jusbrasil.com.br
30 de Junho de 2022
  • 2º Grau
Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Supremo Tribunal Federal
há 5 meses

Detalhes da Jurisprudência

Processo

ADI 0000393-65.2002.1.00.0000 DF 0000393-65.2002.1.00.0000

Órgão Julgador

Tribunal Pleno

Partes

REQTE.(S) : CONSELHO FEDERAL DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL - CFOAB, INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA

Publicação

04/02/2022

Julgamento

19 de Agosto de 2021

Relator

RICARDO LEWANDOWSKI

Documentos anexos

Inteiro TeorSTF_ADI_2601_226b0.pdf
Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Inteiro Teor

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 105

19/08/2021 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.601 DISTRITO FEDERAL

RELATOR : MIN. RICARDO LEWANDOWSKI

REQTE.(S) : CONSELHO FEDERAL DA ORDEM DOS

ADVOGADOS DO BRASIL - CFOAB

ADV.(A/S) : MARCUS VINICIUS FURTADO COÊLHO

ADV.(A/S) : RAFAEL BARBOSA DE CASTILHO

ADV.(A/S) : MAURICIO GENTIL MONTEIRO

INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

AM. CURIAE. : COMISSÃO DE VALORES MOBILIÁRIOS - CVM

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL FEDERAL

Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA 8, DE 31/10/2001, CONVERTIDA NA LEI 10.411/2002. DECRETO 3.995/2001. MERCADO DE VALORES MOBILIÁRIOS. CRIAÇÃO DA COMISSÃO DE VALORES MOBILIÁRIOS. MATÉRIA INSERIDA NA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA. ARTS. 62, § 1º, IV, E 84, VI, a, AMBOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. AÇÃO DIRETA JULGADA IMPROCEDENTE.

I – Não há falar em afronta ao art. 62, § 1º, IV, da Constituição, se, ao tempo da edição da medida provisória, o projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional não se encontrava pendente de veto ou sanção do Presidente da República.

II – O art. 84, VI, a, da Constituição Federal, na redação dada pela Emenda Constitucional 32/2001, permitiu ao Presidente da República dispor, mediante decreto, sobre matéria que antes só poderia ser disciplinada por lei.

III - As alterações introduzidas pelo Decreto 3.995/2001 não extrapolam a competência privativa conferida ao Chefe do Poder Executivo para disciplinar, por decreto, sobre a organização e funcionamento da Administração Pública Federal.

IV - Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente.

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 2 de 105

ADI 2601 / DF

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em Sessão Plenária, sob a Presidência do Senhor Ministro Luiz Fux, na conformidade da ata de julgamentos e das notas taquigráficas, por maioria, julgar improcedente o pedido formulado na ação direta, nos termos do voto do Relator, vencido o Ministro Edson Fachin, que julgava parcialmente procedente o pedido.

Brasília, 19 de agosto de 2021.

RICARDO LEWANDOWSKI – RELATOR

2

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 3 de 105

18/08/2021 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.601 DISTRITO FEDERAL

RELATOR : MIN. RICARDO LEWANDOWSKI

REQTE.(S) : CONSELHO FEDERAL DA ORDEM DOS

ADVOGADOS DO BRASIL - CFOAB

ADV.(A/S) : MARCUS VINICIUS FURTADO COÊLHO

ADV.(A/S) : RAFAEL BARBOSA DE CASTILHO

ADV.(A/S) : MAURICIO GENTIL MONTEIRO

INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

AM. CURIAE. : COMISSÃO DE VALORES MOBILIÁRIOS - CVM

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL FEDERAL

R E L A T Ó R I O

O Senhor Ministro Ricardo Lewandowski (Relator) : Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, contra a Medida Provisória nº 8 e o Decreto nº 3.995, ambos editados em 31 de outubro de 2001.

Eis o teor das normas impugnadas:

“MEDIDA PROVISÓRIA Nº 8, DE 31 DE OUTUBRO DE 2001.

Altera e acresce dispositivos à Lei nº. 6.385, de 7 de dezembro de 1976, que dispõe sobre o mercado de valores mobiliários e cria a Comissão de Valores Mobiliários.

O VICE-PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no exercício do cargo de Presidente da República, usando da atribuição que lhe confere o art. 62 da Constituição, adota a seguinte Medida Provisória, com força de lei:

Art. Os arts. , , 16 e 18 da Lei no 6.385, de 7 de dezembro de 1976, passam a vigorar com a seguinte redação:

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 4 de 105

ADI 2601 / DF

Art. 5º É instituída a Comissão de Valores Mobiliários, entidade autárquica em regime especial, vinculada ao Ministério da Fazenda, com personalidade jurídica e patrimônio próprios, dotada de autoridade administrativa independente, ausência de subordinação hierárquica, mandato fixo e estabilidade de seus dirigentes, e autonomia financeira e orçamentária.' (NR)

Art. 6º A Comissão de Valores Mobiliários será administrada por um Presidente e quatro Diretores, nomeados pelo Presidente da República, depois de aprovados pelo Senado Federal, dentre pessoas de ilibada reputação e reconhecida competência em matéria de mercado de capitais.

§ 1º O mandato dos dirigentes da Comissão será de cinco anos, vedada a recondução, devendo ser renovado a cada ano um quinto dos membros do Colegiado.

§ 2º Os dirigentes da Comissão somente perderão o mandato em virtude de renúncia, de condenação judicial transitada em julgado ou de processo administrativo disciplinar.

§ 3º Sem prejuízo do que prevêem a lei penal e a lei de improbidade administrativa, será causa da perda do mandato a inobservância, pelo Presidente ou Diretor, dos deveres e das proibições inerentes ao cargo.

§ 4º Cabe ao Ministro de Estado da Fazenda instaurar o processo administrativo disciplinar, que será conduzido por comissão especial, competindo ao Presidente da República determinar o afastamento preventivo, quando for o caso, e proferir o julgamento.

§ 5º No caso de renúncia, morte ou perda de mandato do Presidente da Comissão de Valores Mobiliários, assumirá o Diretor mais antigo ou o mais idoso, nessa ordem, até nova nomeação, sem prejuízo de suas atribuições.

§ 6º No caso de renúncia, morte ou perda de mandato de Diretor, proceder-se-á à nova nomeação pela forma disposta nesta Lei, para completar o mandato do substituído. (NR)

Art. 16.

2

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 5 de 105

ADI 2601 / DF

[...]

III - mediação ou corretagem de operações com valores mobiliários; e

IV - compensação e liquidação de operações com valores mobiliários.

[...]

Art. 18. Compete à Comissão de Valores Mobiliários:

I - editar normas gerais sobre:

a) condições para obter autorização ou registro necessário o exercício das atividades indicadas no art. 16, e respectivos procedimentos administrativos;

b) requisitos de idoneidade, habilitação técnica e capacidade financeira a que deverão satisfazer os administradores de sociedades e demais pessoas que atuem no mercado de valores mobiliários;

c) condições de constituição e extinção das Bolsas de Valores, entidades do mercado de balcão organizado e das entidades de compensação e liquidação de operações com valores mobiliários, forma jurídica, órgãos de administração e seu preenchimento;

d) exercício do poder disciplinar pelas Bolsas e pelas entidades do mercado de balcão organizado, no que se refere às negociações com valores mobiliários, e pelas entidades de compensação e liquidação de operações com valores mobiliários, sobre os seus membros, imposição de penas e casos de exclusão;

[...]

f) administração das Bolsas, das entidades do mercado de balcão organizado e das entidades de compensação e liquidação de operações com valores mobiliários; emolumentos, comissões e quaisquer outros custos cobrados pelas Bolsas e pelas entidades de compensação e liquidação de operações com valores mobiliários ou seus membros, quando for o caso;

[...]

h) condições de constituição e extinção das Bolsas de Mercadorias e Futuros, forma jurídica, órgãos de administração

3

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 6 de 105

ADI 2601 / DF

e seu preenchimento.

[...]

Art. 2º Na composição da primeira Diretoria da Comissão de Valores Mobiliários com mandatos fixos e não coincidentes, o Presidente e os quatros diretores serão nomeados, respectivamente, com mandatos de cinco, quatro, três, dois e um ano.

Art. 3º Esta Medida Provisória entra em vigor na data de sua publicação”.

“DECRETO Nº 3.995, DE 31 DE OUTUBRO DE 2001.

Altera e acresce dispositivos à Lei nº 6.385, de 7 de dezembro de 1976, que dispõe sobre o mercado de valores mobiliários, nas matérias reservadas a decreto.

O VICE-PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no exercício do cargo de Presidente da República, usando da atribuição que lhe confere a alínea 'a' do inciso VI do art. 84 da Constituição,

DECRETA:

Art. Os arts. , 8º, , 11, 15, 22 e 24 da Lei no 6.385, de 7 de dezembro de 1976, passam a vigorar com a seguinte redação:

Art. 6º

[...]

§ 7º A Comissão funcionará como órgão de deliberação colegiada de acordo com o seu regimento interno, e no qual serão fixadas as atribuições do Presidente, dos Diretores e do Colegiado.'

Art. 8º

[...]

§ 1º O disposto neste artigo não exclui a competência das Bolsas de Valores, das Bolsas de Mercadorias e Futuros, e das entidades de compensação e liquidação com relação aos seus membros e aos valores mobiliários nelas negociados.

§ 2º Serão de acesso público todos os documentos e autos de processos administrativos, ressalvados aqueles cujo sigilo seja imprescindível para a defesa da intimidade ou do interesse social, ou cujo sigilo esteja assegurado por expressa disposição legal.

4

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 7 de 105

ADI 2601 / DF

Art. 9º A Comissão de Valores Mobiliários, observado o disposto no § 2º do art. 15, poderá:

I - examinar e extrair cópias de registros contábeis, livros ou documentos, inclusive programas eletrônicos e arquivos magnéticos, ópticos ou de qualquer outra natureza, bem como papéis de trabalho de auditores independentes, devendo tais documentos ser mantidos em perfeita ordem e estado de conservação pelo prazo mínimo de cinco anos:

[...]

g) de outras pessoas quaisquer, naturais ou jurídicas, quando da ocorrência de qualquer irregularidade a ser apurada nos termos do inciso V deste artigo, para efeito de verificação de ocorrência de atos ilegais ou práticas não equitativas;

[...]

§ 1º Com o fim de prevenir ou corrigir situações anormais do mercado, a Comissão poderá:

[...]

§ 2º O processo, nos casos do inciso V deste artigo, poderá ser precedido de etapa investigativa, em que será assegurado o sigilo necessário à elucidação dos fatos ou exigido pelo interesse público, e observará o procedimento fixado pela Comissão.

§ 3º Quando o interesse público exigir, a Comissão poderá divulgar a instauração do procedimento investigativo a que se refere o § 2º.

§ 4º Na apuração de infrações da legislação do mercado de valores mobiliários, a Comissão deverá dar prioridade às infrações de natureza grave, cuja apenação proporcione maior efeito educativo e preventivo para os participantes do mercado.

§ 5º As sessões de julgamento do Colegiado, no processo administrativo de que trata o inciso V deste artigo, serão públicas, podendo ser restringido o acesso de terceiros em função do interesse público envolvido.

§ 6º A Comissão será competente para apurar e punir condutas fraudulentas no mercado de valores mobiliários sempre que:

5

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 8 de 105

ADI 2601 / DF

I - seus efeitos ocasionem danos a pessoas residentes no território nacional, independentemente do local em que tenham ocorrido; e

II - os atos ou omissões relevantes tenham sido praticados em território nacional.

Art. 11.

[...]

§ 5º A Comissão de Valores Mobiliários poderá, a seu exclusivo critério, se o interesse público permitir, suspender, em qualquer fase, o procedimento administrativo instaurado para a apuração de infrações da legislação do mercado de valores mobiliários, se o investigado ou acusado assinar termo de compromisso, obrigando-se a:

[...]

§ 10. A Comissão de Valores Mobiliários regulamentará a aplicação do disposto nos §§ 5º a 9º deste artigo aos procedimentos conduzidos pelas Bolsas de Valores, Bolsas de Mercadorias e Futuros, entidades do mercado de balcão organizado e entidades de compensação e liquidação de operações com valores mobiliários.

§ 11. A multa cominada pela inexecução de ordem da Comissão de Valores Mobiliários, nos termos do inciso II do caput do art. 9º e do inciso IV de seu § 1º não excederá a R$ 5.000,00 (cinco mil reais) por dia de atraso no seu cumprimento e sua aplicação independe do processo administrativo previsto no inciso V do caput do mesmo artigo.

Art. 15.

[...]

§ 1º Compete à Comissão de Valores Mobiliários definir:

[…]

Art. 22.

[...]

§ 1º Compete à Comissão de Valores Mobiliários expedir normas aplicáveis às companhias abertas sobre:

I - a natureza das informações que devam divulgar e a periodicidade da divulgação;

6

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 9 de 105

ADI 2601 / DF

II - relatório da administração e demonstrações financeiras;

III - a compra de ações emitidas pela própria companhia e a alienação das ações em tesouraria;

IV - padrões de contabilidade, relatórios e pareceres de auditores independentes;

V - informações que devam ser prestadas por administradores, membros do conselho fiscal, acionistas controladores e minoritários, relativas à compra, permuta ou venda de valores mobiliários emitidas pela companhia e por sociedades controladas ou controladoras;

VI - a divulgação de deliberações da assembleia-geral e dos órgãos de administração da companhia, ou de fatos relevantes ocorridos nos seus negócios, que possam influir, de modo ponderável, na decisão dos investidores do mercado, de vender ou comprar valores mobiliários emitidos pela companhia;

VII - a realização, pelas companhias abertas com ações admitidas à negociação em bolsa ou no mercado de balcão organizado, de reuniões anuais com seus acionistas e agentes do mercado de valores mobiliários, no local de maior negociação dos títulos da companhia no ano anterior, para a divulgação de informações quanto à respectiva situação econômico-financeira, projeções de resultados e resposta aos esclarecimentos que lhes forem solicitados;

VIII - as demais matérias previstas em lei.

§ 2º As normas editadas pela Comissão de Valores Mobiliários em relação ao disposto nos incisos II e IV do § 1º aplicam-se às instituições financeiras e demais entidades autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil, no que não forem conflitantes com as normas por ele baixadas.

Art. 24. Compete à Comissão autorizar a atividade de custódia de valores mobiliários, cujo exercício será privativo das instituições financeiras e das entidades de compensação e liquidação.

Art. A Lei no 6.385, de 1976, passa a vigorar acrescida

7

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 10 de 105

ADI 2601 / DF

do art. 21-A, com a seguinte redação:

Art. 21-A. A Comissão de Valores Mobiliários poderá expedir normas aplicáveis à natureza das informações mínimas e à periodicidade de sua apresentação por qualquer pessoa que tenha acesso a informação relevante.

Art. 3º Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação, produzindo efeitos, em relação às companhias já constituídas, após decorridos cento e vinte dias daquela data”.

O requerente sustenta, em suma, que a citada Medida Provisória afronta o art. 62, § 1º, IV, da Constituição Federal, por ter sido editada ao mesmo tempo em que matéria idêntica estava sendo disciplinada no Projeto de Lei 23/2001, à época aprovado e pendente apenas de sanção ou veto presidencial.

Ademais, segundo o requerente, no mesmo dia em que vetou o citado Projeto de Lei, o Presidente da República editou a questionada MP, a qual continha “os mesmos comandos normativos (com idênticas redações) que vetara” (fl. 12).

Alega, ainda, que, como os arts. 2º e 3º da Medida Provisória perderão o sentido com a eventual declaração de inconstitucionalidade, “a totalidade do ato normativo há de ser expurgado do ordenamento jurídico” (fl. 20).

Na sequência, argumenta que o Decreto 3.995/2001 alterou e acrescentou dispositivos à Lei 6.385/1976, em afronta aos arts. , 59 e 61, caput, da Carta Política, dos quais decorrem os princípios da separação de poderes e da hierarquia das leis.

Nesse sentido, assevera que

“[...] decreto, ato ordinário do Poder Executivo, não pode alterar Lei. Editado com tal fim, mostra-se inconstitucional [...],

8

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 11 de 105

ADI 2601 / DF

porque vulnera a divisão de Poderes e o elementar ensinamento no sentido de que uma lei só pode ser alterada por outra lei, não por comando normativo de hierarquia inferior” (fl. 35).

Consigna, também, que os arts. e do mencionado Decreto vulneram o art. 84, VI, a, da Carta Magna, na redação conferida pela Emenda 32/2001, bem como os arts. 5º, II, e 37, caput, do mesmo diploma.

Pleiteia, ao final, a concessão da cautelar para suspender os atos impugnados e, no mérito, a declaração de inconstitucionalidade da Medida Provisória e do Decreto atacados.

O então Relator, Ministro Carlos Velloso, adotou o rito previsto no art. 12 da Lei 9.868/1999 (fl. 116).

O Presidente da República, ouvido, sustenta que não há correspondência com a hipótese prevista no art. 62, IV, § 1º, da Constituição Federal, uma vez que o Projeto de Lei 23/2001 foi sancionado, com veto parcial, antes da edição da referida medida provisória.

Afirma, ainda, que o Decreto 3.995/2001 não constitui decreto de execução, pois, nos termos da EC 32/2001, matéria referente ao funcionamento e organização da Administração Pública Federal, quando não acarretar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos, não se sujeita mais ao princípio da reserva legal, podendo ser disciplinada por ato presidencial.

Prossegue, nessa linha, dizendo que as normas impugnadas referemse, única e exclusivamente, à organização e ao funcionamento da Comissão de Valores Mobiliários.

Anota, por derradeiro, que, caso não se entenda tratar-se de decreto autônomo, ter-se-ia situação na qual estariam em confronto ato

9

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 12 de 105

ADI 2601 / DF

regulamentar e ato legislativo, o que caracterizaria mera ofensa reflexa ao Texto Constitucional, obstando, em consequência, o conhecimento desta ação.

O requerente, às fls. 164-166, em razão da conversão da MP 8/2001 na Lei 10.411/2002, aditou a petição inicial, para que aquele texto normativo e o Decreto 3.995/2001 passassem a figurar como atos impugnados.

A Advocacia-Geral da União, às fls. 170-193, e a Procuradoria-Geral da República, às fls. 195-212, opinaram pela improcedência da ação.

É o relatório.

10

Supremo Tribunal Federal

ExtratodeAta-18/08/2021

Inteiro Teor do Acórdão - Página 13 de 105

PLENÁRIO EXTRATO DE ATA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.601

PROCED. : DISTRITO FEDERAL RELATOR : MIN. RICARDO LEWANDOWSKI

REQTE.(S) : CONSELHO FEDERAL DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL -CFOAB

ADV.(A/S) : MARCUS VINICIUS FURTADO COÊLHO (2525/PI)

ADV.(A/S) : RAFAEL BARBOSA DE CASTILHO (19979/DF)

ADV.(A/S) : MAURICIO GENTIL MONTEIRO (2435/SE)

INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

AM. CURIAE. : COMISSÃO DE VALORES MOBILIÁRIOS - CVM

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL FEDERAL (00000/DF)

Decisão : Após a leitura do relatório e a realização das sustentações orais, o julgamento foi suspenso. Falaram: pelo interessado, o Dr. Adriano Martins De Paiva, Advogado da União; e, pelo amicus curiae, o Dr. Ávio Kalatzis de Britto, Procurador-Geral Federal. Presidência do Ministro Luiz Fux. Plenário, 18.08.2021 (Sessão realizada por videoconferência - Resolução 672/2020/STF).

Presidência do Senhor Ministro Luiz Fux. Presentes à sessão os Senhores Ministros Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Dias Toffoli, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin, Alexandre de Moraes e Nunes Marques.

Vice-Procurador-Geral Eleitoral, Dr. Paulo Gustavo Gonet Branco.

Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.RICARDOLEWANDOWSKI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 14 de 105

19/08/2021 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.601 DISTRITO FEDERAL

V O T O

O Senhor Ministro Ricardo Lewandowski (Relator) : Acolho, inicialmente, o pedido de aditamento da inicial no sentido de que seja impugnada a Lei 10.411/2002, fruto da conversão da Medida Provisória 8, de 31 de outubro de 2001.

Inexistindo preliminares a apreciar, passo ao exame do mérito da ação.

O requerente sustenta a inconstitucionalidade da MP 8/2001, convertida na Lei 10.411/2002, por violação ao art. 62, § 1º, IV, da Carta Magna, na redação conferida pela Emenda Constitucional 32/2001, segundo o qual “é vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sanção ou veto do Presidente da República”.

Pois bem. A MP 8/2001 foi editada pelo então Presidente da República, em 31 de outubro de 2001, no mesmo dia em que sancionou, com veto de alguns artigos, a Lei 10.303/2001. Não resta dúvida de que os dispositivos vetados da Lei 10.303/2001 são idênticos àqueles da MP 8/2001, aqui impugnada.

Essa situação, todavia, a meu ver, não afronta o art. 62, § 1º, IV, da Carta Política. Isso porque, quando a referida MP foi editada, o Projeto de Lei aprovado pelo Congresso Nacional já havia sido sancionado pelo Presidente da República, quer dizer, não se encontrava mais pendente de veto ou sanção, ainda que a data da sanção e do veto parcial tenha coincidido com a da edição da MP.

José Levi Mello do Amaral Júnior, nessa linha, assevera que nada

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.RICARDOLEWANDOWSKI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 15 de 105

ADI 2601 / DF

impede, em tais situações, que o Presidente da República vete o projeto 1 de lei, total ou parcialmente, e, em seguida, ou mesmo concomitantemente, edite medida provisória sobre a matéria versada na propositura. E exemplifica justamente com o caso em debate, qual seja, com o situação ocorrida com a Lei 10.303/2001, em que foram vetados os dispositivos reeditados na Medida Provisória 8/2001.

