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10 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE: ADI 2792 MG

Supremo Tribunal Federal
há 19 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Partes

MINAS GERAIS, MIN. CARLOS VELLOSO, PARTIDO TRABALHISTA BRASILEIRO - PTB, MAURO BORGES LOCH E OUTRO(A/S), TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE MINAS GERAIS

Publicação

Julgamento

Relator

Min. CARLOS VELLOSO
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Decisão

- Vistos.O Partido Trabalhista Brasileiro - PTB, com fundamento no art. 103, VIII, da Constituição Federal, propõe ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de suspensão cautelar,da Resolução 350/99, de 11.6.99, e dos Editais 001/99 e 002/99, de 24.12.99, todos do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais,que dispõem sobre concurso público de provas e títulos para ingresso e remoção na atividade notarial e de registro.Nas informações,sustenta o Presidente do Tribunal de Justiça que a Resolução atacada foi editada com observância da Lei Federal 8.935/94 e da Lei Estadual 12.919/98, tão-somente para viabilizar a realização do concurso para provimento dos serviços notariais e de registro vagos no Estado de Minas Gerais.O Advogado-Geral da União, Dr. Álvaro Augusto Ribeiro da Costa, às fls. 155/163, manifestou-se pela improcedência da ação.O Procurador-Geral da República, Prof.Geraldo Brindeiro, opina, preliminarmente, pelo não-conhecimento da ação, tendo em vista a ausência de confronto direto entre os atos normativos impugnados e a Constituição Federal; ou pela prejudicialidade parcial da ação, porquanto já foram realizados os concursos.Decido.Destaco do parecer do eminente Procurador-Geral da República, Prof. Geraldo Brindeiro:"(...) 7. Preliminarmente, verifica-se não comportar conhecimento a presente ação direta de inconstitucionalidade, dada a ausência de confronto direto entre os atos normativos impugnados e a Constituição Federal.8. Note-se que o art. 1º da Resolução atacada estabelece que 'os concursos públicos para habilitação ao exercício das atividades notariais e de registro, bem como para a remoção de titulares, no âmbito do Estado de Minas Gerais, serão realizados nos termos da Lei Federal nº 8.935/94 e da Lei Estadual nº 12.919/98'. A primeira lei regulamenta o art. 236 da Constituição Federal, dispondo sobre os serviços notariais e de registro, e a segunda sobre os concursos de ingresso e remoção nos serviços notariais e de registro no Estado de Minas Gerais.9. Ocorre que tanto os Editais como a Resolução, na parte em que atacados, praticamente reiteram disposições contidas nas leis mencionadas, sem que as mesmas tenham sido impugnadas pelo requerente.10. Ve-se, assim, que o exame da apontada inconstitucionalidade da Resolução nº 350, bem como dos Editais, que com ela se relacionam, demanda seu prévio cotejo com normas infraconstitucionais, revelando-se o eventual conflito no campo da legalidade, inadmissível em sede de controle concentrado de constitucionalidade, conforme ampla e pacífica jurisprudência dessa egrégia Corte, bem ilustrada no proferido pelo eminente Ministro CELSO DE MELLO, ao negar conhecimento à ADI (MC) nº 2207/AL, do qual oportuno extrair o seguinte excerto:'Na realidade,como os atos infralegais ora questionados foram editados em função da Lei estadual nº 5.986/97, torna-se claro que a situação de antinomia acaso existente poderia traduzir, eventualmente,comportamento administrativo efetivado em desarmonia com o texto da lei, circunstância essa que se revelaria apta a configurar hipótese de simples incompatibilidade legal. A controvérsia ora em análise conduz a uma só conclusão: quer se trate de normas editadas contra legem, quer se cuide de regras promulgadas citra legem, a situação de contraste a ser examinada reduz-se, no caso, a uma única hipótese, consistente no reconhecimento de que atos de menor hierarquia jurídica teriam transgredido a normatividade emergente de um estatuto de caráter meramente legal. Ve-se, portanto, que