Supremo Tribunal Federal STF - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE: ADI 2797 DF 0004565-07.2002.0.01.0000

1. O novo § 1º do art. 84 CPrPen constitui evidente reação legislativa ao cancelamento da Súmula 394 por decisão tomada pelo Supremo Tribunal no Inq 687-QO, 25.8.97, rel. o em. Ministro Sydney Sanches (RTJ 179/912), cujos fundamentos a lei nova contraria inequivocamente.

2. Tanto a Súmula 394, como a decisão do Supremo Tribunal, que a cancelou, derivaram de interpretação direta e exclusiva da Constituição Federal.

3. Não pode a lei ordinária pretender impor, como seu objeto imediato, uma interpretação da Constituição: a questão é de inconstitucionalidade formal, ínsita a toda norma de gradação inferior que se proponha a ditar interpretação da norma de hierarquia superior.

4. Quando, ao vício de inconstitucionalidade formal, a lei interpretativa da Constituição acresça o de opor-se ao entendimento da jurisprudência constitucional do Supremo Tribunal - guarda da Constituição -, às razões dogmáticas acentuadas se impõem ao Tribunal razões de alta política institucional para repelir a usurpação pelo legislador de sua missão de intérprete final da Lei Fundamental: admitir pudesse a lei ordinária inverter a leitura pelo Supremo Tribunal da Constituição seria dizer que a interpretação constitucional da Corte estaria sujeita ao referendo do legislador, ou seja, que a Constituição - como entendida pelo órgão que ela própria erigiu em guarda da sua supremacia -, só constituiria o correto entendimento da Lei Suprema na medida da inteligência que lhe desse outro órgão constituído, o legislador ordinário, ao contrário, submetido aos seus ditames.

5. Inconstitucionalidade do § 1º do art. 84 C.Pr.Penal, acrescido pela lei questionada e, por arrastamento, da regra final do § 2º do mesmo artigo, que manda estender a regra à ação de improbidade administrativa. IV. Ação de improbidade administrativa: extensão da competência especial por prerrogativa de função estabelecida para o processo penal condenatório contra o mesmo dignitário (§ 2º do art. 84 do C Pr Penal introduzido pela L. 10.628/2002): declaração, por lei, de competência originária não prevista na Constituição: inconstitucionalidade. 1. No plano federal, as hipóteses de competência cível ou criminal dos tribunais da União são as previstas na Constituição da Republica ou dela implicitamente decorrentes, salvo quando esta mesma remeta à lei a sua fixação. 2. Essa exclusividade constitucional da fonte das competências dos tribunais federais resulta, de logo, de ser a Justiça da União especial em relação às dos Estados, detentores de toda a jurisdição residual. 3. Acresce que a competência originária dos Tribunais é, por definição, derrogação da competência ordinária dos juízos de primeiro grau, do que decorre que, demarcada a última pela Constituição, só a própria Constituição a pode excetuar. 4. Como mera explicitação de competências originárias implícitas na Lei Fundamental, à disposição legal em causa seriam oponíveis as razões já aventadas contra a pretensão de imposição por lei ordinária de uma dada interpretação constitucional. 5. De outro lado, pretende a lei questionada equiparar a ação de improbidade administrativa, de natureza civil ( CF, art. 37, § 4º), à ação penal contra os mais altos dignitários da República, para o fim de estabelecer competência originária do Supremo Tribunal, em relação à qual a jurisprudência do Tribunal sempre estabeleceu nítida distinção entre as duas espécies.

6. Quanto aos Tribunais locais, a Constituição Federal -salvo as hipóteses dos seus arts. 29, X e 96, III -, reservou explicitamente às Constituições dos Estados-membros a definição da competência dos seus tribunais, o que afasta a possibilidade de ser ela alterada por lei federal ordinária. V. Ação de improbidade administrativa e competência constitucional para o julgamento dos crimes de responsabilidade. 1. O eventual acolhimento da tese de que a competência constitucional para julgar os crimes de responsabilidade haveria de estender-se ao processo e julgamento da ação de improbidade, agitada na Rcl 2138, ora pendente de julgamento no Supremo Tribunal, não prejudica nem é prejudicada pela inconstitucionalidade do novo § 2º do art. 84 do C.Pr.Penal. 2. A competência originária dos tribunais para julgar crimes de responsabilidade é bem mais restrita que a de julgar autoridades por crimes comuns: afora o caso dos chefes do Poder Executivo - cujo impeachment é da competência dos órgãos políticos - a cogitada competência dos tribunais não alcançaria, sequer por integração analógica, os membros do Congresso Nacional e das outras casas legislativas, aos quais, segundo a Constituição, não se pode atribuir a prática de crimes de responsabilidade. 3. Por outro lado, ao contrário do que sucede com os crimes comuns, a regra é que cessa a imputabilidade por crimes de responsabilidade com o termo da investidura do dignitário acusado.

