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26 de Junho de 2022
  • 2º Grau
  • Controle Concentrado de Constitucionalidade
  • Decisão de mérito
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Supremo Tribunal Federal STF - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE: ADI 127 AL 0004538-24.1989.1.00.0000

Supremo Tribunal Federal
há 4 meses

Detalhes da Jurisprudência

Processo

ADI 0004538-24.1989.1.00.0000 AL 0004538-24.1989.1.00.0000

Órgão Julgador

Tribunal Pleno

Partes

REQTE.(S) : GOVERNADOR DO ESTADO DE ALAGOAS, INTDO.(A/S) : ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE ALAGOAS

Publicação

15/02/2022

Julgamento

29 de Novembro de 2021

Relator

DIAS TOFFOLI

Documentos anexos

Inteiro TeorSTF_ADI_127_173d7.pdf
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Ementa

EMENTA Ação direta de inconstitucionalidade. Impugnação de mais de 20 (vinte) artigos e expressões da Constituição do Estado de Alagoas. Perda parcial do objeto da ação. Alteração do parâmetro de controle e superação da prejudicialidade. Erro material quanto à numeração do art. 11 do ADCT. Mérito. Princípio da separação dos Poderes (art. , CF/88). Vedação de vinculação remuneratória (art. 37, inciso XIII, CF). Exigência constitucional de concurso público para investidura em cargo público (art. 37, inciso II, CF). Benefícios concedidos aos ex-combatentes. Competência do Ministério Público para iniciar processo legislativo sobre sua política remuneratória. Procedência parcial.

