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28 de Outubro de 2021
2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE : ADI 1484 DF

Supremo Tribunal Federal
há 20 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
ADI 1484 DF
Partes
PARTIDO DEMOCRÁTICO TRABALHISTA - PDT, PARTIDO DOS TRABALHADORES - PT, PRESIDENTE DA REPÚBLICA, CONGRESSO NACIONAL
Publicação
DJ 28/08/2001 P - 00030
Julgamento
21 de Agosto de 2001
Relator
Min. CELSO DE MELLO
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Decisão

AÇÃO DIRETA.INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO PARCIAL. DESCUMPRIMENTO, PELO PODER PÚBLICO, DE IMPOSIÇÃO CONSTITUCIONAL LEGIFERANTE. EFEITO DA QUE RECONHECE O ESTADO DE MORA CONSTITUCIONAL.SUPERVENIÊNCIA DE LEI QUE VEM A COLMATAR AS OMISSÕES NORMATIVAS APONTADAS. PREJUDICIALIDADE.EXTINÇÃO DO PROCESSO.A TRANSGRESSÃO DA ORDEM CONSTITUCIONAL PODE CONSUMAR-SE MEDIANTE AÇÃO (VIOLAÇÃO POSITIVA) OU MEDIANTE OMISSÃO (VIOLAÇÃO NEGATIVA).- O desrespeito à Constituição tanto pode ocorrer mediante ação estatal quanto mediante inércia governamental. A situação de inconstitucionalidade pode derivar de um comportamento ativo do Poder Público, seja quando este vem a fazer o que o estatuto constitucional não lhe permite,seja, ainda, quando vem a editar normas em desacordo, formal ou material, com o que dispõe a Constituição. Essa conduta estatal, que importa em um facere (atuação positiva), gera a inconstitucionalidade por ação.- Se o Estado, no entanto, deixar de adotar as medidas necessárias à realização concreta dos preceitos da Constituição, abstendo-se, em conseqüência, de cumprir o dever de prestação que a própria Carta Política lhe impôs, incidirá em violação negativa do texto constitucional. Desse non facere ou non praestare, resultará a inconstitucionalidade por omissão,que pode ser total (quando é nenhuma a providência adotada) ou parcial (quando é insuficiente a medida efetivada pelo Poder Público).Entendimento prevalecente na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal: RTJ 162/877-879, Rel. Min.CELSO DE MELLO (Pleno).- A omissão do Estado - que deixa de cumprir, em maior ou em menor extensão, a imposição ditada pelo texto constitucional -qualifica-se como comportamento revestido da maior gravidade político-jurídica, eis que,mediante inércia, o Poder Público também desrespeita a Constituição, também ofende direitos que nela se fundam e também impede, por ausência (ou insuficiência) de medidas concretizadoras, a própria aplicabilidade dos postulados e princípios da Lei Fundamental.DESCUMPRIMENTO DE IMPOSIÇÃO CONSTITUCIONAL LEGIFERANTE E DESVALORIZAÇÃO FUNCIONAL DA CONSTITUIÇÃO ESCRITA.- O Poder Público - quando se abstém de cumprir, total ou parcialmente,o dever de legislar, imposto em cláusula constitucional, de caráter mandatório - infringe, com esse comportamento negativo, a própria integridade da Lei Fundamental, estimulando, no âmbito do Estado, o preocupante fenômeno da erosão da consciência constitucional.- A inércia estatal em adimplir as imposições constitucionais traduz inaceitável gesto de desprezo pela autoridade da Constituição e configura, por isso mesmo,comportamento que deve ser evitado.É que nada se revela mais nocivo,perigoso e ilegítimo do que elaborar uma Constituição, sem a vontade de fazê-la cumprir integralmente, ou, então, de apenas executá-la com o propósito subalterno de torná-la aplicável somente nos pontos que se mostrarem ajustados à conveniência e aos desígnios dos governantes, em detrimento dos interesses maiores dos cidadãos.EFEITOS QUE, EM SEDE DE AÇÃO DIRETA,RESULTAM DA DECLARAÇÃO, PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, DO ESTADO DE MORA CONSTITUCIONAL.- O reconhecimento formal, em sede de ação direta, mediante decisão da Suprema Corte, de que o Poder Público incorreu em inadimplemento de obrigação fixada no texto da própria Constituição, somente autoriza o STF a dirigir-lhe mera comunicação, ainda que em caráter admonitório, para cientificá-lo de que se acha em mora constitucional,ressalvado o caráter mandamental dessa mesma decisão, quando se tratar, excepcionalmente, de órgão administrativo, hipótese em que este terá que cumprir a determinação da Corte, "em trinta dias" (CF, art. 103, § 2º).