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27 de Maio de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE: ADI 3101 DF

Supremo Tribunal Federal
há 16 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
ADI 3101 DF
Partes
PARTIDO DA FRENTE LIBERAL - PFL, ADMAR GONZAGA, PRESIDENTE DA REPÚBLICA, ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
Publicação
DJ 01/02/2006 PP-00070
Julgamento
15 de Dezembro de 2005
Relator
Min. CELSO DE MELLO
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Decisão

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Partido da Frente Liberal - PFL, que impugna a Medida Provisória nº 145, de 11 de dezembro de 2003, que "autoriza a criação da Empresa de Pesquisa Energética - EPE e dá outras providências" (grifei).A medida provisória em questão - que se transformou na Lei nº 10.847, de 15/03/2004 - sofreu, no curso do procedimento de sua conversão legislativa, alterações substanciais em seu conteúdo normativo.O eminente Advogado-Geral da União, ao pronunciar-se nesta causa, manifestou-se pela prejudicialidade da presente ação direta, tendo em consideração a ocorrência, na espécie, de alterações substanciais e relevantes, que foram introduzidas, ao longo do procedimento de conversão legislativa, no texto da MP nº 145/2003 (fls. 163/164).O eminente Procurador-Geral da República, por sua vez, ao pronunciar-se neste autos (fls. 180/185), emitiu parecer que está assim do (fls. 180):"A Medida Provisória nº 145, de 2003, objeto desta ação direta, foi convertida, com alterações substanciais, na Lei nº 10.847, de 15 de março de 2004. Com efeito, diante ocorrência de modificações significativas de forma e de fundo do objeto da impugnação, o julgamento da presente ação direta de inconstitucionalidade está prejudicado, conforme a jurisprudência desse Supremo Tribunal Federal.Parecer pelo não-conhecimento da ação." (grifei) Passo a apreciar a questão prejudicial suscitada pelos eminentes Advogado-Geral da União e Procurador-Geral da República. E, ao fazê-lo, entendo assistir-lhes razão, eis que a MP nº 145/2003 efetivamente sofreu modificações relevantes que implicaram alterações substanciais em seu primitivo texto normativo.Daí o parecer do eminente Procurador-Geral da República (fls. 180/185), cuja opinião, por extremamente relevante, vale referir nesta passagem da presente decisão (fls. 182/185):"8. A Medida Provisória nº 145, de 2003, objeto desta ação direta, foi convertida, com alterações substanciais, na Lei nº 10.847, de 15 de março de 2004. Com efeito, diante da ocorrência de modificações significativas de forma e de fundo do objeto da impugnação, o julgamento da presente ação direta de inconstitucionalidade está prejudicado, conforme a jurisprudência desse Supremo Tribunal Federal.9. Destarte, no caso de conversão de medida provisória em lei, o Supremo Tribunal Federal tem entendimento firmado em relação à possibilidade ou não de aditamento ao pedido inicial. Assim, nos casos de conversão de medida provisória em lei, sem que haja qualquer alteração, não resta prejudicada a análise da questão de cunho material da ação direta de inconstitucionalidade, um vez que permanece preservado o seu conteúdo normativo (ADIN nº 691-6/TO, Relator Ministro SEPÚLVEDA PERTENCE, DJ 19.06.1992). Neste caso, simples aditamento do pedido inicial é suficiente para assegurar o regular curso da ação direta de inconstitucionalidade.10. Por outro lado, se a medida provisória for convertida em lei com alterações significativas de fundo e de forma, a ação direta de inconstitucionalidade restará invariavelmente prejudicada, por superveniente perda de objeto (ADIN nº 258-9/DF, Relator Ministro CELSO DE MELLO, DJ 28.02.1992). Com efeito, simples aditamentos não permitirão que a ação direta siga seu curso. Portanto, nesses casos, deverá o requerente propor nova ação direta de inconstitucionalidade para impugnar a lei de conversão.11. Esse entendimento foi delineado, com maestria, por Vossa