jusbrasil.com.br
19 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Supremo Tribunal Federal STF - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE: ADI 2578 MG

Supremo Tribunal Federal
há 17 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Partes

Publicação

Julgamento

Relator

Min. CELSO DE MELLO
Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Decisão

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, que, proposta pelo eminente Senhor Procurador-Geral da República, Professor GERALDO BRINDEIRO, tem por finalidade questionar a validade jurídico-constitucional do "(...) artigo 11 da Emenda n.º 49, de 13 de junho de 2001, à Constituição do Estado de Minas Gerais, na parte em que acrescenta ao Ato das Disposições Transitórias da Constituição estadual os artigos 105 a 107 (...)" (fls. 02 - grifei).A Emenda Constitucional nº 49/2001, promulgada pela Augusta Assembléia Constitucional do Estado de Minas Gerais, possui, no ponto objeto de impugnação nesta sede de controle abstrato, o seguinte conteúdo material (fls. 20 e v.):"Art. 11 - O Ato das Disposições Constitucionais Transitórias fica acrescido dos seguintes arts. 103 a 109:......................................................Art. 105 - Ao detentor de função pública da administração direta, autárquica e fundacional dos Poderes do Estado, do Ministério Público e do Tribunal de Contas admitido por prazo indeterminado até 1º de agosto de 1990 são assegurados os direitos, as vantagens e as concessões inerentes ao exercício de cargo efetivo, excluída a estabilidade, salvo aquela adquirida nos termos do art. 41 da Constituição da Republica e do art. 19 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da mesma Constituição.Art. 106 - Passam a integrar o quadro efetivo de pessoal da administração pública estadual, em cargo correspondente à função pública de que sejam detentores, os seguintes servidores admitidos por prazo indeterminado: I - o detentor de função pública admitido até a data da promulgação da Constituição da Republica de 1988; II - o detentor de função pública admitido no período compreendido entre 5 de outubro de 1988 e 1º de agosto de 1990, data da instituição do regime jurídico único no Estado.Art. 107 - O disposto nos arts. 105 e 106 aplica-se ao servidor readmitido no serviço público por força do art. 40 da Lei n.º 10.961, de 14 de dezembro de 1992. (...)."(grifei) O autor da presente ação direta sustenta a inconstitucionalidade das normas em questão (fls. 02/16), enfatizando que tais regras - ao alegadamente permitirem a investidura em cargo ou função pública, sem a prévia realização de concurso público -, teriam ofendido a cláusula inscrita no inciso II do art. 37 da Constituição da Republica.O eminente Advogado-Geral da União, contudo, ao manifestar-se nestes autos, suscitou questão preliminar de não-conhecimento da presente ação direta, por ausência de impugnação integral - que se revelaria necessária -"de todo o complexo normativo"pertinente à matéria disciplinada nas normas em causa, invocando, como suporte de tal objeção, a própria jurisprudência que o Supremo Tribunal Federal firmou no exame da matéria veiculada em referido pronunciamento (fls. 163/166):"A ação não merece ser conhecida, pois o requerente não impugnou todo o complexo normativo em que se inserem as normas impugnadas.Os dispositivos impugnados regulam situações transitórias dos servidores públicos estaduais decorrentes da aplicação da Lei nº 10.254, de 1990 (fls. 61/62), que instituiu o Regime Jurídico Único do Estado de Minas Gerais e transpôs os referidos servidores para o regime estatutário, inclusive aqueles admitidos mediante convênio com entidade da administração indireta, transformando seus 'empregos' em funções públicas de natureza estatutária, com a extinção do contrato de trabalho e vínculo de outra natureza, conforme disposto no art. 4º da referida lei (...)........................................................ Assim, por força da mencionada lei estadual é que os detentores de função pública estatutária, a que se refere o artigo 105 impugnado, passaram à condição de servidor estatutário, sendo a mesma, portanto, a fonte primeira a garantir-lhes os mesmos direitos, vantagens e concessões, inerentes ao cargo efetivo.Ressalte-se, inclusive, que, no âmbito do Poder Legislativo, foi editada, conforme informação da Assembléia Legislativa do Estado de Minas Gerais (fl. 45), a Resolução nº 463, de 19.09.1990 (fls 6/67), que regulamentou a aplicação do art. 4º da Lei nº 10.254, de 1990, quanto aos direitos e obrigações dos servidores estatutários detentores de função pública:'Art. 5º - O detentor de função pública terá assegurado, a partir da data da transformação de que trata o art. 2º, os direitos e vantagens inerentes ao regime do servidor da Secretaria da Assembléia Legislativa, previstos na Resolução nº 800, de 05 de janeiro de 1967, em especial as disposições relativas a:I - exercício, no que couber;II - férias regulamentares;III - férias-prêmio;IV - licença à funcionária gestante, ao funcionário acidentado e ao acometido de doença profissional;V - licença para tratamento de saúde e por motivo de doença em pessoa da família;VI - licença especial;VII - licença para serviço militar;VIII - licença para tratar de interesse particulares;IX - diárias;X - abono de família;XII - plano de assistência, observado o disposto na Deliberação da Mesa nº 293, de 30/1/85;XIII - auxílio-creche;XIV - aposentadoria;XV - acumulação.'Dessa feita, o art. 105 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição do Estado de Minas Gerais, acrescido pela Emenda Constitucional nº 49, de 2001, não trouxe inovação alguma, mas tão-somente explicitou o que já está contido na Lei e na Resolução estaduais, não impugnadas nessa ação direta, fato que acarretará a inutilidade do provimento final, caso declarada a inconstitucionalidade do dispositivo em tela.De igual modo, por força da Lei Estadual nº 10.524, de 1990, é que os servidores contratados mediante convênio passaram a pertencer ao Regime Jurídico Único Estadual, com a transformação de seus empregos em função pública estatutária.Destarte, merece aplicação, no caso, o entendimento esposado pelo Ministro Celso de Mello na ADI 2.422, no sentido de que não se deve conhecer de ação direta em face da ausência de impugnação de todo o complexo normativo em que se insere a norma contestada, pois o Supremo Tribunal Federal não pode ampliar o pedido realizado pelo requerente, sob pena de prestar jurisdição sem ação."Entendo assistir plena razão ao (grifei) eminente Advogado-Geral da União, eis que, tratando-se, como no caso, de espécies normativas e de diplomas legislativos que se interconexionam ou que mantêm, entre si, relação de evidente complridade, cabia ao autor da presente ação direta, ao postular a declaração de inconstitucionalidade, abranger, no alcance desse"judicium", todas as regras unidas pelo vínculo de conexão, sob pena de, em não o fazendo, tornar inviável a própria instauração do controle concentrado de constitucionalidade.É que, nessa situação de mútua dependência normativa, em que as regras estatais interagem umas com as outras, condicionando-se, reciprocamente, em sua aplicabilidade e eficácia, revela-se incabível a impugnação tópica ou fragmentária de apenas algumas dessas normas, ainda mais - tal como sucede na espécie - quando a situação de investidura funcional dos agentes estatais a que aludem os preceitos ora questionados decorre, não desses mesmos preceitos , mas, sim, da Lei estadual nº 10.254/90 e da Resolução nº 463/90, que r (art. 4º) egulamentou, no âmbito do Poder Legislativo do Estado de Minas Gerais, a aplicação do já mencionado art. 4º da Lei nº 10.254/90.A razão que justifica o acolhimento da questão preliminar suscitada pelo eminente Advogado-Geral da União é uma só: em um contexto no qual se destaque um complexo normativo indecomponível, que seja somente capaz de atuar "in solidum", vale dizer, quando presentes e eficazes todos os preceitos que nele se acham incorporados, qualificando-se, em tal situação, como uma verdadeira e incindível unidade estrutural, mostra-se inviável proceder, em sede de controle abstrato, a um questionamento seletivo de determinadas prescrições, pelo fato de estas, por integrarem a totalidade do sistema, não admitirem impugnações isoladas, sob pena de completa