- O Supremo Tribunal Federal, em sede de controle abstrato, ao declarar a situação de inconstitucionalidade por omissão,não poderá, em hipótese alguma,substituindo-se ao órgão estatal inadimplente, expedir provimentos normativos que atuem como sucedâneo da norma reclamada pela Constituição, mas não editada - ou editada de maneira incompleta - pelo Poder Público.SUPERVENIÊNCIA DA LEI RECLAMADA E PREJUDICIALIDADE DA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO PARCIAL.- O estado de incompleta regulamentação legislativa de determinada prescrição constitucional, quando resulte suprido por efeito de ulterior complementação normativa, importa em prejudicialidade da ação direta,em virtude da perda superveniente de seu objeto.DECISÃO: O eminente Procurador-Geral da República,Prof. GERALDO BRINDEIRO - ao opinar, em douto parecer, pela ocorrência,na espécie, de hipótese caracterizadora de prejudicialidade desta ação direta - assim resumiu e apreciou a presente causa (fls. 76/78):"Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Partido Democrático Trabalhista (PDT) e pelo Partido dos Trabalhadores (PT), objetivando a declaração de inconstitucionalidade por omissão parcial dos Poderes Executivo e Legislativo referente a Lei nº 9.295, de 19 de julho de 1996 que 'dispõe sobre os serviços de telecomunicações e sua organização, sobre o órgão regulador e dá outras providências'.Sustentam, em síntese, os requerentes (1) que a Lei nº 9.295/96 afronta o art. 21, inciso XI, Carta Magna, uma vez que este dispositivo condiciona a flexibilização dos serviços de telecomunicações à edição de uma lei nova, que deve dispor sobre todos os aspectos institucionais do setor, não podendo deixar de incluir a organização dos serviços e a criação de um órgão regulador; (2) ofensa ao art. 173, § 4º, da CF diante da necessidade de existência de legislação que reprima o abuso do poder econômico; (3) violação ao princípio constitucional que veda o abuso do poder econômico e o monopólio direto ou indireto dos meios de comunicação social, previsto no art. 220, § 5º, da CF; (4) inadequação de vigência simultânea da Lei n.º 9.295/96 e da Lei n.º 4.117/62, em razão das concepções distintas na prestação dos serviços de telecomunicações.Apresentadas as informações pelo Presidente da República (fls. 37/59) e pelo Congresso Nacional (fls. 62/73) e ouvido o Advogado-Geral da União, vieram os autos com vista a esta Procuradoria-Geral da República para manifestação sobre o mérito.Postulam os requerentes a declaração de mora inconstitucional por omissão parcial dos Poderes Executivo e Legislativo na regulamentação da criação do órgão regulador e da organização dos serviços de telecomunicações, tendo em vista que a Lei n.º 9.295, promulgada em 19 de julho de 1996, não tratou das referidas matérias conforme condiciona o disposto no art. 21, inciso XI, da Constituição Federal.Ocorre que embora o legislador estivesse em mora ao momento do ajuizamento da ação, veio a suprí-la ao editar a Lei nº 9.472,de 16 de julho de 1997, que dispõe sobre a organização dos serviços de telecomunicações (Livro III), a criação e funcionamento de um órgão regulador (art. 8º a 17, Livro II,Título I) e outros aspectos institucionais, nos termos da Emenda Constitucional n.º 8/95, o que torna evidente o suprimento da omissão apontada pela inicial, de modo a ficar prejudicado o pedido.Por fim, a alegada inadequação de vigência simultânea da Lei n.º 9.295/96 e da Lei n.º 4.117/62, como bem colocado nas informações da Advocacia-Geral da União, não subsiste,porquanto, os dispositivos desta que previam outorga de concessão a empresas não-estatais não foram recepcionados pela Constituição de 1988.Com a promulgação e publicação da Emenda Constitucional nº 8/95 desapareceu a exclusividade das empresas estatais, tornando possível a outorga a particulares. Então,como as disposições da Lei n.