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27 de Novembro de 2021
2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - RECURSO EXTRAORDINÁRIO : RE 247134 MS

Supremo Tribunal Federal
há 16 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
RE 247134 MS
Partes
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL, EMPRESA MUNICIPAL DE HABITAÇÃO - EMHA, JOSÉ LUIZ ORRO DE CAMPOS E OUTROS
Publicação
DJ 09/12/2005 PP-00081
Julgamento
23 de Novembro de 2005
Relator
Min. CARLOS VELLOSO
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Decisão

CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA: MINISTÉRIO PÚBLICO: LEGITIMAÇÃO. CASA PRÓPRIA: AQUISIÇÃO. COBRANÇA DE UM CERTO PREÇO PELA DISTRIBUIÇÃO DE INFORMATIVOS OU INSCRIÇÃO EM PROGRAMA HABITACIONAL. LEGITIMAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO PARA PROPOR A AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RE CONHECIDO E PROVIDO. - Vistos. O acórdão recorrido, proferido pela Terceira Turma do eg. Tribunal de Justiça do estado do Mato Grosso do Sul, está assim ementado:"APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - MINISTÉRIO PÚBLICO - ILEGITIMIDADE - PEDIDO CONDENATÓRIO - DIREITO INDIVIDUAL PATRIMONIAL DISPONÍVEL - ILEGITIMIDADE - CARÊNCIA DE AÇÃO - PROVIDA.Em ação coletiva, cuja natureza jurídica do pedido é condenatória e envolve direitos individuais patrimoniais e disponíveis, falece ao Ministério Público a legitimidade ativa para, por meio da ação civil pública, defendê-los." (Fl. 118).Daí o Recurso Extraordinário, interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO MATO GROSSO DO SUL, fundado no art. 102, III, a, da Constituição Federal, com alegação de ofensa aos arts. 127, caput; e 129, III e IX, da mesma Carta, sustentando, em síntese, o seguinte:a) os interesses em questão são eminentemente coletivos, mesmo que sejam disponíveis;b) "o interesse que se busca tutelar é individual homogêneo, tendo em vista a origem comum da lesão e principalmente o fato de que os interesses tutelados pertencem a pessoas determinadas e são perfeitamente divisíveis" (fl. 128);c) "apenas para demonstrar a relevância da ação e sua saliente expressão social, o recorrente esclarece que a ação visa beneficiar precisamente 8.487 pessoas de baixa renda, totalmente dispersas no seio da comunidade, que se viram obrigadas a pagar determinada importância, pela simples obtenção de um manual que continha informações sobre as condições para o financiamento de casas populares, que seriam construídas pela ré, uma empresa municipal de habitação, com recursos do Ministério da Ação Social, de acordo com as regras do Sistema Financeiro da Habitação" (fl. 132);d) de acordo com as normas do SFH, seria ilegal a cobrança por informações ou taxa de inscrição, como ocorrido;e) o prejuízo individualmente considerado, no caso, é pequeno, justificando a ação coletiva.Inadmitido o recurso (fls. 192-194), subiram os autos, em virtude do provimento de agravo (fls. 238-240).A Procuradoria Geral da República, em parecer lavrado pelo ilustre Subprocurador-Geral da República, Dr. Roberto Monteiro Gurgel Santos, opinou pelo provimento do recurso (fls. 248-259).Autos conclusos em 03.8.2005.Decido.Destaco do parecer da Procuradoria Geral da República, fls. 248-259, lavrado pelo ilustre Subprocurador-Geral, Dr. Roberto Monteiro Gurgel Santos:"(...) 9. O art. 127, caput, da Constituição Federal, atribui legitimação ao Ministério Público para 'a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis'.10. A previsão constitucional da tutela ministerial, entretanto, não se encerra nos interesses sociais e individuais indisponíveis. A Carta Magna, logo adiante, insere na órbita do Ministério Público outras categorias de interesses, ao assim dispor:'Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público:(...) II - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;' (trechos aqui destacados) 11. Desta forma, em sede constitucional tem-se que não somente os interesses sociais e individuais indisponíveis mas também os interesses difusos e