desarticulação e desagregação do próprio sistema normativo a que se acham incorporadas, o que culminaria, até mesmo, por viabilizar, por parte do órgão investido de jurisdição constitucional, uma inadmissível reelaboração do próprio diploma normativo, o que afrontaria, gravemente, o postulado constitucional da separação de poderes.Esse entendimento encontra pleno suporte na jurisprudência constitucional do Supremo Tribunal Federal ( ADI 2.422/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO - ADI 2.423/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO - ADI 2.451/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO - ADI 2.972/RO, Rel. Min. CARLOS BRITTO):"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 9.932/99. EXIGÊNCIA DE LEI COMPLEMENTAR ( CF, ARTIGO 192, II). INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. INICIAL DEFICIENTE QUANTO À ANÁLISE DOS TEXTOS IMPUGNADOS. NÃO-CONHECIMENTO DA AÇÃO. PRECEDENTES.1. Impugnação isolada apenas de partes de um sistema legal, interligadas ao seu conjunto, torna inviável o conhecimento da ação direta de inconstitucionalidade, dado que, reconhecida a inconstitucionalidade parcial de alguns preceitos, os outros perdem o seu sentido.2. Não se conhece da ação direta de inconstitucionalidade, se a inicial deixa de proceder ao cotejo analítico de todas as suas disposições, tendo em vista os dispositivos constitucionais apontados como violados.Ação direta de inconstitucionalidade que não se conhece." (RTJ 185/185, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA - grifei) "1. Os arts. 14 e 15 da Lei Complementar nº 76/96 são parte de um sistema que disciplina o pagamento e o recebimento de indenização por desapropriação de imóvel rural, por interesse social, para fins de reforma agrária.2. O acolhimento da impugnação de algumas normas de um sistema (arts. 14 e 15), via ação direta, indissoluvelmente ligadas a outras do mesmo sistema (art. 16), não impugnadas na mesma ação, implica remanescer, no texto legal, dicção indefinida, assistemática, imponderável e inconseqüente.3. Impossibilidade do exercício ex-officio da jurisdição, para incluir, no objeto da ação, outras normas indissoluvelmente ligadas às impugnadas, mas não suscitadas pelo requerente.4. Ação direta não conhecida, ressalvando-se a possibilidade da propositura de nova ação que impugne todo o sistema." ( ADI 1.187/DF, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA - grifei) "Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei nº 3.329, de 28.12.99, do Estado do Rio de Janeiro. Diploma legal que encerra sistema normativo. Impossibilidade de apreciação de parte de seus artigos. Ação não conhecida.Ante a exclusiva impugnação dos arts. (...), impossível a apreciação da ação direta, uma vez que a declaração de inconstitucionalidade, restrita a artigos que compõem sistema normativo, acarretaria a permanência, no texto legal, de dicção indefinida e assistemática. Entendimento assentado na jurisprudência do STF.Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida."(RTJ 178/194, Rel. Min. ILMAR GALVÃO - grifei) A exigência de que o controle concentrado de constitucionalidade seja instaurado com essa abrangência global, considerada a situação a que se refere, especificamente, em sua questão preliminar, o eminente Advogado-Geral da União, visa, ainda, como precedentemente referido, a impedir que o Supremo Tribunal Federal - mediante declarações tópicas de inconstitucionalidade - venha a assumir um papel institucional que efetivamente não lhe pertence, qual seja, o de legislador positivo, consoante tem advertido esta Suprema Corte, em sucessivas e reiteradas decisões (RTJ 143/57 - RTJ 146/461-462 - RTJ 153/765 - RTJ 161/739-740 - RTJ 175/1137 - RTJ 189/111-112 - ADI 1.097/PE, Rel. Min. ILMAR GALVÃO - ADI 1.502- -MC/DF, Rel. Min. ILMAR GALVÃO, v.g.):"O STF COMO LEGISLADOR NEGATIVO: A ação direta de inconstitucionalidade não pode ser utilizada com o objetivo de transformar o Supremo Tribunal Federal, indevidamente, em legislador positivo, eis que o poder de inovar o sistema normativo, em caráter inaugural, constitui função típica da instituição parlamentar." (RTJ 178/22-24, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno) "Ao Supremo Tribunal Federal, em sede de controle normativo abstrato, somente assiste o poder de atuar como legislador negativo. Não lhe compete, em conseqüência, praticar atos que importem em inovação de caráter legislativo (...)