o eventual extravasamento dos limites materiais do diploma legislativo em causa (Lei estadual nº 5.986/97), por parte dos atos ora questionados, poderá configurar estado de direta insubordinação aos comandos da lei, matéria essa que, em função de sua natureza mesma,acha-se pré-excluída do âmbito temático de incidência da fiscalização abstrata de constitucionalidade. De outro lado, e mesmo que, a partir do vício jurídico da ilegalidade, fosse lícito vislumbrar, num desdobramento ulterior, a potencial violação da Carta Magna, ainda assim estar-se-ia em face de situação de inconstitucionalidade indireta ou oblíqua, cuja apreciação não se revela possível em sede jurisdicional concentrada: 'Não cabe ação direta quando o ato normativo questionado, hierarquicamente inferior à lei, deve ser confrontado diretamente com a legislação ordinária e só indiretamente com a Constituição, pois, neste caso, cuida-se de ilegalidade e não de inconstitucionalidade.' (ADI 1.883-CE, Rel.Min. MAURÍCIO CORRÊA - grifei) A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, ao refletir esse entendimento, firmou-se no sentido de repelir a possibilidade de controle jurisdicional de constitucionalidade, por via de ação, nas situações em que a impugnação in abstracto venha a incidir sobre atos, que, não obstante veiculadores de conteúdo normativo, ostentem caráter meramente ancilar ou secundário, precisamente porque editados em função das leis a que aderem e cujo texto pretendem regulamentar ou implr: 'As resoluções editadas pelo Poder Público, que veiculam regras de conteúdo meramente regulamentar, não se submetem à jurisdição constitucional de controle in abstracto, pois tais atos estatais têm por finalidade, em última análise, viabilizar, de modo direto e imediato, a própria execução da lei...Se a interpretação administrativa da lei divergir do sentido e do conteúdo da norma legal que o Decreto impugnado pretendeu regulamentar, quer porque se tenha projetado ultra legem, quer porque tenha permanecido citra legem, quer porque tenha investido contra legem, a questão posta em análise caracterizará típica crise de legalidade, e não de inconstitucionalidade, a inviabilizar a utilização do mecanismo processual de fiscalização normativa abstrata.' (ADI 561-DF, Rel.Min. CELSO DE MELLO) É por tal razão que esta Suprema Corte já advertiu que crises de legalidade - que irrompem no âmbito do sistema de direito positivo, caracterizadas pela inobservância, por parte da autoridade pública, do seu dever jurídico de subordinação normativa à lei - revelam-se, por sua natureza mesma, insuscetíveis de controle jurisdicional concentrado (RTJ 152/352, Rel. Min. CELSO DE MELLO), pois a finalidade a que se acha vinculado o processo de fiscalização normativa abstrata restringe-se, tão-somente, à aferição de situações configuradoras de inconstitucionalidade direta, imediata e frontal (RTJ 133/69, Rel. Min. CARLOS VELLOSO -RTJ 134/558, Rel. Min. CELSO DE MELLO - RTJ 139/67, Rel. Min. CELSO DE MELLO - RTJ 137/580, Rel. Min. CARLOS VELLOSO).'11. É certo que o § 2º do art. 8º da Resolução nº 350/99, bem como os Editais nº 001/99 e nº 002/92, ora questionados, são objeto da Adi nº 2151-6/MG, a qual foi admitida integralmente, entretanto, naquele julgado também fora atacado o § 2º do art. 8º da Lei nº 12.919/98 do Estado de Minas Gerais.12. Aquela ação direta foi conhecida em sua totalidade, por maioria, vencido o eminente relator à época,Ministro MARÇO AURÉLIO, na sessão plenária realizada em 10/5/00, e também, por maioria, vencido o relator, foi deferido o pedido de medida liminar, para suspender, até a decisão final da ação,tão-somente a eficácia do § 2º, do art. 8º da Lei nº 12.919/98, do Estado de Minas Gerais, em acórdão assim ementado:'CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE - ATOS ADMINISTRATIVOS. Na dicção da ilustrada maioria, entendimento em relação ao qual guardo reservas, ajuizada ação direta de inconstitucionalidade contra lei no sentido formal e material, bem como no tocante aos demais atos a ela