Observo, ainda, que, conforme a Mensagem nº 1.213, de fls. 148-161, invocou-se, para justificar o veto parcial, a competência privativa do Presidente da República para a iniciativa de lei que disponha sobre criação de órgãos da Administração Pública Federal.

Quanto ao segundo ato normativo impugnado, a saber, o Decreto 3.995/2001, constato que ele foi editado pelo então Vice-Presidente da República, no exercício da Presidência, com fundamento no art. 84, VI, a, da Constituição Federal, que confere competência privativa ao Chefe do Poder Executivo para dispor, mediante decreto, sobre “organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos”.

De fato, o Decreto 3.995/2001 não objetivou regulamentar a Lei 6.385/1976, que dispõe sobre o mercado de valores mobiliários, mas sim alterar os seus arts. , , , 11, 15, 22 e 24, bem como acrescer-lhe o art. 21-A.

Como se sabe, a Emenda 32/2001, ao alterar a redação do mencionado art. 84, VI, a, permitiu ao Presidente da República dispor, por decreto, sobre matérias que antes só poderiam ser disciplinadas mediante lei.

Trata-se da figura denominada pela doutrina de “decreto autônomo”, que constitui ato normativo de natureza primária, restrito, 1 Cf. AMARAL JUNIOR, José Levi Mello do. Medida Provisória e sua conversão em lei.

São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2004. p. 218-219

2

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.RICARDOLEWANDOWSKI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 16 de 105

ADI 2601 / DF

contudo, ao seu âmbito próprio de atuação, isto é, no caso, à organização e funcionamento da Administração Pública Federal, desde que não implique aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos.

José Afonso da Silva ensina que o preceito veicula uma “autorização para expedição de uma forma de regulamento autônomo, o chamado ‘regulamento orgânico e de administração’” 2 .Maria Silvia Zanella di Pietro, na mesma esteira, argumenta que o art. 84, VI, da CF traz a lume o decreto independente ou autônomo, que trata de matéria não regulada em lei. 3

Também esta Corte já concluiu que tal tipo de decreto possui natureza autônoma, revestindo-se de abstração, generalidade e impessoalidade, que possibilitam seja desafiado por meio do controle concentrado de constitucionalidade, conforme se observa nos seguintes julgados:

I) “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. AÇÃO DIRETA QUE QUESTIONA A CONSTITUCIONALIDADE DE DECRETO ESTADUAL. FUNÇÃO NORMATIVA, REGULAMENTO E REGIMENTO. ATO NORMATIVO QUE DESAFIA O

CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE

CONCENTRADO. NEGATIVA DE SEGUIMENTO. ARTIGO 102, INCISO I, ALÍNEA 'a', DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. REFORMA DO ATO QUE NEGOU SEGUIMENTO À ADI.

1. Estão sujeitos ao controle de constitucionalidade concentrado os atos normativos, expressões da função normativa, cujas espécies compreendem a função

2 Cf. SILVA, José Afonso da. Comentário Contextual à Constituição. 6. ed. São Paulo:

Malheiros Editores, 2009. p. 486.

3 Cf. PIETRO, Maria Sílvia Zanella di. Direito Administrativo. 22. ed. São Paulo: Editora

Atlas S.A., 2009. p. 233.

3

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.RICARDOLEWANDOWSKI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 17 de 105

ADI 2601 / DF

regulamentar (do Executivo), a função regimental (do Judiciário) e a função legislativa (do Legislativo). Os decretos que veiculam ato normativo também devem sujeitar-se ao controle de constitucionalidade exercido pelo Supremo Tribunal Federal.

2. O Poder Legislativo não detém o monopólio da função normativa, mas apenas de uma parcela dela, a função legislativa.

3. Agravo regimental provido” ( ADI 2.950 AgR/RJ, Red. para Acórdão Min. Eros Grau).

II) “Medida Cautelar em Ação Direta de Inconstitucionalidade. 2. Caráter normativo autônomo e abstrato dos dispositivos impugnados. Possibilidade de sua submissão ao controle abstrato de constitucionalidade. Precedentes. 3. ICMS. Guerra fiscal. Artigo 2º da Lei nº 10.689/1993 do Estado do Paraná. Dispositivo que traduz permissão legal para que o Estado do Paraná, por meio de seu Poder Executivo, desencadeie a denominada 'guerra fiscal', repelida por larga jurisprudência deste Tribunal. Precedentes. 4. Artigo 50, XXXII e XXXIII, e §§ 36, 37 e 38 do Decreto Estadual nº 5.141/2001. Ausência de convênio interestadual para a concessão de benefícios fiscais. Violação ao art. 155, § 2º, XII, g, da CF/88. A ausência de convênio interestadual viola o art. 155, § 2º, incisos IV, V e VI, da CF. A Constituição é clara ao vedar

os Estados e ao Distrito Federal a fixação de alíquotas internas em patamares inferiores àquele instituído pelo Senado para a alíquota interestadual. Violação ao art. 152 da CF/88, que constitui o princípio da não-diferenciação ou da uniformidade tributária, que veda aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios estabelecer diferença tributária entre bens e serviços, de qualquer natureza, em razão de sua procedência ou destino. 5. Medida cautelar deferida” ( ADI 3.936 MC/PR, Rel. Min. Gilmar Mendes).

Visto isso, passo então a examinar as alterações da Lei 6.385/1976,

4

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.RICARDOLEWANDOWSKI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 18 de 105

ADI 2601 / DF

introduzidas pelo Decreto autônomo contestado nesta ação, de modo a verificar se houve ou não extrapolação dos limites conferidos ao Chefe do Poder Executivo pela EC 32/2001.

Primeiramente, analiso a alteração promovida no art. da Lei 6.385/76, qual seja, o acréscimo do § 7º, que apresenta a seguinte redação: “a Comissão funcionará como órgão de deliberação colegiada de acordo com o seu regimento interno, e no qual serão fixadas as atribuições do Presidente, dos Diretores e do Colegiado”.

Entende o requerente que a fixação das atribuições do Presidente, Diretores e do Colegiado da Comissão somente poderia ser feita mediante decreto presidencial, sob pena de violação ao disposto no art. 84, inc. VI, a , da Constituição, que assim dispõe:

“Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:

[...]

VI - dispor, mediante decreto, sobre: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; “

Não vejo, contudo, qualquer inconstitucionalidade na fixação das atribuições do Presidente, Diretores e Colegiado da Comissão, pois ela se mostra consentânea com a autonomia funcional de que é dotada a entidade autárquica em questão, criada por lei especifica.

Já com relação ao art. 8º, § 1º, da Lei 6.385/1976, observo tratar-se de mera delimitação de competência de órgão da administração pública federal. Confira-se:

“[...] o disposto neste artigo não exclui a competência das

5

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.RICARDOLEWANDOWSKI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 19 de 105

ADI 2601 / DF

Bolsas de Valores, das Bolsas de Mercadorias e Futuros, e das entidades de compensação e liquidação com relação aos seus membros e aos valores mobiliários nelas negociados”.

O § 2º do art. , de seu turno, apresenta redação que vai ao encontro do disposto no art. , X e XXXII, da Constituição Federal, ao consignar que

“[...] serão de acesso público todos os documentos e autos de processos administrativos, ressalvados aqueles cujo sigilo seja imprescindível para a defesa da intimidade ou do interesse social, ou cujo sigilo esteja assegurado por expressa disposição legal”.

De outra parte, o art. 9º estabelece que a Comissão de Valores Mobiliários, observado o disposto no § 2º do art. 15, poderá

“I - examinar e extrair cópias de registros contábeis, livros ou documentos, inclusive programas eletrônicos e arquivos magnéticos, ópticos ou de qualquer outra natureza, bem como papéis de trabalho de auditores independentes, devendo tais documentos ser mantidos em perfeita ordem e estado de conservação pelo prazo mínimo de cinco anos:

[...]

g) de outras pessoas quaisquer, naturais ou jurídicas, quando da ocorrência de qualquer irregularidade a ser apurada nos termos do inciso V deste artigo, para efeito de verificação de ocorrência de atos ilegais ou práticas não equitativas;

[...]

§ 1º Com o fim de prevenir ou corrigir situações anormais do mercado, a Comissão poderá:

[...]

§ 2º O processo, nos casos do inciso V deste artigo, poderá ser precedido de etapa investigativa, em que será assegurado o sigilo necessário à elucidação dos fatos ou exigido pelo interesse público, e observará o procedimento fixado pela

6

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.RICARDOLEWANDOWSKI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 20 de 105

ADI 2601 / DF

Comissão.

§ 3º Quando o interesse público exigir, a Comissão poderá divulgar a instauração do procedimento investigativo a que se refere o § 2º.

§ 4º Na apuração de infrações da legislação do mercado de valores mobiliários, a Comissão deverá dar prioridade às infrações de natureza grave, cuja apenação proporcione maior efeito educativo e preventivo para os participantes do mercado.

§ 5º As sessões de julgamento do Colegiado, no processo administrativo de que trata o inciso V deste artigo, serão públicas, podendo ser restringido o acesso de terceiros em função do interesse público envolvido.

§ 6º A Comissão será competente para apurar e punir condutas fraudulentas no mercado de valores mobiliários sempre que:

I - seus efeitos ocasionem danos a pessoas residentes no território nacional, independentemente do local em que tenham ocorrido; e

II - os atos ou omissões relevantes tenham sido praticados em território nacional”.

Consoante destacou o Ministério Público Federal, o prazo para manutenção de documentos e a sua forma de apresentação nada apresenta de novo, pois a matéria já estava disciplinada na Instrução 308/1999 da Comissão de Valores Mobiliários. Ademais, os preceitos impugnados apenas disciplinam procedimentos para elucidação de fatos que darão origem a processo administrativo (fl. 206).

Quanto aos art. 11, § 5º, § 10 e § 11, anoto que tais dispositivos consubstanciam meras normas procedimentais e tratam da discricionariedade que caracteriza a atuação da CVM. Não visualizo, portanto, também aqui, qualquer inconstitucionalidade.

Finalmente, constato que os arts. 15, 22, § 1º, I a VIII, § 2º, 21-A e 24 cuidam, como bem lembrou o Parquet Federal, de temas inseridos no

7

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.RICARDOLEWANDOWSKI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 21 de 105

ADI 2601 / DF

âmbito da competência privativa do Chefe do Poder Executivo.

Concluo, portanto, na mesma linha do parecer ministerial, que as alterações introduzidas pelo Decreto atacado não extrapolam a competência privativa conferida ao Chefe do Poder Executivo para dispor, mediante decreto, sobre a organização e funcionamento da Administração Pública Federal.

Isso posto, voto pela improcedência do pedido.

8

Supremo Tribunal Federal

Observação

Inteiro Teor do Acórdão - Página 22 de 105

19/08/2021 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.601 DISTRITO FEDERAL

RELATOR : MIN. RICARDO LEWANDOWSKI

REQTE.(S) : CONSELHO FEDERAL DA ORDEM DOS

ADVOGADOS DO BRASIL - CFOAB

ADV.(A/S) : MARCUS VINICIUS FURTADO COÊLHO

ADV.(A/S) : RAFAEL BARBOSA DE CASTILHO

ADV.(A/S) : MAURICIO GENTIL MONTEIRO

INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

AM. CURIAE. : COMISSÃO DE VALORES MOBILIÁRIOS - CVM

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL FEDERAL

OBSERVAÇÃO

O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - Desde logo, peço licença para não contribuir com a celeridade, mas é que o exame que fiz da matéria me levou, em boa parte, a uma compreensão distinta. Como o eminente Ministro-Relator, Ministro Ricardo Lewandowski, a quem saúdo, já evidenciou, Senhor Presidente, é uma matéria que, de algum tempo, especialmente pela iniciativa do eminente Ministro-Relator, se encontra para exame deste Colegiado.

Faço com gosto a apresentação, muito sintética, da percepção que tenho acerca da matéria. Creio que Vossa Excelência já me concedeu a palavra e prossigo.

Cumprimento Vossa Excelência, as eminentes Ministras Rosa Weber e Cármen Lúcia e os eminentes Pares que se encontram nesta sessão. Cumprimento os ilustres advogados, que ontem aqui aportaram brilhantes sustentações orais e também tenho a honra de cumprimentar Sua Excelência o eminente Procurador-Geral da República, Doutor Augusto Aras.

Senhor Presidente, saúdo o relatório e voto do eminente Ministro-Relator, Ministro Ricardo Lewandowski, nesta ADI 2.601, cuja parte requerente é constituída pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, em petição subscrita pelo bâtonnier Marcus

Supremo Tribunal Federal

Observação

Inteiro Teor do Acórdão - Página 23 de 105

ADI 2601 / DF

Vinicius Furtado Coêlho, então Presidente do Conselho Federal.

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 24 de 105

19/08/2021 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.601 DISTRITO FEDERAL

V O T O

O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN: Assento, inicialmente, a constitucionalidade da MP nº 08, de 31 de outubro de 2001, convertida na Lei n. 10.411/2011, com o devido aditamento à inicial. Acolho nesse ponto o parecer da PGR que narra o trâmite da sua edição, após o veto por vício de iniciativa a dispositivos que constavam em projeto convertido na lei n.º 10.303/2001. Não incide, assim, o óbice do art. 62, § 1º, inc. IV, da Constituição, para a edição de medida provisória referente a projeto pendente de sanção ou veto, tendo este já ocorrido.

Assento, no entanto, a inconstitucionalidade do Decreto n. 3.995, editado em 31 de outubro de 2001, acolhendo o argumento da Inicial de que “'não é dado a decretos alterar o conteúdo de leis, justamente em face do que estabelecem os artigos , 59, 61, caput, da Constituição Federal, dos quais decorrem o princípio da separação de Poderes e o da hierarquia das leis “.

A alteração promovida pela Emenda Constitucional nº 32/2001 à redação do art. 84, assim dispôs:

Art. 84. Compete ao Presidente da República:

(...)

VI - dispor, mediante decreto, sobre: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; (Incluída pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos; (Incluída pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 25 de 105

ADI 2601 / DF

Segundo parcela da doutrina, essa alteração teria incorporado ao rol de fontes que constituem atos normativos primários o chamado decreto ou regulamento autônomo, o qual não se confunde, então, com o decreto regulamentar para a “fiel execução” das leis, do art. 84, IV.

A extensão dessa competência material ao Presidente da República, no entanto, não é tão abrangente como por vezes propugna-se.

Nas palavras do professor de Clèmerson Merlin Cleve, cujas raízes, como as minhas, residem na alma mater da Universidade Federal do Paraná, e em cujas lições de direito constitucional o tema da atividade legislativa do Poder Executivo sempre encontrou análise crítica e minuciosa:

“São autônomos os regulamentos baixados pelo Executivo em virtude de competência outorgada diretamente pelo Texto Constitucional para tratar de matérias pelo Constituinte definidas.

No Brasil, alguns juristas, vigente a última Constituição, admitiram os regulamentos autônomos. Fundamentavam a tese, basicamente, com o art. 81, V, que dotava o Presidente da República de competência para ‘dispor sobre a estruturação, atribuições e funcionamento dos órgãos da administração federal’.43 Hoje, o dispositivo encontra-se (art. 84, VI, da CF) redigido de modo a conferir ao Chefe do Executivo competência para dispor, mediante decreto, sobre a organização e o funcionamento da Administração Federal, bem como a extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos. O que permite que alguns juristas estejam a defender, vigente a atual Constituição, em virtude da redação conferida pela Emenda Constitucional 32/2001, tratar-se a hipótese do art. 84, VI, de verdadeiro regulamento autônomo.44 Ocorre que o regulamento autônomo aceita partilha da competência normativa. Não é o que parece manifestar-se no caso brasileiro. Aliás, o legislador não fica impedido de dispor sobre as

2

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 26 de 105

ADI 2601 / DF

matérias elencadas no art. 84, VI. E nesse caso, havendo lei prévia, fica o Presidente da República limitado ao que ela especifica (“organização e funcionamento da Administração Federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos”), exceto na hipótese da letra b em função da qual está o Presidente da República autorizado a extinguir cargo público criado (necessariamente) por lei. Não há aqui regulamento autônomo. Há, sim, manifestação de “mera competência para um arranjo intestino dos órgãos e competências já criados por lei”.

No caso brasileiro, o art. 84, VI, da Constituição não apresenta hipótese de regulamento autônomo, mas antes de um tipo que fica a meio caminho entre este e o de execução, muito mais próximo deste do que daquele, o assim chamado regulamento de organização.” (CLEVE, Clèmerson Merlin. Direito constitucional brasileiro: volume II. Organização do estado e dos poderes. RT, 2014. Livro eletrônico. Capítulo II. https://proview.thomsonreuters.com/launchapp/title/rt/monogr afias/99187102/v1/document/99304885/anchor/a-99304885,

acesso em 23 de agosto de 2020, g.n.)

Pois bem: “havendo lei prévia, fica o Presidente da República limitado ao que ela especifica.” Persiste, pois, a hierarquia normativa da lei formal.

É o que se passa aqui, havendo, não apenas o ultrapassar da limitação legal prévia, como o ousio da derrogação.

O decreto pretende explicitamente alterar a lei, como se lei formal fosse, ao dispor em seu art. : “Os arts. 6o, 8o, 9o, 11, 15, 22 e 24 da Lei no 6.385, de 7 de dezembro de 1976, passam a vigorar com a seguinte redação”; e no art. : “Art. 2o A Lei no 6.385, de 1976, passa a vigorar acrescida do art. 21-A, com a seguinte redação”

Vale dizer: ainda que materialmente se limite a tratar da organização e funcionamento da administração federal (o que depende da análise de cada dispositivo), o exercício dessa competência material não tem o

3

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 27 de 105

ADI 2601 / DF

mesmo status formal da lei em sentido estrito que se pretendia derrogar.

Tanto assim é que algumas alterações promovidas posteriormente vieram atenta e adequadamente pela via legal.

Este Supremo Tribunal Federal no julgamento da medida cautelar da ADI n. 6121, rel. Ministro Marco Aurélio, já teve oportunidade de assentar a necessária observância do princípio do paralelismo das formas no exercício da competência do art. 84, VI, da CRFB, em acórdão que restou assim ementado:

PROCESSO OBJETIVO – CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE – LIMINAR – DEFERIMENTO PARCIAL. Surgindo a plausibilidade jurídica parcial da pretensão e o risco de manter-se com plena eficácia o quadro normativo atacado, impõe-se o deferimento de medida acauteladora, suspendendo-o. COMPETÊNCIA NORMATIVA – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – ÓRGÃOS COLEGIADOS – PREVISÃO LEGAL – EXTINÇÃO – CHANCELA PARLAMENTAR. Considerado o princípio da separação dos poderes, conflita com a Constituição Federal a extinção, por ato unilateralmente editado pelo Chefe do Executivo, de órgãos colegiados que, contando com menção em lei em sentido formal, viabilizem a participação popular na condução das políticas públicas – mesmo quando ausente expressa “indicação de suas competências ou dos membros que o compõem”.

(ADI 6121 MC, Relator (a): MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 13/06/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe260 DIVULG 27-11-2019 PUBLIC 28-11-2019)

Por fim, a Constituição da Republica confere apenas às medidas provisórias a “força de lei” (art. 62, caput) e, embora defira algumas matérias que, em princípio, reclamariam a veiculação legal à competência do Presidente no art. 84, estes atos não têm a mesma estatura, força ou hierarquia da lei formal a ponto de alterá-la ou derrogá-la.

Por essas razões, julgo parcialmente procedente o pedido inicial, a fim de declarar a inconstitucionalidade do Decreto n.º 3.995/2001.

4

Supremo Tribunal Federal Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 28 de 105

ADI 2601 / DF

É como voto.

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.NUNESMARQUES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 29 de 105

19/08/2021 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.601 DISTRITO FEDERAL

VOTO

O SENHOR MINISTRO NUNES MARQUES : Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, em face da Medida Provisória n. 8, de 31 de outubro de 2001, e do Decreto (autônomo) n. 3.995, também de 31 de outubro de 2001.

O requerente alega que a Medida Provisória n. 8, de 31 de outubro de 2001, teria sido editada ao arrepio da vedação constante do art. 62, § 1º, IV, da Constituição Federal; por sua vez, o Decreto n. 3.995/2001, também de 31 de outubro de 2001, contrariaria os dispositivos vazados nos arts. ; , II; 37, caput; 59; 61, caput; e 84, VI, a, da Lei Maior.

Ao presente feito foi atribuído o rito célere previsto no art. 12 da Lei n. 9.868, de 10 de novembro de 1999.

A Presidência da República, nas informações, sustentou que “tanto a Medida Provisória como o decreto ora impugnados encontram-se de acordo com a legislação tanto constitucional como infraconstitucional”.

O proponente tornou ao feito para noticiar que a Medida Provisória n. 8/2001 veio a converter-se na Lei n. 10.411, de 26 de fevereiro de 2002. Assim, requereu aditamento à petição inicial para que, no objeto da ação, fosse incluída essa última lei.

A Advocacia-Geral da União manifestou-se pela improcedência dos pedidos. No mesmo sentido opinou a Procuradoria-Geral da República.

No mês de janeiro do ano em curso, a própria Comissão de Valores Mobiliários (CVM), destinatária da normatividade veiculada nos

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.NUNESMARQUES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 30 de 105

ADI 2601 / DF

diplomas impugnados, requereu ingresso no feito na condição de amicus curiae (peça 27)

Tal o contexto, passo ao voto .

Sem preliminares ou prejudiciais, logo avanço ao exame do mérito.

A literalidade do art. 62, § 1º, IV, da Constituição Federal mostra-se suficiente para revelar, sem necessidade de recurso a quaisquer outros métodos de interpretação, que a restrição à edição de medidas provisórias, nele prevista, circunscreve-se a matérias já versadas em leis que estejam pendentes apenas de sanção ou veto do Chefe do Executivo .

