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20 de Outubro de 2021
2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE : ADI 3709 DF

Supremo Tribunal Federal
há 15 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
ADI 3709 DF
Partes
PARTIDO DA FRENTE LIBERAL - PFL, ADMAR GONZAGA E OUTRO(A/S), PRESIDENTE DA REPÚBLICA, ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
Publicação
DJ 15/05/2006 PP-00029
Julgamento
5 de Maio de 2006
Relator
Min. CEZAR PELUSO
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Decisão

1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, proposta, com pedido de liminar, pelo Partido da Frente Liberal (PFL), tendo por objeto a Medida Provisória nº 290, de 12 de abril de 2006.Argumenta o autor, em síntese, que a liberação de créditos extraordinários teria ocorrido sem o preenchimento dos requisitos de imprevisibilidade e urgência, únicos capazes de excepcionar, nos termos do art. 167, § 3º, da Constituição da República, a regra geral de impossibilidade de edição de medida provisória sobre matéria orçamentária, ex vi do art. 62, § 1º, I, d, da Constituição.Alega, ademais, que as hipóteses contempladas pelo art. 167, § 3º, da Constituição da República, se referem a situações com grau de imprevisibilidade e gravidade encontrado em casos extraordinários, como os de guerra, comoção interna e calamidade pública, o qual não revestiria, entretanto, as despesas abrangidas pela Medida Provisória nº 290/06.Determinei se manifestasse o autor, diante da noticiada aprovação da lei orçamentária, sobre eventual interesse ulterior na causa, pois a inicial fora protocolada na tarde do dia 18.04.2006 e só naquela noite fora aprovada a lei orçamentária. Às fls. 54/57, o autor reafirmou seu interesse.2. O caso é de extinção anômala do processo. Inviável a aferição da nota de imprevisibilidade e de urgência, ao arrepio do escrutínio da substância mesma das despesas, o que é vedado a esta Corte.É, com efeito, entendimento aturado e velho deste Tribunal que lhe não é lícito controlar ou estimar o juízo de urgência e relevância, que autoriza a edição de medida provisória pelo Poder Executivo, posto que atinente à matéria orçamentária. Está nos precedentes:"1 - O Partido da Social Democracia Brasileira - PSDB propôs a presente ação direta de inconstitucionalidade contra a Medida Provisória nº 247, de 15.04.05, publicada no Diário Oficial da União de 18.04.05, a qual: a) abre crédito extraordinário no valor de R$ 586.011.700 em favor dos Ministérios da Ciência e Tecnologia, de Minas e Energia, dos Transportes, da Cultura, do Meio Ambiente e da Defesa; b) aponta, como origem dos recursos necessários à abertura do referido crédito, o superávit financeiro apurado no Balanço Patrimonial da União de 2004, no valor de R$ 567.511.700, e a anulação parcial de dotações orçamentárias, no valor de R$ 18.500.000; c) especifica, no Anexo I, as programações (operações, atividades e projetos) a serem atendidas, com o valor correspondente a ser destinado, e, no Anexo II, as dotações que foram parcialmente anuladas. Alega o requerente ofensa ao artigo 62 da Constituição Federal, pela inexistência, no caso, de situação dotada de relevância e urgência para a edição de medida provisória, bem como ao artigo 167, § 3º, da mesma Carta, que condiciona a abertura de crédito suplr à necessidade de atendimento de despesas imprevisíveis e urgentes. Enumera, para tanto, as justificativas apresentadas pelo Ministério do Planejamento para a abertura do crédito extraordinário, assim resumidas: (...) Alega o partido autor que essas circunstâncias não poderiam constituir situações de imprevisibilidade, uma vez que (1) é sempre possível que despesas ligadas a receitas condicionadas percam a sua fonte de financiamento; (2) a deterioração da rodovia citada e a necessidade de obras para a operacionalização da ponte rodoferroviária apontada já eram conhecidas quando da elaboração da proposta orçamentária de 2005; (3) a dotação destinada à participação do Brasil no evento referido já estaria calculada com base em"razoável acervo de informações quanto aos custos de participações desta ordem". Pede, ao final, a suspensão cautelar da vigência da Medida Provisória nº 247/05 e, no mérito, a procedência do pedido formulado, consubstanciado na declaração de inconstitucionalidade da norma impugnada. 