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3 de Julho de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - MEDIDA CAUTELAR NO MANDADO DE SEGURANÇA: MS 24645 DF

Supremo Tribunal Federal
há 19 anos

Detalhes da Jurisprudência

Partes

LUIZ CARLOS JORGE HAULY E OUTRO(A/S), JOÃO ALBERTO GRAÇA, MESA DA CÂMARA DOS DEPUTADOS

Publicação

DJ 15/09/2003 PP-00065

Julgamento

8 de Setembro de 2003

Relator

Min. CELSO DE MELLO
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Decisão

Trata-se de mandado de segurança, com pedido de medida liminar, que, impetrado por quatro (4) Deputados Federais, tem por objetivo fazer cessar a tramitação, "na Câmara dos Deputados, da PEC nº 41/2003, que trata da Reforma Tributária" (fls. 22).Sustenta-se, na presente sede mandamental, que a PEC nº 41/2003, quer em sua versão original, quer naquela resultante da aprovação, em primeiro turno, pelo Plenário da Câmara dos Deputados, da Emenda Aglutinativa nº 27/2003 (fls. 29/44), modificativa do Substitutivo adotado pela Comissão Especial (fls. 45/54), ofendeu, em vários de seus dispositivos, o princípio da Federação ( CF, art. 60, § 4º, I), transgrediu "as diretrizes interpretativas do preâmbulo da Constituição" e desrespeitou os objetivos fundamentais da República, tais como enunciados no art. da Carta Política.Os ora impetrantes postulam, nesta fase introdutória do processo mandamental, a suspensão cautelar da "tramitação da PEC nº 41/2003, que se encontra submetida ao Plenário da Câmara dos Deputados" (fls. 22).Impõe-se verificar, preliminarmente, no caso ora em exame, se os ora impetrantes - que são membros da Câmara dos Deputados - possuem, ou não, qualidade para agir, em sede jurisdicional, com a finalidade de questionar a validade jurídico-constitucional de determinada proposta de emenda (PEC nº 41/2003), por eles contestada em face da Constituição da República.A jurisprudência que o Supremo Tribunal Federal firmou na análise dessa particular questão revela entendimento afirmativo, consolidado em orientação que atribui, aos Deputados Federais e aos Senadores da República - e apenas a estes ( MS 23.334/RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO), com a conseqüente exclusão de terceiros estranhos à instituição parlamentar (RTJ 139/783, Rel. Min. OCTAVIO GALLOTTI) - legitimação para fazer instaurar o pertinente processo judicial:"O processo de formação das leis ou de elaboração de emendas à Constituição revela-se suscetível de controle incidental ou difuso pelo Poder Judiciário, sempre que, havendo possibilidade de lesão à ordem jurídico- -constitucional, a impugnação vier a ser suscitada por membro do próprio Congresso Nacional, pois, nesse domínio, somente ao parlamentar - que dispõe do direito público subjetivo à correta observância das cláusulas que compõem o devido processo legislativo - assiste legitimidade ativa 'ad causam' para provocar a fiscalização jurisdicional.- A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de recusar, a terceiros que não ostentem a condição de parlamentar, qualquer legitimidade que lhes atribua a prerrogativa de questionar, 'incidenter tantum', em sede mandamental, a validade jurídico-constitucional de proposta de emenda à Constituição, ainda em tramitação no Congresso Nacional. Precedentes.- Terceiros, ainda que invocando a sua potencial condição de destinatários da futura lei ou emenda à Constituição, não dispõem do direito público subjetivo de supervisionar a elaboração dos atos legislativos, sob pena de indevida transformação, em controle preventivo de constitucionalidade em abstrato - inexistente no sistema constitucional brasileiro (RTJ 136/25-26, Rel. Min. CELSO DE MELLO) -, do processo de mandado de segurança, que, instaurado por mero particular, converter-se-ia em um inadmissível sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade. Precedentes."Ve-se, portanto, que esta Suprema Corte consagrou diretriz jurisprudencial que reconhece a possibilidade do controle incidental de constitucionalidade das proposições legislativas, desde que instaurado por iniciativa de membros do órgão parlamentar perante o qual se achem em curso os projetos de lei ou as propostas de emenda à Constituição:"Mandado de segurança contra ato da Mesa do Congresso que admitiu a deliberação de proposta de emenda constitucional que a impetração alega ser tendente à abolição da república.