Na espécie, o Presidente da República primeiramente vetou dispositivos da Lei federal n. 10.303/2001 e, em seguida ou concomitantemente, editou a Medida Provisória n. 8/2001.

Noutras palavras: quando da edição da medida provisória, já não havia disposições sobre a mesma matéria pendentes de veto ou sanção presidencial . Portanto, a situação em análise não se amolda à hipótese desenhada no art. 62, § 1º, IV, da Constituição Federal.

Importa registrar que o veto presidencial ocorreu sob o fundamento de inconstitucionalidade formal de dispositivos do projeto que deu origem à Lei n. 10.303/2001. Em casos tais, o Chefe do Executivo, ao constatar inconstitucionalidade no projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e sob sua apreciação, deverá vetá-lo (veto jurídico), não havendo alternativa possível a tal postura.

O Chefe do Executivo assim o fez por entender que as disposições vetadas apresentavam vício de iniciativa. As demais, sem nódoa de inconstitucionalidade, foram sancionadas e assim se convolaram na Lei

2

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.NUNESMARQUES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 31 de 105

ADI 2601 / DF

federal n. 10.303/2001.

Nessa mesma ocasião, o Presidente da República, prestigiando a opção legislativa do Congresso Nacional manifestada nos dispositivos que foram vetados, logo tratou de reinseri-los no ordenamento jurídico (agora por sua iniciativa e, portanto, sem inconstitucionalidade), o que foi feito mediante a edição da Medida Provisória n. 8/2001.

No contexto descrito, agiu corretamente Sua Excelência o Presidente da República, evitando, a seu juízo, que se introduzisse no ordenamento jurídico norma formalmente inconstitucional e, ao mesmo tempo, incorporando-a pela maneira apropriada.

Por último, e para que não passe sem registro, vale lembrar que a conversão da Medida Provisória n. 8/2001 na Lei n. 10.411/2002 deixa claro haver o Congresso Nacional aquiescido, inclusive em sede de controle preventivo de constitucionalidade, com sua forma e conteúdo.

Portanto, a edição da Medida Provisória n. 8, de 31 de outubro de 2001, não se deu ao arrepio da vedação prevista no art. 62, § 1º, IV, da Constituição Federal.

Quanto à alegada inconstitucionalidade do Decreto n. 3.995, de 31 de outubro de 2001, cumpre que se façam primeiramente algumas considerações sobre a CVM, pessoa jurídica de direito público integrante da Administração Pública federal.

A Comissão, criada pela Lei n. 6.385, de 7 de dezembro de 1976, veio a experimentar algumas alterações, das quais foram substanciais aquelas decorrentes da Lei n. 10.303, de 31 de outubro de 2001, e da Medida Provisória n. 8, da mesma data, posteriormente convertida na Lei n. 10.411/2002.

3

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.NUNESMARQUES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 32 de 105

ADI 2601 / DF

Trata-se de autarquia em regime especial, concebida basicamente para exercer funções regulatória e fiscalizatória. Portanto, como já se disse, a CVM é pessoa jurídica de direito público, e de outra forma não poderia ser, em razão do amplo poder de polícia que lhe é próprio, exercido no âmbito do mercado mobiliário.

As autarquias em regime especial, notadamente aquelas definidas como agências reguladoras, foram cunhadas no regime jurídicoadministrativo justamente para se dar maior eficiência à Administração Pública, mediante a descentralização de funções públicas típicas . Por isso, não deve causar mínima perplexidade a constatação de que elas exercem funções públicas com prerrogativas próprias da Administração direta, com especial destaque para o poder normativo.

Nessa perspectiva, as funções regulatória e fiscalizatória, assim como o consequente poder de polícia atribuído à CVM, decorrem da Lei federal n. 6.385, de 7 de dezembro de 1976, com as alterações que lhe se sucederam, com destaque para a Lei n. 10.303, de 31 de outubro de 2001, e para a Medida Provisória n. 8, da mesma data, convertida na Lei federal n. 10.411/2002 .

Para que a CVM possa cumprir suas funções institucionais, regulando, fiscalizando e exercendo poder de polícia sobre o mercado mobiliário, é necessária a definição de meios e mecanismos, o que naturalmente deve se dar, em parte, via decreto, mecanismo formal pertinente para esse tipo de minúcia.

Pode-se facilmente constatar que a normatização constante do Decreto n. 3.995, de 31 de outubro de 2001, manteve-se em sintonia com as finalidades regulatória e fiscalizatória, assim como com o poder de polícia atribuído à CVM, todos decorrentes de previsão legal, sem qualquer ponto no qual tenha incorrido em inconstitucionalidade .

4

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.NUNESMARQUES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 33 de 105

ADI 2601 / DF

Ainda sob o ângulo constitucional, não resta dúvida de que o Chefe do Executivo, ao editar o Decreto n. 3.995/2001, procedeu autorizado e nos exatos limites da competência prevista no art. 84, VI, a, da Lei Maior.

Verificando-se um decreto (autônomo) a introduzir novidades na lei, análise menos atenta dos fatos pode até causar alguma estranheza. Aí está uma das razões pelas quais o Conselho Federal da OAB tenha tomado por inconstitucional o Decreto n. 3.995, de 31 de outubro de 2001, asseverando, in verbis:

O Decreto 3.995 pretende, sem cerimônia, alterar e acrescer dispositivos à Lei nº 6.385, de 7 de dezembro de 1976, que dispõe sobre o mercado de valores mobiliários, como ele mesmo (o Decreto) o declara.

Ocorre que não é dado a decretos alterar o conteúdo de leis, justamente em face do que estabelecem os artigos , 59 e 61, caput da Constituição Federal, dos quais decorrem o princípio da separação de Poderes e o da hierarquia da leis (sic).

Decreto, ato ordinário do Poder Executivo, não pode alterar lei. Editado com tal fim, mostra-se inconstitucional, estando, por tais razões a merecer expurgo do ordenamento jurídico pátrio. Isso porque vulnera a divisão de Poderes e o elementar ensinamento no sentido de que uma lei só pode ser alterada por outra lei, só pode ser alterada por preceito de idêntica hierarquia ou superior; não, porém, por comando normativo de hierarquia inferior.

Com o propósito de se emprestar maior agilidade à atuação da Administração Pública federal, aquilo que antes só poderia ser disciplinado por meio de lei, ou seja, normas sobre sua organização e funcionamento, passou a sê-lo, com o advento da Emenda Constitucional n. 32/2001, via decreto (autônomo). Mas isso desde que não implique aumento de despesa nem criação ou extinção de órgão público.

5

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.NUNESMARQUES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 34 de 105

ADI 2601 / DF

Exatamente por conta dessa competência, atribuída ao Presidente da República pelo art. 84, VI, a, da Constituição Federal, com a redação que lhe deu a mencionada Emenda de n. 32, de 11 de setembro de 2001 , foi possível ao Chefe do Executivo Federal, por meio do Decreto n. 3.995, de 31 de outubro de 2001 , introduzir novidades na Lei n. 6.385/1976, limitadas, todavia, a normas sobre organização e funcionamento da CVM, sem aumento de despesa nem criação ou extinção de órgão público .

Em resumo: na data de 31 de outubro de 2001, a Lei n. 10.303, a Medida Provisória n. 8, posteriormente convertida na Lei n. 10.411, de 26 de fevereiro de 2002, e o Decreto (autônomo) n. 3.995 introduziram alterações na Lei n. 6.385, de 7 de dezembro de 1976.

O Decreto (autônomo) n. 3.995 limitou-se a veicular normas sobre a organização e o funcionamento da CVM, sem aumento de despesas nem criação ou extinção de órgão público, em perfeita obediência à disciplina do art. 84, VI, a, da Constituição Federal.

Em face do exposto, julgo improcedentes os pedidos e, assim fazendo, declaro a constitucionalidade da Medida Provisória n. 8, de 31 de outubro de 2001 – posteriormente convertida na Lei n. 10.411, de 26 de fevereiro de 2002 – e do Decreto (autônomo) n. 3.995, também de 31 de outubro de 2001 .

É como voto.

6

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 35 de 105

19/08/2021 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.601 DISTRITO FEDERAL

V O T O

O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES: Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil – CFOAB contra a Medida Provisória 8/2001 e o Decreto 3.995/2001, que alteraram a Lei 6.385/1976, que dispõe sobre o mercado de valores mobiliários e cria a Comissão de Valores Mobiliários. Eis o teor dos dispositivos impugnados:

MEDIDA PROVISÓRIA 8/2001

Altera e acresce dispositivos à Lei nº 6.385, de 7 de dezembro de 1976, que dispõe sobre o mercado de valores mobiliários e cria a Comissão de Valores Mobiliários.

O VICE-PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no exercício do cargo de Presidente da República, usando da atribuição que lhe confere o art. 62 da Constituição, adota a seguinte Medida Provisória, com força de lei:

Art. Os arts. , , 16 e 18 da Lei no 6.385, de 7 de dezembro de 1976, passam a vigorar com a seguinte redação:

“Art. 5º É instituída a Comissão de Valores Mobiliários, entidade autárquica em regime especial, vinculada ao Ministério da Fazenda, com personalidade jurídica e patrimônio próprios, dotada de autoridade administrativa independente, ausência de subordinação hierárquica, mandato fixo e estabilidade de seus dirigentes, e autonomia financeira e orçamentária”. (NR)

“Art. 6º. A Comissão de Valores Mobiliários será administrada por um Presidente e quatro Diretores,

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 36 de 105

ADI 2601 / DF

nomeados pelo Presidente da República, depois de aprovados pelo Senado Federal, dentre pessoas de ilibada reputação e reconhecida competência em matéria de mercado de capitais.

§ 1º O mandato dos dirigentes da Comissão será de cinco anos, vedada a recondução, devendo ser renovado a cada ano um quinto dos membros do Colegiado.

§ 2º Os dirigentes da Comissão somente perderão o mandato em virtude de renúncia, de condenação judicial transitada em julgado ou de processo administrativo disciplinar.

§ 3º Sem prejuízo do que prevêem a lei penal e a lei de improbidade administrativa, será causa da perda do mandato a inobservância, pelo Presidente ou Diretor, dos deveres e das proibições inerentes ao cargo.

§ 4º Cabe ao Ministro de Estado da Fazenda instaurar o processo administrativo disciplinar, que será conduzido por comissão especial, competindo ao Presidente da República determinar o afastamento preventivo, quando for o caso, e proferir o julgamento.

§ 5º No caso de renúncia, morte ou perda de mandato do Presidente da Comissão de Valores Mobiliários, assumirá o Diretor mais antigo ou o mais idoso, nessa ordem, até nova nomeação, sem prejuízo de suas atribuições.

§ 6º No caso de renúncia, morte ou perda de mandato de Diretor, proceder-se-á à nova nomeação pela forma disposta nesta Lei, para completar o mandato do substituído”. (NR)

“Art. 16.

[…]

III – mediação ou corretagem de operações com valores mobiliários; e

IV – compensação e liquidação de operações com valores mobiliários”. (NR).

2

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 37 de 105

ADI 2601 / DF

“Art. 18. Compete à Comissão de Valores Mobiliários:

I – editar normas gerais sobre:

a) condições para obter autorização ou registro necessário ao exercício das atividades indicadas no art. 16, e respectivos procedimentos administrativos;

b) requisitos de idoneidade, habilitação técnica e capacidade financeira a que deverão satisfazer os administradores de sociedades e demais pessoas que atuem no mercado de valores mobiliários;

c) condições de constituição e extinção das Bolsas de Valores, entidades do mercado de balcão organizado e das entidades de compensação e liquidação de operações com valores mobiliários, forma jurídica, órgãos de administração e seu preenchimento;

d) exercício do poder disciplinar pelas Bolsas e pelas entidades do mercado de balcão organizado, no que se refere às negociações com valores mobiliários, e pelas entidades de compensação e liquidação de operações com valores mobiliários, sobre os seus membros, imposição de penas e casos de exclusão;

[…]

f) administração das Bolsas, das entidades do mercado de balcão organizado e das entidades de compensação e liquidação de operações com valores mobiliários; emolumentos, comissões e quaisquer outros custos cobrados pelas Bolsas e pelas entidades de compensação e liquidação de operações com valores mobiliários ou seus membros, quando for o caso;

[…]

h) condições de constituição e extinção das Bolsas de Mercadorias e Futuros, forma jurídica, órgãos de administração e seu preenchimento”. (NR).

Art. 2º. Na composição da primeira Diretoria da Comissão

3

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 38 de 105

ADI 2601 / DF

de Valores Mobiliários com mandatos fixos e não coincidentes, o Presidente e os quatro diretores serão nomeados, respectivamente, com mandatos de cinco, quatro, três, dois e um ano.

Art. 3º. Esta Medida Provisória entra em vigor na data de sua publicação.

DECRETO 3.995/2001

Altera e acresce dispositivos à Lei nº 6.385, de 7 de dezembro de 1976, que dispõe sobre o mercado de valores mobiliários, nas matérias reservadas a decreto.

O VICE-PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no exercício do cargo de Presidente da República, usando da atribuição que lhe confere a alínea a do inciso VI do art. 84 da Constituição,

DECRETA:

Art. Os arts. , 8º, , 11, 15, 22 e 24 da Lei no 6.385, de 7 de dezembro de 1976, passam a vigorar com a seguinte redação:

“Art. 6º.

[…]

§ 7º A Comissão funcionará como órgão de deliberação colegiada de acordo com o seu regimento interno, e no qual serão fixadas as atribuições do Presidente, dos Diretores e do Colegiado”.

“Art. 8º.

[…]

§ 1º O disposto neste artigo não exclui a competência das Bolsas de Valores, das Bolsas de Mercadorias e Futuros, e das entidades de compensação e liquidação com relação aos seus membros e aos valores mobiliários nelas negociados.

§ 2º Serão de acesso público todos os documentos e

4

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 39 de 105

ADI 2601 / DF

autos de processos administrativos, ressalvados aqueles cujo sigilo seja imprescindível para a defesa da intimidade ou do interesse social, ou cujo sigilo esteja assegurado por expressa disposição legal”.

“Art. 9º A Comissão de Valores Mobiliários, observado o disposto no § 2º do art. 15, poderá:

I - examinar e extrair cópias de registros contábeis, livros ou documentos, inclusive programas eletrônicos e arquivos magnéticos, ópticos ou de qualquer outra natureza, bem como papéis de trabalho de auditores independentes, devendo tais documentos ser mantidos em perfeita ordem e estado de conservação pelo prazo mínimo de cinco anos:

[…]

g) de outras pessoas quaisquer, naturais ou jurídicas, quando da ocorrência de qualquer irregularidade a ser apurada nos termos do inciso V deste artigo, para efeito de verificação de ocorrência de atos ilegais ou práticas não equitativas;

[…]

§ 1º Com o fim de prevenir ou corrigir situações anormais do mercado, a Comissão poderá:

[…]

§ 2º O processo, nos casos do inciso V deste artigo, poderá ser precedido de etapa investigativa, em que será assegurado o sigilo necessário à elucidação dos fatos ou exigido pelo interesse público, e observará o procedimento fixado pela Comissão.

§ 3º Quando o interesse público exigir, a Comissão poderá divulgar a instauração do procedimento investigativo a que se refere o § 2º.

§ 4º Na apuração de infrações da legislação do mercado de valores mobiliários, a Comissão deverá dar prioridade às infrações de natureza grave, cuja apenação proporcione maior efeito educativo e preventivo para os

5

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 40 de 105

ADI 2601 / DF

participantes do mercado.

§ 5º As sessões de julgamento do Colegiado, no processo administrativo de que trata o inciso V deste artigo, serão públicas, podendo ser restringido o acesso de terceiros em função do interesse público envolvido.

§ 6º A Comissão será competente para apurar e punir condutas fraudulentas no mercado de valores mobiliários sempre que:

I - seus efeitos ocasionem danos a pessoas residentes no território nacional, independentemente do local em que tenham ocorrido; e

II - os atos ou omissões relevantes tenham sido praticados em território nacional”.

“Art. 11.

[…]

§ 5º A Comissão de Valores Mobiliários poderá, a seu exclusivo critério, se o interesse público permitir, suspender, em qualquer fase, o procedimento administrativo instaurado para a apuração de infrações da legislação do mercado de valores mobiliários, se o investigado ou acusado assinar termo de compromisso, obrigando-se a:

[…]

§ 10 A Comissão de Valores Mobiliários regulamentará a aplicação do disposto nos §§ 5º a 9º deste artigo aos procedimentos conduzidos pelas Bolsas de Valores, Bolsas de Mercadorias e Futuros, entidades do mercado de balcão organizado e entidades de compensação e liquidação de operações com valores mobiliários.

§ 11 A multa cominada pela inexecução de ordem da Comissão de Valores Mobiliários, nos termos do inciso II do caput do art. 9º e do inciso IV de seu § 1º não excederá a R$ 5.000,00 (cinco mil reais) por dia de atraso no seu cumprimento e sua aplicação independe do processo

6

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 41 de 105

ADI 2601 / DF

administrativo previsto no inciso V do caput do mesmo artigo”.

“Art. 15.

[…]

§ 1º Compete à Comissão de Valores Mobiliários definir:

[…]”.

“Art. 22.

[…]

§ 1º Compete à Comissão de Valores Mobiliários expedir normas aplicáveis às companhias abertas sobre:

I – natureza das informações que devam divulgar e a periodicidade da divulgação;

II – relatório da administração e demonstrações financeiras;

III – a compra de ações emitidas pela própria companhia e a alienação das ações em tesouraria;

IV – padrões de contabilidade, relatórios e pareceres de auditores independentes;

V – informações que devam ser prestadas por administradores, membros do conselho fiscal, acionistas controladores e minoritários, relativas à compra, permuta ou venda de valores mobiliários emitidas pela companhia e por sociedades controladas ou controladoras;

VI – a divulgação de deliberações da assembleiageral e dos órgãos de administração da companhia, ou de fatos relevantes ocorridos nos seus negócios, que possam influir, de modo ponderável, na decisão dos investidores do mercado, de vender ou comprar valores mobiliários emitidos pela companhia;

VII – a realização, pelas companhias abertas com ações admitidas à negociação em bolsa ou no mercado de balcão organizado, de reuniões anuais com seus acionistas e agentes do mercado de valores mobiliários, no local de

7

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 42 de 105

ADI 2601 / DF

maior negociação dos títulos da companhia no ano anterior, para a divulgação de informações quanto à respectiva situação econômico-financeira, projeções de resultados e resposta aos esclarecimentos que lhes forem solicitados;

VIII – as demais matérias previstas em lei.

§ 2º As normas editadas pela Comissão de Valores Mobiliários em relação ao disposto nos incisos II e IV do § 1º aplicam-se às instituições financeiras e demais entidades autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil, no que não forem conflitantes com as normas por ele baixadas”.

“Art. 24. Compete à Comissão autorizar a atividade de custódia de valores mobiliários, cujo exercício será privativo das instituições financeiras e das entidades de compensação e liquidação”.

Art. 2º. A Lei nº 6.385, de 1976, passa a vigorar acrescida do art. 21-A, com a seguinte redação:

“Art. 21-A. A Comissão de Valores Mobiliários poderá expedir normas aplicáveis à natureza d as informações mínimas e à periodicidade de sua apresentação por qualquer pessoa que tenha acesso a informação relevante”.

Art. 3º. Este Decreto entre em vigor na data de sua publicação, produzindo efeitos, em relação às companhias já constituídas, após decorridos cento e vinte dias daquela data.

Em síntese, o requerente sustenta que a Medida Provisória impugnada teria violado o art. 62, § 1º, IV, da Constituição Federal, na redação dada pela Emenda Constitucional 32/2001, já que cuida de matéria então disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional, pendente apenas de sanção ou veto do Presidente da

8

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 43 de 105

ADI 2601 / DF

República. Transcrevo da inicial:

A violência ao artigo 62, § 1º, IV, ocorre porque foi editada medida provisória, a Medida Provisória nº 8, versando sobre matéria que se encontrava disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e que estava pendente de sanção ou veto do Senhor Presidente da República.

Com efeito, os comandos normativos contidos no artigo 1º da MP fustigada nessa ação achavam-se, com a mesma redação, no Projeto de Lei nº 23 de 2001 (nº 3.115/97 na Câmara dos Deputados) […] que fora encaminhado ao Presidente da República.

Pois bem. Ao invés de sancionar os referidos comandos normativos do projeto de lei, Sua Excelência, o Senhor Presidente da República, vetou-os […] e editou no mesmo dia a Medida Provisória nº 8, contendo os mesmos comandos normativos (com idênticas redações) que vetara.

No que se relaciona ao Decreto 3.995/2001, aduz as seguintes ofensas: (a) aos arts. , 59 e 61, caput, da Constituição Federal, pois o “Decreto, ato ordinário do Poder Executivo, não pode alterar lei”, o que vulneraria a “divisão de Poderes e o elementar ensinamento no sentido de que uma lei só pode ser alterada por outra lei, só pode ser alterada por preceito legal de idêntica hierarquia ou superior, não, porém, por comando normativo de hierarquia inferior”; (b) ao art. 84, VI, a, da Constituição Federal, com a redação dada pela Emenda Constitucional 32/2001, que não permitiria “a edição de comandos cujos objetos não coincidam com a organização e funcionamento da administração federal”; e (c) aos arts. , II, e 37, caput, da Constituição Federal, na medida em que cria obrigações para os administrados, sem prévia previsão em lei.

Ao final, requer a concessão de medida cautelar e, no mérito, a declaração de inconstitucionalidade da Medida Provisória e do Decreto impugnados.

Em razão da conversão da Medida Provisória na Lei 10.411/2002, o requerente requereu o aditamento da inicial para que figurasse, como

9

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 44 de 105

ADI 2601 / DF

atos impugnados, além do Decreto 3.995/2001, a íntegra desse texto normativo.

