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9 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - RECURSO EXTRAORDINÁRIO: RE XXXXX BA

Supremo Tribunal Federal
há 12 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Partes

EMPRESA BRASILEIRA DE INFRA-ESTRUTURA AEROPORTUÁRIA - INFRAERO, SACHA CALMON NAVARRO COELHO E OUTRO(A/S), MUNICÍPIO DE SALVADOR

Publicação

Julgamento

Relator

Min. DIAS TOFFOLI
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Decisão

Vistos.A EMPRESA BRASILEIRA DE INFRA-ESTRUTURA AEROPORTUÁRIA – INFRAERO interpõe recurso extraordinário (folhas 106 a 113) contra acórdão proferido pela Sétima Turma do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, assim do:“PROCESSUAL CIVIL — EXECUÇÃO FISCAL – IMPENHORABILIDADE DE BENS DA INFRAERO: AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL – AGRAVO NÃO PROVIDO.Para fins fiscais, a impenhorabilidade é condição legal (art. 648 do CPC), não podendo advir de mera interpretação analógica. ‘Não ocorrendo o pagamento nem a garantia da execução de que trata o art. 9º, a penhora poderá recair em qualquer bem do executado, exceto os que a lei declare absolutamente impenhoráveis’ (art. 10 da LEF - grifei).2- O só fato de executar serviço público não torna impenhoráveis ou inalienáveis os bens da INFRAERO, por isso que a Constituição prevê em seu artigo 21, XII, ‘c’ (exploração de infra-estrutura portuária mediante autorização, concessão ou permissão) tratamento diferenciado ao dado ao art. 21, X (serviço postal e o correio aéreo nacional), máxime quando os bens nomeados (móveis) não prejudicam a continuidade do serviço público prestado.3- Não havendo lei prescrevendo a afetação dos bens da INFRAERO, não há falar em impenhorabilidade nem, tampouco, em imunidade intergovernamental recíproca.4- Agravo não provido.5- Autos recebidos em Gabinete aos 18/05/2004 para lavratura do acórdão. Peças liberadas em 09/06/2004 para publicação do acórdão” (fl. 104).Insurge-se, no apelo extremo, fundado na alínea “a” do permissivo constitucional, contra suposta violação ao artigo 173, § 1º, inciso II, da Constituição Federal, consubstanciada pelo reconhecimento da penhorabilidade de bem de seu patrimônio, para fazer frente a uma execução que lhe moveu o recorrido.Depois de apresentadas contrarrazões (folhas 115 a 132), o recurso foi admitido, na origem (folha 142), subindo os autos a esta Suprema Corte.Por fim, a douta Procuradoria-Geral da República, em seu parecer, opinou pelo improvimento do recurso (folhas 149 a 151).Decido.Anote-se, inicialmente, que o acórdão recorrido foi publicado em 1/7/04, conforme expresso na certidão de folha 105, não sendo exigível a demonstração da existência de repercussão geral das questões constitucionais trazidas no recurso extraordinário,conforme decidido na Questão de Ordem no Agravo de Instrumento nº 664.567/RS, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, DJ de 6/9/07.Cinge-se a controvérsia em discussão nestes autos à análise da qualificação jurídica da Infraero, empresa pública federal, para fins de determinar-se a possibilidade de que bens integrantes de seu patrimônio sejam penhorados, em razão de execução fiscal contra ela ajuizada.O acórdão recorrido entendeu que tais bens podem ser objeto de penhora, pois, “o só fato de executar serviço público não torna impenhoráveis ou inalienáveis os bens os bens da INFRAERO”, até porque, “não havendo lei prescrevendo a afetação dos bens da INFRAERO, não há que falar em impenhorabilidade nem, tampouco, em imunidade intergovernamental recíproca” (folha 107).Sem razão, contudo.Esta Suprema Corte, em reiteradas oportunidades, já externou o entendimento de que a recorrente é empresa pública que presta serviço público em regime de monopólio e, assim, eventual execução porventura contra ela ajuizada deve sujeitar-se, para sua liquidação, ao regime do precatório.Transcrevem-se, para ilustrar, os seguintes trechos de alentado voto nesse sentido proferido pelo eminente Ministro Celso de Mello:“Cumpre enfatizar, por relevante, que a exploração dos serviços de infra-estrutura aeroportuária poderá ser executada, diretamente, pela própria União Federal, ou, então, indiretamente, mediante utilização, por essa pessoa política, de instrumentos de descentralização administrativa.Na realidade, a INFRAERO executa e presta serviço público, mediante outorga da União Federal, a quem foi constitucionalmente deferido, em regime de monopólio, o encargo de ‘explorar (...) a navegação aérea, aeroespacial e a infra-estrutura aeroportuária (...)’ ( CF, art. 21, XII, ‘c’).Daí a existência de pronunciamentos judiciais que põem em destaque a circunstância - constitucionalmente relevante - de que ‘(...) A INFRAERO tem por atividade-fim a administração de aeroportos sob sua jurisdição, constituindo serviço público federal monopolizado, de competência da União (artigo 21, inciso XII, alínea 'c'), com encargo outorgado por lei (...)’ (AC 1998.01.00.086919-7/BA, Rel. Juiz WILSON ALVES DE SOUZA, TRF/1ª Região), a significar, portanto, que, não obstante organizada sob a forma de empresa pública, a Empresa Brasileira de Infra-Estrutura Aeroportuária tem o seu patrimônio, rendas e serviços excluídos, em matéria de impostos, do poder de tributar dos entes políticos em geral, pois a INFRAERO presta típico serviço público cuja execução submete-se, constitucionalmente, a regime de monopólio.Cabe destacar, neste ponto, o magistério da doutrina (CARLOS SOARES SANT'ANNA, ‘Imunidade de Empresas Públicas Prestadoras de Serviços Públicos’, ‘in’ ‘Imunidade Tributária’, obra coletiva, p. 43/54, 2005, MP Editora; JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO,‘Manual de Direito Administrativo’, p. 848/849, item n. 4, 12ª ed., 2005, Lumen Juris; ROQUE ANTONIO CARRAZZA, ‘A Imunidade Tributária das Empresas Estatais Delegatárias de Serviços Públicos’, p. 38/48, 2004, Malheiros; CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO,‘Curso de Direito Administrativo’, p. 656/657, item n. 17, 21ª ed., 2006, Malheiros; HELY LOPES MEIRELLES, ‘Direito Administrativo Brasileiro’, p. 640/641, item n. 3.1, 32ª ed., atualizada por Eurico de Andrade Azevedo, Délcio Balestero Aleixo e José Emmanuel Burle Filho, 2006, Malheiros), cujas lições acentuam a estatalidade dos serviços constitucionalmente monopolizados pelo Poder Público, valendo referir, ante a pertinência de suas observações, o preciso entendimento de REGINA HELENA COSTA (‘Imunidades Tributárias - Teoria e Análise da Jurisprudência do STF’, p. 144/145, item n. 2.1.6, 2001, Malheiros):‘Inicialmente, analisemos a situação da empresa estatal - empresa pública ou sociedade de economia mista - que recebeu a outorga, por meio de lei, da prestação de serviço público cuja competência pertence à pessoa política que a criou.Tais pessoas detêm personalidade de Direito Privado e compõem a Administração Pública Indireta ou Descentralizada. Têm sua criação autorizada, sempre por lei (art. 37, XIX, da CF), para desempenhar atividade de natureza econômica, a título de intervenção do Estado no domínio econômico (art. 173 da CF) ou como serviço público assumido pelo Estado (art. 175 da CF).Recebendo tais entes o encargo de prestar serviço público - consoante a noção exposta -, o regime de sua atividade é o de Direito Público, o que inclui, dentre outras prerrogativas, o direito à imunidade fiscal.O raciocínio resume-se no seguinte: se o serviço público for prestado diretamente pela pessoa política estará, indubitavelmente, imune à tributação por via de impostos. Ora, a mera delegação da execução desse serviço público, pela pessoa que é titular da competência para prestá-lo à coletividade, por meio de lei, a uma empresa por ela instituída - empresa pública ou sociedade de economia mista -, que se torna delegatária do serviço, não pode, portanto, alterar o regime jurídico - inclusive tributário- que incide sobre a mesma prestação.A descentralização administrativa, como expediente destinado a garantir maior eficiência na prestação de serviços públicos (art. 37, 'caput', da CF), não tem o condão de alterar o tratamento a eles dispensado, consagrador da exoneração tributária concernente a impostos.’ (grifei) Diversa não é a percepção do tema revelada, em douto magistério, por ROQUE ANTONIO CARRAZZA (‘Curso de Direito Constitucional Tributário’, p. 706/709, 22ª ed., 2006, Malheiros):‘Aprofundando o assunto, as empresas estatais, quando delegatárias de serviços públicos ou de atos de polícia - e que, portanto, não exploram atividades econômicas -, não se sujeitam à tributação por meio de impostos, justamente porque são a 'longa manus' das pessoas políticas que, por meio de lei, as criam e lhes apontam os objetivos públicos a alcançar.A circunstância de serem revestidas da natureza de 'empresa pública' ou de 'sociedade de economia mista' não lhes retira a condição de 'pessoas administrativas', que agem em nome do Estado, para a consecução do bem comum.Valem, a respeito, as observações do mesmo mestre Geraldo Ataliba: 'Há delegação (o que só cabe por decisão legislativa) quando a pessoa política (União, Estado ou Município) cria uma entidade sob forma de empresa (pública ou mista) e a incumbe de prestar um serviço público. Assim, a empresa estatal é delegada e (na forma da lei) exerce serviço público próprio da entidade política cuja lei a criou'........................................................Muito bem, as pessoas administrativas delegatárias de serviços públicos ou do poder de polícia titularizam interesses públicos, que lhes dão grande cópia de prerrogativas, inclusive no que concerne à tributação, a elas se aplicando, por inteiro, a imunidade do art. 150, VI, 'a', da CF.Sendo mais específicos, tais pessoas, enquanto, no exercício de suas funções típicas, auferem rendimentos, são imunes ao IR e aos demais tributos que incidem sobre lucros, receitas, rendimentos etc.; enquanto proprietárias dos imóveis que lhes dão 'base material' para o desempenho de suas atividades típicas, são imunes ao IPTU; enquanto proprietárias de veículos automotores utilizados na prestação dos serviços públicos ou na prática de atos de polícia, são imunes ao IPVA; e assim avante.Remarque-se que a circunstância de estas pessoas terem personalidade de direito privado não impede recebam especial proteção tributária, justamente para possibilitar a prestação de serviços públicos ou a prática de atos de polícia.Reforçando estas idéias, é ponto bem averiguado que algumas atividades só podem ser exploradas pelo Estado, entre nós representado pelas pessoas políticas (a União, os Estados-membros, os Municípios e o Distrito Federal). É que a Constituição entendeu que elas são tão essenciais ou dizem tão de perto com a soberania nacional, que não convém naveguem ao sabor da livre concorrência.De fato, embora entre nós vigore o regime da livre iniciativa, aos particulares - e, por extensão, às empresas privadas - não é dado imiscuir-se em determinados assuntos. Quais assuntos? Basicamente os adnumerados nos arts. 21, 25, 30 e 32 da CF, que tratam, respectivamente, das competências administrativas da União, dos Estados-membros, dos Municípios e do Distrito Federal........................................................Os particulares só ingressam no campo reservado aos serviços públicos ou aos atos de polícia quando contratados pelo Estado, segundo as fórmulas da concessão e permissão. Mas, mesmo quando isto acontece, o Estado não se desonera do dever e da titularidade de supervisioná-los. Afinal, os serviços e os atos de polícia continuam públicos. Não migram, por forca da concessão ou da permissão, para as hostes do direito privado.O que estamos querendo significar é que, do mesmo modo em que há um campo reservado à livre iniciativa (art. 170 da CF), há um outro reservado à atuação estatal (art. 175 da CF)........................................................Quando, porém, a empresa pública ou a sociedade de economia mista são delegatárias de serviços públicos ou de poder de polícia, elas, por não concorrerem com as empresas privadas, não se sujeitam aos ditames do precitado art. 173........................................................Podemos, pois, dizer que, neste caso, as sociedades de economia mista e as empresas públicas, pelas atribuições delegadas de poder público que exercitam, são, 'tão-só quanto à forma', pessoas de direito privado. 'Quanto ao fundo' são instrumentos do Estado, para a prestação de serviços públicos ou a prática de atos de polícia. Acabam fazendo as vezes das autarquias, embora - damo-nos pressa em proclamar - com elas não se confundam.Neste sentido, enquanto atuam como se pessoas políticas fossem, as empresas públicas e as sociedades de economia mista não podem ter embaraçada ou anulada sua ação pública por meio de impostos. Esta é a conseqüência de uma interpretação sistemática do art. 150, VI, 'a', da CF.Não se deve distinguir entre a empresa estatal e a pessoa política que a instituiu, mas, simplesmente, se a hipótese de incidência (fato gerador 'in abstracto') do imposto provém da prestação de serviços públicos ou do exercício do poder de polícia,isto é, de atividades de competência governamental. Em caso afirmativo, são, s.m.j., alcançadas pelos benefícios do art. 150, VI, 'a', da CF.’ (grifei)(...) Assinalo, finalmente, que, em recentíssimo julgamento, examinando controvérsia idêntica à suscitada na presente causa, proferi decisão assim ementada:‘INFRAERO. EMPRESA PÚBLICA FEDERAL VOCACIONADA, EM FUNÇÃO DE SUA ESPECÍFICA DESTINAÇÃO INSTITUCIONAL, A EXECUTAR, COMO ATIVIDADE-FIM, SERVIÇOS DE INFRA-ESTRUTURA AEROPORTUÁRIA. MATÉRIA SOB RESERVA CONSTITUCIONAL DE MONOPÓLIO ESTATAL ( CF, ART. 21, XII,'c'). POSSIBILIDADE DE A UNIÃO FEDERAL OUTORGAR, POR LEI, A UMA EMPRESA GOVERNAMENTAL, O EXERCÍCIO DESSE ENCARGO, SEM QUE ESTE PERCA O ATRIBUTO DE ESTATALIDADE QUE LHE É PRÓPRIO. OPÇÃO CONSTITUCIONALMENTE LEGÍTIMA. CRIAÇÃO DA INFRAERO COMO INSTRUMENTALIDADE ADMINISTRATIVA DA UNIÃO FEDERAL, INCUMBIDA, NESSA CONDIÇÃO INSTITUCIONAL, DE EXECUTAR TÍPICO SERVIÇO PÚBLICO (LEI Nº 5.862/1972). CONSEQÜENTE EXTENSÃO, A ESSA EMPRESA PÚBLICA, EM MATÉRIA DE IMPOSTOS, DA PROTEÇÃO CONSTITUCIONAL FUNDADA NA GARANTIA DA IMUNIDADE TRIBUTÁRIA RECÍPROCA ( CF, ART. 150, VI, 'a'). O ALTO SIGNIFICADO POLÍTICO-JURÍDICO DESSA GARANTIA CONSTITUCIONAL, QUE TRADUZ UMA DAS PROJEÇÕES CONCRETIZADORAS DO POSTULADO DA FEDERAÇÃO. IMUNIDADE TRIBUTÁRIA DA INFRAERO, EM FACE DO ISS, QUANTO ÀS ATIVIDADES EXECUTADAS NO DESEMPENHO DO ENCARGO, QUE, A ELA OUTORGADO, FOI DEFERIDO, CONSTITUCIONALMENTE, À UNIÃO FEDERAL. DOUTRINA. JURISPRUDÊNCIA. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO IMPROVIDO.’ ( RE 363.412/BA, Rel. Min. CELSO DE MELLO) Sendo assim, e em face das considerações expostas, conheço do presente recurso extraordinário, para negar-lhe provimento.Publique-se.”Nessa conformidade, não podem ser seus bens penhorados, da forma como admitida pelo Tribunal de origem, citando-se, para exemplificar, os seguintes precedentes, proferidos em casos similares:“EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. EMPRESA BRASILEIRA DE CORREIOS E TELÉGRAFOS. IMPENHORABILIDADE DE SEUS BENS, RENDAS E SERVIÇOS. RECEPÇÃO DO ARTIGO 12 DO DECRETO-LEI Nº 509/69.1. À empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, pessoa jurídica equiparada à Fazenda Pública, é aplicável o privilégio da impenhorabilidade de seus bens, rendas e serviços. Recepção do artigo 12 do Decreto-lei nº 509/69 e não-incidência da restrição contida no artigo 173, § 1º, da Constituição Federal, que submete a empresa pública, a sociedade de economia mista e outras entidades que explorem atividade econômica ao regime próprio das empresas privadas, inclusive quanto às obrigações trabalhistas e tributárias.2. Empresa pública que não exerce atividade econômica e presta serviço público da competência da União Federal e por ela mantido. Execução. Observância ao regime de precatório, sob pena de vulneração do disposto no artigo 100 da Constituição Federal.Vícios no julgamento. Embargos de declaração rejeitados” .“Recurso extraordinário. 2. Empresa Brasileira de Correios e Telégr ( RE nº 230.051-ED/SP, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Maurício Corrêa, DJ de 11/6/03) afos - ECT. Penhora. 3. Recepção, pela Constituição Federal de 1988, do Decreto-lei n.º 509/69. Extensão à ECT dos privilégios da Fazenda Pública. 4. Impenhorabilidade dos bens. Execução por meio de precatório. 5. Precedente: RE n.º 220.906, Relator Ministro MAURÍCIO CORRÊA, Plenário, sessão de 17.11.2000. 6. Agravo regimental a que se nega provimento” .Dessa pacífica orientação, apartou-se o acórdão recorrido, fato a (AI nº 313.854/CE-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Néri da Silveira, DJ de 26/10/01) ensejar sua reforma.Ante o exposto, nos termos do artigo 557, § 1º-A, do Código de Processo Civil, conheço do recurso extraordinário e lhe dou provimento para cancelar a penhora que recaiu sobre bens da recorrente.Publique-se.Brasília, 27 de abril de 2010.MINISTRO DIAS TOFFOLI Relator
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