º 4.117/62 que permitiam outorga a empresas não-estatais estavam revogadas tornou-se necessário, revigorá-las através do art. 1º, da Lei n.º 9.295/96, operando, assim, de maneira expressa, a repristinação da Lei n.º 4.117/62, no que concerne aos dispositivos não-recepcionados pela Constituição de 1988.Ante o exposto, o parecer é no sentido de que seja julgada prejudicada a presente ação direta de inconstitucionalidade,em face da edição da Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997."(grifei) Passo a apreciar a questão pertinente à alegada configuração,no caso ora em exame, de situação tipificadora de prejudicialidade da presente ação direta.A análise dessa questão, contudo, impõe algumas reflexões prévias em torno do relevantíssimo problema suscitado pela omissão do Estado, decorrente da inércia de suas instituições, quanto à concretização das imposições legiferantes fundadas em cláusulas constitucionais mandatórias.O Plenário do Supremo Tribunal Federal, consciente dos gravíssimos efeitos jurídicos, políticos e sociais que derivam do desrespeito estatal à Constituição da República, quaisquer que possam ser as modalidades de comportamentos inconstitucionais em que haja incidido o Poder Público, teve o ensejo - quando do julgamentos da ADI 1.458/MC-DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO - de censurar o gesto daqueles,que, por ação ou omissão, transgridem a supremacia do estatuto constitucional:"DESRESPEITO À CONSTITUIÇÃO - MODALIDADES DE COMPORTAMENTOS INCONSTITUCIONAIS DO PODER PÚBLICO.- O desrespeito à Constituição tanto pode ocorrer mediante ação estatal quanto mediante inércia governamental. A situação de inconstitucionalidade pode derivar de um comportamento ativo do Poder Público, que age ou edita normas em desacordo com o que dispõe a Constituição, ofendendo-lhe, assim, os preceitos e os princípios que nela se acham consignados. Essa conduta estatal, que importa em um facere (atuação positiva),gera a inconstitucionalidade por ação.- Se o Estado deixar de adotar as medidas necessárias à realização concreta dos preceitos da Constituição, em ordem a torná-los efetivos, operantes e exeqüíveis, abstendo-se, em conseqüência, de cumprir o dever de prestação que a Constituição lhe impôs, incidirá em violação negativa do texto constitucional. Desse non facere ou non praestare, resultará a inconstitucionalidade por omissão, que pode ser total, quando é nenhuma a providência adotada, ou parcial, quando é insuficiente a medida efetivada pelo Poder Público."Ve-se, pois, que, na tipologia das situações inconstitucionais, inclui-se, também, aquela que deriva do descumprimento, por inércia estatal, de norma impositiva de determinado comportamento atribuído ao Poder Público pela própria Constituição.Cumpre ter presente, bem por isso, a advertência de JORGE MIRANDA ("Manual de Direito Constitucional", tomo II/406 e 409, 2ª ed.,1988, Coimbra Editora), que, ao versar o tema, observa:"Por omissão entende-se a falta de medidas legislativas necessárias, falta esta que pode ser total ou parcial. A violação da Constituição, na verdade, provém umas vezes da completa inércia do legislador e outras vezes da sua deficiente actividade, competindo ao órgão de fiscalização pronunciar-se sobre a adequação da norma legal à norma constitucional........................................................A inconstitucionalidade por omissão não surge apenas por carência de medidas legislativas, surge também por deficiência delas."(grifei) A omissão do Estado - que deixa de cumprir, em maior ou em menor extensão, a imposição ditada pelo texto constitucional - qualifica-se como comportamento revestido da maior gravidade político-jurídica, eis que, mediante inércia, o Poder Público também desrespeita a Constituição,também ofende direitos que nela se fundam e também impede, por ausência (ou insuficiência) de medidas concretizadoras, a própria aplicabilidade dos postulados e princípios da Lei Fundamental.