A Advocacia-Geral da União e a Procuradoria-Geral da República manifestaram-se no sentido da improcedência da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade.

Nesta oportunidade, o eminente Relator, Min. RICARDO LEWANDOWSKI, vota pela improcedência da demanda, conforme a seguinte ementa:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA 8, DE 31/10/2001, CONVERTIDA NA LEI 10.411/2002. DECRETO 3.995/2001. MERCADO DE VALORES MOBILIÁRIOS. CRIAÇÃO DA COMISSÃO DE VALORES MOBILIÁRIOS. MATÉRIA INSERIDA NA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. ARTS. 62, § 1º, IV, E 84, VI, a, AMBOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. JULGADA IMPROCEDENTE.

I – Não há falar em afronta ao art. 62, § 1º, IV, da Constituição, se, ao tempo da edição da medida provisória, o projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional não se encontrava pendente de veto ou sanção do Presidente da República.

II – O art. 84, VI, a, da Constituição Federal, na redação dada pela Emenda Constitucional 32/2001, permitiu o Presidente da República dispor, mediante decreto, sobre matéria que antes só poderia ser disciplinada por lei.

III – As alterações introduzidas pelo Decreto 3.995/2001 não extrapolam a competência privativa conferida ao Chefe do Poder Executivo para disciplinar, por decreto, sobre a organização e funcionamento da Administração Federal.

IV – Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente.

Acompanho as conclusões do eminente Relator, Ministro RICARDO LEWANDOWSKI.

10

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 45 de 105

ADI 2601 / DF

Como visto, o requerente sustenta a inconstitucionalidade da Medida Provisória 8/2021, convertida na Lei 10.411/2002, por violação ao art. 62, § 1º, IV, da Constituição Federal, com a redação dada pela Emenda Constitucional 32/2001, porque cuidaria ela de matéria já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional, pendente de sanção ou veto do Presidente da República.

Sem razão, contudo.

Como se constata dos autos desta Ação Direta de Inconstitucionalidade, a Medida Provisória nº 8 foi editada pelo Presidente da República em 31/10/2001, no mesmo dia em que sancionada, com alguns vetos a Lei 10.303/2001.

Muito embora esses dispositivos vetados sejam virtualmente idênticos aos constantes da Medida Provisória impugnada, o fato é que, quando da sua edição, o Projeto de Lei aprovado pelo Congresso Nacional não se encontrava mais pendente de veto ou sanção, a afastar, assim, a alegada afronta ao art. 62, § 1º, IV, da Constituição Federal.

Confira-se, nesse sentido, o seguinte trecho da manifestação apresentada pela Advocacia-Geral da União:

É improcedente alegação de que a Medida Provisória nº 08, editada em 31 de outubro de 2001 ofende ao § 1º, inciso IV, do art. 62 da Constituição federal, vez que, contrariamente ao que afirma, o Requerente, não versa a mesma sobre matéria objeto de projeto de lei pendente de sanção ou veto do Presidente da República. O PL nº 23/2001 fora sancionado pelo Chefe do Executivo (Lei nº 10.303, de 31 de outubro de 2001), com aposição de veto parcial (Mensagem nº 1.213, de 31.10.2001), antes de sua edição (Mensagem nº 1.214, de 31.10.2001). Trata-se, portanto, de edição regular de medida provisória que teve por objeto matéria de lei sancionada pelo Presidente da República.

No mesmo sentido, a seguinte passagem das informações prestadas pela Presidência da República:

11

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 46 de 105

ADI 2601 / DF

Na realidade, a matéria regulada pelo ato normativo que ora se ataca não mais estava contemplada em nenhum projeto de lei pendente de sanção ou veto do Presidente da República.

O projeto de lei nº 23/2001, que tramitou na Câmara dos Deputados sob nº 3.115/97, ao qual se refere o Requerente em sua peça inicial, fora sancionado pelo Chefe do Executivo e sofreu aposição de veto parcial em alguns dispositivos antes da respectiva edição da Medida Provisória. Portanto, a matéria esboçada na mesma não se enquadrava nas hipóteses previstas no referido inciso IV já mencionado.

Assim, rastreando a correta ordem em que os fatos sucederam, nota-se que, por primeiro, ocorreu a sanção do PL 23/2001 (Câmara-3.115/97), com a edição da Lei nº 10.303, de 31 de outubro de 2001, com aposição de veto parcial a alguns dispositivos do mesmo e, somente em fase posterior, é que ocorreu a edição do ato normativo em comento (Medida Provisória nº 8, de 31 de outubro de 2001, convertida na Lei nº 10.411, de 26 de fevereiro de 2002). Tal fato torna-se evidente a partir do exame das mensagens presidenciais correspondentes

o veto (Mensagem nº 1.213, de 31.10.01, em anexo) e à subsequente Medida Provisória nº 8 (Mensagem nº 1.214, de 31.10.01, em anexo).

Mostra-se igualmente relevante realçar que o veto parcial aposto pela Chefe do Executivo fundamentou-se, em linhas gerais, no vício de iniciativa, considerando-se que compete privativamente ao Presidente da República a iniciativa de leis para criação de órgão da administração pública, como se constata da Mensagem nº 1.213:

QUANTO AO ART. DA LEI 6.385/76. PROPOSTO PELO ART. 4º DO PROJETO

“O dispositivo não pode ser acolhido, uma vez que compete privativamente ao Presidente da República iniciar o processo legislativo para dispor sobre criação de órgãos da administração pública (art. 61, § 1º, II e e. Poder-se-á arguir

12

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 47 de 105

ADI 2601 / DF

que não se trata de criação, já que subsiste a CVM. Entretanto, assim não nos parece, e isso porque a alteração da natureza jurídica da entidade, que passará a ser a de autarquia especial, sem subordinação hierárquica, acarreta, na verdade, a extinção da hoje existente CVM e a criação de nova entidade, ainda que se mantenha a mesma nomenclatura da anterior. Evidentemente, mudada a essência, mudada a pessoa jurídica”.

QUANTO AO ART. DA LEI 6.385/76. PROPOSTO PELO ART. 4º DO PROJETO

“O art. da Lei nº 6.385, de 1976, que inclui requisito para a nomeação do presidente e dos diretores da autarquia, estabelecendo para esses prazo de mandato, não deve ser aceito, uma vez que compete ao Presidente da República privativamente iniciar as leis que disponham sobre servidores públicos, regime jurídico e provimento de cargos desses (art. 61, § 1º, II, c). Ora, estabelecido novo requisito para a nomeação, alteram-se as regras de provimento do cargo, e estabelecido mandato, modificam-se as normas para a exoneração deste, matéria essa afeita ao regime jurídico do servidor. E não se diga que quem possui mandato não é servidor, e isso porque todo aquele que ocupa cargo público é assim considerado. Quanto a regra contida no § 5º deste artigo que estabelece a ‘quarentena para os ex-dirigentes da CVM’, além de ferir o princípio da iniciativa, acarreta despesa, não podendo, portanto, se acatada sequer sob a ótica da convalidação”.

QUANTO AOS ART. 16 E 18, DA LEI 6.385/76. PROPOSTOS PELO ART. 4º DO PROJETO

“A criação, estruturação e atribuições, inclusive a organização e funcionamento do órgão e entidades da administração pública, eram, à época da propositura do projeto, matéria de iniciativa reservada ao Presidente da República (art. 61, § 1º, e, do texto original da Constituição Federal). Padecem

13

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 48 de 105

ADI 2601 / DF

de vício de iniciativa, portanto, as normas que, mediante iniciativa parlamentar, tem por objetivo atribuir competências à Comissão de Valores Mobiliários”.

No que se relaciona ao Decreto 3.995/2001, o requerente sustenta a impossibilidade de decretos alterarem o conteúdo de leis, haja vista o disposto nos arts. , 59 e 61, caput, da Constituição Federal. Em complemento, argumenta que o referido Decreto viola o art. 84, VI, a, da Constituição federal, na medida em que o poder de dispor sobre organização e funcionamento da administração federal não alcança a possibilidade de se estabelecer obrigações para o administrado, estado limitado, ainda, pela necessidade de lei prévia que defina como deve agir a própria administração.

Também aqui, sem razão.

Como já tive a oportunidade de afirmar em sede doutrinária (Direito Constitucional. São Paulo: Atlas, Capítulo 10, item 3.1.4), em relação ao poder regulamentar do Presidente da República, a Constituição Federal, em seu art. 84, inciso IV, prevê que lhe compete, privativamente, expedir decretos e regulamentos para fiel execução da lei (ADI 1435 MC, Rel. Min. FRANCISCO REZEK, Tribunal Pleno, DJ de 6/8/1999).

Os regulamentos, portanto, são normas expedidas privativamente pelo Presidente da República, cuja finalidade precípua é facilitar a execução das leis, removendo eventuais obstáculos práticos que podem surgir em sua aplicação e se exteriorizam por meio de decreto, sendo, pois, como relembra MARCELO CAETANO, importante fonte do Direito Administrativo (Manual de Direito Administrativo. 9. ed. Coimbra: Coimbra Editora, 1970, p. 92).

O exercício do poder regulamentar do executivo situa-se dentro da principiologia constitucional da Separação de poderes ( CF, arts. ; 60, § 4º, III), pois, salvo em situações de relevância e urgência (medidas provisórias), o Presidente da República não pode estabelecer normas gerais criadoras de direitos ou obrigações, por ser função do Poder Legislativo. Assim, o regulamento não poderá alterar disposição legal, tampouco criar obrigações diversas das previstas em disposição

14

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 49 de 105

ADI 2601 / DF

legislativa (THEMÍSTOCLES BRANDÃO CAVALCANTI. Princípios gerais de direito público. 3. ed. Rio de Janeiro: Borsoi, 1966, p. 175; MÁRIO MASAGÃO. Curso de direito administrativo. 6. ed. São Paulo: revista dos Tribunais, 1977, p. 156; ÁLVARO LAZARINI. Estudos de direito administrativo. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1996, p. 414).

Essa vedação não significa que o regulamento deva reproduzir literalmente o texto da lei, pois seria de flagrante inutilidade. O poder regulamentar somente será exercido quando alguns aspectos da aplicabilidade da lei são conferidos ao Poder Executivo, que deverá evidenciar e explicitar todas a previsões legais, decidindo a melhor forma de executá-las e, eventualmente, inclusive, suprindo suas lacunas de ordem prática ou técnica (THEMÍSTOCLES BRANDÃO CAVALCANTI. Parecer do consultor geral da república. Revista de Direito Administrativo, nº 45, p. 426).

Contudo, a partir da Emenda Constitucional nº 32/01, o texto constitucional brasileiro passou a admitir – sem margem para dúvidas – os “decretos autônomos” do Chefe do Poder Executivo, com a finalidade de organização da Administração Pública, pois o art. 84, VI, da CF permite ao Presidente dispor, mediante decreto, sobre a organização da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos, por equipará-lo aos demais atos normativos primários, inclusive lei, e, consequentemente, afirmar seu absoluto respeito ao princípio da reserva legal.

A Constituição de 1988, apesar de reservar a primazia, não concedeu o monopólio da função normativa ao Poder Legislativo, estabelecendo outras fontes normativas primárias tanto no Executivo – medidas provisórias; decretos autônomos ( ADI 2950 AgR, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, redator para o acórdão Min. EROS GRAU, Tribunal Pleno, DJ de 9/2/2007; ADI 2564, Rel. Min. ELLEN GRACIE, Tribunal Pleno, DJ de 6/2/2004), quanto no Judiciário – poder normativo primário do Conselho Nacional de Justiça (ADC 12 MC, Rel. Min. CARLOS BRITTO, Tribunal Pleno, DJ de 1/9/2006).

A norma prevista no inciso VI, do art. 84, consagra, no dizer do

15

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 50 de 105

ADI 2601 / DF

Ministro CARLOS BRITTO, verdadeira autorização “constitutiva de regulamento autônomo” (ADC 12 MC, Rel. Min. CARLOS BRITTO, Tribunal Pleno, DJ de 1/9/2006), pois, conforme destacado pela Min. ELLEN GRACIE, “o inciso VI do art. 84 da Constituição recebeu da Emenda Constitucional nº 32, de 11 de setembro de 2001, uma nova redação, que permite expressamente ao Presidente da República dispor, por decreto, sobre a organização e o funcionamento da administração federal, quando isso não implicar aumento de despesa ou criação de órgãos públicos” ( ADI 2564, Rel. Min. ELLEN GRACIE, tribunal Pleno, DJ de 6/2/2004).

Nesse contexto, a solução da presente controvérsia pressupõe a análise das modificações introduzidas pelo decreto autônomo 3.995/2001 na Lei 6.385/76, de modo a avaliar se elas extrapolam, ou não, dos limites da competência privativa conferida ao Chefe do Executivo para dispor, por decreto, sobre a organização e funcionamento da administração federal.

Na linha da conclusão apresentada pelo eminente Ministro RICARDO LEWANDOWSKI, entendo que a resposta é negativa.

O art. , § 7º, da Lei 6.385/76, incluído pelo art. do Decreto 3.995/2001, dispõe que a “Comissão funcionará como órgão de deliberação colegiada de acordo com seu regimento interno, e no qual serão fixadas as atribuições do Presidente, dos Diretores e do Colegiado”.

Ao contrário do sustentado pelo requerente, para quem a fixação das atribuições do Presidente, dos Diretores e do Colegiado da Comissão deveria ser feita mediante decreto presidencial, a delegação de competência à diretoria de uma autarquia mostra-se plenamente compatível com a definição da entidade, já que criada mediante lei específica, dotada de atribuições descentralizadas da entidade responsável por sua criação e com capacidade de autodeterminação.

Além disso, como destacado pela Advocacia-Geral da União em memoriais, trata-se de competência não exclusiva da CVM, já que, pelas mesmas razões, o Conselho Administrativo de Defesa Econômica, por exemplo, também é dotado de competência para “elaborar aprovar regimento interno do CADE, dispondo sobre seu funcionamento, forma das

16

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 51 de 105

ADI 2601 / DF

deliberações, normas de procedimento e organização de seus serviços internos” (art. , XV, da Lei 12.529/2011).

Ausente, portanto, qualquer inconstitucionalidade.

Por sua vez, os §§ 1º e 2º do art. 8º da Lei 6.385/76, incluídos pelo art. 1º do Decreto impugnado, assentam, respectivamente, que o “disposto neste artigo não exclui a competência das Bolsas de Valores, das Bolsas de Mercadorias e Futuros, e das entidades de compensação e liquidação com relação

os seus membros e aos valores mobiliários nelas negociadas”, e que serão “de acesso público todos os documentos e autos de processos administrativos, ressalvados aqueles cujo sigilo seja imprescindível para a defesa da intimidade ou de interesse social, ou cujo sigilo esteja assegurando por expressa disposição legal”.

Como se pode constatar, ao contrário da alegação do requerente, no sentido de que o decreto teria disposto acerca da competência de órgãos não pertencentes à Administração Federal, o referido § 1º apenas delimita a competência da CVM para editar determinadas normas, fixando que tal poder não atinge a competência de outros órgãos. O § 2º, por sua vez, tão somente reafirma as ressalvas constantes do art. , X e XXXIII, da Constituição Federal, segundo os quais:

X – são invioláveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, assegurado o direito à indenização pelo dano material ou moral decorrente de sua violação;

XXXIII – todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade ou do Estado.

Também quanto ao estabelecimento de prazo de cinco anos para a manutenção de documentos em perfeito estado, constante do art. , I, da Lei 6.385/76, na redação do art. do Decreto 3.995/2001, não prospera a alegada ofensa ao art. , II, da Constituição Federal.

17

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 52 de 105

ADI 2601 / DF

Idêntico prazo estava previsto na Instrução CVM 308/1999, editada com fundamento nos arts. 1º, V; 22, § 1º, inciso IV; e 26, §§ 1º e 2º, da Lei 6.385/76. Tal disposição apenas viabiliza o exercício da prerrogativa da CVM de “examinar registros contábeis, livros ou documentos”, já prevista pela própria Lei 6.385/76 em sua redação original.

A alínea g deste inciso I, além disso, apenas substitui a expressão “desde que, diretamente ou indiretamente, tenham tido qualquer participação nessas irregularidades”, constante da redação dada pela Lei 10.198/2001, por “para efeito de verificação de ocorrência de atos ilegais ou práticas não equitativas”, o que evidentemente não é suficiente para modificar a fiscalização permanente do mercado por parte da CVM, a ser exercida sobre “pessoas quaisquer, naturais ou jurídicas, quando da ocorrência de qualquer irregularidade a ser apurada nos termos do inciso V” deste art. 9º.

Por outro lado, como destacado pelo Procurador-Geral da República em seu parecer, os §§ 1º, 2º, 3º, § 4º, 5º e 6º do art. da Lei 3.995/2001, na redação conferida pelo Decreto atacado, apenas disciplinam procedimentos necessários à elucidação de fatos dos quais poderão se originar processos administrativos, orientando a CVM para um eficiente funcionamento, do que não decorre, em absoluto, qualquer inconstitucionalidade.

De igual modo, os §§ 5º, 10 e 11, do art. 11, representam normas procedimentais que, como ressaltado pelo eminente Relator, cuidam da discricionariedade que caracteriza a própria atuação da CVM.

Por fim, na linha do entendimento expressado pelo Min. RICARDO LEWANDOWISKI, os arts. 15; 22, § 1º, I a VIII, § 2º; e 21-A, explicitaram temas inseridos no âmbito da competência privativa do Chefe do Poder Executivo, razão pela qual inocorrentes quaisquer inconstitucionalidades.

Diante do exposto, ACOMPANHO o Relator e voto pela IMPROCEDÊNCIA do pedido.

É o voto.

18

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ROBERTOBARROSO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 53 de 105

19/08/2021 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.601 DISTRITO FEDERAL

VOTO

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Presidente, cumprimento Vossa Excelência, Ministra Rosa e Ministro Dias Toffoli, aqui, no Plenário; prezados Colegas que estão em casa, em home office; Ministra Cármen Lúcia; nossa Secretária, Doutora Carmem Lilian; os eminentes Advogados que estiveram na Tribuna e o Senhor ProcuradorGeral da República, Doutor Augusto Aras.

Também estou pedindo todas as vênias ao Ministro Luiz Edson Fachin para manifestar concordância com o Ministro Lewandowski nos dois pontos tratados.

Acho que, na hipótese, era legítimo, sim, a medida provisória prover acerca do tema vetado, mas com igual redação, apenas para suprir vício de iniciativa. A vedação constitucional é para evitar desvio de finalidade com burla da vontade do Congresso Nacional, que não é o caso aqui. Também acho que está escorreito o exercício do poder regulamentar neste caso.

Penso, na linha do que entendi ser a posição do Ministro Alexandre de Moraes, que nem sequer era necessária, para a providência aqui tomada, a previsão da EC nº 32/2001, que deu nova redação ao art. 84, VI. Entendo que esta organização e funcionamento da Administração Federal já eram passíveis de provimento mediante regulamento, mesmo antes da emenda constitucional.

Aliás, Presidente, em matéria de regulamento autônomo, tenho posição antiga, um pouco mais alargada. O princípio da legalidade se traduz, na verdade, em dois subprincípios: princípio da reserva de lei e princípio da preferência de lei. O princípio da reserva legal significa que há matérias que somente podem ser providas mediante lei, e o princípio da preferência legal significa que há matérias sobre as quais se pode dispor por ato normativo secundário, ou seja, não é mandatória a opção pela lei, porém, se sobrevier a lei, ela tem preferência.

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ROBERTOBARROSO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 54 de 105

ADI 2601 / DF

A minha ideia de regulamento autônomo é que, com o tempo e nos últimos tempos, o princípio da legalidade se converteu em algo mais amplo, o princípio da juridicidade, que significa que ao administrador cabe aplicar o ordenamento jurídico como um todo, inclusive a Constituição. Em muitas situações, será legítimo ao administrador prover sobre determinadas matérias, cumprindo a Constituição, independentemente de lei. Se sobrevier a lei, ela tem preferência, o que, neste caso, no entanto, não me parece se aplicar, porque acho que não se exigia reserva legal para essas normas de organização de autarquia federal.

Esse é um ponto muito importante, porque acho que há uma transformação doutrinária a ser acolhida pela jurisprudência. O administrador não está vinculado apenas à lei como intermediação do Congresso Nacional; ele está vinculado à Constituição. Em muitas situações, independentemente de lei, ele pode prover autonomamente pelo cumprimento da Constituição.

Com essas breves considerações, pedindo, uma vez mais, vênia ao eminente Ministro Luiz Edson Fachin e cumprimentando o Ministro Ricardo Lewandowski, que generosamente nos poupou da leitura de seu denso voto, cuja ementa era suficientemente eloquente, acompanho-o integralmente.

2

Supremo Tribunal Federal

AntecipaçãoaoVoto

Inteiro Teor do Acórdão - Página 55 de 105

19/08/2021 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.601 DISTRITO FEDERAL

ANTECIPAÇÃO AO VOTO

A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - Presidente, renovo meus cumprimentos a Vossa Excelência e a todos os queridos Colegas.

Faço um cumprimento especial ao eminente Relator, Ministro Ricardo Lewandowski, que nos proporcionou um voto, como agora disse o Ministro Luís Roberto, extremamente denso, do qual fez a leitura apenas da ementa, mas tivemos a oportunidade da leitura integral.

Cumprimento ainda o eminente Procurador-Geral da República, Doutor Augusto Aras, o Doutor Adriano Martins de Paiva e o Doutor Ávio de Britto, que fizeram excelentes sustentações orais.

Cumprimento por fim todos os demais que nos assistem.