2 - Insurge-se o requerente, por meio da presente ação direta, contra a realocação de receita orçamentária para o atendimento de despesas consideradas imprevisíveis e urgentes pelo Poder Executivo. Trata-se ato materialmente administrativo, de efeitos concretos, editado, por imperativo constitucional, sob a forma de medida provisória (CF, art. 167, § 3º). Possui, assim, objeto determinado (crédito extraordinário de valor definido, oriundo do montante de receita estimada para o ano de 2005) e destinatário certo (programações específicas, no âmbito dos Ministérios acima elencados). A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem reafirmado a impropriedade da utilização do controle abstrato de constitucionalidade para a averiguação da validade de tais atos, destituídos de um coeficiente mínimo de generalidade, abstração e impessoalidade. Na ADI nº 1.496, unânime, DJ 18.05.01, em tudo semelhante à que ora se examina, o eminente relator, Ministro Moreira Alves, assim demonstrou, em seu voto, a manifesta incompatibilidade da via eleita com os aspectos fáticos e circunstanciais que permeavam o ato contestado, verbis:"Observo, por outro lado, que não é admissível, também, para verificar-se se se trata, ou não, de crédito extraordinário, discutirem-se em ação direta de inconstitucionalidade em abstrato fatos que não decorram objetivamente do ato impugnado, como o da previsibilidade, ou não, do montante necessário para atender a despesas de emergência, o qual consta de outra Lei , cujo exame será indispensável, além da análise, também indispensável, do agravamento (a Lei orçamentária para o exercício de 1996) das situações de emergência por condições fáticas."No presente caso, da mesma forma, a confirmação ou não da imprevisibilidade dos fatos que geraram a necessidade da abertura do crédito extraordinário demandaria farta produção de prova, inclusive pericial, em tudo incompatível com o controle abstrato de normas. 3 - Por todas essas razões, revelando-se manifestamente incabível o pedido formulado, nego seguimento à presente ação direta de inconstitucionalidade, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF."."Ação direta de inconstitucionalidade.(ADI nº 3.487, Rel. Min. ELLEN GRACIE, DJ de 17.05.2005) Pedido de liminar. Medida Provisória 1.513/96 e suas reedições. Não cabimento da ação contra ato administrativo editado sob a forma de lei. Impossibilidade de discussão, em ação dessa natureza, de fatos que não decorram objetivamente do ato impugnado. - Não cabe ação direta de inconstitucionalidade por não configurar a Medida Provisória atacada ato normativo, mas, sim, ato administrativo que tem objeto determinado e destinatário certo ainda que, por exigência constitucional, tenha de ser editado por medida provisória (art. 167, § 3º, da Constituição Federal). - Não é admissível, também, discutirem-se, em ação direta de inconstitucionalidade em abstrato, fatos que não decorram objetivamente do ato impugnado. Ação não conhecida, ficando, em conseqüência prejudicado o pedido de liminar.". (ADI nº 1.496, Rel. Min. MOREIRA ALVES, DJ de 18.05.2001) Não se pode pretender, pois, que, sem aberta ofensa ao princípio da separação dos poderes da República, a Corte decida sobre a presença, ou não, dos elementos típicos da imprevisibilidade e da urgência na liberação de crédito extraordinário, veiculado, em conformidade com a regra do art. 167, 3º, in fine, por medida provisória.Mas, ainda quando, ad argumentandum tantum, pudesse a Corte julgar a excepcionalidade da situação, assim em relação às próprias despesas, como à inusitada demora na aprovação da lei orçamentária do ano de 2006, solicitando ao Congresso Nacional que esclarecesse se os créditos extraordinários liberados pela Medida Provisória nº 290/06 foram abrangidos, ou não, na Lei de Orçamento aprovada em 18.04.2006 (para fins, até, de aquilatar eventual perda de objeto da ação), tal esforço seria infrutífero e inconseqüente. Uma vez descarnada dos caracteres da abstração e generalidade, próprios das normas jurídicas não individuais, a medida provisória impugnada é, como se usa dizer, ato de efeitos concretos.Ora, não menos aturada e velha é a jurisprudência