É por essa razão que J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA ("Fundamentos da Constituição", p. 46, item n. 2.3.4, 1991, Coimbra Editora), analisando a força normativa da Constituição - e assinalando que a eficácia preponderante e subordinante de suas cláusulas impede o reconhecimento de situações inconstitucionais -, acentuam, na perspectiva da inquestionável preeminência normativa da Carta Política,que:"(...) tanto se viola a Lei fundamental quando as acções estaduais não estão em conformidade com as suas normas e princípios, como quando os preceitos constitucionais não são'actuados', dinamizados ou concretizados pelos órgãos que constitucionalmente estão vinculados a fornecerem-lhes operatividade prática.A Constituição impõe-se normativamente, não só quando há uma acção inconstitucional (fazer o que ela proíbe), mas também quando existe uma omissão inconstitucional (não fazer o que ela impõe que seja feito)."(grifei) As situações configuradoras de omissão inconstitucional -ainda que se cuide de omissão parcial, derivada da insuficiente concretização, pelo Poder Público, do conteúdo material da norma impositiva fundada na Carta Política - refletem comportamento estatal que deve ser repelido, pois a inércia do Estado qualifica-se,perigosamente, como um dos processos informais de mudança da Constituição, expondo-se, por isso mesmo, à censura do magistério doutrinário (ANNA CÂNDIDA DA CUNHA FERRAZ,"Processos Informais de Mudança da Constituição", p. 230/232, item n. 5, 1986, Max Limonad),verbis:"A inércia caracteriza-se pela não aplicação intencional,provisória mas prolongada, das disposições constitucionais pelos poderes incumbidos de lhes dar cumprimento e execução.Configura inegável processo de mudança constitucional;embora não altere a letra constitucional, altera-lhe o alcance,na medida em que paralisa a aplicação constitucional. Tal paralisação, não desejada ou prevista pelo constituinte, é de ser tida como inconstitucional.Afeta, também, o sentido da Constituição.Destinada esta à aplicação efetiva, qualquer obstáculo que se lhe anteponha desvirtua sua finalidade, resultando numa inconstitucionalidade (...). Por outro lado, indiretamente, a inércia dá causa à ocorrência de outros processos de mutação constitucional. O distanciamento, no tempo, entre a elaboração constitucional e a sua efetiva aplicação, sofre,inexoravelmente, a influência das transformações sociais diuturnas e constantes, de tal sorte que, após uma prolongada dilatação na aplicação do texto, é provável que esta, quando se efetivar, dê à Constituição sentido e significado diversos daqueles acolhidos no momento da formação da norma fundamental.Como modalidade de mutação constitucional, a inércia é processo pernicioso, que acarreta conseqüências desastrosas à vida constitucional dos Estados.De um lado, porque, ao contrário dos demais processos de mutação constitucional, raramente busca adaptar a Constituição à realidade. Na maioria das vezes, serve como instrumento exatamente para evitar tal adaptação.De outro lado, porque a inércia arrasta consigo a descrença na Constituição."(grifei) Dentro desse contexto, e com o objetivo de neutralizar os efeitos deformadores da vontade soberanamente manifestada pelo órgão exercente do poder constituinte, foi instituída a ação direta de inconstitucionalidade por omissão, vocacionada a preservar a supremacia da Carta Política e destinada, enquanto instrumento de controle abstrato,a impedir o desprestígio da própria Constituição, cabendo referir, no ponto, em face de sua inquestionável atualidade, o autorizado magistério de PONTES DE MIRANDA ("Comentários à Constituição de 1967 com a Emenda n. 1, de 1969", tomo I/15-16, 2ª ed., 1970, RT), cuja lição contém grave advertência, que, por ninguém, pode ser ignorada:"Nada mais perigoso do que fazer-se Constituição sem o propósito de cumpri-la. Ou de só se cumprir nos princípios de que se precisa, ou se entende devam ser cumpridos - o que é pior (...). No momento, sob