Como o voto que trago por escrito, Senhor Presidente, de que farei juntada aos autos, guarda, em suas razões, consonância com os fundamentos esgrimidos pelo eminente Relator, para não ser repetitiva, limito-me a dizer que acompanho Sua Excelência, pedindo todas as vênias ao meu querido amigo Ministro Edson Fachin, que, como sempre, apresentou divergência muito bem fundamentada.

Alinho-me, como disse, às razões esgrimidas pelo Ministro Lewandowski, a quem acompanho, julgando improcedentes os pedidos, Senhor Presidente.

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ROSAWEBER

Inteiro Teor do Acórdão - Página 56 de 105

19/08/2021 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.601 DISTRITO FEDERAL

VOTO

A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER: 1. Senhor Presidente, trata-se de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil contra a totalidade da MP nº 8, de 31.10.2001, e do Decreto nº 3995/2001, do Presidente da República, que alteraram a estrutura e o funcionamento da Comissão de Valores Imobiliários (CVM).

Quanto à MP, a alegação se refere à suposta violação do art. 62, § 1º, IV, da Constituição Federal, segundo o qual “É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria: (...) já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sanção ou veto do Presidente da República”. A inicial afirma que a MP repetiu, ipsis litteris, redação de trechos de projeto de lei que estava pendente de sanção presidencial (Projeto de Lei nº 23 de 2001), pois “ao invés de sancionar os referidos comandos normativos do projeto de lei, Sua Excelência, o Senhor Presidente da República, vetou-os e editou no mesmo dia a Medida Provisória nº 8, contendo os mesmos comandos normativos (com idênticas redações)” (inicial, fl. 11).

Em relação ao Decreto, que acresceu dispositivos à Lei nº 6385/76 (que dispõe sobre o mercado de valores mobiliários), a inicial afirma, em sentido geral, que se trata de decreto autônomo (art. 84, VI, ‘a’, da Constituição), passível de impugnação pela via objetiva. No mais, haveria ofensa aos arts. 2º, 5º, II, 37, 59, 61, 84, VI, ‘a’, porque, em resumo, “não é dado a decretos alterar o conteúdo de leis”, mormente quando não está em jogo a “organização e funcionamento da administração federal” (art. 84, VI, ‘a’), mas a criação de obrigações para os administrados à margem da legalidade estrita. Com base nessa colocação geral, cada um dos dispositivos do Decreto é impugnado individualmente.

2. A suposta violação do art. 62, § 1º, IV, da Constituição Federal não procede, por ausência de base fática. Como esclarecem as informações prestadas (doc. 7) e o Parecer ministerial (doc. 15), primeiro houve a sanção, com vetos, do Projeto de Lei nº 23 de 2001 (Mensagem

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ROSAWEBER

Inteiro Teor do Acórdão - Página 57 de 105

ADI 2601 / DF

Presidencial 1213, de 31.10.2001) e, imediatamente a seguir, a edição da MP (Mensagem 1214, de mesma data). Os dois fatos ocorreram no mesmo dia, mas em sequência. É o suficiente para ficar demonstrado que não existe base fática para a alegação de que foi editada MP na pendência de análise de projeto de lei com o mesmo conteúdo.

Ademais, o PGR esclareceu que o motivo do veto sobre o projeto de lei, com a subsequente edição de MP de mesmo conteúdo, estava na constatação de vício de iniciativa legislativa, à consideração de que compete privativamente ao Presidente da República a iniciativa de leis que alterem funcionamento de órgãos da administração pública.

3. Quanto ao Decreto, há que considerar, em primeiro lugar, a questão do decreto autônomo como espécie normativa. No recente julgamento da ADI nº 6121 MC/DF (publicada em 28.11.2019), processo em que analisado Decreto Presidencial que pretendeu extinguir Conselhos Sociais, assim me manifestei a respeito do cabimento de ADI para exame de tal modalidade normativa: “não tem deixado a jurisprudência desta Casa de afirmar a viabilidade do controle abstrato da constitucionalidade de ato normativo de natureza regulamentar quando, não precedido diretamente por lei, manifesta conteúdo jurídico-normativo em certa medida primário, conforme precedente formado no julgamento da ADI 2.792-AgR/MG, relatada pelo Ministro Carlos Velloso (DJ 12.3.2004)”.

A seguir, na análise do Decreto propriamente dito, manifestei-me no sentido de que “o poder atribuído ao Presidente da República, nos termos do art. 84, VI, a, da Constituição Federal, circunscreve-se à elaboração de normas que de alguma forma remodelem as atribuições de órgão pertencente à estrutura administrativa de determinada unidade da Federação. O campo de atuação concerne às reformulações das atribuições dos órgãos administrativos, mas não a sua extinção, conforme os limites do próprio texto constitucional”.

Da mesma forma, no julgamento da ADI nº 3239/DF (quilombolas -DJe de 1º.12.2019), consignei que “Disponíveis à atuação integradora tão somente os aspectos do art. 68 do ADCT que dizem com a regulação do comportamento do Estado na implementação do comando constitucional, não identifico invasão de esfera reservada à lei nem concluo, por conseguinte, pela

2

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ROSAWEBER

Inteiro Teor do Acórdão - Página 58 de 105

ADI 2601 / DF

violação, pelo Poder Executivo, do art. 84 da Carta Política ao editar o Decreto 4.887/2003. Este, do meu ponto de vista, traduz efetivo exercício do poder regulamentar da Administração inserido nos limites estabelecidos pelo art. 84, VI, da Constituição da República”.

4. Colocadas tais premissas, estabelece-se também: (i) a preexistência de uma lei, de nº 6385 5/ 1976 , que dispôs sobre o mercado de valores mobiliários e que criou a CVM; (ii) a promulgação da Lei nº 10411 1, de 26.02.2002, como resultado da conversão da MP nº 8 8 (originariamente impugnada nesta ADI), para alterar e acrescer dispositivos àquela, relativamente à estruturação e competências da CVM; e, por fim, a edição do Decreto nº 3995/2001, em 31.10, mesma data da edição da MP nº 8, para acrescer dispositivos à Lei nº 6385/76, “nas matérias reservadas a decreto”. O Executivo de então, portanto, claramente pretendeu fazer distinção entre matérias dependentes de lei (veiculadas pela MP nº 8, convertida na Lei nº 10411/2002) e matérias que poderiam ser veiculadas por Decreto autônomo.

Tal escolha, que pode parecer peculiar, tinha, à época, razão de ser no fato de que acabara de ser editada a EC nº 32/2001, responsável, justamente, por alterar o art. 84, VI, de modo a permitir edição dos decretos autônomos. Tal EC foi editada, justamente, para combater o mal então vigente da excessiva utilização das medidas provisórias. A permissão de edição de decretos autônomos foi concebida como uma das medidas destinadas a reverter o quadro, como uma verdadeira “compensação” ao Executivo pela edição de restrições à edição de MPs. Esse é o contexto que explica toda a controvérsia, desde os vetos apostos ao Projeto de Lei nº 23, de 2001, até a opção pela cisão de alterações entre MP e Decreto.

À consideração de que o Decreto autônomo retira validade diretamente da Constituição (ao contrário do decreto de execução), temse que aquele pode revogar lei ordinária anterior, estando no mesmo patamar desta, ao menos quando (como ocorre no caso) a lei foi editada anteriormente à EC 32/2001. Nesse sentido, o seguinte precedente:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI

3

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ROSAWEBER

Inteiro Teor do Acórdão - Página 59 de 105

ADI 2601 / DF

7.755, DE 14.05.04, DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO. TRÂNSITO. INVASÃO DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA UNIÃO PREVISTA NO ART. 22, XI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INICIATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. USURPAÇÃO. ARTS. 61, § 1º, II, E E 84, VI, DA CARTA MAGNA. 1. É pacífico nesta Corte o entendimento de que o trânsito é matéria cuja competência legislativa é atribuída, privativamente, à União, conforme reza o art. 22, XI, da Constituição Federal. Precedentes: ADI 2.064, rel. Min. Maurício Corrêa e ADI 2.137-MC, rel. Min. Sepúlveda Pertence. 2. O controle da baixa de registro e do desmonte e comercialização de veículos irrecuperáveis é tema indissociavelmente ligado ao trânsito e a sua segurança, pois tem por finalidade evitar que unidades automotivas vendidas como sucata -como as sinistradas com laudo de perda total - sejam reformadas e temerariamente reintroduzidas no mercado de veículos em circulação. 3. É indispensável a iniciativa do Chefe do Poder Executivo (mediante projeto de lei ou mesmo, após a EC 32/01, por meio de decreto ) na elaboração de normas que de alguma forma remodelem as atribuições de órgão pertencente à estrutura administrativa de determinada unidade da Federação. 4. Ação direta cujo pedido se julga procedente” ( ADI nº 3254/DF, Pleno, Relatora Ministra Ellen Gracie, DJ de 02.12.2005).

Portanto, no presente caso, considerada a peculiaridade temporal envolvida (legislação originária editada em 1976), é possível admitir a alteração de lei formal por decreto autônomo sem qualquer compromisso com a tese para todos os casos. Basta reconhecer que a própria possibilidade de edição de decreto autônomo é posterior à lei alterada, e que seria necessário considerar o que dispôs a posterior EC nº 32/01, em termos de reorganização de competências. Mutatis mutandis, aplica-se a mesma razão de decidir do RE nº 377457/PR, Pleno, Relator Ministro Gilmar Mendes, DJe de 19.12.2008, quando o STF ratificou possibilidade de alteração, por lei ordinária, de lei complementar editada para veicular matéria assim não prevista na Constituição, à consideração de que a forma legal não se sobrepõe à delimitação da distribuição material do

4

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ROSAWEBER

Inteiro Teor do Acórdão - Página 60 de 105

ADI 2601 / DF

tema de fundo, em cada caso:

“Contribuição social sobre o faturamento - COFINS ( CF, art. 195, I). 2. Revogação pelo art. 56 da Lei 9.430/96 da isenção concedida às sociedades civis de profissão regulamentada pelo art. , II, da Lei Complementar 70/91. Legitimidade. 3. Inexistência de relação hierárquica entre lei ordinária e lei complementar. Questão exclusivamente constitucional, relacionada à distribuição material entre as espécies legais. Precedentes. 4. A LC 70/91 é apenas formalmente complementar, mas materialmente ordinária, com relação

os dispositivos concernentes à contribuição social por ela instituída. ADC 1, Rel. Moreira Alves, RTJ 156/721. 5. Recurso extraordinário conhecido mas negado provimento”.

5. Ainda assim, é preciso fazer um esclarecimento em relação ao julgamento da ADI nº 6121 MC/DF, já mencionada. Em tal oportunidade, esta Suprema Corte decidiu por conceder liminar para suspender eficácia de Decreto que havia extinguido Conselhos colegiados da Administração Pública “cuja existência encontre menção em lei em sentido formal”. De tal conclusão, seria possível extrair que Decreto autônomo não poderia alterar lei anterior. Porém, o ponto central de tal julgamento (além, é claro, de outras questões materiais, ligadas à necessidade de representatividade popular, que foram consideradas no caso) estava na constatação de que o art. 84, VII, ‘a’, da Constituição permite ao Presidente dispor sobre organização e funcionamento da administração “quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos”. Nesse contexto, extinguir órgãos iria além da competência prevista ao Presidente para editar Decreto. Nesse sentido, disse expressamente o Ministro Edson Fachin: “A competência constitucionalmente fixada ao Poder Executivo para a edição de decretos dotados de limitada autonomia, prevista no art. 84, VI, da CRFB, não alcança a criação e extinção de órgãos”.

No presente caso, não há essa discussão. Houve, sim, substituição de artigos na Lei nº 6385/76, mas todos referentes ao modus operandi da CVM.

5

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ROSAWEBER

Inteiro Teor do Acórdão - Página 61 de 105

ADI 2601 / DF

Portanto, há diferença significativa entre o presente caso e o objeto da ADI nº 6121 MC/DF , o que aponta, numa primeira percepção, à adoção da tese segundo a qual Decreto autônomo posterior revoga lei ordinária anterior, mormente à consideração de que tal lei foi editada em 1976, ao passo que a competência para edição de decretos autônomos foi inserida na Constituição com a EC nº 32, de 2001.

6. Em resumo, muitas das disposições do decreto são regulamentares em essência (em termos materiais), pois se reportam diretamente a algum dispositivo da Lei nº 6385/76. De outro lado, mesmo as alterações substanciais estão acobertadas pela autorização concedida pela EC nº 32/01, nos novos termos do art. 84, VI, a, da Constituição Federal.

Voto, assim, acompanhando o eminente Relator e pedindo vênia à divergência, pela improcedência dos pedidos.

6

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.DIASTOFFOLI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 62 de 105

19/08/2021 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.601 DISTRITO FEDERAL

VOTO

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:

Senhor Presidente, Senhoras Ministras, Senhores Ministros, Senhor Procurador-Geral da República, Drs. Adriano e Britto, os quais se manifestaram, Servidoras e Servidores, Advogadas e Advogados, e todos que nos acompanham,

Como sempre faço, peço vênia à divergência - já formada duas correntes - para acompanhar o voto apresentado pelo Ministro Ricardo Lewandowski .

É como voto.

Supremo Tribunal Federal

AntecipaçãoaoVoto

Inteiro Teor do Acórdão - Página 63 de 105

19/08/2021 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.601 DISTRITO FEDERAL

ANTECIPAÇÃO AO VOTO

A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Senhor Presidente, Senhores Ministros, Senhor Procurador-Geral, Senhores Advogados que compareceram ontem à tribuna e que hoje participam desta sessão.

Farei juntada, Senhor Presidente, de voto escrito. Cumprimentando o voto do Ministro Ricardo Lewandowski, que, com profundidade, cuidou de todos os temas e concluiu exatamente nos termos que também acompanho. Estou votando no sentido da improcedência dos pedidos formulados nos termos aqui apresentados, ainda que não na leitura integral do voto tão aprofundado que ele gentilmente nos encaminhou.

Pedindo vênia ao eminente Ministro Edson Fachin, cujas razões sempre tão apropriadas, mas que não me convencem, estou acompanhando igualmente, Senhor Presidente, o voto do Ministro-Relator, pela improcedência dos pedidos formulados.

É como voto, Senhor Presidente, fazendo juntada de voto escrito.

Publicado sem revisão. Art. 95 do RISTF.

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 64 de 105

19/08/2021 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.601 DISTRITO FEDERAL

V O T O

A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (Vogal):

1. Ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil – CFOAB contra a Medida Provisória n. 8/2001 e o Decreto n. 3.995/2001, pelos quais se alterou a Lei n. 6.385/1976, que dispõe sobre o mercado de valores mobiliários e a Comissão de Valores Mobiliários.

Estas as normas impugnadas:

Medida Provisória n. 8/2001

“O VICE-PRESIDENTE DA REPÚBLICA , no exercício do cargo de Presidente da República, usando da atribuição que lhe confere o art. 62 da Constituição, adota a seguinte Medida Provisória, com força de lei:

Art. 1º Os arts. 5 , 6 , 16 e 18 da Lei n. 6.385, de 7 de dezembro de 1976, passam a vigorar com a seguinte redação:

“Art. 5º É instituída a Comissão de Valores Mobiliários, entidade autárquica em regime especial, vinculada ao Ministério da Fazenda, com personalidade jurídica e patrimônio próprios, dotada de autoridade administrativa independente, ausência de subordinação hierárquica, mandato fixo e estabilidade de seus dirigentes, e autonomia financeira e orçamentária."(NR)

“Art. 6º A Comissão de Valores Mobiliários será administrada por um Presidente e quatro Diretores, nomeados pelo Presidente da República, depois de aprovados pelo Senado Federal, dentre pessoas de ilibada reputação e reconhecida competência em matéria de mercado de capitais.

§ 1º O mandato dos dirigentes da Comissão será de cinco anos, vedada a recondução, devendo ser renovado a cada ano um quinto dos

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 65 de 105

ADI 2601 / DF

membros do Colegiado.

§ 2º Os dirigentes da Comissão somente perderão o mandato em virtude de renúncia, de condenação judicial transitada em julgado ou de processo administrativo disciplinar.

§ 3º Sem prejuízo do que preveem a lei penal e a lei de improbidade administrativa, será causa da perda do mandato a inobservância, pelo Presidente ou Diretor, dos deveres e das proibições inerentes ao cargo.

§ 4º Cabe ao Ministro de Estado da Fazenda instaurar o processo administrativo disciplinar, que será conduzido por comissão especial, competindo ao Presidente da República determinar o afastamento preventivo, quando for o caso, e proferir o julgamento.

§ 5º No caso de renúncia, morte ou perda de mandato do Presidente da Comissão de Valores Mobiliários, assumirá o Diretor mais antigo ou o mais idoso, nessa ordem, até nova nomeação, sem prejuízo de suas atribuições.

§ 6º No caso de renúncia, morte ou perda de mandato de Diretor, proceder-se-á à nova nomeação pela forma disposta nesta Lei, para completar o mandato do substituído." (NR)

“Art. 16 ...................................................................................

III - mediação ou corretagem de operações com valores mobiliários; e

IV - compensação e liquidação de operações com valores mobiliários.

...................................................................................."(NR)

Art. 18. Compete à Comissão de Valores Mobiliários:

I - editar normas gerais sobre:

a) condições para obter autorização ou registro necessário ao exercício das atividades indicadas no art. 16, e respectivos procedimentos administrativos;

b) requisitos de idoneidade, habilitação técnica e capacidade financeira a que deverão satisfazer os administradores de sociedades e demais pessoas que atuem no mercado de valores mobiliários;

c) condições de constituição e extinção das Bolsas de Valores, entidades do mercado de balcão organizado e das entidades de compensação e liquidação de operações com valores mobiliários, forma

2

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 66 de 105

ADI 2601 / DF

jurídica, órgãos de administração e seu preenchimento;

d) exercício do poder disciplinar pelas Bolsas e pelas entidades do mercado de balcão organizado, no que se refere às negociações com valores mobiliários, e pelas entidades de compensação e liquidação de operações com valores mobiliários, sobre os seus membros, imposição de penas e casos de exclusão;

....................................................................................

f) administração das Bolsas, das entidades do mercado de balcão organizado e das entidades de compensação e liquidação de operações com valores mobiliários; emolumentos, comissões e quaisquer outros custos cobrados pelas Bolsas e pelas entidades de compensação e liquidação de operações com valores mobiliários ou seus membros, quando for o caso;

....................................................................................

h) condições de constituição e extinção das Bolsas de Mercadorias e Futuros, forma jurídica, órgãos de administração e seu preenchimento.

....................................................................................." (NR)

Art. 2º Na composição da primeira Diretoria da Comissão de Valores Mobiliários com mandatos fixos e não coincidentes, o Presidente e os quatros diretores serão nomeados, respectivamente, com mandatos de cinco, quatro, três, dois e um ano.

Art. 3º Esta Medida Provisória entra em vigor na data de sua publicação”.

Decreto n. 3.995/2001

“O VICE-PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no exercício do cargo de Presidente da República, usando da atribuição que lhe confere a alínea a do inciso VI do art. 84 da Constituição,

DECRETA:

Art. 1º Os arts. , 8º, , 11, 15, 22 e 24 da Lei n. 6.385, de 7 de dezembro de 1976, passam a vigorar com a seguinte redação:

“Art. 6 .............................................................

..............................................................

§ 7º A Comissão funcionará como órgão de deliberação colegiada

3

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 67 de 105

ADI 2601 / DF

de acordo com o seu regimento interno, e no qual serão fixadas as atribuições do Presidente, dos Diretores e do Colegiado."(NR)

“Art. 8º ............................................................

..............................................................

§ 1º O disposto neste artigo não exclui a competência das Bolsas de Valores, das Bolsas de Mercadorias e Futuros, e das entidades de compensação e liquidação com relação aos seus membros e aos valores mobiliários nelas negociados.

§ 2º Serão de acesso público todos os documentos e autos de processos administrativos, ressalvados aqueles cujo sigilo seja imprescindível para a defesa da intimidade ou do interesse social, ou cujo sigilo esteja assegurado por expressa disposição legal.

.............................................................." (NR)

Art. 9º A Comissão de Valores Mobiliários, observado o disposto no § 2º do art. 15, poderá:

I- examinar e extrair cópias de registros contábeis, livros ou documentos, inclusive programas eletrônicos e arquivos magnéticos, ópticos ou de qualquer outra natureza, bem como papéis de trabalho de auditores independentes, devendo tais documentos ser mantidos em perfeita ordem e estado de conservação pelo prazo mínimo de cinco anos:

..............................................................

g) de outras pessoas quaisquer, naturais ou jurídicas, quando da ocorrência de qualquer irregularidade a ser apurada nos termos do inciso V deste artigo, para efeito de verificação de ocorrência de atos ilegais ou práticas não equitativas;

..............................................................

§ 1º Com o fim de prevenir ou corrigir situações anormais do mercado, a Comissão poderá:

..............................................................

§ 2º O processo, nos casos do inciso V deste artigo, poderá ser precedido de etapa investigativa, em que será assegurado o sigilo necessário à elucidação dos fatos ou exigido pelo interesse público, e observará o procedimento fixado pela Comissão.

§ 3º Quando o interesse público exigir, a Comissão poderá divulgar a instauração do procedimento investigativo a que se refere o

4

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 68 de 105

ADI 2601 / DF

§ 2º.

§ 4º Na apuração de infrações da legislação do mercado de valores mobiliários, a Comissão deverá dar prioridade às infrações de natureza grave, cuja apenação proporcione maior efeito educativo e preventivo para os participantes do mercado.

§ 5º As sessões de julgamento do Colegiado, no processo administrativo de que trata o inciso V deste artigo, serão públicas, podendo ser restringido o acesso de terceiros em função do interesse público envolvido.

