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15 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - MANDADO DE SEGURANÇA: MS 22972 DF

Supremo Tribunal Federal
há 25 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Partes

Publicação

Julgamento

Relator

Min. NERI DA SILVEIRA
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Decisão

- Vistos. Os Deputados Federais Jaques Wagner, Hélio Pereira Bicudo, Aurélio Chinaglia Júnior, Sandra Meira Starling e Miguel Soldatelli Rosseto impetram mandado de segurança contra "atos da Mesa da Câmara dos Deputados, da Comissão de Constituição e Justiça e de Redação e da Comissão Especial destinada a analisar e proferir parecer na Proposta de Emenda à Constituição nº 20-A, de 1995, que institui o"Parlamentarismo no País"(artigo 202, do Regimento Interno da Câmara dos Deputados) representados esses órgãos, por seus respectivos presidentes". Alegam que as "citadas autoridades coatoras violaram e estão infringindo direitos líquidos e certos dos Impetrantes e, por outro lado, estão na iminência de perpetrar sérias e profundas inquinações a sagrados e salutares princípios da ordem jurídica constitucional" (fls. 2).2. Na longa inicial de fls. 2/35, referem os impetrantes que, em 10.3.1995, o Sr. Deputado Eduardo Jorge apresentou à Câmara dos Deputados Proposta de Emenda Constitucional, que institui o "Sistema de Governo Parlamentarista" no País, havendo a proposição,regimentalmente, sido distribuída à Comissão de Constituição e Justiça e de Redação, "que, em 20.08.96, exarou Parecer pela admissibilidade da proposta", deixando "assente que a matéria não feria os princípios estatuídos no art. 60, § 4º da Constituição Federal" (fls.3).Acrescentam os impetrantes que, na data de 7 de outubro de 1997, "o Sr. Presidente da Câmara dos Deputados, através de Ato Administrativo denominado"Ato da Presidência", criou a Comissão Especial para analisar a referida proposta de emenda".Alegam, a seguir, serem tais atos "lesivos de direitos subjetivos dos impetrantes que norteiam e demandam a segurança jurídica ora perquirida, ou seja, a apresentação, distribuição e tramitação da referida PEC" (fls. 4). Segundo os termos da inicial, às fls. 4: "03.Busca-se com o presente mandamus garantir-se aos impetrantes o direito líquido e certo, como Deputados legitimamente eleitos e legalmente investidos de mandatos ainda em vigor, de ver respeitada a ConstituiçãoFederal no que pertine aos Poderes de Emenda atribuídos aos Legisladores derivados e à própria estabilidade das cláusulas erigidas pela ordem constitucional como imutáveis, pétreas. Enfim, busca-se afirmar a estabilidade e a força normativa da ordem constitucional vigente". E aduzem (fls. 4): "04. Inequívocos a legitimidade e o interesse de membros da Câmara dos Deputados para se valerem de mandado de segurança com o fito de questionar atos lesivos a direito subjetivo próprio de parlamentares". Sustentam sua legitimidade ativa na espécie e o cabimento do mandado de segurança (fls. 4/6), invocando decisão do STF em que admitido o mandado de segurança impetrado por parlamentares para "obstar a deliberação do Congresso Nacional sob a alegação de ser a emenda tendente à abolição da República (RTJ 99/1031), citando-se passo de decisão do relator, ilustre Ministro Moreira Alves, in verbis (fls. 7/8):"Diversa, porém, são as hipóteses como a presente, em que a vedação constitucional se dirige ao próprio processamento da lei ou da emenda,vedando a sua apresentação (como é o caso previsto no parágrafo único do artigo 57) ou a sua deliberação (como na espécie). Aqui, a inconstitucionalidade diz respeito ao próprio andamento do processo legislativo, e isso porque a Constituição não quer - em face da gravidade dessas deliberações, se consumadas - que sequer se chegue à deliberação, proibindo-a taxativamente. A inconstitucionalidade, neste caso, já existe