a Constituição que, bem ou mal, está feita, o que nos incumbe, a nós, dirigentes, juízes e intérpretes, é cumpri-la. Só assim saberemos a que serviu e a que não serviu, nem serve. Se a nada serviu em alguns pontos,que se emende, se reveja. Se em algum ponto a nada serve - que se corte nesse pedaço inútil. Se a algum bem público desserve,que pronto se elimine. Mas, sem na cumprir, nada saberemos. Nada sabendo, nada poderemos fazer que mereça crédito. Não a cumprir é estrangulá-la ao nascer." (grifei) O sentido da preocupação do legislador constituinte, com a possível desconsideração de sua obra pelos poderes constituídos, foi bem realçado por RITINHA STEVENSON ("Constituição de 1988: Legitimidade -Vigência e Eficácia - Supremacia", obra escrita em conjunto com Tércio Sampaio Ferraz Jr. e Maria Helena Diniz, p. 105, 1989, Atlas, SP),ilustre Magistrada federal na Seção Judiciária de São Paulo, que, em passagem referente à Constituição brasileira de 1988 e ao tema da normatização de sua supremacia, dispensou-lhe lúcida análise:"A Constituição brasileira de 1988 foi prodigamente dotada de normas consagradoras de sua supremacia, o que não deixa de ser um sinal indicador da preocupação ou apreensão do constituinte (e dos cidadãos, indiretamente) com a possibilidade da sua desobediência, ou da desconsideração de tal supremacia pelos encarregados de lhe dar cumprimento."É preciso proclamar que as Constituições consubstanciam ordens normativas cuja eficácia, autoridade e valor não podem ser afetados ou inibidos pela voluntária inação ou por ação insuficiente das instituições estatais. Não se pode tolerar que os órgãos do Poder Público,descumprindo, por inércia e omissão, o dever de emanação normativa que lhes foi imposto, infrinjam, com esse comportamento negativo, a própria autoridade da Constituição e afetem, em conseqüência, o conteúdo eficacial dos preceitos que compõem a estrutura normativa da Lei Maior.A inércia estatal em adimplir as imposições constitucionais traduz inaceitável gesto de desprezo pela autoridade da Constituição e configura, por isso mesmo, comportamento que deve ser evitado, pois nada mais nocivo, perigoso e ilegítimo do que elaborar uma Constituição, sem a vontade de fazê-la cumprir integralmente, ou, então, de apenas executá-la com o propósito subalterno de torná-la aplicável somente nos pontos que se revelarem convenientes aos desígnios dos governantes, em detrimento dos interesses maiores dos cidadãos.O grande publicista do Império, JOSÉ ANTÔNIO PIMENTA BUENO,Marquês de São Vicente - que compôs a primeira turma acadêmica que se graduou na Faculdade de Direito do Largo de São Francisco (São Paulo)- teve, já no século XIX, a exata percepção da gravidade e das conseqüências lesivas, derivadas do gesto infiel do Poder Público que transgride, por omissão ou por insatisfatória concretização de seu dever político-jurídico, os encargos de que se tornou depositário, por efeito de expressa determinação constitucional.PIMENTA BUENO, em obra clássica de nossa literatura constitucional, publicada em 1857 ("Direito Público Brasileiro e Análise da Constituição do Império", p. 45, reedição do Ministério da Justiça,1958), ao cuidar do tema referente ao desenvolvimento da Constituição e à realização dos compromissos nela estabelecidos, assim se pronunciou:"Convém, e é justo contar sempre com a razão pública,desenvolver o sistema constitucional, não parar na inação,promover a confecção das leis, das instituições, dos melhoramentos necessários (...), isto é, deduzir as conseqüências lógicas das promessas constitucionais, para que não permaneçam só em letras mortas." (grifei) Também ANNA CÂNDIDA DA CUNHA FERRAZ ("Processos Informais de Mudança da Constituição", p. 217/218, 1986, Max Limonad, S. Paulo), em precisa análise dos graves efeitos decorrentes da inércia do Estado, no plano constitucional, adverte:"A Constituição, obra de um Poder mais alto, solenemente promulgada, destina-se a ser efetivamente observada, cumprida e aplicada (...). E, com efeito, se