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26 de Janeiro de 2022
2º Grau
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Supremo Tribunal Federal
há 2 meses
Detalhes da Jurisprudência
Processo
ADI 0057718-31.2021.1.00.0000 DF 0057718-31.2021.1.00.0000
Órgão Julgador
Tribunal Pleno
Partes
REQTE.(S) : ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS PERITOS MÉDICOS FEDERAIS - ANMP, INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA, INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL
Publicação
01/12/2021
Julgamento
23 de Novembro de 2021
Relator
CÁRMEN LÚCIA
Documentos anexos
Inteiro TeorSTF_ADI_6928_a24cf.pdf
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Inteiro Teor

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 32

23/11/2021 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.928 DISTRITO FEDERAL

RELATORA : MIN. CÁRMEN LÚCIA

REQTE.(S) : ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS PERITOS MÉDICOS

FEDERAIS - ANMP

ADV.(A/S) : PAULO VITOR LIPORACI GIANI BARBOSA

INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

EMENTA : AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PREVIDENCIÁRIO. CONVERSÃO DO JULGAMENTO DA MEDIDA CAUTELAR EM DEFINITIVO DO MÉRITO. RECONHECIDA A LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. ART. 6º DA LEI NACIONAL N. 14.131/2021, DECORRENTE DA CONVERSÃO DA MEDIDA PROVISÓRIA N. 1.006/2020. AUTORIZAÇÃO AO INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL PARA CONCEDER BENEFÍCIO DE AUXÍLIO POR INCAPACIDADE TEMPORÁRIA PELA APRESENTAÇÃO DE ATESTADO MÉDICO E DOCUMENTOS COMPLEMENTARES. ALEGADA INCONSTITUCIONALIDADE DE EMENDA PARLAMENTAR. AUMENTO DE DESPESA. INEXISTÊNCIA. PERTINÊNCIA TEMÁTICA ENTRE A EMENDA PARLAMENTAR E O OBJETO DA MP N. 1.006/2020. CONCRETIZAÇÃO DO DIREITO FUNDAMENTAL À PREVIDÊNCIA SOCIAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA IMPROCEDENTE.

1. Conversão do julgamento da medida cautelar em definitivo de mérito: prescindibilidade de novas informações. Princípio da razoável duração do processo. Precedentes.

2 . Presentes a pertinência temática e os requisitos legais e jurisprudenciais, a Associação Nacional dos Médicos Peritos da Previdência Social é parte legítima ativa para o ajuizamento da ação direta de inconstitucionalidade.

3. A emenda parlamentar da qual resultou o art. 6º da Lei n.

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EmentaeAcórdão

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ADI 6928 / DF

14.131/2021, consistente em medidas destinadas a facilitar o acesso de beneficiários do Regime Geral de Previdência Social ao auxílio por incapacidade temporária, no cenário pandêmico do coronavírus, não se dissocia de forma absoluta do tema original, motivo da edição da Medida Provisória n. 1.006/2020.

4. A norma questionada não gera aumento de despesa pública, não se estendendo a situações de auxílio-doença. Alteração excepcional e temporária, a vigorar até 31.12.2021, da forma de comprovação da incapacidade laboral do segurado do Regime Geral de Previdência Social para obtenção do auxílio-doença.

5. A norma impugnada, excepcional e transitória, concretiza o direito fundamental à previdência social do segurado incapaz para o trabalho ou para a atividade habitual, contribui para a eficiência na prestação do serviço público e reduz o impacto da pandemia da Covid-19 sobre a renda dos beneficiários do Regime Geral de Previdência Social.

6. Convertido o julgamento da medida cautelar em definitivo de mérito e julgada improcedente a ação direta de inconstitucionalidade, para declarar constitucional o disposto no art. 6º da Lei nacional n. 14.131/2021.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em Sessão do Plenário, na conformidade da ata de julgamento, por unanimidade, converter o julgamento da medida cautelar em definitivo de mérito e julgar improcedente o pedido, reconhecendo constitucional o disposto no art. 6º da Lei nacional n. 14.131/2021 , nos termos do voto da Relatora. Sessão Virtual de 12.11.2021 a 22.11.2021.

Brasília, 23 de novembro de 2021.