antes de o projeto ou de a proposta se transformarem em lei ou em emenda constitucional, porque o próprio processamento já desrespeita, frontalmente, a Constituição.E cabe ao Poder Judiciário - nos sistemas em que o controle da constitucionalidade lhe é outorgado - impedir que se desrespeite a Constituição. Na guarda da observância desta, está ele acima dos demais Poderes, não havendo, pois, que falar-se, a esse respeito, em independência de Poderes. Não fora assim e não poderia ele exercer a função que a própria Constituição, para a preservação dela, lhe outorga.4. Considero, portanto, cabível, em tese, o presente Mandado de Segurança"(RTJ, vol. 99, pág. 1040, 2ª col.)."Ao examinar a inicial o mérito da Proposta de Emenda Constitucional nº 20-A, de 1995, anota que o "legislador constituinte originário houve por bem introduzir na Carta Política vigente, em suas disposições transitórias, a previsão da soberana consulta popular", estipulando no art. 2º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias que "o eleitorado definirá, através de plebiscito, a forma (república ou monarquia constitucional) e o sistema de governo (parlamentarismo ou presidencialismo) que devem vigorar no País". A seguir, indaga a inicial (fls. 12): "Pode agora o legislador constituinte derivado suscitar novamente o debate em torno do parlamentarismo, em sede de Emenda Constitucional onde não mais haverá a deliberação do povo? Pode a matéria ser, constitucionalmente, ventilada outra vez? É lícito ao legislador constituinte derivado, via emenda constitucional, instituir o regime parlamentarista rejeitado pelo povo - verdadeiros detentores do poder constituinte originário? O tema pode ser objeto de emenda constitucional, ante as limitações, vedações implícitas ao poder de reforma/emenda da Constituição?". Depois de detido exame das limitações ao poder de emenda, explícitas e implícitas, invocando doutrina (fls.12/31), sustenta a inicial, em seu item 37:"37. Assim já se pode antever que a regra do artigo 2º, ela própria,subtraiu ao poder de reforma constitucional a decisão sobre a forma de governo e ainda estabeleceu outra limitação, relativa à definição do sistema de governo (parlamentarismo ou presidencialismo), que não figurava entre as cláusulas pétreas nos textos constitucionais anteriores. Nesse diapasão, forçoso é concluir que a revisão constitucional (emenda constitucional ora vergastada) encontra-se vinculada à vontade popular manifestada no plebiscito realizado em 1993, conformando-se o tema, outrossim, em cláusula gravada com o ônus da petrificação, impossível de ser reformada pelo legislador constituinte originário." Às fls. 32, a inicial acrescenta: "70. Pois bem. Uma Assembléia Constituinte, dotada desse poder político incontestável, positivou a Constituição de 1988. Esta, como regra de máxima hierarquia do sistema jurídico, entendeu por bem entregar diretamente aos cidadãos a prerrogativa de decidirem, pela via plebiscitária, sobre que forma e regime de governo desejavam ver implantados no país, o que fez pelo disposto no art. 2º, do Ato da Disposições Transitórias. Nada mais natural, de vez que, por exemplo,seria impossível, por meio de Emenda, ferir os princípios republicanos e da separação dos poderes, ambos erigidos em cláusulas pétreas, a teor do art. 60, § 4º, II e III, da Lex Fundamentalis. Melhor dizendo: o poder constituinte reformador não teria o condão de introduzir a forma monárquica de governo (sepultando a república) ou o regime parlamentarista de governo (rompendo, ao menos parcialmente, a separação existente, no presidencialismo, entre os órgãos executivo e legislativo).71. Feita a opção pelo eleitorado - a traduzir uma decisão política fundamental - aí sim, proceder-se-ia a uma Revisão da Constituição,destinada unicamente a adaptá-la à nova realidade política. Assim, de uma exegese sistêmica e lógica do Texto Supremo, se