coletivos gozam da proteção ministerial. Para todos eles, cabe o manejo da ação civil pública. Por outro lado, o inciso IX do art. 129 prevê a possibilidade de outras situações hábeis à atuação do Ministério Público, 'desde que compatíveis com sua finalidade'.12. No plano infraconstitucional, de outra parte, também está consagrada a legitimação do Ministério Público relativamente à defesa dos interesses difusos e coletivos. Vejam-se os seguintes dispositivos da Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985, ao cuidar da ação civil pública:'Art. 1º. Regem-se pelas disposições desta Lei, sem prejuízo da ação popular, as ações de responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados:IV - a qualquer outro interesse difuso ou coletivo;''Art. 5º. A ação principal e a cautelar poderão ser propostas pelo Ministério Público, pela União, pelos Estados e Municípios. (...)'13. Além disso, na esteira do disposto no inciso IX do art. 129 da Constituição Federal, verificou-se evolução normativa no sentido da admissão de mais uma categoria de interesses sob proteção do Ministério Público, quais sejam os interesses individuais homogêneos, tratados no art. 81, III, combinado com o art. 82, I, do Código de Defesa do Consumidor (Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990) e, posteriormente, em outras normas (LC 75/93, art. , XII; Lei nº 8.884/94, art. 29).14. Na mesma trilha caminhou o art. 6º, VII, 'd', da LC 75/93 (Estatuto do Ministério Público da União), que prevê a ação civil pública para a proteção de 'outros interesses individuais indisponíveis, homogêneos, sociais, difusos e coletivos', e a legitimidade do Ministério Público para 'propor ação civil coletiva para defesa de interesses individuais homogêneos' (art. 6º, XII).15. Constata-se, portanto, que ao Ministério Público, utilizando-se da ação civil pública, cabe a defesa não apenas dos direitos sociais e individuais indisponíveis mas igualmente dos interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos.16. Verifiquemos a qualidade dos interesses que o Ministério Público busca proteger na espécie dos autos.17. Ao propor ação civil pública contra a Empresa Municipal de Habitação visou o Ministério Público estadual a defesa dos interesses de milhares de consumidores contra a abusiva cobrança pela distribuição de informativos ou inscrição em programa habitacional para aquisição da casa própria.18. Desarrazoada a exigência, agiu o Ministério Público na defesa dos direitos individuais homogêneos de um expressivo número de cidadãos, presumivelmente hipossuficientes, de não terem inibido o acesso a informações e inscrição no financiamento de casas populares em plano vinculado às normas do Sistema Financeiro da Habitação.19. Todos esses elementos evidenciam o interesse público, de relevante impacto social, na defesa dos interesses dessas pessoas pelo Ministério Público, promovendo-se assim a defesa da ordem jurídica, tal como assinalado no art. 127 da Constituição.20. Essas razões compatibilizam-se com a doutrina de Hugo Nigro Mazzilli (Regime Jurídico do Ministério Público, Saraiva, 1993, p. 64), segundo a qual 'em suas atividades institucionais o Ministério Público sempre busca um interesse público'.21. Salienta o eminente jurista o seguinte:'A Constituição destina o Ministério Público, de forma prioritária, ao zelo dos mais graves interesses da coletividade, ou seja, os interesses sociais e individuais indisponíveis, o respeito aos direitos assegurados na Constituição, o patrimônio público e social, o meio ambiente e outros interesses difusos e coletivos. Em outras palavras, ora o interesse a zelar se relaciona de modo indeterminado com toda a coletividade, ora está ligado a pessoas determinadas, mas sempre na medida em que isso consulte o interesse geral e desde que observada a norma de compatibilidade prevista no inc. IX do art. 129 da Constituição da República.Em suma, o objeto da atenção do Ministério Público se resume nesta tríade: a) ou zela para que não haja disposição alguma de um interesse que a lei considera