- Cabimento do mandado de segurança em hipóteses em que a vedação constitucional se dirige ao próprio processamento da lei ou da emenda, vedando a sua apresentação (...) ou a sua deliberação (como na espécie). Nesses casos, a inconstitucionalidade diz respeito ao próprio andamento do processo legislativo, e isso porque a Constituição não quer - em face da gravidade dessas deliberações, se consumadas - que sequer se chegue à deliberação, proibindo-a taxativamente. A inconstitucionalidade, se ocorrente, já existe antes de o projeto ou de a proposta se transformar em lei ou em emenda constitucional, porque o próprio processamento já desrespeita, frontalmente, a Constituição."(RTJ 99/1031-1032, Rel. p/ o acórdão Min. MOREIRA ALVES - grifei) A"ratio"subjacente a esse entendimento jurisprudencial apóia-se na relevantíssima circunstância de que, embora extraordinária, essa intervenção jurisdicional, ainda que instaurada no próprio momento de produção das normas pelo Congresso Nacional, tem por precípua finalidade assegurar, ao parlamentar (e a este, apenas), o direito público subjetivo - que lhe é inerente - de ver elaborados, pelo Legislativo, atos estatais compatíveis com o texto constitucional, garantindo-se, desse modo, àqueles que participam do processo legislativo, a certeza de prevalecimento da supremacia da Constituição, excluídos, necessariamente, no que se refere à extensão do controle judicial, os aspectos discricionários concernentes às questões políticas e aos atos"interna corporis", que se revelam essencialmente insindicáveis (RTJ 102/27 - RTJ 112/598 - RTJ 112/1023 - RTJ 169/181-182).Titulares do poder de agir em sede jurisdicional, portanto, tratando-se de controvérsia constitucional instaurada ainda no momento formativo do projeto de lei ou da proposta de emenda à Constituição, hão de ser os próprios membros do Congresso Nacional, a quem se reconhece, como líquido e certo, o direito público subjetivo à correta observância da disciplina jurídica imposta pela Carta Política, em tema de elaboração das espécies normativas.O parlamentar, fundado na sua condição de partícipe essencial do procedimento de formação das normas estatais, dispõe, por tal razão, da prerrogativa irrecusável de impugnar, em juízo, o eventual descumprimento, pela Casa legislativa, das cláusulas constitucionais que lhe condicionam, no domínio material ou no plano formal, a atividade de positivação dos atos normativos.Cumpre assinalar, neste ponto, que essa orientação - firmada pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal - reflete-se, por igual, no magistério da doutrina, cabendo referir, em face da extrema pertinência de suas observações, a lição de ALEXANDRE DE MORAES ("Direito Constitucional", p. 596, item n. 9.1.5, 13ª ed., 2003, Atlas):"Importante, porém, analisar-se a possibilidade do controle jurisdicional incidir sobre o processo legislativo em trâmite, uma vez que ainda não existiria lei ou ato normativo passível de controle concentrado de constitucionalidade.Assim sendo, o controle jurisdicional sobre a elaboração legiferante, inclusive sobre propostas de emendas constitucionais, sempre se dará de forma difusa, por meio do ajuizamento de mandado de segurança, por parte de parlamentares que se sentirem prejudicados durante o processo legislativo. Reitere-se que os únicos legitimados à propositura de mandado de segurança, para defesa do direito líquido e certo de somente participarem de um processo legislativo conforme as