se aceita a Constituição como obra de compromisso posta pelos constituintes no exercício do Poder Constituinte Originário, que lhes é conferido pelo povo, é de se esperar que a Constituição escrita seja aplicada plenamente, em especial pelos detentores dos poderes constituídos - Legislativo, Executivo e Judiciário - que, em regra, são titulados, pelo Constituinte, guardiães da Constituição".Perfilha o mesmo entendimento, de repulsa à"inatividade consciente na aplicação da Constituição"(Anna Cândida da Cunha Ferraz,op. loc. cit.), o ilustre Professor JOSÉ AFONSO DA SILVA, para quem não basta"ter uma Constituição promulgada e formalmente vigente; impende atuá-la, completando-lhe a eficácia, para que seja totalmente cumprida"("Aplicabilidade das Normas Constitucionais", p. 226, item n. 4, 3ª ed.,1998, Malheiros - grifei).O comportamento negativo dos poderes constituídos - que deixam de editar normas regulamentadoras do texto constitucional, previstas,em cláusula mandatória, na própria Constituição - torna inviável, numa típica e perversa relação de causa e efeito, o exercício de direitos,liberdades e prerrogativas assegurados, às pessoas, pelo estatuto fundamental.O desprestígio da Constituição - por inércia de órgãos meramente constituídos - representa um dos mais graves aspectos da patologia constitucional, pois reflete inaceitável desprezo, por parte das instituições governamentais, da autoridade suprema da Lei Fundamental do Estado.Essa constatação, feita por KARL LOEWENSTEIN ("Teoria de la Constitución", p. 222, 1983, Ariel, Barcelona), coloca em pauta o fenômeno da erosão da consciência constitucional, motivado pela instauração, no âmbito do Estado, de um preocupante processo de desvalorização funcional da Constituição escrita.A hipótese versada nos presentes autos refere-se - como precedentemente enfatizado no parecer da douta Procuradoria-Geral da República - a uma alegação de típica situação de inconstitucionalidade por omissão parcial, eis que a União Federal, considerado o que dispõe o art. 21, XI, da Carta Política, cumpriu, de maneira insuficiente, o encargo que lhe foi imposto pela própria Constituição.Daí o ajuizamento da presente ação direta de inconstitucionalidade, por omissão parcial, pois esse processo objetivo de controle abstrato permite, a esta Corte, quando for o caso,reconhecer o estado de inércia do Poder Público, hipótese em que caberá, ao Supremo Tribunal Federal, cientificar o legislador inadimplente, para que este adote as medidas necessárias à concretização plena da imposição constitucional.Na realidade, o reconhecimento formal, em sede de ação direta,mediante decisão da Suprema Corte, de que o Poder Público incorreu em inadimplemento de obrigação fixada no texto da própria Constituição,somente autoriza o STF a dirigir-lhe mera comunicação, ainda que em caráter admonitório, para cientificá-lo de que se acha em mora constitucional, ressalvado o caráter mandamental dessa mesma decisão,quando se tratar, excepcionalmente, de órgão administrativo, hipótese em que este terá que cumprir a determinação da Corte,"em trinta dias"(CF, art. 103, § 2º).É inequívoco o sentido da norma inscrita no § 2º do art. 103 da Carta Política, que, ao assinalar a única e exclusiva providência a cargo desta Suprema Corte, assim dispõe:"Declarada a inconstitucionalidade por omissão de medida para tornar efetiva norma constitucional, será dada ciência ao Poder competente para a adoção das providências necessárias e, em se tratando de órgão administrativo,para fazê-lo em trinta dias"(grifei).Cumpre não desconhecer, neste ponto, a advertência de JOSÉ AFONSO DA SILVA ("Mandado de Injunção e Habeas Data", p. 26, item 9,1989,RT), cujo magistério, ao versar o controle concentrado de inconstitucionalidade por omissão, salienta:"A ação direta de inconstitucionalidade por omissão visa obter o reconhecimento de falta de medida para tornar efetiva norma constitucional, dando-se ciência ao Poder competente para adoção das providências necessárias e, em se tratando