§ 6º A Comissão será competente para apurar e punir condutas fraudulentas no mercado de valores mobiliários sempre que:

I- seus efeitos ocasionem danos a pessoas residentes no território nacional, independentemente do local em que tenham ocorrido; e

II- os atos ou omissões relevantes tenham sido praticados em território nacional."(NR)

“Art. 11. ..............................................................

§ 5º A Comissão de Valores Mobiliários poderá, a seu exclusivo critério, se o interesse público permitir, suspender, em qualquer fase, o procedimento administrativo instaurado para a apuração de infrações da legislação do mercado de valores mobiliários, se o investigado ou acusado assinar termo de compromisso, obrigando-se a:

..............................................................

§ 10. A Comissão de Valores Mobiliários regulamentará a aplicação do disposto nos §§ 5º a 9º deste artigo aos procedimentos conduzidos pelas Bolsas de Valores, Bolsas de Mercadorias e Futuros, entidades do mercado de balcão organizado e entidades de compensação e liquidação de operações com valores mobiliários.

§ 11. A multa cominada pela inexecução de ordem da Comissão de Valores Mobiliários, nos termos do inciso II do caput do art. 9º e do inciso IV de seu § 1º não excederá a R$ 5.000,00 (cinco mil reais) por dia de atraso no seu cumprimento e sua aplicação independe do processo administrativo previsto no inciso V do caput do mesmo artigo.

..............................................................." (NR)

“Art. 15

..........................................................

5

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 69 de 105

ADI 2601 / DF

§ 1º Compete à Comissão de Valores Mobiliários definir:

.............................................................."(NR)

“Art. 22

......................................

§ 1º Compete à Comissão de Valores Mobiliários expedir normas aplicáveis às companhias abertas sobre:

I - a natureza das informações que devam divulgar e a periodicidade da divulgação;

II - relatório da administração e demonstrações financeiras;

III - a compra de ações emitidas pela própria companhia e a alienação das ações em tesouraria;

IV - padrões de contabilidade, relatórios e pareceres de auditores independentes;

V - informações que devam ser prestadas por administradores, membros do conselho fiscal, acionistas controladores e minoritários, relativas à compra, permuta ou venda de valores mobiliários emitidas pela companhia e por sociedades controladas ou controladoras;

VI - a divulgação de deliberações da assembléia-geral e dos órgãos de administração da companhia, ou de fatos relevantes ocorridos nos seus negócios, que possam influir, de modo ponderável, na decisão dos investidores do mercado, de vender ou comprar valores mobiliários emitidos pela companhia;

VII - a realização, pelas companhias abertas com ações admitidas à negociação em bolsa ou no mercado de balcão organizado, de reuniões anuais com seus acionistas e agentes do mercado de valores mobiliários, no local de maior negociação dos títulos da companhia no ano anterior, para a divulgação de informações quanto à respectiva situação econômico-financeira, projeções de resultados e resposta aos esclarecimentos que lhes forem solicitados;

VIII- as demais matérias previstas em lei.

§ 2º As normas editadas pela Comissão de Valores Mobiliários em relação ao disposto nos incisos II e IV do § 1º aplicam-se às instituições financeiras e demais entidades autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil, no que não forem conflitantes com as normas por ele baixadas." (NR)

“Art. 24 Compete à Comissão autorizar a atividade de custódia

6

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 70 de 105

ADI 2601 / DF

de valores mobiliários, cujo exercício será privativo das instituições financeiras e das entidades de compensação e liquidação.

.............................................................."(NR)

Art. 2º A Lei n. 6.385, de 1976, passa a vigorar acrescida do art. 21-A, com a seguinte redação:

“Art. 21-A - A Comissão de Valores Mobiliários poderá expedir normas aplicáveis à natureza das informações mínimas e à periodicidade de sua apresentação por qualquer pessoa que tenha acesso a informação relevante." (NR)

Art. 3º Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação, produzindo efeitos, em relação às companhias já constituídas, após decorridos cento e vinte dias daquela data”.

2. O Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil – CFOAB argumentou que a Medida Provisória n. 8/2001 afrontaria o inc. IV do § 1º do art. 62 da Constituição da Republica, por dispor sobre matéria disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional.

Explicou que, “ao invés de sancionar os referidos comandos normativos do projeto de lei, Sua Excelência, o Senhor Presidente da República, vetou-os (...) e editou no mesmo dia a Medida Provisória nº 8, contendo os mesmos comandos normativos (com idênticas redações) que vetara”.

Sustentou a inconstitucionalidade do Decreto n. 3.995/2001, por alegada contrariedade ao art. , ao inc. II do art. , ao caput do art. 37, ao art. 59, ao caput do art. 61 e ao inc. VI do art. 84 da Constituição da Republica.

Salientou não ser “dado a decretos alterar o conteúdo de leis”.

Enfatizou ter o Decreto ofendido a al. a do inc. VI do art. 84 da Constituição da Republica, alterado pela Emenda Constitucional n. 32/2001.

7

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 71 de 105

ADI 2601 / DF

Ressaltou que, “sob o pretexto de que se está a dispor sobre organização e funcionamento da administração federal, a) não se podem criar por decretos obrigações para os administrados, b) nem podem ser estabelecidas por tais possibilidades de agir para a administração sem prévia previsão em lei, pena de violência ao princípio da legalidade, consagrado nos artigos 5º, II, e 37, caput, da Constituição”.

Ponderou que “o poder de dispor por decreto acerca da organização e funcionamento da administração federal encontra limite na proibição de estabelecimento de obrigações para o administrado por instrumento diverso da lei (art. 5º, II), assim como na necessidade de existência de prévia lei que defina como deve agir a administração (art. 37, caput)”.

Pediu a declaração de inconstitucionalidade da “totalidade da Medida Provisória n. 08, editada em 31 de outubro de 2001 (…) assim como da totalidade do Decreto 3995 do Senhor Presidente da República, editado em 31 de outubro de 2001”.

3. O Ministro Carlos Velloso, então Relator, adotou o rito do art. 12 da Lei n. 9.868/1999.

4. O Presidente da República prestou informações (e-doc. 7).

5. O Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil – CFOAB pediu o aditamento da inicial, para compor também o ato impugnado a Lei n. 10.411/2002, que resultou da conversão da Medida Provisória n. 8 (e-doc. 9).

6. O Advogado-Geral da União e o Procurador-Geral da República opinaram pela improcedência do pedido (e-doc. 13).

7. A questão posta na presente ação direta de inconstitucionalidade está em saber se as alterações trazidas pelo n. 3.995/2001 e pela Medida

8

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 72 de 105

ADI 2601 / DF

Provisória n. 8/2001 à Lei n. 6.385/1976, nas quais se dispõe sobre o mercado de valores mobiliários e a Comissão de Valores Mobiliários, desatendem o art. 2º, o inc. II do art. , o caput art. 37, o art. 59, o caputdo art. 61, o inc. IV do § 1º do art. 62 e a al. ado inc. VI do art. 84 da Constituição da Republica.

O autor alega ofensa ao inc. IV do § 1º do art. 62 da Constituição da Republica, por se ter na Medida Provisória n. 8/2001 disposto sobre matéria disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional.

No inc. IVdo § 1º do art. 62 da Medida Provisória n. 8/2001, incluído pela Emenda Constitucional n. 32/2001, dispõe-se:

“Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional.

§ 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria: (...) IV - já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sanção ou veto do Presidente da República”.

Por esse dispositivo busca-se impor a vontade do Legislativo ao Presidente da República enquanto não vetado ou sancionado o projeto de lei.

8. Nas informações prestadas, o Presidente da República esclarece ter sido a Medida Provisória n. 8/2001 editada após o veto aos dispositivos do projeto de lei e a sanção da Lei n. 10.303/2001:

“O projeto de lei n. 23/2001, que tramitou na Câmara dos Deputados sob Nº 3.115/97, ao qual se refere o Requerente em sua peça inicial, fora sancionado pelo Chefe do Executivo e sofreu aposição de veto parcial em alguns dispositivos antes da respectiva edição da Medida Provisória. Portanto, a matéria esboçada na mesma não se

9

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 73 de 105

ADI 2601 / DF

enquadrava nas hipóteses previstas no referido inciso IV já mencionado.

Assim, rastreando a correta ordem em que os fatos sucederam, nota-se que, por primeiro, ocorreu a sanção do PL 23/2001 (Câmara 3.115/97), com a edição da Lei nº 10.303, de 31 de outubro de 2001, com aposição de veto parcial a alguns dispositivos do mesmo e, somente em fase posterior, é que ocorreu a edição do ato normativo em comento (Medida Provisória nº 8, de 31 de outubro de 2001, convertida na Lei nº 10.411, de 26 de fevereiro de 2002). Tal fato torna-se evidente a partir do exame das mensagens presidenciais correspondentes ao veto (Mensagem nº 1.213, de 31.10.01, em anexo) e à subsequente Medida Provisória nº 8 (Mensagem nº 1.214, de 31.10.01, em anexo)”.

A matéria constante do Projeto de Lei n. 23/2001, portanto, não estava pendente de sanção ou veto do Presidente da República ao se editar a medida provisória, ainda que os fatos tenham ocorrido na mesma data.

Não se comprova, assim, desrespeito à vontade do Congresso Nacional.

9. O n. 3.995/2001 é autônomo, editado com fundamento na al. ado inc. IV do art. 84 da Constituição da Republica:

“Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: (...)

IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução; (...)

a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos”.

Este Supremo Tribunal admite ser cabível a ação direta de inconstitucionalidade que tenha por objeto decreto autônomo, pelo qual

10

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 74 de 105

ADI 2601 / DF

não se regulamenta lei, a viabilizar seu exame de constitucionalidade. Assim, por exemplo: ADI n. 1.335/BA, de minha relatoria, Plenário, DJe 18.10.2019; ADI n. 1.590/SP, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, Plenário, DJ 15.8.1997; e ADI n. 2.155/PR, Relator o Ministro Sydney Sanches, Plenário, DJ 18.6.2001.

Na espécie, o Decreto n. . 995/2001 é autônomo, não regulamenta a lei e inova o ordenamento jurídico, pelo que é cabível o controle abstrato de constitucionalidade.

10. O Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil – CFOAB argumenta que as alterações trazidas à Lei n. 6.385/1976 pelo Decreto n. 3.995/2001 o art. 2º, o inc. II do art. , o caput art. 37, o art. 59, o caputdo art. 61 e a al. ado inc. VI do art. 84 da Constituição da Republica.

O argumento de se ter, pelo § 7º do art. da Lei n. 6.385/1976, alterado pelo Decreto n. 3.995/2001, definido delegação ao regimento interno para fixação de competências a serem fixadas por decreto do Presidente da República não procede, detendo as autarquias atribuição para se autodeterminarem, respeitados os limites da legislação vigente.

Ao dispor-se que as competências da Comissão de Valores Mobiliários não excluem aquelas das Bolsas de Valores, de Mercadorias e Futuros e das entidades de compensação e liquidação quanto aos seus membros, pelo § 1º do art. da Lei n. 6.385 não se desatende o disposto na al. a do inc. VI do art. 84 da Constituição da Republica.

No § 2º do . 8º da Lei n. 6.385 se estabelece que os documentos e processos administrativos da Comissão de Valores Mobiliários serão de acesso público, “ressalvados aqueles cujo sigilo seja imprescindível para a defesa da intimidade ou do interesse social, ou cujo sigilo esteja assegurado por expressa disposição legal”. não descumpre, diferente do alegado pelo autor, o inc. II do art. da Constituição da Republica. Antes, cumpre os dispositivos da Constituição da Republica que garantem o acesso à

11

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 75 de 105

ADI 2601 / DF

informação (inc. XXXIII do art. 5º) e o direito à vida privada (inc. X do art. 5º).

Ao se estabelecer que cabe à Comissão examinar e extrair cópias de documentos de auditores independentes, estabelecendo ainda que esses documentos devem ser mantidos em perfeito estado de conservação por prazo mínimo de cinco anos, no inc. I do art. 9º apenas se repetiu, como salientou o Procurador-Geral da República, previsão trazida na Instrução CVM n. 308/1999.

A alteração introduzida pela al. g doinc. I do art. 9º reitera ser atribuição da Comissão de Valores Mobiliários a fiscalização das atividades de mercado. No § 1º do art. 9º se dispõe que a Comissão pode prever ou corrigir situações anormais do mercado, sem se vislumbrar, nessa previsão, afronta a norma constitucional.

Também não se demonstra inconstitucionalidade dos §§ 2º, 3º, 4º, 5º e 6º do art. , nos quais se dispõe sobre o processo administrativo para apurar “atos ilegais e práticas não equitativas de administradores, membros do conselho fiscal e acionistas de companhias abertas, dos intermediários e dos demais participantes do mercado”, estipulando-se sobre a necessidade de procedimento prévio para a elucidação de fatos, autorizando a divulgação de sua instauração, estabelecendo dever ser dada prioridade às investigações de infrações de natureza mais grave, restringindo o acesso de terceiros às sessões de julgamento e assegurando a atribuição da Comissão para e punir condutas fraudulentas e danosas a pessoas residentes no território nacional, independente do lugar onde tenham ocorrido, pois não ofendem o princípio da legalidade posto no caput do art. 37 da Constituição da Republica.

Nem desobedece a Constituição da Republica o disposto nos §§ 5º, 10 e 11 do art. 11 da Lei n. 6.385/1976, alterada pelo Decreto n. 3.995/2001. Neles se estabelece que a Comissão poderá suspender procedimento

12

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 76 de 105

ADI 2601 / DF

administrativo em razão de termo de compromisso, regulamentar a aplicação de sua suspensão e as condições desse termo e dispor sobre a multa cominada pela execução de ordem da Comissão. Esses dispositivos não inovam a ordem jurídica.

O autor da presente ação argumenta que, ao definir os tipos de instituições financeiras que poderão exercer atividades no mercado de valores mobiliário, no § 1º do art. 15 se teria delegado, por decreto, à Comissão o “poder de estabelecer limitações, restrições aos administrados”.

O exame da norma deixa claro que o dispositivo impugnado apenas transferiu para a Comissão de Valores Mobiliários a atribuição antes conferida ao Conselho Monetário Nacional, não se demonstrando ofensa ao princípio da legalidade.

Quanto ao § 1º do art. 22, o autor alega que, “ao estabelecer que compete à Comissão de Valores Mobiliários expedir normas aplicáveis àscompanhias abertas sobre informações que elas devam divulgar (inciso I), seus relatórios (inciso II), compra de suas ações (inciso III), padrões de contabilidade (inciso IV), informações que devam prestar seus administradores (inciso V), divulgação de deliberações da assembleia-geral (inciso VI), realização de de reuniões com seus acionistas e outras pessoas (inciso VII) e demais matérias previstas em lei (inciso VIII), ofendeu o princípio da legalidade (arts. 5º, II, e 37, caput), na medida em que delegou, por mero decreto, à C.V.M. o poder de estabelecer obrigações para os administrados, que evidentemente só poderiam ser feitas por lei, e estabeleceu um modo de agir para a administração pública (a possibilidade de expedição de normas) sem previsão em previa lei”.

Acrescenta que “o § 2º do artigo 22 da Lei 6.385, na redação conferida pelo artigo do Decreto 3.995, ao estabelecer que as normas editadas pela C.V.M. nas hipóteses em que especifica deverão ser aplicáveis às instituições financeiras e demais entidades autorizadas a funcionar pelo Banco Central, maculou o princípio da legalidade (art. 5º, II)”.

13

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 77 de 105

ADI 2601 / DF

Pelas normas, fica assegurada a atribuição conferida à Comissão para o exercício do denominado poder de polícia, não confrontando com o princípio da legalidade ou o disposto na al. a do inc. VI do art. 84 da Constituição da Republica.

Ao estabelecer competir “à Comissão autorizar a atividade de custódia de valores mobiliários, cujo exercício será privativo das instituições financeiras e das entidades de compensação e liquidação”, também não se contraria o princípio da legalidade.

No art. 21-A da Lei n. 6.385, alterado pelo art. do Decreto n. 3.995, dispõe-se que a Comissão de Valores Mobiliários “poderá expedir normas aplicáveis à natureza das informações mínimas e à periodicidade de sua apresentação por qualquer pessoa que tenha acesso a informação relevante”.

Como anotado pelo Procurador-Geral da República, “não há no dispositivo focalizado nenhuma delegação de poderes para a Comissão de Valores Mobiliários, visto que visa apenas tornar compatível com a norma já inserta no art. 4º, inciso IV, alínea ‘c’, da Lei nº 6.385/76, segundo o qual a CVM tem o poder regulamentar de exercer suas atribuições com a finalidade de proteger os titulares de valores mobiliários e os investidores do mercado contra o uso de informação relevante não divulgada no mercado de valores mobiliários”.

Os dispositivos impugnados não configuram desobediência ao disposto na al. a do inc. VI do art. 84 da Constituição da Republica.

Pelo exposto, voto no sentido de julgar improcedente o pedido.

Publicado sem revisão. Art. 95 do RISTF.

14

Supremo Tribunal Federal

AntecipaçãoaoVoto

Inteiro Teor do Acórdão - Página 78 de 105

19/08/2021 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.601 DISTRITO FEDERAL

ANTECIPAÇÃO AO VOTO

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - O tema, como nós já vimos e foi mostrado tanto no voto do eminente Relator como no voto, inicialmente divergente, do Ministro Edson Fachin, é bastante relevante e que certamente ainda vai demandar muita discussão, ou pelo menos alguma discussão, para assentar todos os seus delineamentos. Talvez até mesmo esse seja, Presidente, um dos aspectos mais sensíveis dessa relação entre Lei e Regulamento.

Desde uns tempos para cá, nós avançamos não só nesta reforma (Emenda Constitucional n. 32/2001), extremamente importante e que tinha como escopo até mesmo desonerar o Executivo da utilização das medidas provisórias que eram lançadas a todo tempo, para resolver uma série de questões administrativas no âmbito, como já foi dito, do que há uma reserva da Administração, mas também nós sabemos que surgiram essas múltiplas entidades reguladoras. Esse tema é extremamente rico, e uma dificuldade a ele inerente é que muitas delas (as entidades reguladoras) não estão previstas no texto constitucional, surgindo a discussão se tais instituições, ao regulamentarem determinadas atividades no âmbito do seu objeto, não estariam a extrapolar competência. Nesse contexto se desenvolvem muitas discussões sobre o próprio modelo do regulamento, tendo o Ministro Alexandre de Moraes referido essa questão.

Há também várias teorizações, a partir do Direito americano, sobre os modelos de regulamento autorizado ou delegado. Eu alvitro que, em algum momento, nós teremos um encontro marcado com essa temática e, talvez, até o próprio legislador constituinte tenha que também fazer algum tipo de explicitação.

Supremo Tribunal Federal

AntecipaçãoaoVoto

Inteiro Teor do Acórdão - Página 79 de 105

ADI 2601 / DF

Há também um dado interessante, eu até tinha me premunido para o debate, tendo em vista a eventual inconstitucionalidade, mas o Ministro Lewandowski em suas observações informa que o diploma já está em vigor, portanto, há mais de 20 anos, o que geraria, inclusive, também uma polêmica enorme se, por acaso, uma parte disto viesse a ser considerada censurável ou declarada inconstitucional.

Então, fazendo anotações – que constarão do voto escrito – e entendendo que aqui realmente nós teremos ainda que, talvez, delinear o âmbito dessa chamada reserva da Administração, que é claramente uma manifestação do princípio da separação dos Poderes, penso que aqui o legislador constituinte procurou dar uma resposta até para impasses que surgiram a partir da interpretação da Constituição de 1988 na sua versão original.

Eu estou acompanhando o Ministro-Relator, o Ministro Lewandowski, saudando também o cuidadoso voto e as atiladas observações trazidas pelo Ministro Edson Fachin.

É como voto.

2

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.GILMARMENDES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 80 de 105

19/08/2021 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.601 DISTRITO FEDERAL

V O T O – V O G A L

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES : Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, ajuizada pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, pela qual se impugna: (i) a Medida Provisória 8 8/2001 , ( convertida na Lei 10.411, de 26 de fevereiro de 2002 ); e (ii) o Decreto 3.995 5, de 31 de outubro de 2001 . Os diplomas impugnados alteraram preceitos da Lei 6.385/1976, que regula o mercado de valores mobiliários e pela qual foi criada a Comissão de Valores Mobiliários (CVM).

O autor argumenta, em suma, que a referida Medida Provisória 8/2001 foi editada em violação ao art. 62, § 1º, IV, da Constituição (na redação conferida pela Emenda Constitucional n. 32/2001), que veda a edição de medida provisória sobre matéria já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sanção ou veto do Presidente da República. Acredita ser esse o caso, porquanto, ao seu aviso, o art. da MP 8/2001 guardaria total identidade com o conteúdo do Projeto de Lei n. 23 de 2001, que se encontrava pendente de sanção presidencial (eDOC 2, fl. 11). Quanto aos arts. 2º e 3º da mesma Medida Provisória, preconiza a declaração de inconstitucionalidade por formar com o art. 1º “um todo incindível”. (fl. 19)

Em relação ao Decreto 3.995/2001, argumenta que houve inovação na ordem jurídica em contrariedade à lei, razão por que viola a separação de poderes e o princípio da legalidade. Em sede preliminar, reputa cabível a ação direta, pela feição autônoma do ato impugnado, que não regula qualquer lei; antes, inova no ordenamento, inclusive alterando a Lei 6.385/76 (fl. 30).

Tanto a Advocacia-Geral da União como a Procuradoria-Geral da

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.GILMARMENDES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 81 de 105

ADI 2601 / DF

República se pronunciaram pela improcedência da demanda.

É o breve relatório.

1. Preliminarmente

Compulsando os autos, verifico que as informações encaminhadas pelo Senhor Presidente da República foram por mim produzidas, na condição de Advogado-Geral da União (eDOC 7, fl. 3). Esse ato processual, entretanto, não induz impedimento.