Excelência, no julgamento da ADIN nº 258, 'verbis':'A inovação do conteúdo normativo da medida provisória convertida em lei opera modificação substancial dos próprios elementos individualizadores da ação.Reduzida a questão ao plano puramente processual, constata-se que as ações se identificam por três elementos: o elemento subjetivo (personae), o objetivo (res) e o causal (causa petendi).Neste caso, é evidente que o elemento subjetivo da ação se alterou, porque inseriu-se, na relação processual, um novo sujeito, que é o Presidente da República, na medida em que este sancionou o projeto de lei de conversão, aprovado pelo Congresso Nacional. Tínhamos, antes, como sujeito passivo, tão-somente o Presidente da República, autor único da medida provisória. Mas, com a transformação dessa medida provisória em lei, a partir da sanção presidencial do projeto de conversão, passaram a figurar, na dimensão subjetiva da relação processual, o Presidente da República e o Congresso Nacional.Analisando-se o tema quanto ao elemento objetivo (res), evidenciam-se, no caso, espécies jurídicas autônomas. No primeiro momento, impugnou-se uma simples medida provisória. Agora, está sendo questionada uma lei de conversão, que introduziu, de modo inovador, alterações no conteúdo normativo daquela espécie quase--legislativa.Finalmente, há a considerar o elemento causal (causa petendi). Mesmo sob este ângulo, os fatos e os fundamentos jurídicos da ação direta revelam-se distintos.As ações, na espécie em análise, são diferentes, e é neste sentido que oriento o meu voto. Há uma clara divergência entre os três elementos que individualizam ambas as ações. Não há, no caso, identidade de sujeitos, no polo passivo; não há identidade de objeto nem identidade causal.Parece-me que se impõe, ao autor, querendo, ajuizar nova ação direta, tendo por objeto, agora, uma nova espécie normativa, que é, precisamente, a lei de conversão, que resultou da medida provisória inicialmente editada pelo Presidente da República, mas que sofreu, em seu procedimento de transformação, alterações materiais em seu conteúdo normativo.O pretendido aditamento, na verdade, deve ser indeferido, para que o autor, querendo, impugne, em nova ação direta, a lei de conversão.'12. Esse foi o entendimento por mim adotado no caso da conversão da MP nº 131, de 25 de setembro de 2003, que liberava para plantio as sementes de soja geneticamente modificadas da safra de 2003, na Lei nº 10.814, de 15 de dezembro de 2003. A MP nº 131/03 já estava sendo impugnada em ação direta por mim proposta (ADIN nº 3.017) e, quando de sua conversão em lei, com modificações significativas em seu conteúdo normativo, propus nova ação direta de inconstitucionalidade (ADIN nº 3.109), para impugnar a Lei nº 10.814/03.13. Outra não poderia ser a solução adotada, visto que a continuidade do processo da ação direta estaria impossibilitada, por se tratar de textos com conteúdos normativos diferenciados, o que ensejaria a ocorrência de dois julgamentos, um para a medida provisória, outro para a lei de conversão, visto que sua vigência e eficácia operam em momentos distintos, tendo ambas âmbitos normativos diferenciados.14. Ademais, como ressaltou o Ministro SEPÚLVEDA PERTENCE, 'distinguir, em cada caso, se houve ou não alteração relevante, que poderia parecer a solução menos formalista em hipóteses como a presente, na verdade, envolverá um prejulgamento, ainda que de delibação, que confundiria extremamente o procedimento simples da ação direta de inconstitucionalidade' (ADIN nº 258).15. Portanto, não havendo modificação na substância da norma, por resultado do processo de conversão da medida provisória em lei, o prosseguimento regular da ação direta de inconstitucionalidade pode ser obtido com simples aditamento ao pedido inicial, visto que o objeto material da ação permanecerá o mesmo. Nesse caso, como já afirmou o Ministro SEPÚLVEDA PERTENCE (ADIN nº 258), a questão do polo passivo se resolverá facilmente por meio do pedido de informações ao Congresso Nacional, dispensadas novas informações do Presidente da República, caso já apresentadas com relação à medida provisória. 