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17 de Setembro de 2021
2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE : ADI 2130 SC

Supremo Tribunal Federal
há 20 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
ADI 2130 SC
Partes
GOVERNADOR DO ESTADO DE SANTA CATARINA, ÓRGÃO ESPECIAL DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SANTA CATARINA, ASSOCIAÇÃO DOS MAGISTRADOS CATARINENSES - AMC, PAULO ARMÍNIO TAVARES BUECHELE E OUTROS
Publicação
DJ 04/09/2001 P - 00028
Julgamento
28 de Agosto de 2001
Relator
Min. CELSO DE MELLO
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Decisão

Trata-se de ação direta, que, promovida pelo Governador do Estado de Santa Catarina, visa à declaração de inconstitucionalidade de decisão administrativa proferida pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça local, no exame de pedido formulado no Processo Administrativo nº 99.009334-4 (comarca da Capital).A resolução estatal em questão, aprovada por votação unânime, determina que o Senhor Desembargador-Presidente do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina "efetue o pagamento aos Desembargadores, a partir do mês de junho de 1999, na forma requerida pelos Exmos. Srs. Desembargadores Orli de Ataíde Rodrigues e José Trindade dos Santos, estendendo-se os respectivos efeitos aos demais magistrados, ativos e inativos, no percentual postulado de 10%, observado o escalonamento previsto na Lei 6.741, de 18.12.85 e a disponibilidade orçamentária, abstraídas as parcelas prescritas,anteriores à Emenda Constitucional 19/98"(fls. 61 - grifei).O autor da presente ação direta sustenta que a decisão em causa, a pretexto de implr o princípio da equivalência remuneratória entre Desembargadores e Deputados Estaduais -alegadamente não previsto na Lei estadual nº 9.411/94 - teria desrespeitado os arts. 2º, 37, X, 96, II, b e 169, todos da Constituição da República.O E. Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina, ao sustentar a plena validade jurídico-constitucional da decisão em referência, expendeu as seguintes considerações (fls. 241/243):"Inaplicável ao caso (...) o disposto no art. 96, II,'b' da Constituição Federal, desde que não se cuidou de aumento ou fixação de vencimentos dos Magistrados, mas apenas de decisão reconhecendo o direito, à luz de legislação que vigorou no Estado sobre a isonomia, entre os vencimentos dos membros do Tribunal de Justiça e o percebido, a qualquer títulos, pelos Deputados Estaduais.De todo incabível, de outro lado, a invocação do art. 37, X, da Constituição Federal dado como vulnerado pela decisão administrativa, posto não se cuida, no caso,de 'revisão geral da remuneração dos servidores públicos',mas de decisão de pleito de caráter administrativo, à luz da legislação aplicável ao caso.Nem há falar em quebra do princípio da separação dos Poderes (art. da CF), pois o Tribunal de Justiça, no exercício de suas prerrogativas, decidiu postulação administrativa que lhe foi submetida.Não invocável à espécie, outrossim, o disposto no art. 169 da Constituição Federal, como decidiu esse Excelso Pretório no RE n. 201.866/PR, julgado em 03.11.98 ...............................(...).........................Finalmente, impertinente, em sede de ação direta, a alegação de afronta à Lei de Diretrizes Orçamentárias, como decidido na ADIn n. 1.428/SC ........................................................Sob qu (...) alquer ângulo em que se examine a decisão administrativa impugnada, ressalta sua inteira conformidade à Constituição do Estado de Santa Catarina e à legislação ordinária, não se evidenciando, de outro vértice,vulneração a qualquer dos dispositivos da Carta Federal indicados pelo autor."Passo a apreciar, preliminarmente, a questão pertinente à admissibilidade, ou não, no caso ora em exame, da presente ação direta.E, ao fazê-lo, entendo revelar-se incabível a instauração,na espécie ora em análise, do processo de controle normativo abstrato de constitucionalidade.