1. Perda parcial de objeto da ação direta de inconstitucionalidade, resultante da alteração substancial do texto do art. 49, inciso V, da Constituição estadual. O conteúdo original do dispositivo, por meio do qual se realizava a vinculação da verba remuneratória ao valor do piso vencimental do Poder Executivo estadual, não mais permanece em vigor, diante da alteração promovida pela Emenda Constitucional estadual nº 31/04. Precedentes: ADI nº 307/CE, Rel. Min. Eros Grau, DJe de 20/6/08; ADI nº 1.454/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, DJe de 3/8/07; e ADI nº 2.864/PA-AgR, Rel. Min. Marco Aurélio, DJ de 18/8/06, entre outros.
2. Tendo em vista que a presente ação foi ajuizada em 1989, algumas disposições constitucionais, apontadas como parâmetro constitucional de controle, foram alteradas durante o transcurso do processamento da ação. Afasta-se, no entanto, a alegação de prejuízo da ação em virtude dessas alterações, na esteira da jurisprudência mais recente da Corte Precedentes: ADI 2.087, de minha relatoria, DJe de 8/5/18; ADI nº 239/RJ, de minha relatoria, DJe de 30/10/14; ADI nº 2.158/PR e nº 2.189/PR, de minha relatoria, DJe de 16/12/10; e ADI nº 94/RO, Rel. Min; Gilmar Mendes, DJ de 16/12/11.
3. Ocorrência de erro material na confecção do dispositivo do julgamento da medida cautelar, em face do equívoco na petição inicial e na Constituição estadual juntada pelo autor, que indicavam o texto constante do art. 11 do ADCT da Constituição estadual como o art. 265 da Constituição do Estado de Alagoas. O conteúdo impugnado na exordial e analisado pela Suprema Corte na medida cautelar refere-se ao art. 11 do ADCT estadual. O referido dispositivo readmitiu os servidores públicos estaduais demitidos a partir de 1986 ou postos em disponibilidade, com exceção daqueles que foram submetidos a processo administrativo disciplinar, obrigando o Estado a repor seus vencimentos atrasados. Ausente vício de inconstitucionalidade, seja pela óptica mais genérica da separação dos Poderes, seja pela inexistência de fraude à iniciativa reservada ao Poder Executivo para tratar de regime jurídico de servidores públicos. Matéria apta a ser versada nas redações originárias das constituições estaduais, de forma semelhante ao que fez a Constituição Federal em seu art. 8º do ADCT. Precedente: ADI nº 104/RO, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJe de 24/8/07.
4. Não se verifica inconstitucionalidade no art. 45, inciso IV, da Constituição estadual, o qual busca dar efetividade ao princípio da publicidade e da transparência das despesas públicas, bem assim fornecer ao Poder Legislativo estadual os subsídios necessários para o exercício de sua função fiscalizadora, na mesma linha definida pela Constituição Federal para a atuação do Congresso Nacional.
5. Inconstitucionalidade da exigência contida no art. 79, inciso V, da Constituição alagoana de prévia aprovação dos postulantes aos cargos de procurador-geral da justiça, procurador-geral do estado, de comandante-geral da Polícia Militar e dos presidentes e diretores das autarquias estaduais e das entidades fundacionais públicas pela Assembleia Legislativa. O cargo de chefe da Advocacia Pública estadual é de livre nomeação e exoneração pelo governador de estado. Precedentes: ADI nº 291/MT, Rel. Min. Joaquim Barbosa, DJe de 10/9/10; ADI 2.682/AP, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 19/6/09. Insere-se também no rol de competência do governador de estado a chefia das polícias militares e civis e dos corpos de bombeiros militares (art. 144, § 6º, da CF), com a consequente designação de seus comandantes. Por sua vez, contraria o princípio da separação dos poderes a exigência de aprovação prévia pela Assembleia Legislativa dos indicados para dirigentes de autarquias e fundações públicas. Precedente: ADI nº 2.167/RR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Red. do ac. Min. Alexandre de Moraes, julgado em 3/6/20, DJe de 7/12/20. Por seu turno, a previsão da prévia aprovação, pelo Poder Legislativo local, do indicado ao cargo de procurador-geral de justiça ofende o art. 128, § 3º, da Constituição Federal. Precedentes: ADI nº 3.888/RO, Rel. Min. Ayres Britto, DJe de 11/6/10; ADI nº 1.962/RO, Rel. Min. Ilmar Galvão, DJ de 1º/2/02. Por fim, a expressão “bem como de outros cargos que a lei determinar”, contida na parte final do inciso V do art. 79, tão somente reproduz, por simetria, o disposto no art. 52, inciso III, f, da CF, possibilitando ao legislador estadual o estabelecimento de outras situações em que a Assembleia Legislativa pode aprovar a escolha de titulares de cargos relevantes para o funcionamento do Estado.
6. O § 1º do art. 79 estende a previsão do inciso V às pessoas estatais de direito privado, o que, de acordo com a jurisprudência do STF, demonstra-se incompatível com a Constituição Federal. Nos termos do art. 173, § 1º, da CF/88, as empresas estatais estão sujeitas ao regime jurídico próprio das empresas privadas, o que obsta a exigência de manifestação prévia do Poder Legislativo estadual. Precedentes: ADI nº 2.167/RR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Red. do ac. Min Alexandre de Moraes, DJ de 7/12/20; ADI nº 1.642/MG, Rel. Min. Eros Grau, DJ de 19/9/08; ADI nº 1.949/RS-MC, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ de 25/11/05; ADI nº 862/AP-MC, Rel. Min. Moreira Alves, DJ de 3/9/93.
7. Conforme decidido na ADI nº 1.281, “[a] exemplo do que sucede no plano federal, o estabelecimento de prazo suficiente e razoável para que o Governador escolha os seus auxiliares não vulnera preceitos da Constituição Federal”. Portanto, o § 2º do art. 79 da Constituição de Alagoas, que determina o prazo máximo de quinze dias para o exercício provisório dos cargos previstos no inciso V do art. 79, continua a incidir sobre a nomeação interina para os cargos previstos naquele inciso que não tenham sido declarados inconstitucionais. Interpretação conforme do § 2º do art. 79, para retirar de seu âmbito de incidência a designação para os cargos de procurador-geral de Justiça, de procurador-geral do Estado, de comandante-geral da Polícia Militar e de presidentes e diretores das autarquias estaduais e das entidades fundacionais públicas, em razão da declaração de inconstitucionalidade parcial do inciso V do art. 79 da Constituição do Estado.
8. O art. 107, inciso IX, da CE/AL estabelece um rol de autoridades cuja nomeação, de competência privativa do governador do Estado, deve ser precedida da aprovação pela Assembleia Legislativa estadual, norma que se conecta com o disposto no art. 79, inciso V, da Constituição alagoana. Como consequência lógica da declaração de inconstitucionalidade dessa última norma, deve ser conferida interpretação conforme ao art. 107, inciso IX, da CE/AL, a fim de esclarecer que a aprovação pela Assembleia Legislativa estadual não será exigida para a nomeação do procurador-geral de justiça, do procurador-geral do Estado e do comandante da Polícia Militar.
9. Ferem as prerrogativas do governador do Estado a imposição de escolha do procurador-geral do estado dentre os membros da carreira – no caso em questão dentre os membros da última classe da carreira de procurador do Estado –, bem como a prévia aprovação do escolhido pela Assembleia Legislativa, a fixação de mandato para o exercício do cargo e a destituição do cargo por deliberação da maioria da Assembleia Legislativa. Precedentes: ADI nº 291/MT e nº 2.682/AP. Inconstitucionalidade das expressões “a última classe da carreira” e “indicados em lista sêxtupla, mediante eleição, pelos integrantes da categoria”, contidas no caput do art. 155, e da integralidade dos §§ 1º, 2º e 3º do mesmo artigo.