de órgão administrativo, para fazê-lo em trinta dias (art. 103,§ 2º). Quer-se, com o reconhecimento da omissão inconstitucional, que o Poder omisso supra a omissão, expedindo a medida requerida para integrar a eficácia da norma constitucional, a fim de que se torne imediatamente aplicável.Mas a decisão judicial, no caso, se limitará a dar ciência ao Poder competente para as providências cabíveis. Não pode obrigar a produção da medida supridora da omissão, mormente se a medida requerida for lei. Esta é ato político, por excelência.Depende da vontade discricionária do legislador, a quem cabe decidir do seu conteúdo e do momento de sua produção." (grifei) Mesmo em Portugal - para referir fonte histórica próxima -, em cujo estatuto fundamental o legislador constituinte brasileiro inspirou-se para conferir positividade à disciplina normativa do tema pertinente às omissões inconstitucionais, não são outros, senão os já assinalados, os efeitos derivados do reconhecimento formal da inércia estatal. Daí a observação de J. J. GOMES CANOTILHO ("Direito Constitucional", p. 833, 4ª ed., 1987, Almedina, Coimbra): "A verificação de não cumprimento da Constituição, derivado de omissões legislativas inconstitucionais, obriga o Tribunal Constitucional a dar conhecimento da inconstitucionalidade por omissão ao órgão competente..." (grifei).Ve-se, portanto, que o Supremo Tribunal Federal, em sede de controle abstrato, ao declarar a situação de inconstitucionalidade por omissão, não poderá, em hipótese alguma, substituindo-se ao órgão estatal inadimplente, expedir provimentos normativos que atuem como sucedâneo da norma reclamada pela Constituição, mas não editada - ou editada de maneira incompleta - pelo Poder Público.Não obstante as observações precedentes, feitas com o objetivo de analisar a questão da omissão estatal no adimplemento das imposições legiferantes definidas no texto da Constituição - omissão essa caracterizada por ausência ou por insuficiência de regulamentação normativa de cláusulas constitucionais mandatórias, que impõem, ao Poder Público, o dever de legislar -, não posso deixar de considerar, no caso ora em exame, a existência de situação juridicamente relevante,consistente na edição, em momento posterior ao do ajuizamento desta ação direta, da Lei nº 9.472/97, cuja superveniência motivou, por parte da douta Procuradoria-Geral da República, a suscitação de questão preliminar, fundada nas razões que assim foram expostas pelo eminente Chefe do Ministério Público Federal (fls. 77):"Postulam os requerentes a declaração de mora inconstitucional por omissão parcial dos Poderes Executivo e Legislativo na regulamentação da criação do órgão regulador e da organização dos serviços de telecomunicações, tendo em vista que a Lei n.º 9.295, promulgada em 19 de julho de 1996, não tratou das referidas matérias conforme condiciona o disposto no art. 21, inciso XI, da Constituição Federal.Ocorre que embora o legislador estivesse em mora ao momento do ajuizamento da ação, veio a suprí-la ao editar a Lei nº 9.472,de 16 de julho de 1997, que dispõe sobre a organização dos serviços de telecomunicações (Livro III), a criação e funcionamento de um órgão regulador (arts. 8º a 17, Livro II,Título I) e outros aspectos institucionais, nos termos da Emenda Constitucional n.º 8/95, o que torna evidente o suprimento da omissão apontada pela inicial, de modo a ficar prejudicado o pedido." (grifei) Cabe-me reconhecer que assiste plena razão ao eminente Procurador-Geral da República, quando propõe, em seu douto parecer, que a presente ação direta de inconstitucionalidade - considerada a superveniente edição da Lei nº 9.472/97 - "seja julgada prejudicada"(fls. 78).Com efeito, torna-se fácil constatar que assume relevo indiscutível a superveniente edição, pela União Federal, da Lei nº 9.472/97, pois, com a promulgação de tal diploma legislativo,realizou-se, de maneira efetiva, o adimplemento, por parte do Poder Público, de sua obrigação constitucional de legislar plenamente sobre o tema