É que o ato do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina, ora impugnado nesta sede processual, consubstancia verdadeira interpretação administrativa do que dispõe a Lei estadual nº 9.411/94 .Foi por tal razão que o próprio Tribunal de Justiça do Estado (arts. 1º e 2º) de Santa Catarina, nas informações que prestou a esta Corte,esclareceu que, ao apreciar o pleito que lhe foi submetido, limitou-se a resolver a controvérsia mediante interpretação realizada"à luz de legislação aplicável ao caso".Ve-se, portanto, que o ato ora questionado nesta sede process (fls. 241) ual não se reveste do atributo especial da normatividade qualificada, exigível para a válida instauração do processo de fiscalização abstrata de constitucionalidade.Na realidade, o ato em questão - precisamente porque se restringe à mera interpretação de determinado diploma legislativo -não se qualifica como ato normativo de caráter primário, eis que essa resolução emanada do TJ/SC somente se justifica, no que concerne à sua formulação, em face da existência da Lei estadual nº 9.411/94.Tal resolução, portanto, não se identifica, nem se revela equiparável a atos ou a regulamentos autônomos, cuja edição independe, juridicamente, da própria existência de qualquer diploma legislativo.Como enfatizado, a deliberação administrativa em causa somente veio a ser proferida em virtude do que se contém na Lei estadual nº 9.411/94.Se, por alguma razão, o TJ/SC eventualmente desatendeu as prescrições fundadas no referido diploma legislativo, deixando de observar, assim, o conteúdo desse mesmo estatuto legal - cujo teor constitui pauta vinculante de quaisquer resoluções administrativas,considerada a relação hierárquico-normativa que existe entre as fontes pertinentes a atos revestidos de desigual positividade jurídica -, ter-se-á, no caso ora em exame, uma típica situação de descumprimento de diretrizes legais, circunstância essa que, por traduzir mera crise de legalidade, não autorizará a instauração do processo de fiscalização abstrata de constitucionalidade.Cabe registrar, neste ponto, que não é qualquer ato normativo que se expõe ao controle abstrato de constitucionalidade,pois, consoante adverte a própria jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, somente os atos revestidos de normatividade qualificada -vale dizer, somente aqueles que possuem autonomia jurídica e que se bastam, por si sós, independentemente de qualquer regramento legislativo - revelam-se suscetíveis de questionamento em sede de ação direta:"A noção de ato normativo, para efeito de controle concentrado de constitucionalidade, pressupõe, além de sua autonomia jurídica, a constatação do seu coeficiente de generalidade abstrata, bem assim de sua impessoalidade,elementos que lhe conferem aptidão para atuar, no plano do direito positivo, como norma revestida de eficácia subordinante de comportamentos, estatais ou individuais,futuros.""O controle normativo abstrato, para efeito de sua válida inst (RTJ 138/436, Rel. Min. CELSO DE MELLO) auração, supõe a ocorrência de situação de litigiosidade constitucional que reclama a existência de uma necessária relação de confronto imediato entre o ato estatal de menor positividade jurídica e o texto da Constituição Federal.Revelar-se-á processualmente inviável a utilização da ação direta, quando a situação de inconstitucionalidade -que sempre deve transparecer imediatamente do conteúdo material do ato normativo impugnado - depender, para efeito de seu reconhecimento, do prévio exame comparativo entre a regra estatal questionada e qualquer outra espécie jurídica de natureza infraconstitucional ........................................................Se a i (...) nstrução normativa, em decorrência de má interpretação das leis e de outras espécies de caráter equivalente, vem a positivar uma exegese apta a romper a hierarquia normativa que deve observar em faces desses atos estatais primários, aos quais se acha vinculada por um claro nexo de acessoriedade, viciar-se-á de ilegalidade - e não de inconstitucionalidade -, impedindo, em conseqüência,a utilização do mecanismo processual da fiscalização normativa abstrata .O eventual extravasamento, pelo ato regulamentar, dos limites (...) a que se acha materialmente vinculado poderá configurar insubordinação administrativa aos comandos da lei. Mesmo que desse vício jurídico resulte, num desdobramento