O Tribunal, por maioria, julgou procedente a ação, nos termos do voto do relator, para declarar a inconstitucionalidade da Lei nº 10.628, de 24 de dezembro de 2002,que acresceu os §§ 1º e 2º ao artigo 84 do Código de Processo Penal,vencidos os Senhores Ministros Eros Grau, Gilmar Mendes e a Presidente. Ausente, justificadamente, neste julgamento, o Senhor Ministro Nelson Jobim (Presidente). Presidiu o julgamento a Senhora Ministra Ellen Gracie (Vice-Presidente).

O Tribunal, por maioria, julgou procedente a ação, nos termos do voto do relator, para declarar a inconstitucionalidade da Lei nº 10.628, de 24 de dezembro de 2002, que acresceu os §§ 1º e 2º ao artigo 84 do Código de Processo Penal, vencidos os Senhores Ministros Eros Grau, Gilmar Mendes e a Presidente. Ausente, justificadamente, neste julgamento, o Senhor Ministro Nelson Jobim (Presidente). Presidiu o julgamento a Senhora Ministra Ellen Gracie (Vice-Presidente).

- VIDE EMENTA E INDEXAÇÃO PARCIAL: DESCABIMENTO, REQUISITO, "LEGITIMATIO AD CAUSAM", AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, PROCESSO OBJETIVO, FINALIDADE, DEFESA OBJETIVA, CONSTITUIÇÃO FEDERAL. AUSÊNCIA, IDENTIFICAÇÃO, "LEGITIMATIO AD CAUSAM", REQUISITO, PERTINÊNCIA TEMÁTICA, LIAME, MAIOR FLEXIBILIDADE, RELAÇÃO, OBJETO SOCIAL, ENTIDADE DE CLASSE. IMPOSSIBILIDADE, EQUIPARAÇÃO, AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO, DEFESA COLETIVA, DIREITO SUBJETIVO INDIVIDUAL, MEMBRO, CATEGORIA, CLASSE. - INEXISTÊNCIA, EFEITO VINCULANTE, DECISÃO, STF, CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE, RELAÇÃO, PODER LEGISLATIVO. LEGISLADOR ORDINÁRIO, DESTINATÁRIO, NORMA CONSTITUCIONAL, DESCABIMENTO, ATUAÇÃO, INTÉRPRETE. POSSIBILIDADE, INTERPRETAÇÃO AUTÊNTICA, EXCLUSIVIDADE, MEIO, EMENDA CONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA, VINCULAÇÃO, STF, INTERPRETAÇÃO ANTERIOR, CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL, NORMA, HIERARQUIA INFERIOR, INTERPRETAÇÃO, NORMA, HIERARQUIA SUPERIOR. IMPOSSIBILIDADE, JURISPRUDÊNCIA CONSTITUCIONAL, STF, SUBMISSÃO, REFERENDO, CONGRESSO NACIONAL. - EXAUSTIVIDADE, ROL, COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA, STF, PREVISÃO, CONSTITUIÇÃO FEDERAL, COMPREENSÃO "CUM GRANO SALIS", ACEITAÇÃO, JURISPRUDÊNCIA, COMPETÊNCIA IMPLÍCITA. INEXISTÊNCIA, COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA, STF, CONHECIMENTO, AÇÃO CIVIL, IMPUGNAÇÃO, ATO DE OFÍCIO, AUTORIDADE, SUBMISSÃO, COMPETÊNCIA, PROCESSO PENAL, EXEMPLO, HIPÓTESE, AÇÃO POPULAR. IMPLICAÇÃO, "BIS IN IDEM" CONSTITUCIONAL, INTERPRETAÇÃO, IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, ILÍCITO PENAL, DECORRÊNCIA, IDENTIDADE, PENA, SUSPENSÃO, DIREITOS POLÍTICOS. - FUNDAMENTAÇÃO COMPLEMENTAR, MIN. JOAQUIM BARBOSA: DESCABIMENTO, EQUIPARAÇÃO, SANÇÃO, ATO, IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, PENA, CARÁTER PENAL. DIFERENCIAÇÃO, CRIME DE RESPONSABILIDADE, ATO, IMPROBIDADE ADMINISTRAVA, AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, DESTINAÇÃO, TOTALIDADE, AGENTE PÚBLICO, FUNDAMENTO, CONSTITUIÇÃO FEDERAL, CRIAÇÃO, MECANISMO, CONTROLE, ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, EFETIVIDADE, PRINCÍPIO DA MORALIDADE. - FUNDAMENTAÇÃO COMPLEMENTAR, MIN. CARLOS BRITTO: STF, CONSAGRAÇÃO, PRINCÍPIO DA ATUALIDADE DO EXERCÍCIO DA FUNÇÃO. NECESSIDADE, INTERPRETAÇÃO RESTRITIVA, FORO, PRERROGATIVA DE FUNÇÃO, OBSERVÂNCIA, PRINCÍPIO DA PROBIDADE ADMINISTRATIVA. - FUNDAMENTAÇÃO COMPLEMENTAR, MIN. CEZAR PELUSO: PERPETUIDADE, FORO ESPECIAL, SIGNIFICADO, PRIVILÉGIO PESSOAL. NATUREZA CIVIL, ILÍCITO, IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, NECESSIDADE, TIPO PENAL, CARACTERIZAÇÃO, NATUREZA PENAL. - FUNDAMENTAÇÃO COMPLEMENTAR, MIN. MARÇO AURÉLIO: QUESTIONAMENTO, COMPETÊNCIA, STF, JULGAMENTO, AGRAVO DE INSTRUMENTO, PREVISÃO, EXCLUSIVIDADE, LEI ORDINÁRIA. - FUNDAMENTAÇÃO COMPLEMENTAR, MIN. CELSO DE MELLO: INCOMPATIBILIDADE, PRINCÍPIO REPUBLICANO, CRIAÇÃO, TRATAMENTO DIFERENCIADO, IMPOSSIBILIDADE, EXTENSÃO, FORO, PRERROGATIVA DE FUNÇÃO. DESCABIMENTO, PODER LEGISLATIVO, INVOCAÇÃO, TEORIA DOS PODERES IMPLÍCITOS, FORMULAÇÃO, LEI ORDINÁRIA, INTERPRETAÇÃO, CONSTITUIÇÃO FEDERAL. LEGITIMIDADE, PODER JUDICIÁRIO, INTERPRETAÇÃO, NORMA CONSTITUCIONAL, DEFINIÇÃO, COMPETÊNCIA. - VOTO VENCIDO, MIN. EROS GRAU: INOCORRÊNCIA, INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL, POSSIBILIDADE, LEGISLADOR ORDINÁRIO, ATUAÇÃO, INTERPRETAÇÃO AUTÊNTICA, CONSTITUIÇÃO FEDERAL. POSSIBILIDADE, PODER LEGISLATIVO, DISCORDÂNCIA, DECISÃO, STF, HIPÓTESE, INOCORRÊNCIA, DECLARAÇÃO, INCONSTITUCIONALIDADE, LEI. INADEQUAÇÃO, EXPRESSÃO, SEPARAÇÃO DE PODERES, ADEQUAÇÃO, IDÉIA, DISTINÇÃO DE PODERES. - VOTO VENCIDO, MIN. EROS GRAU: INTERPRETAÇÃO CONFORME, CONSTITUIÇÃO FEDERAL, DESCABIMENTO, AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, AGENTE POLÍTICO, SUJEIÇÃO, LEI, CRIME DE RESPONSABILIDADE, CONFIGURAÇÃO, "BIS IN IDEM". APLICAÇÃO, FORO, PRERROGATIVA DE FUNÇÃO, AGENTE POLÍTICO, SUBMISSÃO, LEI, IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, OBJETO, AÇÃO, ATO FUNCIONAL, PRÁTICA, DESEMPENHO, FUNÇÃO PÚBLICA, OCORRÊNCIA, ATRAÇÃO, FORO. PRESUNÇÃO, INDEPENDÊNCIA, TRIBUNAL, HIERARQUIA SUPERIOR, GARANTIA BILATERAL, CONTRA, A FAVOR, ACUSADO. CARACTERIZAÇÃO, AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, NATUREZA PENAL, NATUREZA PUNITIVA, AUSÊNCIA, SUPERPOSIÇÃO, AÇÃO POPULAR, AÇÃO CIVIL PÚBLICA, CARÁTER REPARATÓRIO. NATUREZA PENAL, CRIME DE RESPONSABILIDADE. FORO, PRERROGATIVA DE FUNÇÃO, PROTEÇÃO, ATIVIDADE