versado no art. 21, XI, da Constituição da República.Conquanto se pudesse verificar a existência de inércia parcial do Poder Público, caracterizada pelo cumprimento insuficiente de algumas das exigências impostas pelo art. 21, XI, da Constituição da República,na redação que lhe deu a EC nº 8/95, o fato irrecusável é que as omissões normativas constantes da Lei nº 9.295/96 vieram a ser colmatadas pela superveniente edição da Lei nº 9.472/97, que, ao dispor sobre a organização dos serviços de telecomunicações, a criação e funcionamento de um órgão regulador e outros aspectos institucionais pertinentes,supriu as lacunas cuja ocorrência foi denunciada, na presente sede processual, pelas agremiações partidárias que promovem esta ação direta.Isso significa, portanto, tal como enfatizado pelo eminente Procurador-Geral da República, que o estado de incompleta regulamentação legislativa da norma inscrita no art. 21, XI, da Constituição da República, na redação dada pela EC nº 8/95, resultou suprido por efeito da complementação normativa introduzida pela Lei nº 9.472/97.Ve-se, desse modo, que, mais do que simples exortação - única medida autorizada pelo art. 103, § 2º da Constituição, que permite, ao Supremo Tribunal Federal, mediante apelo ao legislador, e ainda que em caráter admonitório, dar "ciência ao Poder competente para a adoção das providências necessárias" - efetivou-se, no caso ora em exame, com a posterior promulgação da Lei nº 9.472/97, o adimplemento do dever constitucional de legislar, que se impunha, à União Federal, por efeito da determinação fundada no art. 21, XI, da Carta Política.Consideradas as razões expostas, entendo que a edição da Lei nº 9.472/97 importou, efetivamente, em perda superveniente de objeto da presente ação direta, gerando, em conseqüência, a situação de prejudicialidade referida, com acerto, pelo eminente Procurador-Geral da República, em seu douto parecer.A inviabilidade da presente ação direta, em decorrência da razão mencionada, impõe uma observação final: no desempenho dos poderes processuais de que dispõe, assiste, ao Ministro-Relator, competência plena para exercer, monocraticamente, o controle das ações, pedidos ou recursos dirigidos ao Supr emo Tribunal Federal, legitimando-se, em conseqüência, os atos decisórios que, nessa condição, venha a praticar.Cabe acentuar, neste ponto, que o Pleno do Supremo Tribunal Federal reconheceu a inteira validade constitucional da norma legal que inclui, na esfera de atribuições do Relator, a competência para negar trânsito, em decisão monocrática, a recursos, pedidos ou ações, quando incabíveis, intempestivos, sem objeto ou que veiculem pretensão incompatível com a jurisprudência predominante do Tribunal (RTJ 139/53- RTJ 168/174-175).Impõe-se enfatizar, por necessário, que esse entendimento jurisprudencial é também aplicável aos processos de ação direta de inconstitucionalidade (ADI 563-DF, Rel. Min. PAULO BROSSARD -ADI 593-GO, Rel. Min. MARÇO AURÉLIO - ADI 2.060-RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO - ADI 2.207-AL, Rel. Min. CELSO DE MELLO - ADI 2.215-PE, Rel.Min.CELSO DE MELLO, v.g.), eis que, tal como já assentou o Plenário do Supremo Tribunal Federal, o ordenamento positivo brasileiro "não subtrai, ao Relator da causa, o poder de efetuar - enquanto responsável pela ordenação e direção do processo (RISTF, art. 21, I)- o controle prévio dos requisitos formais da fiscalização normativa abstrata, o que inclui,dentre outras atribuições, o exame dos pressupostos processuais e das condições da própria ação direta" (RTJ 139/67, Rel. Min. CELSO DE MELLO).Sendo assim, tendo em consideração as razões expostas, e acolhendo, ainda, como razão de decidir, o parecer da douta Procuradoria-Geral da República, julgo extinto este processo de controle abstrato de constitucionalidade, em virtude da perda superveniente de seu objeto.Arquivem-se os presente autos.Publique-se.Brasília, 21 de agosto de 2001.Ministro CELSO DE MELLO Relator
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