ulterior, uma potencial violação da Carta Magna, ainda assim estar-se-á em face de uma situação de inconstitucionalidade meramente reflexa ou oblíqua, cuja apreciação não se revela possível em sede jurisdicional concentrada." (ADI 1.347-DF (Medida Cautelar), Rel. Min. CELSO DE MELLO) "Esta Corte já firmou o entendimento de que não cabe ação direta de inconstitucionalidade contra Decreto que regulamenta Lei, ou porque, havendo divergência entre aquele e esta, a questão se situa primariamente no terreno da legalidade, ou porque, sendo a norma daquele mera reprodução da desta, a inconstitucionalidade a ser atacada é da norma legal e só por via de conseqüência se reflete na norma do Decreto que a reproduz." (ADI 2.121-SC, Rel. Min. MOREIRA ALVES - grifei) No presente caso, como já enfatizado, a verificação da suposta situação de inconstitucionalidade exige a análise prévia de eventual superação, por parte do ato ora questionado, dos limites materiais delineados no texto da Lei estadual nº 9.411/94, o que faz deslocar, para o plano da simples legalidade, o exame da controvérsia jurídica ora suscitada na presente sede processual.Isso significa, portanto, que a ocorrência da situação de inconstitucionalidade - acaso existente - registrar-se-ia por via reflexa, configurando, desse modo, hipótese de conflito indireto com o texto da Constituição da República, circunstância essa que torna inviável a instauração do processo de controle normativo abstrato.Desse modo, se a exegese da lei - que veio a consubstanciar-se na resolução administrativa ora questionada -,divergiu do sentido e do conteúdo do diploma legislativo que pretendeu interpretar, quer porque o ato impugnado tenha se projetado ultra legem, quer porque tenha permanecido citra legem,quer, ainda, porque tenha investido contra legem, a questão caracterizará, sempre, típica crise de legalidade, e não de inconstitucionalidade, a inviabilizar, em conseqüência, a utilização do mecanismo processual da fiscalização normativa abstrata.O conflito existente entre uma resolução administrativa e o teor de determinado diploma legislativo, especialmente quando tal antagonismo delinear-se no contexto de um processo hermenêutico, não se alçará, só por si, ao plano da transgressão direta ao texto constitucional.Essa antinomia, acaso configurada - e considerando-se a relação de imediatidade que o ato administrativo deve manter com a lei que lhe constitui o pressuposto de validade e de eficácia -traduzirá, quando muito, situação tipificadora de comportamento ilegal do Poder Público, insuscetível de exame em sede de jurisdição constitucional concentrada, consoante ressalta o magistério jurisprudencial desta Suprema Corte (RTJ 133/69 - RTJ 134/559 -RTJ 158/54): "INTERPRETAÇÃO ADMINISTRATIVA DA LEI E CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO.- Se a instrução normativa, em decorrência de má interpretação das leis e de outras espécies de caráter equivalente, vem a positivar uma exegese apta a romper a hierarquia normativa que deve observar em faces desses atos estatais primários, aos quais se acha vinculada por um claro nexo de acessoriedade, viciar-se-á de ilegalidade - e não de inconstitucionalidade -, impedindo, em conseqüência,a utilização do mecanismo processual da fiscalização normativa abstrata...." (ADI 1.347-DF (Medida Cautelar), Rel. Min. CELSO DE MELLO) Torna-se evidente, pois, tendo-se em vista a diretriz jurisprudencial referida, que a inconstitucionalidade deve transparecer, diretamente, do texto do ato impugnado, cujo exame -para viabilizar a instauração do processo de fiscalização concentrada - supõe cotejo imediato com as normas de parâmetro inscritas na própria Constituição da República.Com efeito, a prolação do juízo de inconstitucionalidade -que traduz um juízo de desvalor - não pode e nem deve depender, para efeito de controle normativo abstrato, da prévia análise de outras espécies jurídicas infraconstitucionais, para, somente a partir desse exame e num desdobramento exegético ulterior, efetivar-se o reconhecimento da ilegitimidade constitucional do diploma questionado, consoante tem advertido a jurisprudência desta Suprema Corte (ADI 613-DF, Rel. p/ o