indisponível; b) ou, nos casos em que a indisponibilidade é apenas relativa, zela para que a disposição daquele interesse seja feita conformemente com as exigências da lei; c) ou zela pela prevalência do bem comum, nos casos em que não haja indisponibilidade do interesse, nem absoluta nem relativa, mas esteja presente o interesse da coletividade como um todo na solução do problema.' (ob. cit. p. 64/65) 22. Considerados em seu conjunto, os interessados no plano de habitação ostentam interesses que podem ser considerados como categoria de interesses coletivos, o que autoriza a propositura da ação civil pública pelo órgão ministerial (Constituição, art. 129, III).23. A elevação de certos interesses aparentemente individuais ou mesmo disponíveis ao nível coletivo não é estranha a essa Suprema Corte, que, no conhecido julgamento sobre a legitimação ministerial para impugnação das mensalidades escolares (RE nº 163.231/SP, Rel.: Min. Maurício Corrêa, DJ 29/6/2001), qualificou os interesses individuais homogêneos como subespécies dos interesses coletivos, como se vê da leitura da ementa do julgado:'EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO PARA PROMOVER AÇÃO CIVIL PÚBLICA EM DEFESA DOS INTERESSES DIFUSOS, COLETIVOS E HOMOGÊNEOS. MENSALIDADES ESCOLARES: CAPACIDADE POSTULATÓRIA DO PARQUET PARA DISCUTI-LAS EM JUÍZO.'1. A Constituição Federal confere relevo ao Ministério Público como instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis (CF, art. 127).2. Por isso mesmo detém o Ministério Público capacidade postulatória, não só para a abertura do inquérito civil, da ação penal pública e da ação civil pública para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente, mas também de outros interesses difusos e coletivos (CF, art. 129, I e III).3. Interesses difusos são aqueles que abrangem número indeterminado de pessoas unidas pelas mesmas circunstâncias de fato e coletivos aqueles pertencentes a grupos, categorias ou classes de pessoas determináveis, ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base.3.1. A indeterminidade é a característica fundamental dos interesses difusos e a determinidade a daqueles interesses que envolvem os coletivos.4. Direitos ou interesses homogêneos são os que têm a mesma origem comum (art. 81, III, da Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990), constituindo-se em subespécie de direitos coletivos.4.1. Quer se afirme interesses coletivos ou particularmente interesses homogêneos, stricto sensu, ambos estão cingidos a uma mesma base jurídica, sendo coletivos, explicitamente dizendo, porque são relativos a grupos, categorias ou classes de pessoas, que conquanto digam respeito às pessoas isoladamente, não se classificam como direitos individuais para o fim de ser vedada a sua defesa em ação civil pública, porque sua concepção finalística destina-se à proteção desses grupos, categorias ou classe de pessoas.5. As chamadas mensalidades escolares, quando abusivas ou ilegais, podem ser impugnadas por via de ação civil pública, a requerimento do Órgão do Ministério Público, pois ainda que sejam interesses homogêneos de origem comum, são subespécies de interesses coletivos, tutelados pelo Estado por esse meio processual como dispõe o artigo 129, inciso III, da Constituição Federal.5.1. Cuidando-se de tema ligado à educação, amparada constitucionalmente como dever do Estado e obrigação de todos (CF, art. 205), está o Ministério Público investido da capacidade postulatória, patente a legitimidade ad causam, quando o bem que se busca resguardar se insere na órbita dos interesses coletivos, em segmento de extrema delicadeza e de conteúdo social tal que, acima de tudo, recomenda-se o abrigo estatal.Recurso extraordinário conhecido e provido para, afastada a alegada ilegitimidade do Ministério Público, com vistas à defesa dos interesses de uma coletividade, determinar a remessa dos autos ao Tribunal de origem, para prosseguir no julgamento da ação.'24. No julgamento do RE nº 195.056/PR , muito embora recusada, naquela hipótese, a legitimação do Ministér (Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 30/5/2003) io Público, salientou-se que 'certos direitos individuais homogêneos podem ser classificados como interesses ou direitos coletivos, ou identificar-se com interesses sociais e individuais indisponíveis Nesses casos, a ação civil pública presta-se à defesa desses direitos, legitimado o Ministério Público para a causa. C.F., art. 127, 'caput', e art. 129, III)'.25. Daí dizer-se que os direitos individuais homogêneos são 'acidentalmente coletivos' (José Carlos Barbosa Moreira), ou coletivos 'em sentido lato' (Hugo Nigro Mazzilli), ou até mesmo 'subespécies de interesses coletivos' (RE nº 163.231-SP).(...)."(Fls. 251-257) Correto o parecer.No julgamento do RE 195.056/PR, por mim relatado, decidiu o Supremo Tribunal Federal:"EMENTA: - CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPOSTOS: IPTU. MINISTÉRIO PÚBLICO: LEGITIMIDADE. Lei 7.347, de 1985, art. 1º, II, e art. 21, com a redação do art. 117 da Lei 8.078, de 1990 (Código do Consumidor); Lei 8.625, de 1993, art. 25. C.F., artigos 127 e 129, III.I. - A ação civil pública presta-se a defesa de direitos individuais homogêneos, legitimado o Ministério Público para aforá-la, quando os titulares daqueles interesses ou direitos estiverem na situação ou na condição de consumidores, ou quando houver uma relação de consumo. Lei 7.347/85, art. 1º, II, e art. 21, com a redação do art. 117 da Lei 8.078/90 (Código do Consumidor); Lei 8.625, de 1993, art. 25.II. - Certos direitos individuais homogêneos podem ser classificados como interesses ou direitos coletivos, ou identificar-se com interesses sociais e individuais indisponíveis. Nesses casos, a ação civil pública presta-se a defesa dos mesmos, legitimado o Ministério Público para a causa. C.F., art. 127, caput, e art. 129, III.III. - O Ministério Público não tem legitimidade para aforar ação civil pública para o fim de impugnar a cobrança e pleitear a restituição de imposto no caso o IPTU pago indevidamente, nem essa ação seria cabível, dado que, tratando-se de tributos, não há, entre o sujeito ativo (poder público) e o sujeito passivo (contribuinte) uma relação de consumo (Lei 7.347/85, art. , II, art. 21, redação do art. 117 da Lei 8.078/90 (Código do Consumidor); Lei 8.625/93, art. 25, IV; C.F., art. 129, III), nem seria possível identificar o direito do contribuinte com 'interesses sociais e individuais indisponíveis.' (C.F., art. 127, caput).IV. - R.E. não conhecido."("DJ"de 30.5.2003) No caso, a ação civil pública tem por objeto direitos individuais homogêneos, cujos titulares estão na situação ou na condição de consumidores, entendida a expressão no seu sentido largo: têm-se, no caso, interessados na aquisição de casa própria, dos quais está-se cobrando um certo preço pela distribuição de informativos ou inscrição em programa habitacional.No caso, portanto, o Ministério Público está legitimado para a ação, com base na legislação infraconstitucional (Lei 7.347/85, art. , II, e art. 21, com a redação do art. 117 da Lei 8.078/90; Lei 8.625, de 1993, art. 25).Mas não é só.É que certos direitos individuais homogêneos, tendo em consideração a sua natureza e desde que visualizados de forma abrangente, podem ser tidos como espécie de interesses ou direitos coletivos. Se se tem presente, por exemplo, a relevância que a Constituição empresta à moradia, consagrada como direito social, assim direito fundamental, CF, art. 6º, redação da EC 26, de 2000, a interpretação abrangente, ora preconizada, tal como preconizamos relativamente à educação, no acórdão do RE 195.056/PR, linhas atrás indicado, para o fim de tornar o órgão do Ministério Público legitimado para a defesa do direito ou interesse aqui discutido, decorrente de um direito fundamental, ajusta-se ao espírito da Carta, porque confere maior eficácia aos princípios por ela consagrados.Do exposto, conheço do recurso e dou-lhe provimento.Publique-se.Brasília, 23 de novembro de 2005.Ministro CARLOS VELLOSO- Relator -

Referências Legislativas

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