10. A remuneração dos servidores públicos em geral e, do mesmo modo hoje, os subsídios dos procuradores-gerais de justiça e do estado (art. 135 e art. 128, § 5º, inciso I, c, da CF/88) devem ser fixados por intermédio de lei específica, na forma do art. 37, inciso X, da Constituição Federal, na redação dada pela Emenda Constitucional nº 19/98. A partir da referida emenda, nos termos do art. 28, § 2º, da Constituição, a fixação da política remuneratória dos agentes políticos do Poder Executivo estadual passou a depender de lei de iniciativa da Assembleia Legislativa, permitindo a realização de sanção ou veto sobre o projeto. Não recepção do art. 79, inciso VII, da Carta Estadual, que diz competir privativamente à Assembleia Legislativa fixar a remuneração do governador, do vice-governador, dos secretários de estado e dos procuradores-gerais de justiça e do estado. Em virtude da não recepção do preceito, deve ser declarada inconstitucional, por arrastamento, a expressão “os deste estabelecidos na forma do art. 79, inciso VII, desta Constituição”, contida no art. 145, inciso I, c, da Carta Estadual.
11. Ao conferir à Assembleia Legislativa Estadual competência para determinar o afastamento imediato de qualquer autoridade civil ou militar nas hipóteses que menciona, o art. 82 da Constituição alagoana afronta o princípio da separação dos Poderes, porquanto outorga ao Poder Legislativo prerrogativa de controle que excede os limites constitucionais, invadindo esfera própria de outros Poderes ou imiscuindo-se em processos de responsabilização submetidos à regramento específico, como aqueles relativos aos membros do Poder Judiciário e do Ministério Público.
12. A instituição de responsabilidade e de apenamento com demissão para a autoridade que deixar de efetuar o repasse dos duodécimos, com processamento e aplicação a cargo do Poder Legislativo estadual, atenta contra o princípio da separação e independência dos Poderes, não se compatibilizando com o regime constitucional incidente sobre o tema. Ademais, a jurisprudência da Corte veda a capitulação de crime de responsabilidade e a definição do seu processamento por meio de legislação estadual. Precedentes: ADI nº 5.895, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe de 15/10/19; ADI nº 4.791/PR, Rel. Min. Teori Zavascki, DJe de 24/4/15; ADI nº 2.220/SP, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 7/12/11; ADI nº 3.279/SC, Rel. Min. Cezar Peluso, DJe de 15/2/12. Inconstitucionalidade da expressão “sob pena de responsabilidade e demissão, a bem do serviço público, da autoridade que der causa à não transferência dos recursos, mediante iniciativa e deliberação da Assembleia Legislativa Estadual”, contida no art. 179 da Constituição de Alagoas, bem como da íntegra do art. 196, parágrafo único, da Carta Estadual.
13. As tentativas do Poder Legislativo de (i) estabelecer prazos para que o Poder Executivo, em relação às matérias afetas a sua competência, apresente proposições legislativas, mesmo que em sede da constituição estadual, ou (ii) de submeter a atuação desse à apreciação e à aprovação da Assembleia Legislativa são inconstitucionais, porquanto ofendem o princípio da separação dos Poderes. Precedentes: ADI nº 179/RS, de minha relatoria, DJe de 28/3/14; ADI nº 1.448/RJ, Rel. Min. Maurício Corrêa, DJ de 11/10/07; ADI nº 546/DF, Rel. Min. Moreira Alves, DJ de 14/4/00. Inconstitucionalidade dos arts. 199, parágrafo único, e 277, parágrafo único, da Constituição alagoana.
14. O art. 40 do ADCT da Constituição estadual trata de questão bastante específica concernente à remuneração. Não dispõe sobre organização e estruturação do Estado-membro ou de seus órgãos, mas versa sobre o regime jurídico de servidores públicos, o qual não é matéria constitucional, não se justificando sua previsão na Constituição do Estado. Portanto, está configurada burla ao devido processo legislativo constitucional, qualificada pela usurpação da competência do chefe do Poder Executivo para a direção superior da administração pública. Precedentes: ADI nº 3.922, Rel. Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, DJe de 5/11/21; ADI nº 2.581, Rel. Min. Maurício Corrêa, Rel. do ac. Min. Marco Aurélio, DJ de 15/8/08. Inconstitucionalidade formal do art. 40 do ADCT da Constituição estadual.
15. O art. 287 da Carta estadual vinculou a remuneração de secretário de estado à de desembargador, invertendo a correspondência paradigmática constante do art. 37, inciso XI, da Constituição Federal. Tal vinculação encontra óbice, ainda, no art. 37, inciso XIII, da Constituição Federal, mesmo na redação originária do texto. Precedentes: ADI nº 336, Rel. Min. Eros Grau, DJe de 17/9/10; ADI nº 4.009, Rel. Min. Eros Grau, DJe de 29/5/09; RE nº 241.292, Rel. Min. Ilmar Galvão, DJ de 31/8/01. O art. 67 da Constituição do Estado de Alagoas, por seu turno, acabou por atrelar a remuneração do último grau da carreira da Polícia Militar no Estado ao subsídio de secretário de estado, incidindo em vinculação remuneratória vedada pelo art. 37, inciso XIII, da Constituição de 1988. Precedentes: ADI nº 3.777/BA, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 9/2/15; RE nº 585.303/AM-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe de 6/8/10; ADI nº 4.009/SC, Rel. Min. Eros Grau, DJe de 29/5/09, entre outros.
16. É inconstitucional o art. 49, § 1º, da CE/AL, por albergar situação de acesso ao serviço público ao arrepio da exigência de prévia prestação de concurso, seja de provas ou de provas e títulos, insculpida no art. 37, inciso II, da Constituição Federal. Configurada contrariedade à Súmula 685 do STF.
17. Os incisos I, II, III e V do art. 266 da CE/AL são reproduções literais dos incisos do art. 53 do ADCT federal, os quais concederam benefícios aos ex-combatentes que efetivamente participaram de operações bélicas durante a Segunda Guerra Mundial, nos termos da Lei nº 5.315, de 12/9/67. Em relação aos incisos I e V, não se verifica óbice à reprodução na Constituição estadual, por serem normas direcionadas a todas as esferas da Federação, conforme prevê o art. 2º da Lei nº 5.312/67: “[é] estável o ex-combatente servidor público civil da União, dos Estados e dos Municípios”. Quanto aos incisos II e III, conquanto também sejam reprodução literal do art. 53 do ADCT federal, diversamente dos incisos I e V, devem ser declarados inconstitucionais, porque a indeterminação do conteúdo desses preceitos poderia resultar na duplicidade de concessão dos referidos benefícios em nível federal e estadual, obrigando o Estado de Alagoas a arcar com os respectivos ônus financeiros.
18. A jurisprudência da Corte já consagrava a competência do Ministério Público para a iniciativa legislativa a respeito da política remuneratória de seus membros e serviços auxiliares. Precedentes: ADI nº 63/AL, Rel. Min. Ilmar Galvão, DJ de 27/5/94; ADI nº 603/RS, Rel. Min. Eros Grau, DJ de 6/10/06. Desde a Emenda Constitucional nº 19/98, tal prerrogativa passou a constar expressamente do art. 127, § 2º, da CF/88.
19. Ação direta de que se conhece em parte e, quanto a essa parte, julgada parcialmente procedente.