."(RTJ 153/765, Rel. Min. CELSO DE MELLO)"(...) ao declarar a inconstitucionalidade de uma lei em tese, o S.T.F. - em sua função de Corte Constitucional - atua como legislador negativo, mas não tem o poder de agir como legislador positivo, para criar norma jurídica diversa da instituída pelo Poder Legislativo."(RTJ 126/48, Rel. Min. MOREIRA ALVES - grifei) Cumpre assinalar, desse modo, considerados os fundamentos expostos, que o exame das razões invocadas pelo eminente Advogado- -Geral da União torna acolhível a preliminar de não-conhecimento da presente ação direta de inconstitucionalidade, eis que se impunha, efetivamente, no caso, a"impugnação de todo o complexo normativo em que se insere a norma contestada"(fls. 166), revelando-se incabível, por isso mesmo, o questionamento meramente tópico, seletivo e fragmentário de determinados atos normativos, tal como o fez, na espécie, de modo insuficientemente abrangente, o eminente Procurador-Geral da República.Não custa enfatizar, uma vez mais, neste ponto, que a situação subjetiva de vantagem outorgada, no plano funcional, aos servidores públicos a que se referem os arts. 105 a 107 do ADCT estadual, na redação dada pela EC nº 49/2001, promulgada pela Assembléia Legislativa do Estado de Minas Gerais, deriva, não da Emenda Constitucional ora questionada, mas decorre de diplomas normativos estaduais a ela anteriores e que subsistirão, ante a falta de sua adequada impugnação na presente ação direta, mesmo na hipótese de eventual acolhimento da pretensão de inconstitucionalidade ora deduzida pelo eminente Procurador-Geral da República.Desse modo, se se reconhecer - tal como assinalado - que a condição funcional dos servidores estaduais em referência não decorre, imediatamente, das normas constitucionais impugnadas, mas, isso sim, encontra fundamento direto em prescrições constantes de legislação ordinária estadual (Lei nº 10.254/90), torna-se evidente que não terá sentido, nem utilidade, a própria declaração de inconstitucionalidade das normas questionadas nesta sede processual, eis que, com ou sem a procedência da presente ação direta, sempre subsistirá íntegro, na espécie, o título jurídico que confere legitimidade à situação jurídico-administrativa ostentada pelos servidores estatais mencionados nos arts. 105 a 107 do ADCT mineiro.Diversa seria a situação, no entanto, se os diplomas normativos em questão (Lei estadual nº 10.254/90 e Resolução nº 463/90) houvessem sido editados após a promulgação da EC nº 49/2001 e nesta tivessem o seu próprio fundamento de existência, de validade e de eficácia.É que, em tal situação (de todo inocorrente no caso ora em exame), a declaração de inconstitucionalidade da norma fundante (EC nº 49/2001) importaria, por necessário efeito conseqüencial, em"inconstitucionalidade por arrastamento ou conseqüente"dos diplomas normativos nela fundados, na linha do que tem sido observado pelo magistério da doutrina (ALEXANDRE SORMANI,"Inovações da Ação Direta de Inconstitucionalidade e da Ação Declaratória de Constitucionalidade", p. 57, 2004, Juarez de Oliveira; CLÈMERSON MERLIN CLÈVE, "A Fiscalização Abstrata da Constitucionalidade no Direito Brasileiro", p. 56, 2ª ed., 2000, RT), e como resulta claro da lição de J. J. GOMES CANOTILHO ("Direito Constitucional", p. 1.046/1.047, item n. 3, 5ª ed., 1991, Almedina):"(...) nos processos de fiscalização abstracta (...) podem existir 'inconstitucionalidades consequenciais ou por arrastamento', justificadas pela conexão ou interdependência de certos preceitos com os preceitos especificamente impugnados (...)