vinculados, - edital e resolução -, cumpre admitir integralmente, contra todos os instrumentos citados, o controle concentrado.CONCURSO PÚBLICO - NOTÁRIO - CLIENTELA. Ainda de acordo com a douta maioria, conclusão em torno da qual também guardo reservas, surge a relevância do pedido de concessão de liminar, no que o diploma local, ante a Lei federal nº 8.935/94, revela a clientela do concurso para preenchimento do cargo de notário, em serviço notarial e de registro, como sendo a constituída por titulares, substitutos e escreventes juramentados legalmente nomeados - artigo 8º, § 2º, da Lei nº 12.919/98, do Estado de Minas Gerais.'13. Assim estabelece o § 2º do art. 8º da Lei nº 12.919/98, do Estado de Minas Gerais, que foi suspenso na ação acima referida:'Art. 8º.............................§ 2º Do concurso público poderá participar candidato não bacharel em Direito que tenha completado, até a data da primeira publicação do edital do concurso de provas e títulos, 10 (dez) anos de exercício em serviço notarial ou de registro como titular, substituto ou escrevente juramentado, legalmente nomeado.'14. Por sua vez, o § 2º, do art. 8º, da Resolução nº 350/99, do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, que é aqui impugnado, reitera,essencialmente, o disposto na norma acima transcrita, como vê-se do seu teor, in verbis:'Art. 8º.............................§ 2º O candidato não bacharel em direito, que pretender participar de concurso, devera comprovar ter, até a data da primeira publicação do edital dez (10) anos de exercício em serviço notarial ou de registro, como titular,substituto ou escrevente juramentado, legalmente nomeado,apresentado, como documento comprobatório, certidão ou da Secretaria de Estado da Justiça e de Direitos Humanos, ou da Secretaria da Corregedoria-Geral de Justiça do respectivo Estado.'15.Destarte, a ofensa direta à Constituição é praticada não pela Resolução que reproduz o comando contido na referida lei estadual,mas por essa lei, que restou inatacada nestes autos. Descabe, pois,o controle concentrado. Esse colendo Supremo Tribunal Federal, como salientado inicialmente, fixou entendimento de que 'não cabe ação direta de inconstitucionalidade contra Decreto que regulamenta Lei,ou porque, havendo divergência entre aquele e esta, a questão se situa primariamente no terreno da legalidade, ou porque, sendo a norma daquele mera reprodução da desta, a inconstitucionalidade a ser atacada é da norma legal e só por via de conseqüência se reflete na norma do Decreto que a reproduz' (Adi nº 2121/SC, Rel. Ministro MOREIRA ALVES, j. em 9/11/00, DJ de 15/12/00, p. 00060).(...)"(fls. 167/171).Correto o parecer.Os atos normativos impugnados são secundários, porque atos de regulamentação de norma primária, especialmente da Lei Estadual 12.919/98. A questão,portanto, comporta-se no campo do contencioso infraconstitucional. É que, se o regulamento vai além do conteúdo da lei, pratica ilegalidade e não inconstitucionalidade. No julgamento da ADI 1.253/DF, por mim relatada, decidiu o Supremo Tribunal Federal:"EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. DECRETO REGULAMENTAR. CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE. Decreto nº 982, de 12.IX.93.I. - Decreto regulamentar não está sujeito ao controle de constitucionalidade, dado que se o decreto vai além do conteúdo da lei, pratica ilegalidade e não inconstitucionalidade. Somente na hipótese de não existir lei que preceda o ato regulamentar, é que poderia este ser acoimado de inconstitucional,assim sujeito ao controle de constitucionalidade.II. - No caso,o Decreto 982, de 1993, destina-se, simplesmente, a regulamentar os atos dos agentes fiscais diante da ocorrência dos delitos inscritos no seu art. , incisos I a XXII.III. - ADIn não conhecida."("D.J."de 25.8.95).No meu voto, invoquei o decidido na ADI 589/DF, também por mim relatada, cujo acórdão porta a seguinte ementa:"EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. DECRETO REGULAMENTAR. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE CONCENTRADO.I. -Se o ato regulamentar vai além do conteúdo da lei, pratica ilegalidade. Neste caso, não há falar em inconstitucionalidade.Somente na hipótese de não existir lei que preceda o ato regulamentar, é que poderia este ser acoimado de inconstitucional,assim sujeito ao controle de constitucionalidade.II. - Ato normativo de natureza regulamentar que ultrapassa o conteúdo da lei não está sujeito à jurisdição constitucional concentrada.Precedentes do STF: ADINs. nºs 311/DF e 536/DF.III. - Ação Direta de Inconstitucionalidade não conhecida." ("D.J." de 18.10.91).Na ADI 1.383/RS, Relator Ministro Moreira Alves, o Supremo Tribunal Federal reiterou o entendimento em acórdão assim ementado: "EMENTA: Ação direta de inconstitucionalidade.Dispositivos dos Provimentos nºs 8/95-CGJ, 34/95-CGJ e 39/95-CGJ da Corregedoria-Geral da Justiça do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul. Pedido de liminar.- Esta Corte já firmou o entendimento de que só é cabível ação direta de inconstitucionalidade para verificar-se se há ofensa ao princípio constitucional da reserva legal ou de invasão de competência legislativa de um dos membros da Federação, quando o ato normativo impugnado é autônomo, ou seja, ato normativo que não vise a regulamentar lei ou que não se baseie nela, pois, caso contrário, a questão se situa primariamente no âmbito legal, não dando ensejo ao conhecimento da ação direta de inconstitucionalidade.Ação de que não se conhece, ficando prejudicado o pedido de liminar."("D.J."de 18.10.96).No mesmo sentido a decisão prolatada pelo eminente Ministro Celso de Mello ¾ ADI 2.207/AL,"D.J."de 04.9.2000 ¾ na qual registrou, exemplarmente, S.Exa.:"(...) A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, ao refletir esse entendimento, firmou-se no sentido de repelir a possibilidade de controle jurisdicional de constitucionalidade, por via de ação, nas situações em que a impugnação in abstracto venha a incidir sobre atos, que, não obstante veiculadores de conteúdo normativo, ostentem caráter meramente ancilar ou secundário, precisamente porque editados em função das leis a que aderem e cujo texto pretendem regulamentar ou implementar:'As resoluções editadas pelo Poder Público, que veiculam regras de conteúdo meramente regulamentar, não se submetem à jurisdição constitucional de controle in abstracto, pois tais atos estatais têm por finalidade,em última análise, viabilizar, de modo direto e imediato, a própria execução da lei.....................................Se a interpretação administrativa da lei divergir do sentido e do conteúdo da norma legal que o Decreto impugnado pretendeu regulamentar, quer porque se tenha projetado ultra legem, quer porque tenha permanecido citra legem, quer porque tenha investido contra legem, a questão posta em análise caracterizará típica crise de legalidade, e não de inconstitucionalidade, a inviabilizar a utilização do mecanismo processual de fiscalização normativa abstrata.'(ADI 561-DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO)É por tal razão que esta Suprema Corte já advertiu que crises de legalidade -que irrompem no âmbito do sistema de direito positivo,caracterizadas pela inobservância, por parte da autoridade pública,do seu dever jurídico de subordinação normativa à lei - revelam-se,por sua natureza mesma, insuscetíveis de controle jurisdicional concentrando (RTJ 152/352, Rel. Min. CELSO DE MELLO), pois a finalidade a que se acha vinculado o processo de fiscalização normativa abstrata restringe-se, tão-somente, à aferição de situações configuradoras de inconstitucionalidade direta, imediata e frontal (RTJ 133/69, Rel. Min. CARLOS VELLOSO - RTJ 134/558, Rel.Min. CELSO DE MELLO - RTJ 139/67, Rel. Min. CELSO DE MELLO - RTJ 137/580, Rel. Min. CARLOS VELLOSO).(...)"("D.J." de 04.9.2000).Do exposto, não conheço da presente ação, motivo por que nego seguimento ao pedido e determino o seu arquivamento.Publique-se.Brasília, 04 de abril de 2003.Ministro CARLOS VELLOSO- Relator -
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