extrai que tal"revisão"só viria a ocorrer caso a decisão plebiscitária fosse favorável à monarquia e/ou ao parlamentarismo, hipótese em que a estrutura normativo-constitucional deveria, com efeito, sofrer adaptações.72. Mantidos, pela soberana vontade popular, o presidencialismo e a república, não se há mais de cogitar de revisão ou emenda alguma.73. Tão inoperante quanto se trata de regulamentar a Carta Magna,está agora o Parlamento Nacional assumindo o papel de legislador constituinte originário (como se esse poder, já esgotado, pudesse ser'projetado' para o futuro), acolhendo a esdrúxula tese de que a norma insculpida no art. 2º do ADCT é apenas figurativa, ou o que é pior, que a revisão prevista no art. 3º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, é incondicionada, não sujeita a quaisquer limites."3. Pleiteiam os impetrantes, dada a relevância dos fundamentos da impetração, lhes seja concedida liminar para determinar"a suspensão dos trabalhos da Comissão Especial antes referida", eis que,"votado o relatório da Comissão Especial, pode a proposta de emenda constitucional ser submetida à discussão e votação do Plenário, com grave lesão ao exercício do mandato dos Deputados, sobretudo os Impetrantes, que serão chamados a se pronunciar sobre matéria não autorizada pela própria Constituição, ferindo-lhes o direito líquido e certo de não serem compelidos a deliberar" (fls. 33/34). Requerem, por último, a concessão do mandado de segurança, ratificando-se a liminar,"para o fim de:"declarar a nulidade da decisão do Presidente da Câmara dos Deputados, consistente em criar a Comissão Especial para analisar e proferir parecer na Emenda em comento; excluir da deliberação da Câmara dos Deputados a emenda constitucional 20-A/95, de modo a garantir aos impetrantes o exercício de todas as prerrogativas do seu mandato e de modo a garantir a estabilidade constitucional e institucional".4. Preliminarmente, requisitei informações. Vieram aos autos os esclarecimentos do Senhor Presidente da Comissão de Constituição e Justiça e de Redação (fls. 74/80), bem assim as informações firmadas pelo Senhor Presidente da Câmara dos Deputados (fls. 82/90). Às fls.88/90, as informações contestam o mérito da impetração, afirmando-se:"O plebiscito realizado em 1993 não petrificou o sistema presidencialista de governo". Além de outras considerações, anota-se,às fls. 89:"Destarte, é dever dos órgãos da Câmara dos Deputados possibilitar a devida tramitação da proposta de Emenda à Constituição de que se trata. Haveria violação a direito dos Senhores Deputados se a Proposta fosse impedida de prosseguir, desde que presentes, como estão,os requisitos constitucionais e regimentais próprios".5. Neste exame preliminar do pedido, reconheço a legitimidade dos impetrantes,"ad causam", em face do precedente do Supremo Tribunal Federal, no Mandado de Segurança nº 20.257/DF, em cuja do acórdão restou assentado:"Cabimento do mandado de segurança em hipóteses em que a vedação constitucional se dirige ao próprio processamento da lei ou da emenda,vedando a sua apresentação (como é o caso previsto no parágrafo único do artigo 57) ou a sua deliberação (como na espécie). Nesses casos, a inconstitucionalidade diz respeito ao próprio andamento do processo legislativo, e isso porque a Constituição não quer - em face da gravidade dessas deliberações, se consumadas - que sequer se chegue à deliberação, proibindo-a taxativamente. A inconstitucionalidade, se ocorrente, já existe antes de o projeto ou de a proposta se transformar em lei ou em emenda constitucional, porque o próprio processamento já desrespeita, frontalmente, a Constituição".No mesmo sentido, decidi no Mandado de Segurança nº 21.311-6/160- Medida Liminar.6. Na apreciação da liminar postulada,"ut"art. 7º, II, da Lei nº 1.533/1951, não há exame do mérito do mandado de segurança, mas,tão-só, cabe verificar