." (grifei) Vale referir, de outro lado, ante a extrema pertinência de suas observações, o magistério exposto por JORGE MIRANDA ("Manual de Direito Constitucional", tomo II/297, item n. 73/VI, 2ª ed., 1988, Coimbra):"A inconstitucionalidade consequente vem a ser a que decorre como corolário desse juízo ou a que inquina certo acto por inquinar outro acto de que ele depende.A inconstitucionalidade consequente pode ser de um mesmo acto ou diploma relativamente a uma norma que dele conste ou de um acto relativamente a outro em que tenha o seu fundamento de validade ('v.g.', a inconstitucionalidade de um regulamento ou acto administrativo consequente de inconstitucionalidade da respectiva lei)." (grifei) Igual percepção do tema é revelada por OSWALDO LUIZ PALU ("Controle de Constitucionalidade", p. 73, item n. 4.5.5, 1999, RT), que, a propósito da matéria ora em análise, expende as seguintes considerações:"(...) a inconstitucionalidade conseqüente (...) vem a ser a extravasão de um juízo de inconstitucionalidade de uma norma a atingir outra, que dela depende. Assim, se uma lei é inconstitucional, o decreto que introduziu a regulamentação desta também o será; ou o dispositivo de um ato normativo vinculado logicamente a outro, declarado inconstitucional, também será atingido."(grifei) Esse entendimento reflete-se, também, na própria jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (RTJ 189/469-470, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA - ADI 2.728/AM, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA - ADI 2.982-QO/CE, Rel. Min. GILMAR MENDES, v.g.).Cumpre advertir, no entanto, que tal situação não se registra no caso ora em exame, pois a base normativa que confere suporte jurídico à situação funcional dos servidores públicos, a que só posteriormente aludiu a EC estadual nº 49/2001, tem por fundamento, não essa emenda à Constituição do Estado de Minas Gerais (promulgada em 2001), mas, como já ressaltado, tem como suportes legitimadores diplomas a ela anteriores: a Lei estadual nº 10.254, de 1990, e a Resolução nº 463, de 1990.Daí a necessidade, ressaltada na questão preliminar suscitada pelo eminente Advogado-Geral da União, de impugnação global - ausente na espécie - que abrangesse, no caso, todo o complexo normativo, sob pena de absoluta inutilidade do provimento jurisdicional ora postulado nesta sede de controle normativo abstrato.Concluo esta decisão: a inviabilidade da presente ação direta, em decorrência da razão mencionada (ausência de impugnação global do complexo normativo referido), impõe uma observação final: no desempenho dos poderes processuais de que dispõe, assiste, ao Ministro-Relator, competência plena para exercer, monocraticamente, o controle das ações, pedidos ou recursos dirigidos ao Supremo Tribunal Federal, legitimando-se, em conseqüência, os atos decisórios que, nessa condição, venha a praticar.Cumpre acentuar, neste ponto, que o Pleno do Supremo Tribunal Federal reconheceu a inteira validade constitucional da norma legal que inclui, na esfera de atribuições do Relator, a competência para negar trânsito, em decisão monocrática, a recursos, pedidos ou ações, quando incabíveis, intempestivos, sem objeto ou que veiculem pretensão incompatível com a jurisprudência predominante do Tribunal (RTJ 139/53 - RTJ 168/174-175).Cabe enfatizar, por necessário, que esse entendimento jurisprudencial é também aplicável aos processos de ação direta de inconstitucionalidade (ADI 563/DF, Rel. Min. PAULO BROSSARD - ADI 593/GO, Rel. Min. MARÇO AURÉLIO - ADI 2.060/RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO - ADI 2.207/AL, Rel. Min. CELSO DE MELLO - ADI 2.215/PE, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.), eis que, tal como já assentou o Plenário do Supremo Tribunal Federal, o ordenamento positivo brasileiro "não subtrai, ao Relator da causa, o poder de efetuar - enquanto responsável pela ordenação e direção do processo (RISTF, art. 21, I)- o controle prévio dos requisitos formais da fiscalização normativa abstrata, o que inclui, dentre outras atribuições, o exame dos pressupostos processuais e das condições da própria ação direta" (RTJ 139/67, Rel. Min. CELSO DE MELLO).Desse modo, tendo em consideração as razões expostas, e acolhendo, integralmente, a questão preliminar suscitada pelo eminente Advogado-Geral da União, não conheço da presente ação direta de inconstitucionalidade.Arquivem-se os presentes autos.Publique-se.Brasília, 1º de junho de 2005.Ministro CELSO DE MELLO Relator