FUNCIONAL, INOCORRÊNCIA, SITUAÇÃO, PRIVILÉGIO, DISTINÇÃO, IDÉIA, PRERROGATIVA, CONFORMIDADE, PRINCÍPIO DA IGUALDADE. CRIAÇÃO, IMUNIDADE PARLAMENTAR, FUNDAMENTO, INTERESSE PÚBLICO, CONFIGURAÇÃO, DIREITO OBJETIVO, DIREITO INDISPONÍVEL, DIREITO DO PARLAMENTO, DESCARACTERIZAÇÃO, DIREITO INDIVIDUAL. - VOTO VENCIDO, MIN. JOAQUIM BARBOSA: CONSTITUCIONALIDADE, MANUTENÇÃO, FORO, PRERROGATIVA DE FUNÇÃO, POSTERIORIDADE, CESSAÇÃO, EXERCÍCIO, FUNÇÃO PÚBLICA, HIPÓTESE, FATO, RELAÇÃO, ATO ADMINISTRATIVO, AGENTE. - VOTO VENCIDO, MIN. GILMAR MENDES: AUSÊNCIA, ABRANGÊNCIA, LEGISLADOR, EFEITO VINCULANTE, DECISÃO, JURISDIÇÃO CONSTITUCIONAL. POSSIBILIDADE, LEI, INTERPRETAÇÃO, CONSTITUIÇÃO FEDERAL, INEXISTÊNCIA, OFENSA, STF, POSSIBILIDADE, CONTROLE, POSTERIORIDADE. INOCORRÊNCIA, VÍCIO, INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. APLICAÇÃO, LIBERDADE, PODER, CONFORMAÇÃO, LEGISLADOR, AUSÊNCIA, SUBMISSÃO, DECISÃO, JURISDIÇÃO CONSTITUCIONAL. SUJEIÇÃO, CONSTITUIÇÃO FEDERAL, SOCIEDADE ABERTA, INTÉRPRETE, PLURALIDADE, ALTERNATIVA, INTERPRETAÇÃO. COMPATIBILIDADE, JURISDIÇÃO CONSTITUCIONAL, SISTEMA DEMOCRÁTICO. DESCABIMENTO, PRESUNÇÃO, INCONSTITUCIONALIDADE, DISPOSITIVO, LEI, CONTRARIEDADE, DECISÃO, STF. - VOTO VENCIDO, MIN. GILMAR MENDES: DESCABIMENTO, EQUIPARAÇÃO ABSOLUTA, AGENTE PÚBLICO, AGENTE POLÍTICO. PRERROGATIVA, AGENTE POLÍTICO, ESCOPO, PROTEÇÃO, LIVRE EXERCÍCIO, FUNÇÃO POLÍTICA. DESCABIMENTO, UTILIZAÇÃO, AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, INSTRUMENTO, JUDICIALIZAÇÃO DA POLÍTICA. NECESSIDADE, PRORROGAÇÃO, FORO ESPECIAL, ATO FUNCIONAL, ATO OFICIAL, COIBIÇÃO, PERSEGUIÇÃO, AGENTE PÚBLICO. JURISPRUDÊNCIA, STF, ADMISSÃO, POSSIBILIDADE, EXTENSÃO, AMPLIAÇÃO, COMPETÊNCIA, CORTE. INEXISTÊNCIA ROL TAXATIVO, COMPETÊNCIA, CONSTITUIÇÃO FEDERAL. RESTRIÇÃO, FORO, PRERROGATIVA DE FUNÇÃO, IMPLICAÇÃO, RESTRIÇÃO, EFETIVIDADE, NORMA. AUSÊNCIA, VIOLAÇÃO, PRINCÍPIO REPUBLICANO, DECORRÊNCIA, FORO, PRERROGATIVA DE FUNÇÃO. DESCABIMENTO, AFASTAMENTO, FORO, PRERROGATIVA DE FUNÇÃO, MINISTRO DE ESTADO, CARGO DEMISSÍVEL "AD NUTUM", IMPLICAÇÃO, SUBMISSÃO, COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA, STF, VONTADE UNILATERAL, CHEFE, PODER EXECUTIVO, OFENSA, GARANTIA, JUIZ NATURAL. COINCIDÊNCIA, OBJETO, CRIME DE RESPONSABILIDADE, PRESIDENTE DA REPÚBLICA, OBJETO, AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. IMPOSSIBILIDADE, MANUTENÇÃO, DUPLICIDADE, REGIME, RESPONSABILIDADE POLÍTICO-ADMINISTRATIVA, AGENTE POLÍTICO. AFASTAMENTO, CHEFE, PODER EXECUTIVO, CONDICIONAMENTO, DECISÃO QUALIFICADA, CASA LEGISLATIVA COMPETENTE, DESCABIMENTO, CONVERSÃO, IMPUGNAÇÃO, ATO ADMINISTRATIVO, ATO POLÍTICO, DISCUSSÃO, PROBIDADE, AGENTE. NATUREZA PENAL, AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