se é relevante o fundamento do pedido e se do ato impugnado pode resultar a ineficácia da medida, caso seja deferida.7. No que concerne à relevância do fundamento do pedido, tenho-a como efetivamente presente, no confronto entre o conteúdo da Proposta de Emenda à Constituição nº 20-A, com o objeto aludido, e o disposto no art. 60, § 4º, III, da Carta Magna, ao vedar proposta de emenda tendente a abolir"a separação dos Poderes", o que se sustenta resultará da aprovação da Emenda impugnada, bem assim, em decorrência do resultado do plebiscito a que se refere o art. 2º do Ato das Disposicoes Constitucionais Transitorias de 1988. São todos aspectos relevantes a serem apreciados no julgamento final do writ.8. Compreendo, entretanto, que a não suspensão da tramitação da Proposta de Emenda em exame não conduzirá à ineficácia do mandado de segurança, caso deferido. É que, no precedente aludido, observou, com inteira procedência, em seu douto voto, o ilustre Ministro Moreira Alves, afastando a conclusão de estar prejudicado o mandado de segurança, ao ensejo do julgamento final, verbis:"Objeto de deliberação significa, sem a menor dúvida, objeto de votação, porque é neste momento que se delibera a favor da emenda ou contra ela.Por outro lado, se a direção dos trabalhos do Congresso cabe ao Presidente do Senado; se este, pelo próprio Regimento Comum do Congresso Nacional (artigo 73) pode, liminarmente, rejeitar a proposta de emenda que não atenda ao disposto no artigo 47, § 1º, da Constituição (e quem tem poder de rejeição liminar o tem, igualmente,no curso do processo); e se a Constituição alude a objeto de deliberação (o que implica dizer que seu termo é o momento imediatamente anterior à votação), pode a Presidência do Congresso,convencendo-se de que a proposta de emenda tende a abolir a Federação ou a República, rejeitá-la, ainda que não o tenha feito inicialmente.Cabível, portanto, no momento em que o presente Mandado de Segurança foi impetrado, sua impetração preventiva, uma vez que visava ele a impedir que a Presidência do Congresso colocasse em votação a proposta de emenda.Aprovada esta, o Mandado de Segurança - como tem entendido esta Corte -se transforma de preventivo em restaurador da legalidade"(RTJ,99/1.040).9. Assim sendo, no caso concreto, como registrei no Mandado de Segurança nº 21.311-6/160, requerido com oportunidade o presente mandado de segurança, de caráter preventivo, não restará prejudicado,mesmo se antes de seu julgamento, sobrevier a deliberação, ora impugnada, do Congresso Nacional sobre a matéria. Releva, aqui, notar,outrossim, que, já prestadas as informações, os autos serão imediatamente remetidos ao ilustre Procurador-Geral da República, para o seu parecer, podendo, a seguir, ser o feito incluído em pauta, com a preferência cabível na espécie, o que faz presumir a possibilidade,ainda, de seu julgamento final, antes da deliberação da Câmara dos Deputados, com o rito do art. 60, § 2º, da Lei Maior.10. Estando certo, dessa maneira, que não restará ineficaz a medida,na hipótese de deferimento da impetração, concorre, ainda, para o não-deferimento da liminar, a conveniência de o Supremo Tribunal Federal não interferir no regular e ordinário funcionamento dos outros Poderes, salvo quando houver de impedir se consume definitivamente ofensa à Constituição, cuja guarda constitui sua competência precípua,e, para tanto, for convocado.11. Do exposto e nos termos supra, indefiro a medida liminar.12. Já nos autos as informações (fls. 74/93), encaminhe-se o feito ao pronunciamento do Exmo. Sr. Dr. Procurador-Geral da República.Publique-se.Brasília, 18 de dezembro de 1997.Ministro NÉRI DA SILVEIRA Relator

Observações

RESULTADO : Indeferido. VEJA : MS-20257, MS-21311. N.PP.:(-). Análise:(MTB). Revisão:(AAF). Inclusão: 28/07/98, (SVF). Alteração: 31/08/98, (SVF).
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