16. Porém, no caso de conversão de medida provisória em lei com alterações significativas de fundo e de forma, torna-se indispensável o ajuizamento de nova ação direta de inconstitucionalidade para impugnar a lei de conversão.17. No presente caso, fácil é constatar que o conteúdo normativo da Medida Provisória nº 145, de 11 de dezembro de 2003, foi substancialmente modificado com sua conversão na Lei nº 10.847, de 15 de março de 2004, o que foi admitido pelo próprio requerente, em seu pedido de aditamento, às fls. 170-172.18. Ante o exposto, o parecer é pelo não conhecimento da presente ação direta de inconstitucionalidade, por estar prejudicada, devido à superveniente perda de seu objeto."(grifei) Reconheço que a mera conversão legislativa da medida provisória não basta, por si só, para fazer instaurar situação de prejudicialidade da ação direta, consoante entendimento prevalecente nesta Suprema Corte:"I. Adin: medida provisória convertida em lei sem alterações: argüição não prejudicada.Não prejudica a ação direta de inconstitucionalidade material de medida provisória a sua intercorrente conversão em lei sem alterações, dado que a sua aprovação e promulgação integrais apenas lhe tornam definitiva a vigência, com eficácia 'ex tunc' e sem solução de continuidade, preservada a identidade originária do seu conteúdo normativo, objeto da argüição de invalidade."(RTJ 140/797, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE - grifei) Se, no entanto, a lei - que resultar do procedimento de conversão - veicular alterações substanciais no primitivo conteúdo normativo da medida provisória, configurar-se-á, então, hipótese de prejudicialidade, pois, em tal situação, estar-se-á em face de ato estatal que não mantém qualquer relação de identidade com o texto da medida provisória originariamente questionada em sede de fiscalização abstrata.O Supremo Tribunal Federal, em sua prática jurisprudencial, tem reconhecido registrar-se, em tal situação, típica hipótese de prejudicialidade, apta a operar a extinção anômala do processo de controle abstrato de constitucionalidade.A espécie ora em exame ajusta-se a essa diretriz jurisprudencial, pois - como precedentemente já assinalado -, a Lei nº 10.847/2004, que resultou da conversão da MP nº 145/2003, nesta introduziu, como claramente resulta do cotejo entre os respectivos textos, significativas alterações que produziram modificações substanciais no conteúdo normativo dos atos estatais mencionados.Incide, portanto, no caso, a jurisprudência que esta Suprema Corte estabeleceu, no sentido de reconhecer caracterizada, em situações como a que este processo registra, hipótese de prejudicialidade da ação direta (RTJ 136/453 - RTJ 140/797 - RTJ 156/29).Cabe analisar, de outro lado, o pleito do autor, que busca, caso indeferido o aditamento, seja, a presente ação direta, convertida em argüição de descumprimento de preceito fundamental (fls. 171/172).A agremiação partidária, para justificar a possibilidade de conversão desta ação direta em argüição de descumprimento de preceito fundamental, apóia-se na alegação de que"O cabimento da referida argüição ocorre precisamente nos casos em que não há instrumento de controle concentrado de constitucionalidade próprio para a resolução da questão"(fls. 171).Todos sabemos que"O ajuizamento da ação constitucional de argüição de descumprimento de preceito fundamental rege-se pelo princípio da subsidiariedade (Lei nº 9.882/99, art. , § 1º), a significar que não será ela admitida, sempre que houver qualquer outro meio juridicamente idôneo apto a sanar, com efetividade real, o estado de lesividade emergente do ato impugnado"(RTJ 184/373-374, Rel. Min. CELSO DE MELLO).Essa orientação - com a ressalva que esta Suprema Corte fez no julgamento da ADPF 17-AgR/AP, Rel. Min. CELSO DE MELLO - tem sido