Isso porque esta Corte alterou seu antigo posicionamento para assentar que a manifestação do AGU não acarreta posterior impedimento nas ações de controle abstrato de constitucionalidade. Veja-se, nesse sentido, a Questão de Ordem suscitada pelo Min. Dias Toffoli, à época no exercício da Presidência, na ADI 2.238 (Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 15.9.2020).

Tal posição foi reiterada na ADI 6.362 (Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Pleno, DJe 9.12.2020), também em Questão de Ordem suscitada e cuja resolução ensejou a fixação da seguinte tese:

“Não há impedimento nem suspeição nos julgamentos de ações de controle concentrado, exceto se o próprio Ministro firmar, por razões de foro íntimo, a sua não participação”.

Assim, aplicando esse novo entendimento, manifesto-me pela inexistência de impedimento e passo a votar.

2. Mérito

Inicialmente, registro que os atos normativos questionados foram editados após a Emenda Constitucional 32/2001, que promoveu racionalização afeta às funções legislativa e normativa do Estado brasileiro – com consequente redefinição dos papéis desempenhados pelo

2

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.GILMARMENDES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 82 de 105

ADI 2601 / DF

Congresso Nacional e pelo Poder Executivo. A propósito, as duas principais modificações levadas a efeito pelo constituinte reformador, o novo perfil conferido à Medida Provisória, e a instituição do decreto autônomo, são diretamente tematizadas na presente ação direta de inconstitucionalidade.

Passo ao exame de cada um dos diplomas normativos impugnados.

2.1. Medida Provisória 8/2001.

O autor propugna que a Medida Provisória n. 8/2001 incorre em inconstitucionalidade formal ao seguinte fundamento:

“(...) os comandos normativos contidos no artigo 1º da MP fustigada nessa ação achavam-se, com a mesma redação, no Projeto de Lei n. 23 de 2001 (n. 3115/97 na Câmara dos Deputados) (doc. 05) que fora encaminhado ao Presidente da República.

Pois bem. Ao invés de sancionar os referidos comandos normativos do projeto de lei, Sua Excelência, o Senhor Presidente da República, vetou-os (doc. 06, Lei 10.303, vide vetos) e editou no mesmo dia a Medida Provisória n. 8, contendo os mesmos comandos normativos (com idênticas redações) que vetara.” (eDOC 2, fl. 11)

Dispõe o art. 62, § 1º, IV, CF, que é vedada a edição de medida provisória sobre matéria “já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sanção ou veto do Presidente da República”. O dispositivo apontado como parâmetro do controle contém uma das limitações materiais à prerrogativa presidencial de editar medidas provisórias que foram introduzidas pela Emenda Constitucional n. 32/2001.

Limitações que, observadas sem paixões, têm caráter predominantemente explicativo (MENDES, Gilmar Ferreira. BRANCO, Paulo Gonet. Curso de direito constitucional. 14ª ed. São Paulo: Saraiva/IDP,

3

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.GILMARMENDES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 83 de 105

ADI 2601 / DF

2019, pp. 1024 e ss).

Tome-se o exemplo da proibição para edição de medida provisória em matéria reservada à lei complementar (art. 62, § 1º, III, CF). Ora, mesmo antes da EC 32/2001, uma compreensão global da Constituição tornava incongruente o uso de medida provisória para regular assunto de lei complementar. Quando a Constituição situa uma matéria no âmbito normativo das leis complementares, visa a que o assunto seja objeto de ponderação mais acentuada e que a deliberação ostente maior grau de legitimidade política, daí cobrar o quorum qualificado. Esse propósito não se compatibiliza com a normatização do tema por meio de medida provisória, em que, evidentemente, não há cogitar de quorum para a sua edição.

O mesmo se diga sobre a limitação relativa à matéria penal em medida provisória (art. 62, § 1º, I, b, da CF). Ora, ainda que a redação original do art. 62 da Constituição fosse silente a respeito, a criação de tipos penais por medida provisória, ato normativo primário sob condição resolutiva, já se revelava incompatível com o princípio da legalidade e o princípio da segurança jurídica. Diferentemente seria se a Medida Provisória dispusesse sobre matéria penal em benefício do acusado, como em caso de criação de hipótese de extinção de punibilidade, conforme decidiu, nesse sentido, este Supremo Tribunal Federal no RE 118.655/SP (Rel. Min. Ilmar Galvão).

Penso que essa impostação sistemática deve também se fazer presente para uma compreensão adequada da limitação material da qual ora cuidamos, constante no art. 62, § 1º, IV, da Constituição .

A proibição encontra eco no princípio da separação dos poderes, que aqui protege as deliberações legislativas do Congresso Nacional de uma desconsideração afrontosa por parte do Executivo. Em geral, o processo legislativo bicameral já é complexo; tanto o mais o é quando se cuida de um país como o nosso, com marcadas desigualdades regionais e com grande fragmentação partidária, fatores que dificultam a formação de consenso político. Daí não ser desarrazoado cogitar que a atitude do Poder Executivo, baixando medida provisória sobre matéria que se

4

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.GILMARMENDES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 84 de 105

ADI 2601 / DF

encontra pendente de sanção, é ato que nasce com a presunção de arbitrariedade.

Mas não é esse o caso dos autos.

O Senado Federal, na condição de casa revisora, enviou o Projeto de Lei 23/2001 à Presidência da República, para os fins do art. 66 da Constituição, em 11 de outubro de 2001 (Ofício SF n. 1.303, de 11.10.2001). O PL 23/2001 foi objeto de veto parcial , sucedendo o seguinte: (i) a parte em que recaíra o veto presidencial foi objeto de comunicação ao Presidente do Senado Federal pela Mensagem n. 1.213 3, também de 31 de outubro de 2001; (ii) a outra porção do projeto de lei, a qual fora dada sanção em 31 de outubro de 2001, deu azo à promulgação da Lei 10.303 3, ocorrida no mesmo dia 31 de outubro de 2001.

Perceba-se, portanto, que foi estritamente observado o assim chamado “dever de promulgação da parte incontroversa do projeto de lei”, consoante depois foi estabelecido no Tema 595 da Repercussão Geral, que firmou a seguinte tese: “É constitucional a promulgação, pelo Chefe do Poder Executivo, da parte incontroversa de projeto de lei que não foi vetada, antes da manifestação do Poder Legislativo pela manutenção ou pela rejeição do veto, inexistindo vício de inconstitucionalidade dessa parte inicialmente publicada pela ausência de promulgação da derrubada dos vetos” ( RE 706.103/MG – RG , Tribunal Pleno, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 27.4.2020).

Pois bem. Alguns dos dispositivos vetados pela Presidência da República o foram por motivo de contrariedade ao interesse público; outros, por razões de inconstitucionalidade (art. 66, § 1º, CF). Quanto a este último grupo, as Razões do Veto assentam que os dispositivos versavam sobre a competência da Comissão de Valores Mobiliários, cuja qualidade de autarquia atrairia a iniciativa legislativa privativa do Chefe do Poder Executivo:

Razões do veto

"A criação, estruturação e atribuições, inclusive a organização e funcionamento dos órgãos e entidades da administração pública eram, à época da propositura do projeto,

5

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.GILMARMENDES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 85 de 105

ADI 2601 / DF

matéria de iniciativa reservada ao Presidente da República (art. 61, § 1º, e, do texto original da Constituição Federal). Padecem de vício de iniciativa, portanto, as normas que, mediante iniciativa parlamentar, tem por objetivo atribuir competências à Comissão de Valores Mobiliários.

Outrossim, tais matérias tornaram-se, por força da Emenda Constitucional n. 32, de 11 de setembro de 2001, questões reservadas a Decreto ( CF, art. 84, VI, a, com redação da EC 32)."

( Mensagem n. 1.213, de 31 de outubro de 2001 )

Sob essa mesma compreensão, e para evitar um vácuo normativo derivado da promulgação parcial da matéria, o Poder Executivo editou a Medida Provisória n. 8, igualmente no dia 31 de outubro de 2001, e a enviou ao Congresso Nacional na mesma data, por meio da Mensagem 1.214, coadjuvada por Exposição de Motivos de lavra do então Ministro da Fazenda, Pedro Malan, no qual se indica expressamente a finalidade de veicular a mesma matéria sob a qual recaiu o veto, só que, agora, sem o vício de iniciativa:

“A presente proposição tem por objetivo repor os preceitos contidos no Projeto de Lei n. 23, de 2001 (n. 3.115, de 1997, na Câmara dos Deputados), relacionados à atuação da Comissão de Valores Mobiliários, sancionado nesta data com vetos, em razão da alteração na Constituição introduzida pela Emenda Constitucional n. 32, de 11 de setembro de 2001, que determinou ser competência exclusiva do Presidente da República a iniciativa do processo legislativo para dispor sobre a criação de órgãos da administração pública (art. 61, § 1º, II, e), bem como para dispor sobre servidores públicos, regime jurídico e provimento de cargos (art. 61, § 1º, II, c).

As matérias, aprovadas pelas duas Casas do Poder Legislativo e objeto do Veto Presidencial são, sem sombra de dúvida, importantíssimas para o mercado de capitais brasileiro, aperfeiçoando a atual legislação que o rege e que, por força da recente alteração constitucional, não pôde ser sancionada em

6

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.GILMARMENDES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 86 de 105

ADI 2601 / DF

razão do princípio da iniciativa. No entanto, com a utilização do aparato legal previsto na própria Constituição, podem e devem referidas matérias, amplamente discutidas pelo Poder Legislativo, ser incluídas no direito positivo brasileiro, utilizando-se dos mecanismos legais postos hoje à disposição. Refiro-me ao instrumento da medida provisória e do novel decreto autônomo, inserido no contexto do art. 84, VI, da Constituição, na redação trazida pela Emenda Constitucional n. 32, de 2001.” ( MF 00214 MEP, 31 de outubro de 2001, Mensagem 1.214, de 31 de outubro de 2001 ).

E a Medida Provisória n. 8/2001 assumiu o seguinte teor:

“Art. Os arts. , , 16 e 18 da Lei n. 6.385, de 7 de dezembro de 1976, passam a vigorar com a seguinte redação:

"Art. 5º É instituída a Comissão de Valores Mobiliários, entidade autárquica em regime especial, vinculada ao Ministério da Fazenda, com personalidade jurídica e patrimônio próprios, dotada de autoridade administrativa independente, ausência de subordinação hierárquica, mandato fixo e estabilidade de seus dirigentes, e autonomia financeira e orçamentária." (NR)

"Art. 6º A Comissão de Valores Mobiliários será administrada por um Presidente e quatro Diretores, nomeados pelo Presidente da República, depois de aprovados pelo Senado Federal, dentre pessoas de ilibada reputação e reconhecida competência em matéria de mercado de capitais.

§ 1º O mandato dos dirigentes da Comissão será de cinco anos, vedada a recondução, devendo ser renovado a cada ano um quinto dos membros do Colegiado.

§ 2º Os dirigentes da Comissão somente

7

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.GILMARMENDES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 87 de 105

ADI 2601 / DF

perderão o mandato em virtude de renúncia, de condenação judicial transitada em julgado ou de processo administrativo disciplinar.

§ 3º Sem prejuízo do que prevêem a lei penal e a lei de improbidade administrativa, será causa da perda do mandato a inobservância, pelo Presidente ou Diretor, dos deveres e das proibições inerentes ao cargo.

§ 4º Cabe ao Ministro de Estado da Fazenda instaurar o processo administrativo disciplinar, que será conduzido por comissão especial, competindo

o Presidente da República determinar o afastamento preventivo, quando for o caso, e proferir o julgamento.

§ 5º No caso de renúncia, morte ou perda de mandato do Presidente da Comissão de Valores Mobiliários, assumirá o Diretor mais antigo ou o mais idoso, nessa ordem, até nova nomeação, sem prejuízo de suas atribuições.

§ 6º No caso de renúncia, morte ou perda de mandato de Diretor, proceder-se-á à nova nomeação pela forma disposta nesta Lei, para completar o mandato do substituído." (NR)

"Art. 16. (...)

(...)

III – mediação ou corretagem de operações com valores mobiliários; e

IV – compensação e liquidação de operações com valores mobiliários.

(...)" (NR)

"Art. 18. Compete à Comissão de Valores Mobiliários:

I – editar normas gerais sobre:

8

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.GILMARMENDES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 88 de 105

ADI 2601 / DF

a) condições para obter autorização ou registro necessário ao exercício das atividades indicadas no art. 16, e respectivos procedimentos administrativos;

b) requisitos de idoneidade, habilitação técnica e capacidade financeira a que deverão satisfazer os administradores de sociedades e demais pessoas que atuem no mercado de valores mobiliários;

c) condições de constituição e extinção das Bolsas de Valores, entidades do mercado de balcão organizado e das entidades de compensação e liquidação de operações com valores mobiliários, forma jurídica, órgãos de administração e seu preenchimento;

d) exercício do poder disciplinar pelas Bolsas e pelas entidades do mercado de balcão organizado, no que se refere às negociações com valores mobiliários, e pelas entidades de compensação e liquidação de operações com valores mobiliários, sobre os seus membros, imposição de penas e casos de exclusão;

(...)

f) administração das Bolsas, das entidades do mercado de balcão organizado e das entidades de compensação e liquidação de operações com valores mobiliários; emolumentos, comissões e quaisquer outros custos cobrados pelas Bolsas e pelas entidades de compensação e liquidação de operações com valores mobiliários ou seus membros, quando for o caso;

(...)

h) condições de constituição e extinção das Bolsas de Mercadorias e Futuros, forma jurídica, órgãos de administração e seu preenchimento.

(...)" (NR)

Art. 2º Na composição da primeira Diretoria da Comissão

9

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.GILMARMENDES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 89 de 105

ADI 2601 / DF

de Valores Mobiliários com mandatos fixos e não coincidentes, o Presidente e os quatros diretores serão nomeados, respectivamente, com mandatos de cinco, quatro, três, dois e um ano.

Art. 3º Esta Medida Provisória entra em vigor na data de sua publicação.

Brasília, 31 de outubro de 2001; 180º da Independência e 113º da República.”

O Congresso Nacional aquiesceu com a interpretação levada a efeito pelo Poder Executivo . Primeiro , porque o veto parcial ao PL n. 23/2001 foi integralmente mantido em Sessão Conjunta do Congresso Nacional de 20.5.2004 (Diário do Congresso Nacional n. 8/2004. Sexta feira, 21 de maio de 2004, pp. 788-790). Segundo , porque a Medida Provisória n. 8/2001 foi aprovada também integralmente, sem modificação alguma, dando origem à Lei 10.411, de 26 de fevereiro de 2002:

“Faço saber que o Presidente da República adotou a Medida Provisória n. 8, de 2001, que o Congresso Nacional aprovou, e eu, Ramez Tebet, Presidente da Mesa do Congresso Nacional, para os efeitos do disposto no art. 62 da Constituição Federal, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001, promulgo a seguinte Lei:

Art. 1º. Os arts. , , 16 e 18 da Lei n. 6.385, de 7 de dezembro de 1976, passam a vigorar com a seguinte redação:

"Art. 5º É instituída a Comissão de Valores Mobiliários, entidade autárquica em regime especial, vinculada ao Ministério da Fazenda, com personalidade jurídica e patrimônio próprios, dotada de autoridade administrativa independente, ausência

10

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.GILMARMENDES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 90 de 105

ADI 2601 / DF

de subordinação hierárquica, mandato fixo e estabilidade de seus dirigentes, e autonomia financeira e orçamentária." (NR)

"Art. 6º A Comissão de Valores Mobiliários será administrada por um Presidente e quatro Diretores, nomeados pelo Presidente da República, depois de aprovados pelo Senado Federal, dentre pessoas de ilibada reputação e reconhecida competência em matéria de mercado de capitais.

§ 1º O mandato dos dirigentes da Comissão será de cinco anos, vedada a recondução, devendo ser renovado a cada ano um quinto dos membros do Colegiado.

§ 2º Os dirigentes da Comissão somente perderão o mandato em virtude de renúncia, de condenação judicial transitada em julgado ou de processo administrativo disciplinar.

§ 3º Sem prejuízo do que prevêem a lei penal e a lei de improbidade administrativa, será causa da perda do mandato a inobservância, pelo Presidente ou Diretor, dos deveres e das proibições inerentes ao cargo.

§ 4º Cabe ao Ministro de Estado da Fazenda instaurar o processo administrativo disciplinar, que será conduzido por comissão especial, competindo

o Presidente da República determinar o afastamento preventivo, quando for o caso, e proferir o julgamento.

§ 5º No caso de renúncia, morte ou perda de mandato do Presidente da Comissão de Valores Mobiliários, assumirá o Diretor mais antigo ou o mais idoso, nessa ordem, até nova nomeação, sem prejuízo de suas atribuições.

§ 6º No caso de renúncia, morte ou perda de mandato de Diretor, proceder-se-á à nova nomeação

11

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.GILMARMENDES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 91 de 105

ADI 2601 / DF

pela forma disposta nesta Lei, para completar o mandato do substituído." (NR)

"Art. 16 (...)

(...)

III - mediação ou corretagem de operações com valores mobiliários; e

IV - compensação e liquidação de operações com valores mobiliários.

(...)" (NR)

"Art. 18. Compete à Comissão de Valores Mobiliários:

I - editar normas gerais sobre:

a) condições para obter autorização ou registro necessário ao exercício das atividades indicadas no art. 16, e respectivos procedimentos administrativos;

b) requisitos de idoneidade, habilitação técnica e capacidade financeira a que deverão satisfazer os administradores de sociedades e demais pessoas que atuem no mercado de valores mobiliários;

c) condições de constituição e extinção das Bolsas de Valores, entidades do mercado de balcão organizado e das entidades de compensação e liquidação de operações com valores mobiliários, forma jurídica, órgãos de administração e seu preenchimento;

d) exercício do poder disciplinar pelas Bolsas e pelas entidades do mercado de balcão organizado, no que se refere às negociações com valores mobiliários, e pelas entidades de compensação e liquidação de operações com valores mobiliários, sobre os seus membros, imposição de penas e casos de exclusão;

.................................................................................... f) administração das Bolsas, das entidades do

12

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.GILMARMENDES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 92 de 105

ADI 2601 / DF

mercado de balcão organizado e das entidades de compensação e liquidação de operações com valores mobiliários; emolumentos, comissões e quaisquer outros custos cobrados pelas Bolsas e pelas entidades de compensação e liquidação de operações com valores mobiliários ou seus membros, quando for o caso;

(...)

h) condições de constituição e extinção das Bolsas de Mercadorias e Futuros, forma jurídica, órgãos de administração e seu preenchimento.

(...)" (NR)

Art. 2º Na composição da primeira Diretoria da Comissão de Valores Mobiliários com mandatos fixos e não coincidentes, o Presidente e os quatros diretores serão nomeados, respectivamente, com mandatos de cinco, quatro, três, dois e um ano.

Art. 3º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.”

É premente notar: em matéria que toca diretamente as relações entre a Presidência da República e o Congresso Nacional no âmbito da atividade legislativa, esses dois Poderes da República desenvolveram uma interpretação do conjunto de dispositivos apontados pelo autor desta ADI como violados. E o resultado dessa interpretação foi no sentido da constitucionalidade da edição de Medida Provisória imediatamente após a aposição de veto a dispositivos de um projeto de lei com vício de iniciativa.

Vício esse que segundo a jurisprudência deste Tribunal não é passível de convalidação por meio da sanção presidencial. Ilustrativamente, aludo ao quanto decidido na ADI 3.627, de Relatoria do eminente Ministro Teori Zavascki:

“ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. LEI 751/03,

13

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.GILMARMENDES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 93 de 105

ADI 2601 / DF

DO ESTADO DE AMAPÁ. ALTERAÇÃO DA JORNADA DE TRABALHO DE CIRURGIÕES-DENTISTAS. REGIME JURÍDICO FUNCIONAL. MATÉRIA SUJEITA A RESERVA DE INICIATIVA LEGISLATIVA. NORMAS DE APLICAÇÃO

OBRIGATÓRIA AOS ESTADOS-MEMBROS.

INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL DE LEI DECORRENTE DE INICIATIVA PARLAMENTAR. VÍCIO IMPASSÍVEL DE CONVALIDAÇÃO PELA SANÇÃO DO PROJETO. 1. Ao alterar a jornada de trabalho de categorias específicas, a Lei 751/03, de iniciativa parlamentar, cuidou do regime jurídico de servidores estaduais, e, com isso, incursionou indevidamente em domínio temático cuja iniciativa é reservada ao Chefe do Poder Executivo, nos termos do art. 61, II, § 1º, c, da CF. Precedentes. 2. O sancionamento tácito do Governador do Estado do Amapá em exercício ao projeto que resultou na Lei estadual 751/03 não tem o condão de convalidar o vício de iniciativa originário. Precedentes. 3. Ação direta de inconstitucionalidade parcialmente conhecida e, nesta parte, julgada procedente”. ( ADI 3627 , Rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, julgado em 06.11.2014, publicado em 28.11.2014)

Tudo isso a apontar, veja-se bem, os traços de implausibilidade que adornam o entendimento de reputar inconstitucional a Lei 10.411, de 26 de fevereiro de 2002 – com seus quase 20 anos de vigência – ao fundamento de que a Medida Provisória n. 8/2001 não poderia ser editada no mesmo dia em que aposto o veto parcial ao PL 23/2001.