normas constitucionais e legais, são os próprios parlamentares."Desse modo, mostra-se irrecusável, no caso, a legitimidade ativa dos ora impetrantes, para o ajuizamento da presente ação de mandado de segurança, pois eles, na condição de membros da Câmara dos Deputados, têm o poder de fazer instaurar, em situações de alegado conflito de determinada proposta de emenda à Constituição com os valores essenciais protegidos pelas cláusulas pétreas ( CF, art. 60, § 4º), o concernente processo judicial.O exame dos autos evidencia que os impetrantes - como inicialmente referido nesta decisão - buscam a paralisação do trâmite congressual da PEC nº 41/2003, sob a alegação de que essa proposta de emenda, por traduzir violação (ainda que potencial) ao princípio federativo, implicaria transgressão inadmissível a postulado fundamental protegido, quanto à integridade dos valores que representa, pelas cláusulas pétreas inscritas no art. 60, § 4º da Constituição da Republica.Há que se reconhecer, neste ponto, não obstante a possibilidade de controle preventivo incidental ou difuso de sua constitucionalidade, que as propostas de emenda à Constituição, uma vez aprovadas e promulgadas, converter-se-ão em emendas à Constituição, passíveis, mesmo assim, de fiscalização jurisdicional, eis que - como se sabe - emendas à Constituição, porque derivadas do exercício do poder reformador, de caráter meramente secundário e subordinado, podem, elas também, transgredir, formal ou materialmente, a Lei Fundamental, cujo texto, por emanar de órgão exercente de funções constituintes originárias, reveste-se, em função de sua natureza mesma, de índole eminentemente subordinante, consoante reconhece, na matéria, autorizado magistério doutrinário (GILMAR FERREIRA MENDES,"Controle de Constitucionalidade - Aspectos jurídicos e políticos", p. 95/98, 1990, Saraiva; LUÍS ROBERTO BARROSO, "Interpretação e Aplicação da Constituição", p. 62/67, item n. 2, 5ª ed., 2003, Saraiva; CELSO RIBEIRO BASTOS, "Curso de Direito Constitucional", p. 47, item n. 7 e p. 582, item n. 1, 2002, Celso Bastos Editor; JOSÉ AFONSO DA SILVA, "Curso de Direito Constitucional Positivo", p. 65/68, itens ns. 23/24, 22ª ed., 2003, Malheiros, v.g.).Foi por essa razão que o Plenário do Supremo Tribunal Federal, reconhecendo a essencial subordinação jurídica do poder reformador do Congresso Nacional às limitações impostas por normas constitucionais originárias, proclamou que uma emenda à Constituição - que transgrida tais restrições - "pode ser declarada inconstitucional, pelo Supremo Tribunal Federal, cuja função precípua é a de guarda da Constituição..." (RTJ 151/755-756, Rel. Min. SYDNEY SANCHES).O poder de reformar a Constituição, portanto, não confere ao Congresso Nacional atribuições ilimitadas, pois a instituição parlamentar não está investida do inaceitável poder de violar "o sistema essencial de valores da Constituição, tal como foi explicitado pelo poder constituinte originário", consoante adverte, em preciso magistério, VITAL MOREIRA ("Constituição e Revisão Constitucional", p. 107, 1990, Editorial Caminho, Lisboa).Assentadas essas premissas, cumpre assinalar que não basta somente argüir a inconstitucionalidade de determinada norma, já positivada ou em fase de elaboração, impondo-se, a quem alega a situação de conflito com o texto da Constituição, demonstrá-la satisfatoriamente, fazendo-o com apoio em fundamentação consistente e juridicamente densa, em ordem a viabilizar o reconhecimento da própria plausibilidade jurídica da pretensão deduzida por aquele que invoca, perante os Tribunais, a ocorrência de antagonismo insuperável de certa regra, contestada em face da Lei Fundamental do Estado.Esse dever de fundamentar a argüição de inconstitucionalidade, quer em sede de controle incidental (como no caso), quer no plano da fiscalização abstrata, onera e incide sobre aquele que faz tal afirmação, assumindo, por isso mesmo, um caráter de indeclinável observância (ADI 561/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO).Daí a advertência de JORGE MIRANDA ("Manual de Direito Constitucional", tomo II/369, item n. 101, 2ª ed., 1988, Coimbra Editora), cujo preciso magistério, ao versar o tema em questão, assevera que a alegação de inconstitucionalidade não pode - nem deve - cingir-se a afirmações genéricas:"Como já dissemos, não pode imaginar-se uma infracção da Constituição de maneira genérica (...). A parte (...) não pode limitar-se a dizer que se verifica uma inconstitucionalidade."