observada, considerado o princípio da subsidiariedade, pelo magistério jurisprudencial (RTJ 184/373-374) do Supremo Tribunal Federal .O exame da presente causa, no entanto, evidencia que existe meio processual idôneo capaz de afast (ADPF 3/CE, Rel. Min. SYDNEY SANCHES - ADPF 12/DF, Rel. Min. ILMAR GALVÃO - ADPF 13/SP, Rel. Min. ILMAR GALVÃO - ADPF 18-AgR/CE, Rel. Min. NÉRI DA SILVEIRA) ar, na espécie, de maneira efetiva e real, a alegada situação de lesividade a que alude o autor.Refiro-me, no ponto, sem prejuízo dos meios pertinentes aos processos de índole meramente subjetiva, ao instrumento do controle normativo abstrato - que é processo de perfil marcadamente objetivo -, veiculável mediante utilização da concernente ação direta de inconstitucionalidade, cabível, em tese, não mais contra a MP nº 145/2003, mas, isso sim, contra a lei de conversão , tal como permitido pela jurisprudência desta Corte e assinalado pelo eminente Procurador-Geral d (Lei nº 10.847/2004) a República :"16.(RTJ 136/453-459) Porém, no caso de conversão de medida provisória em lei com alterações significativas de fundo e de forma, torna-se indispensável o ajuizamento de nova ação direta de inconstitucionalidade para impugnar a lei de conversão."(grifei) Incabível, portanto, a pretendida conversão, em argüição de descumprimento de preceito fundamental, desta ação direta, eis que possível, nos termos do art. 102, I, a, da Constituição da Republica, como precedentemente acentuado, a instauração de processo de fiscalização normativa abstrata contra a lei em que se converteu a MP nº 145/2003.A inviabilidade da presente ação direta, em decorrência das razões mencionadas, impõe uma observação final: no desempenho dos poderes processuais de que dispõe, assiste, ao Ministro-Relator, competência plena para exercer, monocraticamente, o controle das ações, pedidos ou recursos dirigidos ao Supremo Tribunal Federal, legitimando-se, em conseqüência, os atos decisórios que, nessa condição, venha a praticar.Cabe acentuar, neste ponto, que o Pleno do Supremo Tribunal Federal reconheceu a inteira validade constitucional da norma legal que inclui, na esfera de atribuições do Relator, a competência para negar trânsito, em decisão monocrática, a recursos, pedidos ou ações, quando incabíveis, inviáveis, intempestivos, sem objeto ou que veiculem pretensão incompatível com a jurisprudência predominante do Tribunal (RTJ 139/53 - RTJ 168/174-175).Impõe-se enfatizar, por necessário, que esse entendimento jurisprudencial é também aplicável aos processos de ação direta de inconstitucionalidade (ADI 563/DF, Rel. Min. PAULO BROSSARD - ADI 593/GO, Rel. Min. MARÇO AURÉLIO - ADI 2.060/RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO - ADI 2.207/AL, Rel. Min. CELSO DE MELLO - ADI 2.215/PE, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.), eis que, tal como já assentou o Plenário do Supremo Tribunal Federal, o ordenamento positivo brasileiro "não subtrai, ao Relator da causa, o poder de efetuar - enquanto responsável pela ordenação e direção do processo (RISTF, art. 21, I)- o controle prévio dos requisitos formais da fiscalização normativa abstrata, o que inclui, dentre outras atribuições, o exame dos pressupostos processuais e das condições da própria ação direta" (RTJ 139/67, Rel. Min. CELSO DE MELLO).Sendo assim, em face das razões expostas, e acolhendo, ainda, as manifestações dos eminentes Advogado-Geral da União (fls. 163/164) e Procurador-Geral da República (fls. 180/185), julgo extinto este processo de controle abstrato de constitucionalidade, por reconhecer ocorrente, na espécie, hipótese caracterizadora de prejudicialidade da presente ação direta.Arquivem-se os presentes autos.Publique-se.Brasília, 15 de dezembro de 2005.Ministro CELSO DE MELLO Relator

Referências Legislativas

Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/14784958/acao-direta-de-inconstitucionalidade-adi-3101-df-stf

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