acórdão Min. CELSO DE MELLO).Cabe não desconsiderar, portanto, neste ponto, a advertência do Supremo Tribunal Federal, no sentido de que a finalidade a que se acha vinculado o processo de fiscalização normativa abstrata restringe-se, tão-somente, à aferição de situações caracterizadoras de inconstitucionalidade direta, imediata e frontal (RTJ 133/69, Rel. Min. CARLOS VELLOSO - RTJ 134/558, Rel.Min. CELSO DE MELLO - RTJ 139/67, Rel. Min. CELSO DE MELLO -RTJ 137/580, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, v.g.).Para que se viabilize o controle abstrato de constitucionalidade, é necessário que a situação de conflito, entre o ato estatal dotado de menor positividade jurídica e o texto da Constituição, transpareça, de maneira direta e imediata, do cotejo que se faça, desde logo, entre as espécies normativas em relação de antagonismo, não se revelando cabível, para esse efeito, que o contraste hierárquico com a Carta Política seja feito de modo oblíquo, como ocorre no caso ora em exame, mediante confronto prévio com qualquer estatuto de caráter legal (RTJ 147/545-546, Rel. Min.CELSO DE MELLO).Esse exercício de análise comparativa, caso pudesse ser admitido em sede de controle normativo abstrato - cujo objeto único é a verificação, em tese, da ocorrência de situação de litigiosidade constitucional direta e imediata com o texto da Carta Política -levaria esta Corte a proceder contra a sua própria orientação jurisprudencial, que, por mais de uma vez (ADI 613-DF - ADI 842-DF),já deixou assentado que, em sede de ação direta, "a inconstitucionalidade deve transparecer diretamente do texto do ato estatal impugnado" : "O confronto do ato questionado com os dispositivos da Carta teria que passar, primeiramente, pelo exame in abstracto de outras normas infraconstitucionais, de tal forma que não haveria confronto direto da lei em causa com a Constituição.Não-conhecimento da ação." (ADI 1.692-SP, Rel. Min. ILMAR GALVÃO - grifei) De outro lado, e mesmo que fosse lícito vislumbrar, em desdobramento ulterior, a partir de um suposto vício de ilegalidade, a potencial violação da Carta Magna, ainda assim estar-se-ia em face de situação de inconstitucionalidade indireta ou oblíqua, cuja apreciação - insista-se - não se revela possível em sede jurisdicional concentrada: "Não cabe ação direta quando o ato normativo questionado, hierarquicamente inferior à lei, deve ser confrontado diretamente com a legislação ordinária e só indiretamente com a Constituição, pois, neste caso,cuida-se de ilegalidade e não de inconstitucionalidade." (ADI 1.883-CE, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA - grifei) O Senhor Governador sustenta, ainda, que a resolução emanada do Tribunal de Justiça teria infringido o art. 169 da Constituição Federal, bem assim o art. 3º da Lei Complementar nº 96/99, e, igualmente, a Lei de Diretrizes Orçamentárias do Estado de Santa Catarina (Lei nº 10.885/98).Cumpre ressaltar que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, a propósito dessa particular objeção, tem enfatizado revelar-se inviável a verificação, em sede de controle abstrato, da alegada ocorrência de ofensa ao art. 169 da Constituição, pois tal exame requer e supõe, em regra, a efetivação de análise casuística, incompatível com a natureza mesma que qualifica o processo objetivo de fiscalização concentrada de constitucionalidade: "Impossibilidade do confronto da norma em apreço com o caput do art. 169 da Constituição, sem apreciação de matéria de fato, circunstância bastante para inviabilizar,neste ponto, a ação direta de inconstitucionalidade.De outra parte, a ausência de autorização específica,na lei de diretrizes orçamentárias, de despesa alusiva a nova vantagem funcional, não acarreta a inconstitucionalidade da lei que a instituiu, face à norma do art. 169, parágrafo único, inc. II, da CF, impedindo tão-somente a sua aplicação."