(grifei) Esse mesmo entendimento, ainda que se cuide de fiscalização meramente incidental, é exposto, em valiosa abordagem do tema, por IVES GANDRA DA SILVA MARTINS e por GILMAR FERREIRA MENDES ("Controle Concentrado de Constitucionalidade", p. 147, item n. 3.3, 2001, Saraiva).Tratando-se de ônus processual exclusivamente imputável ao que promove determinada ação, especialmente quando - ajuizada esta perante o Supremo Tribunal Federal - tem ela por objetivo viabilizar a intervenção judicial no desempenho das funções institucionais de qualquer das Casas legislativas (Câmara dos Deputados e Senado Federal), impõe-se, consideradas as gravíssimas conseqüências que podem projetar-se no plano das atividades congressionais, que o autor cumpra o dever de expor, com suficiente densidade, os fundamentos jurídicos da impugnação pertinente às normas consideradas incompatíveis com o texto da Constituição, não se revelando cabível, nem admissível, deduzir alegações genéricas ou superficiais, sem qualquer demonstração razoável e adequada do suporte legitimador da pretensão de inconstitucionalidade, consoante já advertiu, em julgamento plenário, esta Suprema Corte (RTJ 144/690, Rel. Min. MOREIRA ALVES).Não cabe, desse modo, ao Supremo Tribunal Federal, substituindo-se ao autor, suprir qualquer omissão que se verifique na petição inicial. Isso porque a natureza mesma de qualquer processo instaurado perante esta Corte, notadamente quando dele puder resultar grave repercussão na ordem jurídica interna, impõe maior rigidez no controle dos seus pressupostos formais (RTJ 135/19, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE - RTJ 135/905, Rel. Min. CELSO DE MELLO).A magnitude dos meios de ativação da jurisdição constitucional do Supremo Tribunal Federal, quer se cuide de fiscalização incidental, quer se trate de controle concentrado, impõe e reclama, até mesmo para que não se degrade em sua importância, uma atenta fiscalização desta Corte, que deve impedir que a instauração de processos possa conduzir à instauração de lides constitucionais eventualmente temerárias.Feitas tais considerações, cabe-me assinalar, a partir da leitura da petição inicial, que os impetrantes limitaram-se a indicar, de modo insuficiente, as razões que deveriam dar substância à pretensão de inconstitucionalidade que deduziram.Como precedentemente enfatizado, o processo parlamentar de reforma constitucional, embora passível de controle jurisdicional, há de considerar, unicamente, para efeito de aferição de sua compatibilidade com preceitos revestidos de maior grau de positividade jurídica, as normas de parâmetro que definem, em caráter subordinante, as limitações formais ( CF, art. 60,"caput"e § 2º), as limitações circunstanciais ( CF, art. 60, § 1º) e, em especial, as limitações materiais ( CF, art. 60, § 4º), cuja eficácia restritiva condiciona o exercício, pelo Congresso Nacional, de seu poder reformador.Os ora impetrantes sustentam que a PEC 41/2003 estaria em confronto com o preâmbulo da Constituição (fls. 21).Não se desconhece a discussão doutrinária instaurada em torno da natureza do preâmbulo constitucional, como resulta evidente do magistério expendido por eminentes autores que analisaram esse particular aspecto do tema em questão (ALEXANDRE DE MORAES,"Constituição do Brasil Interpretada", p. 119, 2ª ed., 2003, Atlas; UADI LAMMÊGO BULOS, "Constituição