Ora, durante o prazo da fase de deliberação executiva, de até quinze dias úteis (art. 66, § 1º, CF), a proibição do art. 62, § 1º, IV, da Constituição obstaria a expedição de medida provisória sobre a mesma matéria. Todavia, uma vez exercida a prerrogativa presidencial, por veto ou sanção, inclusive tácita (por decurso de prazo) a limitação é levantada. No caso vertente, o veto parcial ao PL 23/2001 foi comunicado pela Mensagem 1.213/2001 e, após, o Executivo editou a Medida Provisória n. 8/2001, comunicada ao Presidente do Senado Federal pela Mensagem

14

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.GILMARMENDES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 94 de 105

ADI 2601 / DF

1.214/2001. Não incide, portanto, a vedação em causa.

Nesse exato sentido, e referindo-se especificamente às alterações ocorridas na Lei da CVM de que ora nos ocupamos, é o magistério do PROFESSOR JOSÉ LEVI MELLO DO AMARAL JÚNIOR :

“A norma em questão faz prevalecer, enquanto pendente a manifestação presidencial, o projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional. Após sancionado ou vetado, aí sim pode ser adotada, sobre a matéria, medida provisória.

Ademais – e aqui se revela o acerto do dispositivo em comento – seria objetivamente difícil a demonstração da ocorrência dos requisitos de relevância e urgência na edição de medida provisória relativamente a matéria constante de projeto de lei já aprovado pelo Congresso Nacional e em fase de sanção. Ainda que se argumente que as soluções postas no projeto de lei não são as mais adequadas para fazer frente a eventual situação de relevância e urgência, a medida provisória poderia ser adotada, então, imediatamente à sanção ou veto do projeto, alterando o teor desse ou, até mesmo, substituindo-o por inteiro. Nesta hipótese, a medida provisória poderia, também, ser publicada concomitantemente com a sanção ou o veto, total ou parcial, do projeto, conforme o caso.

Foi o que ocorreu com a Lei 10.303, de 31 de outubro de 2001, que ‘Altera e acrescenta dispositivos na Lei n. 6.404, de 15 de dezembro de 1976, que dispõe sobre as Sociedades por Ações, e na Lei n. 6.385, de 7 de dezembro de 1976, que dispõe sobre o mercado de valores mobiliários e cria a Comissão de Valores Mobiliários’, e com a Medida Provisória 8, de 31 de outubro de 2001, que ‘Altera e acresce dispositivos à Lei n. 6.385, de 7 de dezembro de 1976, que dispõe sobre o mercado de valores mobiliários e cria a Comissão de Valores Mobiliários.’

A Lei 10.303, de 2001, foi vetada em diversos pontos, alguns dos quais – cujos respectivos vetos se deram em razão de vício de iniciativa – foram recuperados pela Medida Provisória 8, de 2001, ou pelo Decreto 3.995, de 31

15

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.GILMARMENDES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 95 de 105

ADI 2601 / DF

de outubro de 2001, que ‘Altera e acresce dispositivos à Lei n. 6.385, de 7 de dezembro de 1976, que dispõe sobre o mercado de valores mobiliários, nas matérias reservadas a decreto.’ Os três diplomas normativos referidos foram publicados na Seção I do Diário Oficial da União do dia 1º de novembro de 2001.” (AMARAL JÚNIOR, José Levi Mello do. Medida provisória e a sua conversão em lei. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2004, p. 218-219)

Conclusão a qual também se chega considerando-se a limitação material do art. 62, § 1º, IV, da Constituição, a partir do elemento teleológico da norma, qual seja a finalidade de proteger as deliberações legislativas do Congresso Nacional de um menosprezo abusivo por parte do Poder Executivo.

Indago: que afronta realiza o Poder Executivo ao negar sanção a Projeto de Lei que lhe usurpara competência privativa para deflagrar o processo legislativo em tela, que diz com competências de entidade da administração pública indireta, a CVM?

Na verdade, trata-se de uso do direito de veto claramente informado pela necessidade de defesa de prerrogativas do Poder Executivo. Que esse uso venha acompanhado por razões constitucionais é fato que não deve surpreender – mormente quando se recorda o dever que o Presidente da República tem de levar em consideração regras, princípios e valores constitucionais em todas as suas atribuições, dentre elas o veto, como ensina Laurence Tribe (American Constitutional Law. 3ª ed. New York: Foundation Press, 2000, p. 723).

Por tudo isso, o pedido, neste ponto, é de ser julgado improcedente .

2.2. Decreto n. 3.995, de 31 de outubro de 2001

Antes de mais nada, importa registrar que alguns dispositivos da Lei da 6.385/76, que foram modificados pelo Decreto n. 3.995/2001, sofreram posterior alteração pela Lei n. 13.506/2017. São eles: art. 9º, § 4º; art. 11, §

16

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.GILMARMENDES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 96 de 105

ADI 2601 / DF

5º; art. 11, § 11.

Outrossim, a Lei 12.810/2013 modificou a redação do art. 24, dispositivo também aqui impugnado por ter sido alterado pelo mesmo Decreto 3.995/2001.

A despeito das modificações, não verifico, e por isso não pronuncio, perda parcial do objeto . Os dispositivos vigeram por longo tempo e inúmeras relações jurídicas foram constituídas com fundamento em tais normas. A resolução da inconstitucionalidade, agora, assume também função de estabilização de expectativas construídas a partir das normas impugnadas. E o controle abstrato de constitucionalidade tem, nisso, uma de suas principais utilidades.

Da mesma forma pronunciou-se este Tribunal nos seguintes precedentes: ADI 3106, Rel. Min. Luiz Fux, j. 20.5.2015; ADI 3.306, de minha Relatoria.

Feito esse registro, adentro o mérito da questão.

O veto parcial ao PL 23/2001 não se fez seguir apenas da edição da Medida Provisória n. 8/2001 e da promulgação da outra parte sancionada. Na mesma oportunidade, 31 de outubro de 2001, a Presidência da República lavrou o Decreto 3.995/2001, que na ótica da pretensão autoral teria usurpado competência legislativa do Congresso Nacional, ao modificar dispositivos da Lei 6.385/76. Em suas palavras:

“Ocorre que não é dado a decretos alterar o conteúdo de leis, justamente em face do que estabelecem os artigos , 59, 61, caput da Constituição Federal, dos quais decorrem o princípio da separação dos Poderes e o da hierarquia da (sic) leis.

Decreto, ato ordinário do Poder Executivo, não pode alterar lei. Editado com tal fim, mostra-se inconstitucional, estando, por tais razões, a merecer expurgo do ordenamento jurídico pátrio. Isso porque vulnera a divisão de Poderes e o elementar ensinamento no sentido de que uma lei só pode ser alterada por outra lei, só pode ser alterada por preceito legal de idêntica hierarquia ou superior; não, porém, por comando normativo de hierarquia inferior.

17

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.GILMARMENDES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 97 de 105

ADI 2601 / DF

A par de vulnerar os artigos 2º, 59, 61, caput, o Decreto ofendeu ainda o artigo 84, VI, a, da Constituição na redação conferida pela Emenda Constitucional n. 32, bem como os artigos , II e 37, caput, também da Lei Maior.” (eDOC 2, fl. 34)

Com efeito, o Decreto impugnado, que até hoje encontra-se vigente, procedeu a alterações na Lei da CVM:

“Art. Os arts. , 8º, , 11, 15, 22 e 24 da Lei nº 6.385, de 7 de dezembro de 1976, passam a vigorar com a seguinte redação:

"Art. 6º (...)

(...)

§ 7º A Comissão funcionará como órgão de deliberação colegiada de acordo com o seu regimento interno, e no qual serão fixadas as atribuições do Presidente, dos Diretores e do Colegiado." (NR)

"Art. 8º (...)

§ 1º O disposto neste artigo não exclui a competência das Bolsas de Valores, das Bolsas de Mercadorias e Futuros, e das entidades de compensação e liquidação com relação aos seus membros e aos valores mobiliários nelas negociados.

§ 2º Serão de acesso público todos os documentos e autos de processos administrativos, ressalvados aqueles cujo sigilo seja imprescindível para a defesa da intimidade ou do interesse social, ou cujo sigilo esteja assegurado por expressa disposição legal.

(...)" (NR)

“Art. 9º-A Comissão de Valores Mobiliários, observado o disposto no § 2º do art. 15, poderá:

18

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.GILMARMENDES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 98 de 105

ADI 2601 / DF

I – examinar e extrair cópias de registros contábeis, livros ou documentos, inclusive programas eletrônicos e arquivos magnéticos, ópticos ou de qualquer outra natureza, bem como papéis de trabalho de auditores independentes, devendo tais documentos ser mantidos em perfeita ordem e estado de conservação pelo prazo mínimo de cinco anos:

(...)

g) de outras pessoas quaisquer, naturais ou jurídicas, quando da ocorrência de qualquer irregularidade a ser apurada nos termos do inciso V deste artigo, para efeito de verificação de ocorrência de atos ilegais ou práticas não eqüitativas;

(...)

§ 1º Com o fim de prevenir ou corrigir situações anormais do mercado, a Comissão poderá:

(...)

§ 2º O processo, nos casos do inciso V deste artigo, poderá ser precedido de etapa investigativa, em que será assegurado o sigilo necessário à elucidação dos fatos ou exigido pelo interesse público, e observará o procedimento fixado pela Comissão.

§ 3º Quando o interesse público exigir, a Comissão poderá divulgar a instauração do procedimento investigativo a que se refere o § 2º.

§ 4º Na apuração de infrações da legislação do mercado de valores mobiliários, a Comissão deverá dar prioridade às infrações de natureza grave, cuja apenação proporcione maior efeito educativo e preventivo para os participantes do mercado.

§ 5º As sessões de julgamento do Colegiado, no processo administrativo de que trata o inciso V deste artigo, serão públicas, podendo ser restringido o acesso de terceiros em função do interesse público

19

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.GILMARMENDES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 99 de 105

ADI 2601 / DF

envolvido.

§ 6º A Comissão será competente para apurar e punir condutas fraudulentas no mercado de valores mobiliários sempre que:

I – seus efeitos ocasionem danos a pessoas residentes no território nacional, independentemente do local em que tenham ocorrido; e

II – os atos ou omissões relevantes tenham sido praticados em território nacional."(NR)

"Art. 11. (...)

§ 5º A Comissão de Valores Mobiliários poderá, a seu exclusivo critério, se o interesse público permitir, suspender, em qualquer fase, o procedimento administrativo instaurado para a apuração de infrações da legislação do mercado de valores mobiliários, se o investigado ou acusado assinar termo de compromisso, obrigando-se a:

(...)

§ 10. A Comissão de Valores Mobiliários regulamentará a aplicação do disposto nos §§ 5º a 9º deste artigo aos procedimentos conduzidos pelas Bolsas de Valores, Bolsas de Mercadorias e Futuros, entidades do mercado de balcão organizado e entidades de compensação e liquidação de operações com valores mobiliários.

§ 11. A multa cominada pela inexecução de ordem da Comissão de Valores Mobiliários, nos termos do inciso II do caput do art. 9º e do inciso IV de seu § 1º não excederá a R$ 5.000,00 (cinco mil reais) por dia de atraso no seu cumprimento e sua aplicação independe do processo administrativo previsto no inciso V do caput do mesmo artigo.

(...)"(NR)

"Art. 15. (...)

20

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.GILMARMENDES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 100 de 105

ADI 2601 / DF

§ 1º Compete à Comissão de Valores Mobiliários definir:

(...)"(NR)

"Art. 22. (...)

§ 1º Compete à Comissão de Valores Mobiliários expedir normas aplicáveis às companhias abertas sobre:

I – a natureza das informações que devam divulgar e a periodicidade da divulgação;

II – relatório da administração e demonstrações financeiras;

III – a compra de ações emitidas pela própria companhia e a alienação das ações em tesouraria;

IV – padrões de contabilidade, relatórios e pareceres de auditores independentes;

V – informações que devam ser prestadas por administradores, membros do conselho fiscal, acionistas controladores e minoritários, relativas à compra, permuta ou venda de valores mobiliários emitidas pela companhia e por sociedades controladas ou controladoras;

VI – a divulgação de deliberações da assembléia-geral e dos órgãos de administração da companhia, ou de fatos relevantes ocorridos nos seus negócios, que possam influir, de modo ponderável, na decisão dos investidores do mercado, de vender ou comprar valores mobiliários emitidos pela companhia;

VII – a realização, pelas companhias abertas com ações admitidas à negociação em bolsa ou no mercado de balcão organizado, de reuniões anuais com seus acionistas e agentes do mercado de valores mobiliários, no local de maior negociação dos títulos da companhia no ano anterior, para a divulgação de informações quanto à respectiva situação econômico

21

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.GILMARMENDES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 101 de 105

ADI 2601 / DF

financeira, projeções de resultados e resposta aos esclarecimentos que lhes forem solicitados;

VIII – as demais matérias previstas em lei.

§ 2º As normas editadas pela Comissão de Valores Mobiliários em relação ao disposto nos incisos II e IV do § 1º aplicam-se às instituições financeiras e demais entidades autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil, no que não forem conflitantes com as normas por ele baixadas."(NR)

“Art. 24. Compete à Comissão autorizar a atividade de custódia de valores mobiliários, cujo exercício será privativo das instituições financeiras e das entidades de compensação e liquidação.

.............................................................." (NR)

Art. 2º A Lei n. 6.385, de 1976, passa a vigorar acrescida do art. 21-A, com a seguinte redação:

"Art. 21-A. A Comissão de Valores Mobiliários poderá expedir normas aplicáveis à natureza das informações mínimas e à periodicidade de sua apresentação por qualquer pessoa que tenha acesso a informação relevante." (NR)

O Decreto em questão foi editado com fundamento no art. 84, VI, a, da Constituição Federal, competência essa também instituída pela Emenda à Constituição n. 32/2001, e pela qual o Presidente da República passou a titularizar a prerrogativa de dispor, mediante decreto, sobre organização e funcionamento da Administração Federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos, uma vez que estes, por força do art. 88 da Constituição Federal, somente podem ser criados ou extintos por lei. Trata-se do assim-chamado “ decreto autônomo ”, de perfil não-regulamentador.

22

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.GILMARMENDES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 102 de 105

ADI 2601 / DF

E no marco adotado pela EC 32/2001, a compatibilização da figura do decreto autônomo com o princípio da separação de poderes foi buscada por meio das limitações – com o máximo grau de restrição – ao uso dessa tipologia normativa . A figura do decreto autônomo resta absolutamente circunscrita às hipóteses de organização e funcionamento da Administração Pública Federal, vedada a criação ou extinção de órgão público (art. 84, VI, a, CF).

Expostos esses parâmetros, concluo que a nova redação dos dispositivos da Lei 6.385/76, inseridos por obra do Decreto 3.395/2001, realmente versam sobre organização e funcionamento da CVM. São regras muitas vezes expletivas de dispositivos constitucionais. Tome-se o exemplo do art. 8, § 2º (“Serão de acesso público todos os documentos e autos de processos administrativos, ressalvados aqueles cujo sigilo seja imprescindível para a defesa da intimidade ou do interesse social, ou cujo sigilo esteja assegurado por expressa disposição legal”). Nota-se claramente que o dispositivo tão somente exprime restrição já contida no art. , XXXIII, CF/88, e que atualiza o sentido normativo da redação original da Lei de 1976 à Constituição vigente.

Outras tantas são regras de conteúdo tão somente declaratório, que não inovam no ordenamento jurídico, por se referir a um marco institucional já existente. É o exemplo do art. 8º, § 1º (“O disposto neste artigo não exclui a competência das Bolsas de Valores, das Bolsas de Mercadorias e Futuros, e das entidades de compensação e liquidação com relação aos seus membros e aos valores mobiliários nelas negociados”).

Já dispositivos como art. 6º, § 7º, traduzem mero arranjo interno da entidade: “A Comissão funcionará como órgão de deliberação colegiada de acordo com o seu regimento interno, e no qual serão fixadas as atribuições do Presidente, dos Diretores e do Colegiado”. À toda evidência, um dispositivo de tal ordem não veicula direito novo.

Por seu turno, o art. 21-A (“A Comissão de Valores Mobiliários poderá expedir normas aplicáveis à natureza das informações mínimas e à periodicidade de sua apresentação por qualquer pessoa que tenha acesso a informação relevante.") cuida de previsão que anuncia o poder regulamentar da CVM.

23

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.GILMARMENDES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 103 de 105

ADI 2601 / DF

A norma é meramente declaratória de uma atividade que nada mais é do que necessária derivação da natureza jurídica de um órgão regulador como o é a CVM.

Bem ponderadas essas características específicas do caso em questão, penso que o caso versa organização e funcionamento da administração pública. Assinalo, por último mas não por menos, que a importância da questão constitucional aqui tematizada (que se coloca na fronteira entre a atividade normativa do Executivo e a atribuição precípua do Congresso de estatuir direito novo) não se deixou exaurir neste julgamento. Penso que em outra oportunidade, que ventile diploma impugnado mais recente e cuja eventual invalidação não gere efeitos sistêmicos tão drásticos, talvez tenhamos um pano de fundo mais adequado para se explorar outras nuances da espécie normativa introduzida pela EC 32/2001.

3. Dispositivo

Ante o exposto, acompanho o eminente Relator, Ministro Ricardo Lewandowski, e conheço da ação direta para julgá-la, no mérito, totalmente improcedente .

É como voto.

24

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.LUIZFUX

Inteiro Teor do Acórdão - Página 104 de 105

19/08/2021 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.601 DISTRITO FEDERAL

VOTO

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (PRESIDENTE) - Saúdo todas as Ministras e todos os Ministros, Vossa Excelência, Ministro Ricardo Lewandowski, que trouxe um voto minucioso, assim como a divergência apresentada pelo Ministro Edson Fachin.

Igualmente entendo que a medida provisória não encontrou nenhum processo legislativo pendente. Houve até uma coincidência, porque a mensagem do veto é da mesma data da emissão dessa medida provisória.

Por outro lado, já decidimos aqui, em diversas ocasiões, a possibilidade desse poder regulamentar do Chefe do Executivo, a que o Ministro Barroso referiu, como é enquadrado hoje na teoria da jurisdicidade - alguns decretos que são de mera execução.

E eu só me dou o direito de formular, em vez do princípio da jurisdicidade, o fenômeno da deslegalização, que hoje é comentado pela doutrina de escol, como por exemplo o Professor Carlos Ari Sundfeld; o Professor Marcos Juruena; Diogo de Figueiredo Moreira, de saudosa memória; e o Professor Gustavo Binenbojm.

Então, verifico que aqui nós temos, na ADI 4.568, da relatoria da Sua Excelência a Ministra Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, o entendimento dessa possibilidade de deslegalização; como também o RE 704.292, de relatoria de Sua Excelência o Ministro Dias Toffoli, Tribunal Pleno; e a ADI 4.874, de relatoria da Vice-Presidente, Sua Excelência a Ministra Rosa Weber.

De sorte que, em razão das datas e da possibilidade dessa deslegalização, já chancelada pelo Supremo Tribunal Federal, e pelo conteúdo dessa deslegalização, que já foi mencionado amiúde no voto do Ministro Ricardo Lewandowski, eu também peço todas as vênias a Sua Excelência o Ministro Luiz Edson Fachin para acompanhar o Relator.

Supremo Tribunal Federal

ExtratodeAta-19/08/2021

Inteiro Teor do Acórdão - Página 105 de 105

PLENÁRIO EXTRATO DE ATA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.601

PROCED. : DISTRITO FEDERAL RELATOR : MIN. RICARDO LEWANDOWSKI

REQTE.(S) : CONSELHO FEDERAL DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL -CFOAB

ADV.(A/S) : MARCUS VINICIUS FURTADO COÊLHO (2525/PI)

ADV.(A/S) : RAFAEL BARBOSA DE CASTILHO (19979/DF)

ADV.(A/S) : MAURICIO GENTIL MONTEIRO (2435/SE)

INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

AM. CURIAE. : COMISSÃO DE VALORES MOBILIÁRIOS - CVM

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL FEDERAL (00000/DF)

Decisão : Após a leitura do relatório e a realização das sustentações orais, o julgamento foi suspenso. Falaram: pelo interessado, o Dr. Adriano Martins De Paiva, Advogado da União; e, pelo amicus curiae, o Dr. Ávio Kalatzis de Britto, Procurador-Geral Federal. Presidência do Ministro Luiz Fux. Plenário, 18.08.2021 (Sessão realizada por videoconferência - Resolução 672/2020/STF).

Decisão: O Tribunal, por maioria, julgou improcedente o pedido formulado na ação direta, nos termos do voto do Relator, vencido o Ministro Edson Fachin, que julgava parcialmente procedente o pedido. Presidência do Ministro Luiz Fux. Plenário, 19.08.2021 (Sessão realizada por videoconferência - Resolução 672/2020/STF).

Presidência do Senhor Ministro Luiz Fux. Presentes à sessão os Senhores Ministros Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Dias Toffoli, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin, Alexandre de Moraes e Nunes Marques.

Procurador-Geral da República, Dr. Antônio Augusto Brandão de Aras, e Vice-Procurador-Geral da República, Dr. Humberto Jacques de Medeiros.

Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário

Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/1369961606/acao-direta-de-inconstitucionalidade-adi-2601-df-0000393-6520021000000/inteiro-teor-1369961767

Informações relacionadas

Petição - TRF01 - Ação Indenização por Dano Moral - Ação Civil Pública Cível - contra Canal 23

Tribunal de Justiça de Minas Gerais
Jurisprudênciahá 7 anos

Tribunal de Justiça de Minas Gerais TJ-MG - Ação Direta Inconst: 071XXXX-26.2014.8.13.0000 MG

Notíciashá 10 anos

Promulgação de parte não vetada de projeto de lei é tema de repercussão geral

Gabriel Marques, Professor de Direito do Ensino Superior
Artigoshá 7 anos

Como funciona o veto do Presidente da República?

Superior Tribunal de Justiça
Jurisprudênciahá 8 anos

Superior Tribunal de Justiça STJ - AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL: AgRg no REsp 1473100 PE 2014/0196047-2