(ADI 1.292-MT, Rel. Min. ILMAR GALVÃO - grifei) O exame de eventual inexistência de autorização de despesa,na Lei de Diretrizes Orçamentárias - precisamente porque impõe, para efeito de sua constatação, o prévio cotejo entre o ato ora impugnado e o referido diploma legislativo - torna processualmente inviável a instauração do controle normativo abstrato, pois, nesse específico âmbito processual, não se analisam situações de inconstitucionalidade por via reflexa.Impende registrar, neste ponto, que o Plenário do Supremo Tribunal Federal, a propósito de impugnações, in abstracto, a atos estatais alegadamente infringentes do art. 169 da Constituição, tem repelido a possibilidade processual de instauração do controle concentrado de constitucionalidade, por entender que o exame da ausência de autorização específica na LDO, de um lado, e a verificação da existência de suficiente dotação orçamentária, de outro, importam, na realidade, em cotejo prévio e necessário com texto de caráter meramente infraconstitucional: a Lei de Diretrizes Orçamentárias do Estado de Santa Catarina, no caso ora em análise.Essa circunstância - necessidade de prévio confronto da resolução em causa com o texto de diploma de caráter meramente legislativo - afasta a possibilidade de análise direta e de exame imediato do ato ora questionado, em face da própria Constituição(ADI 484-PR, Rel. Min. NELSON JOBIM - ADI 1.243-MT, Rel. Min. SYDNEY SANCHES - ADI 1.428-SC, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA), inviabilizando,por isso mesmo, quanto a tal situação de suposto conflito hierárquico--normativo, a instauração do concernente processo de fiscalização abstrata de constitucionalidade.Foi por tal razão que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento plenário da ADI 1.585-DF, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE,culminou por não conhecer de ação direta de inconstitucionalidade, na qual se sustentava - como no caso presente - que determinada resolução estatal transgredira as disposições constantes do art. 169 da Constituição, especialmente nos pontos em que esse preceito constitucional exige prévia dotação orçamentária para atender às projeções de despesa de pessoal e impõe autorização específica a ser dada pela Lei de Diretrizes Orçamentárias:"I. Despesas de pessoal: limite de fixação delegada pela Constituição à lei complementar (CF, art. 169), o que reduz sua eventual superação à questão de ilegalidade e só mediata ou reflexamente de inconstitucionalidade, a cuja verificação não se presta a ação direta; existência,ademais, no ponto, de controvérsia de fato para cujo deslinde igualmente é inadequada a via do controle abstrato de constitucionalidade.II. Despesas de pessoal: aumento subordinado à existência de dotação orçamentária suficiente e de autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias (CF, art. 169, parág. Único, I e II): além de a sua verificação em concreto depender da solução orçamentária e da interpretação da LDO, inclina-se a jurisprudência no STF no sentido de que a inobservância por determinada lei das mencionadas restrições constitucionais não induz à sua inconstitucionalidade, impedindo apenas a sua execução no exercício financeiro respectivo: precedentes."(RTJ 167/63, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE) Os precedentes jurisprudenciais acima referidos - que se revelam aplicáveis a situações, como a destes autos, em que se alegou, especificamente, em sede de ação direta, ofensa ao art. 169 da Carta Política - desautorizam, sob tal perspectiva, a iniciativa ora adotada pelo Senhor Governador do Estado de Santa Catarina, pois,não custa relembrar, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, em tema de controle normativo abstrato, não admite o cabimento da ação direta naqueles casos em que a controvérsia, além de envolver debate em torno de questões de fato destituídas de liquidez (verificação casuística da suficiência, ou não, de recursos necessários ao custeio das despesas de pessoal), também reflete a existência de ofensa constitucional meramente oblíqua, inferida do prévio cotejo do ato impugnado com textos de caráter legal, como o é a Lei de Diretrizes Orçamentárias do Estado de Santa Catarina.Mesmo, portanto, que, a partir da alegada transgressão à legislação orçamentária, fosse lícito vislumbrar uma potencial violação da Carta Magna (notadamente ao seu art. 169), ainda assim estar-se-ia diante de situação de inconstitucionalidade meramente indireta, cuja