Acórdão

O Tribunal, por unanimidade, conheceu parcialmente da ação direta e, na parte conhecida, julgou parcialmente procedente o pedido formulado, para: a) declarar a inconstitucionalidade dos arts. 49, § 1º; 67; 79, § 1º; 82, parágrafo único; 155, §§ 1º, 2º, e 3º; 196, caput, e parágrafo único; 199, parágrafo único; 266, II e III; 277, caput, e parágrafo único; 287, todos da parte permanente da Constituição do Estado de Alagoas, e do art. 40 do respectivo ADCT; b) declarar a inconstitucionalidade das expressões “do Procurador-Geral da Justiça, do Procurador-Geral do Estado, do Comandante-Geral da Polícia Militar, dos Presidentes e Diretores das Autarquias estaduais e das entidades fundacionais públicas” contida no art. 79, V; “da última classe” e “indicados em lista sêxtupla, mediante eleição, pelos integrantes da categoria”, prevista no art. 155, caput; “sob pena de responsabilidade e demissão, a bem do serviço público, da autoridade que der causa à não transferência dos recursos, mediante iniciativa e deliberação da Assembléia Legislativa Estadual”, constante do art. 179; c) conceder interpretação conforme ao art. 107, IX, da CE/AL para esclarecer que a aprovação pela Assembleia Legislativa estadual não será exigida para a nomeação do Procurador-Geral de Justiça, do Procurador-Geral do Estado e do Comandante da Polícia Militar; e d) não recepcionar o art. 79, VII, e a expressão “os deste estabelecidos na forma do art. 79, inciso VII, desta Constituição”, contida na parte final do art. 145, I, c, da Carta estadual, nos termos do voto do Relator. Plenário, Sessão Virtual de 19.11.2021 a 26.11.2021.
Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/1382043984/acao-direta-de-inconstitucionalidade-adi-127-al-0004538-2419891000000

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