- Acórdãos citados: ADI 42 (RTJ 145/669), ADI 79 QO (RTJ 147/3), Den 103, ADI 132 (RTJ 185/68), ADI 138 (RTJ 161/3), Pet 240, ADI 305, ADI 307 MC (RTJ 133/542), AP 315, Pet 325, Pet 431, ADI 469, Rcl 473, Pet 487, Rcl 580, Rcl 591, Inq 656, Inq 687 QO (RTJ 179/912), Pet 693 AgR (RTJ 159/28), Inq 718 QO (RTJ 187/803), ADI 864 MC (RTJ 151/416), ADI 913 MC (RTJ 157/816), Rcl 1110, ADI 1159, Pet 1282 AgR, ADI 1402 MC, ADI 1580 QO, Pet 1641, Inq 1772, Rcl 1880 AgR, Pet 1954, Rcl 2040, Rcl 2069 (RTJ 187/483), Rcl 2138 MC, ADI 2180-AgR, Rcl 2186 MC, ADI 2221 AgR, ADI 2224 (RTJ 188/570), Rcl 2381 AgR (RTJ 192/91), ADI 2553, ADI 2587, Rcl 2617 AgR (RTJ 193/858), Rcl 2657 MC, ADI 2797, ADI 2860, ADI 3153 AgR (RTJ 194/859), Pet 3270, MS 21293 (RTJ 165/523), MS 21294 (RTJ 179/597), MS 23401 (RTJ 181/598), R MS 23401, MS 23619, MS 23851 (RTJ 182/560), MS 23868 (RTJ 182/955), MS 23964, MS 24099 AgR, HC 76168, HC 78897, HC 80511 (RTJ 180/235), HC 80923 (RTJ 182/979), HC 82686 (RTJ 186/637), HC 82677, HC 84152, RE 228977, RE 351750; RTJ 43/129, RTJ 44/563, RTJ 50/72, RTJ 53/766, RTJ 94/471, RTJ 121/17, RTJ 140/26, RTJ 141/344, RTJ 159/28, RTJ 171/101, RTJ 175/548, RTJ 179/912, RTJ 185/711; STJ: Rcl 780. - Decisão monocrática citada: Pet 3270. - Legislação estrangeira citada: Artigo 3, seção 2 da Constituição dos Estados Unidos da América; artigo 100 da Constituição da Argentina; artigos 71, 4, e 102, 1 da Constituição da Espanha; artigo 57, 2º e 3º da Ley Orgânica del Poder Judicial da Espanha; artigo 67 da Constituição da França; artigos 96 e 134 da Constituição; artigo 133, 4 da Constituição de Portugal; artigos 11 e 12.1 do Código de Processo Penal de Portugal; artigo 215, 1º e 2º, da Constituição da Venezuela. - Decisões estrangeiras citadas: Caso Marbury v. Madison e caso McCulloch v. Maryland, da Suprema Corte dos Estados Unidos da América. Número de páginas: 226 Análise: 01/03/2007, JOY. Alteração: 21/08/2009, TBS.