do Tribunal no sentido de que são incognoscíveis, em sede de controle abstrato de constitucionalidade, atos de efeitos concretos, que, por definição, não podem reproduzir-se noutras situações históricas. Não custa lembrar, ao propósito, alguns precedentes, todos - observe-se - alusivos a matéria orçamentária:"I. Medida provisória: limites materiais à sua utilização: autorizações legislativas reclamadas pela Constituição para a prática de atos políticos ou administrativos do Poder Executivo e, de modo especial, as que dizem com o orçamento da despesa e suas alterações no curso do exercício: considerações gerais. II. Ação direta de inconstitucionalidade, entretanto, inadmissível, não obstante a plausibilidade da argüição dirigida contra a Mprov 1.600/97, dado que, na jurisprudência do STF, só se consideram objeto idôneo do controle abstrato de constitucionalidade os atos normativos dotados de generalidade, o que exclui os que, malgrado sua forma de lei, veiculam atos de efeito concreto, como sucede com as normas individuais de autorização que conformam originalmente o orçamento da despesa ou viabilizam sua alteração no curso do exercício. III. Ação de inconstitucionalidade: normas gerais e normas individuais: caracterização." (ADI nº 1.716, Rel. Min. SEPULVEDA PERTENCE, DJ de 27.03.1998). "CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COM EFEITO CONCRETO. LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS: Lei 10.266, de 2001. I. - Leis com efeitos concretos, assim atos administrativos em sentido material: não se admite o seu controle em abstrato, ou no controle concentrado de constitucionalidade. II. - Lei de diretrizes orçamentárias, que tem objeto determinado e destinatários certos, assim sem generalidade abstrata, é lei de efeitos concretos, que não está sujeita à fiscalização jurisdicional no controle concentrado. III. - Precedentes do Supremo Tribunal Federal. IV. - Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida." (ADI-MC nº 2.484, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, DJ de 14.11.2003). "CONSTITUCIONAL. LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS. VINCULAÇÃO DE PERCENTUAIS A PROGRAMAS. PREVISÃO DA INCLUSÃO OBRIGATÓRIA DE INVESTIMENTOS NÃO EXECUTADOS DO ORÇAMENTO ANTERIOR NO NOVO. EFEITOS CONCRETOS. NÃO SE CONHECE DE AÇÃO QUANTO A LEI DESTA NATUREZA. SALVO QUANDO ESTABELECER NORMA GERAL E ABSTRATA. AÇÃO NÃO CONHECIDA." (ADI nº 2.100, Rel. Min. NÉRI DA SILVEIRA, DJ de 01.06.2001). "DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. (...). LEI ORÇAMENTÁRIA: ATO POLÍTICO-ADMINISTRATIVO - E NÃO NORMATIVO. IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO: ART. 102, I, A, DA C.F. 1. Não há, na presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, a impugnação de um ato normativo. Não se pretende a suspensão cautelar nem a declaração final de inconstitucionalidade de uma norma, e sim de uma destinação de recursos, prevista em lei formal, mas de natureza e efeitos político-administrativos concretos, hipótese em que, na conformidade dos precedentes da Corte, descabe o controle concentrado de constitucionalidade como previsto no art. 102, I, a, da Constituição Federal, pois ali se exige que se trate de ato normativo. Precedentes. 2. (...) 3. Ação Direta de Inconstitucionalidade não conhecida, prejudicado, pois, o requerimento de medida cautelar. Plenário. Decisão unânime." (ADI-QO nº 1.640, Rel. Min. SYDNEY SANCHES, DJ de 03.04.1998). No mesmo sentido, podem conferir-se ainda: ADI-MC nº 2.057, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA, DJ de 31.03.2000; ADI-MC nº 2.535, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, DJ de 21.11.2003, e ADI nº 2.925, Rel. Min. ELLEN GRACIE, DJ de 04.03.2005.3. Ante o exposto, nego seguimento ao pedido, extinguindo o processo, sem julgamento de mérito, nos termos do art. 21, § 1º, do Regimento Interno do STF, cc. art. 267, VI, do CPC, ficando prejudicado o requerimento de liminar. Oportunamente, arquivem-se.Publique-se. Int..Brasília, 5 de maio de 2006.Ministro CEZAR PELUSO Relator

Referências Legislativas

Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/14780902/acao-direta-de-inconstitucionalidade-adi-3709-df-stf

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