verificação não se revela possível em sede de controle normativo abstrato.O Senhor Governador do Estado de Santa Catarina também alega que a resolução ora impugnada teria vulnerado o princípio constitucional da reserva de lei, transgredindo, supostamente, desse modo, o postulado da separação de poderes.Mesmo sob tal aspecto, revela-se insuscetível de conhecimento a presente ação direta, eis que o ato estatal em questão - longe de haver sido utilizado como sucedâneo da lei em sentido formal, substituindo-a, impropriamente, em sua clássica função de veículo instaurador de uma nova ordem normativa (J. J.GOMES CANOTILHO,"Direito Constitucional e Teoria da Constituição",p. 633, 1998, Almedina)- veio a ser editado precisamente em decorrência, e como um necessário complemento, da Lei estadual nº 9.411/94, cuja existência tornou imprescindível a formulação da mencionada resolução judiciária, circunstância que nesta faz ressaltar a sua absoluta ausência de autonomia jurídica, o que lhe suprime o atributo da normatividade qualificada, essencial à instauração do processo de fiscalização concentrada de constitucionalidade.Como já enfatizado, o E. Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina, longe de dispor sobre tema resguardado pelo princípio da reserva absoluta de lei formal, limitou-se, meramente, a interpretar o que dispõe a Lei estadual nº 9.411/94, em seus arts. 1º e 2º, não veiculando, por isso mesmo, em caráter de inovação jurídica,quaisquer medidas caracterizadoras de reajuste ou de aumento de remuneração.Na realidade, e como bem ressaltado nas informações oficiais, o E. Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina"não cuidou de aumento ou fixação de vencimentos dos Magistrados, mas apenas de decisão reconhecendo o direito, à luz de legislação que vigorou no Estado, sobre a isonomia entre os vencimentos dos membros do Tribunal de Justiça e o percebido, a qualquer título, pelos Deputados Estaduais" (fls. 241).Não vejo, portanto, consideradas as razões expostas, como reconhecer a possibilidade de esta ação direta tramitar perante o Supremo Tribunal Federal.A inviabilidade da presente ação direta, que se evidencia em função dos próprios fundamentos que dão suporte a esta decisão,autoriza uma observação final: assiste, ao Ministro-Relator, no desempenho dos poderes processuais de que dispõe, competência plena para exercer, monocraticamente, o controle das ações, pedidos ou recursos dirigidos ao Supremo Tribunal Federal, legitimando-se, em conseqüência, os atos decisórios que, nessa condição, venha a praticar.Cumpre acentuar, neste ponto, que o Pleno do Supremo Tribunal Federal reconheceu a inteira validade constitucional da norma legal que inclui, na esfera de atribuições do Relator, a competência para negar trânsito, em decisão monocrática, a recursos,pedidos ou ações, quando incabíveis, intempestivos, sem objeto ou que veiculem pretensão incompatível com a jurisprudência predominante do Tribunal (RTJ 139/53 - RTJ 168/174-175).Cabe enfatizar, por necessário, que esse entendimento jurisprudencial é também aplicável aos processos de ação direta de inconstitucionalidade (ADI 563-DF, Rel. Min. PAULO BROSSARD -ADI 593-GO, Rel. Min. MARÇO AURÉLIO - ADI 2.060-RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO - ADI 2.207-AL, Rel. Min. CELSO DE MELLO - ADI 2.215-PE,Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.), eis que, tal como já assentou o Plenário do Supremo Tribunal Federal, o ordenamento positivo brasileiro "não subtrai, ao Relator da causa, o poder de efetuar -enquanto responsável pela ordenação e direção do processo (RISTF,art. 21, I)- o controle prévio dos requisitos formais da fiscalização normativa abstrata, o que inclui, dentre outras atribuições, o exame dos pressupostos processuais e das condições da própria ação direta" (RTJ 139/67, Rel. Min. CELSO DE MELLO).Sendo assim, considerando as razões expostas, não conheço da presente ação direta de inconstitucionalidade, restando prejudicada, em conseqüência, a apreciação do pedido de medida cautelar.Publique-se.Brasília, 28 de agosto de 2001.Ministro CELSO DE MELLO Relator
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