Federal Anotada", p. 66, item n. 4, 5ª ed., 2003, Saraiva; MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO, "Comentários à Constituição Brasileira de 1988", vol. 1/13, 1990, Saraiva; PINTO FERREIRA, "Comentários à Constituição Brasileira", vol. 1/3-5, 1989, Saraiva, v.g.).Como se sabe, há aqueles que vislumbram, no preâmbulo das Constituições, valor normativo e força cogente, ao lado dos que apenas reconhecem, no texto preambular, o caráter de simples proclamação, que, embora revestida de significado doutrinário e impregnada de índole político-ideológica, apresenta-se, no entanto, destituída de normatividade e cogência, configurando, em função dos elementos que compõem o seu conteúdo, mero vetor interpretativo do que se acha inscrito no "corpus" da Lei Fundamental.Há que se ter presente, no entanto, considerada a controvérsia em referência, que o Plenário do Supremo Tribunal Federal, em recente (e unânime) decisão ( ADI 2.076/AC, Rel. Min. CARLOS VELLOSO), reconheceu que o preâmbulo da Constituição não tem valor normativo, apresentando-se desvestido de força cogente.Esta Suprema Corte, no julgamento plenário em questão, acolheu o magistério de JORGE MIRANDA ("Teoria do Estado e da Constituição", p. 437-438, item n. 216, 2002, Forense), cuja lição, no tema, assim versou a matéria concernente ao valor e ao significado dos preâmbulos constitucionais:"(...) o preâmbulo é parte integrante da Constituição, com todas as suas conseqüências. Dela não se distingue nem pela origem, nem pelo sentido, nem pelo instrumento em que se contém. Distingue-se (ou pode distinguir-se) apenas pela sua eficácia ou pelo papel que desempenha..................................................... ...Os preâmbulos não podem assimilar-se às declarações de direitos.(...). O preâmbulo não é um conjunto de preceitos. (...). O preâmbulo não pode ser invocado enquanto tal, isoladamente; nem cria direitos ou deveres (...); não há inconstitucionalidade por violação do preâmbulo como texto 'a se'; só há inconstitucionalidade por violação dos princípios consignados na Constituição."(grifei) Sob tal aspecto, verifica-se que a alegada ofensa ao preâmbulo da Constituição não tem o condão de conferir substância à pretensão mandamental ora deduzida pelos impetrantes, eis que, como já assinalado, o conteúdo do preâmbulo não impõe qualquer limitação de ordem material ao poder reformador outorgado ao Congresso Nacional.Cumpre assinalar, de outro lado, que os impetrantes, ao impugnarem o art. 155, § 1º, IV; o art. 155, § 2º, XI e o art. 155, § 6º, I, da Constituição, na redação dada pela PEC nº 41/2003, apenas formularam breve "comentário" (fls. 06/07), deixando de explicitar os fundamentos jurídicos que permitiriam constatar a alegada violação ao núcleo temático irreformável da Constituição Federal.A mesma insuficiente fundamentação registra-se quanto ao art. 155, § 2º, VIII, da Carta Política, na redação aprovada, em primeiro turno, pela Câmara dos Deputados, quando da apreciação da PEC nº 41/2003 (fls. 07/08).Cabe acentuar, ainda, quanto à impugnação relativa ao art. 155, § 2º, VII, da Constituição, na redação dada pela PEC nº 41/2003, e no que concerne à suposta transgressão - por tal proposta de emenda à Constituição - às "diretrizes interpretativas do preâmbulo da Constituição" e aos "princípios maiores" da Lei Fundamental (fls. 21), que tais objeções foram deduzidas sem apoio em qualquer fundamentação consistente, limitando-se, a parte impetrante, apenas, à mera alegação de ocorrência de violação constitucional.Na realidade, os impetrantes, em sua petição inicial, após tecerem considerações acerca do cabimento desta ação mandamental (fls. 01/04) e reproduzirem as normas que pretendem impugnar (fls. 05/07), transcrevem passagens de voto (de conteúdo extremamente genérico) oferecido por ilustre Deputada Federal, quando da discussão da PEC ora em exame perante a Comissão de Constituição e Justiça da