Referências Legislativas

  • CF ANO-1988 ART- 00037 INC-00002 ART- 00041 ART- 00192 INC-00002
  • ADCT ANO-1988 ART-00019
  • LCP-000076 ANO-1996 ART-00014 ART-00015 ART-00016
  • RGI ANO-1980 ART-00021 INC-00001
  • CES ANO-1989
  • ADCT ANO-1989 ART-00105 ART-00106 INC-00001 INC-00002 ART-00107 ART-00108 REDAÇÃO DADA PELA EMC-49/2001
  • EMC-000049 ANO-2001 ART-00011
  • LEI-010254 ANO-1990 ART-00004
  • LEI-010961 ANO-1992 ART-00040
  • LEI- 003329 ANO-1999
  • RES-000800 ANO-1967
  • RES-000463 ANO-1990 ART-00002 ART-00005 INC-00001 INC-00002 INC-00003 INC-00004 INC-00005 INC-00006 INC-00007 INC-00008 INC-00009 INC-00010 INC-00012 INC-00013 INC-00014 INC-00015
  • CF ANO-1988 ART- 00037 INC-00002 ART- 00041 ART- 00192 INC-00002
  • ADCT ANO-1988 ART-00019
  • LCP-000076 ANO-1996 ART-00014 ART-00015 ART-00016
  • RGI ANO-1980 ART-00021 INC-00001
  • CES ANO-1989
  • ADCT ANO-1989 ART-00105 ART-00106 INC-00001 INC-00002 ART-00107 ART-00108 REDAÇÃO DADA PELA EMC-49/2001
  • EMC-000049 ANO-2001 ART-00011
  • LEI-010254 ANO-1990 ART-00004
  • LEI-010961 ANO-1992 ART-00040
  • LEI- 003329 ANO-1999
  • RES-000800 ANO-1967
  • RES-000463 ANO-1990 ART-00002 ART-00005 INC-00001 INC-00002 INC-00003 INC-00004 INC-00005 INC-00006 INC-00007 INC-00008 INC-00009 INC-00010 INC-00012 INC-00013 INC-00014 INC-00015

Observações

Legislação feita por:(CMA).
Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/14790277/acao-direta-de-inconstitucionalidade-adi-2578-mg-stf

Informações relacionadas

Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais TCE-MG - APOSENTADORIA: XXXXX

Supremo Tribunal Federal
Jurisprudênciahá 13 anos

Supremo Tribunal Federal STF - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE: ADI 3842 MG

Supremo Tribunal Federal
Jurisprudênciahá 16 anos

Supremo Tribunal Federal STF - EMB.DECL.NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE: ADI-ED 2982 CE

Supremo Tribunal Federal
Jurisprudênciahá 26 anos

Supremo Tribunal Federal STF - MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE: ADI-MC 1350 RO

Jurisprudênciamês passado

Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais TCE-MG - APOSENTADORIA: XXXXX