Câmara dos Deputados (fls. 08/10).Apresentam, os impetrantes, ainda, artigo versando o tema da "Reforma Tributária frente ao Princípio da Federação" (fls. 18/20), e transcrevem os "consideranda" constantes de documento encaminhado, pela Assembléia Legislativa do Estado do Paraná, ao Relator da matéria na Comissão de Constituição e Justiça da Câmara dos Deputados (fls. 10/13).Observo, por último, que, embora impugne alguns artigos da Constituição, na redação dada pela PEC nº 41/2003 e pela Emenda Aglutinativa nº 27, a parte ora impetrante, ao formular o pedido de fundo, culminou por ampliar-lhe o conteúdo temático, pois, afastando-se das referências pontuais veiculadas a propósito de determinadas normas reputadas conflitantes com a Carta Política, veio a requerer a paralisação de todo o procedimento de reforma constitucional, com evidente divórcio entre as alegações feitas e a postulação final deduzida nesta sede mandamental (fls. 22).Feitas essas considerações, que entendi necessárias em face das graves conseqüências que podem resultar da intervenção jurisdicional no processo parlamentar de reforma constitucional, cabe-me examinar o pedido de medida liminar.Entendo, presentes as razões que venho de expor, que não se revela acolhível a pretendida suspensão cautelar do processo parlamentar de reforma constitucional (PEC nº 41/2003 -"Reforma Tributária"), pois não vislumbro ocorrente, ao menos em juízo de estrita delibação, a configuração, na espécie, da necessária plausibilidade jurídica da pretensão mandamental formulada pelos ora impetrantes.Impende assinalar, neste ponto, que, embora admissível o controle jurisdicional do processo parlamentar de formação das leis e de reforma constitucional - notadamente quando se alegar suposta lesão a qualquer dos valores protegidos pelas cláusulas pétreas - é certo que, sem a cumulativa configuração dos pressupostos necessários ao deferimento do provimento cautelar postulado (fumus boni juris e periculum in mora), torna-se inviável o exercício da faculdade a que alude o art. , II, da Lei nº 1.533/51.É que, como se sabe, o deferimento da medida liminar, que resulta do concreto exercício do poder cautelar geral outorgado aos juízes e Tribunais, somente se justifica em face de situações que se ajustem aos pressupostos referidos no art. , II, da Lei nº 1.533/51: a existência de plausibilidade jurídica (fumus boni juris), de um lado, e a possibilidade de lesão irreparável ou de difícil reparação (periculum in mora), de outro.Sem que concorram esses dois requisitos - que são necessários, essenciais e cumulativos -, não se legitima a concessão da medida liminar, consoante enfatiza a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal:"Mandado de segurança. Liminar. Embora esta medida tenha caráter cautelar, os motivos para a sua concessão estão especificados no art. , II da Lei nº 1.533/51, a saber: a) relevância do fundamento da impetração; b) que do ato impugnado possa resultar a ineficácia da medida, caso seja deferida a segurança.Não concorrendo estes dois requisitos, deve ser denegada a liminar."(RTJ 112/140, Rel. Min. ALFREDO BUZAID - grifei) De qualquer maneira, no entanto, e mesmo que se pudesse atribuir relevo jurídico à pretensão mandamental em causa, ainda assim não se configuraria, na espécie, considerado o que dispõe o art. 7º, II,"in fine"da Lei nº 1.533/51, hipótese apta a caracterizar situação de irreversibilidade, capaz de gerar dano irreparável"à ordem jurídica nacional" (fls. 22).Sendo assim, e com apoio nos fundamentos ora expostos, indefiro o pedido de medida liminar.2. Requisitem-se informações ao órgão ora apontado como coator.Publique-se.Brasília, 08 de setembro de 2003 (23:20h).Ministro CELSO DE MELLO Relator

Referências Legislativas

Observações

- Veja Emenda Aglutinativa nº 27/2003 da Câmara dos Deputados na PEC nº 41/2003. Legislação feita por:(CHV).
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