Ministra CÁRMEN LÚCIA

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ADI 6928 / DF

Relatora

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Relatório

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23/11/2021 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.928 DISTRITO FEDERAL

RELATORA : MIN. CÁRMEN LÚCIA

REQTE.(S) : ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS PERITOS MÉDICOS

FEDERAIS - ANMP

ADV.(A/S) : PAULO VITOR LIPORACI GIANI BARBOSA

INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

R E L A T Ó R I O

A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (Relatora):

1. Ação direta de inconstitucionalidade, com requerimento de medida cautelar, ajuizada por Associação Nacional dos Peritos Médicos Federais – ANMP contra o art. da Lei n. 14.131/2021, na qual se dispõe sobre o acréscimo de cinco por cento ao percentual máximo para a contratação de operações de crédito com desconto automático em folha de pagamento até 31.12.2021 e altera a Lei n. 8.213/1991. Tem-se no dispositivo impugnado:

“Art. Fica o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) autorizado, até 31 de dezembro de 2021, a conceder o benefício de auxílio por incapacidade temporária de que trata o art. 59 da Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, mediante apresentação pelo requerente de atestado médico e de documentos complementares que comprovem a doença informada no atestado como causa da incapacidade.

§ 1º Os requisitos para a apresentação e a forma de análise do atestado médico e dos documentos complementares referidos no caput deste artigo serão estabelecidos em ato conjunto da Secretaria Especial de Previdência e Trabalho do Ministério da Economia e do INSS.

§ 2º O procedimento estabelecido no caput deste artigo será adotado em caráter excepcional e a duração do benefício por

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ADI 6928 / DF

incapacidade temporária dele resultante não terá duração superior a 90 (noventa) dias.

§ 3º O INSS cientificará o requerente, no momento do requerimento, de que o benefício concedido com base neste artigo não está sujeito a pedido de prorrogação e de que eventual necessidade de acréscimo ao período inicialmente concedido, ainda que inferior a 90 (noventa) dias, estará sujeita a novo requerimento.”

2. A autora alega que “o Chefe do Poder Executivo editou a MP n. 1.006, que, em sua concepção original, somente aumentava a margem de crédito consignado dos titulares de benefícios de aposentadoria e pensão do Regime Geral de Previdência Social durante o período da pandemia de covid-19”.

Aponta que, “durante a primeira fase de conversão da MP n. 1.006/2020, o texto original sofreu profunda e irregular modificação. Dentre os itens modificados e inseridos, merece especial destaque o novo artigo 6º inserido no texto original da medida provisória”.

Sustenta que “numa medida provisória que versava originalmente sobre o aumento da margem de crédito consignado dos titulares de benefícios de aposentadoria e pensão do Regime Geral de Previdência Social durante o período da pandemia de covid-19 não caberia, em hipótese alguma, a inserção de dispositivo que trate sobre a concessão automática de benefício relativo ao auxílio por incapacidade temporária destinado aos trabalhadores em atividade”.

Enfatiza que “a previsão de concessão automática de benefícios dessa natureza sem a prévia e necessária submissão dos segurados da Previdência Social ao exame presencial realizado pelos Peritos Médicos Federais constitui matéria completamente estranha ao teor original da MP n. 1.006/2020 como observado em sua exposição de motivos (doc. 09) e na nota técnica do Congresso (doc. 11) e a sua inclusão proporciona enorme aumento de gastos por parte do Poder Executivo federal, os quais certamente não possuem origem de custeio e não estavam previstos quando da edição da medida provisória”.

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ADI 6928 / DF

Assinala que, “ao inovar no ordenamento jurídico e determinar que o INSS concederá o auxílio por incapacidade temporária através da mera apresentação de documentos, o art. da Lei n. 14.131/2021 causa grave abalo no conjunto de instrumentos legais, técnicos e administrativos consolidados há décadas para efetivar o disposto nos arts. , 194 e 201 da CR e, consequentemente, para permitir a plena fruição do direito à previdência por seus reais titulares”.

Argumenta que “o art. da Lei n. 14.131/2021 substitui indevidamente o requisito da conclusividade da opinião técnica estabelecido anteriormente por avaliação vulnerável de atestado médico e documentos complementares, em nítida discrepância com o que impõe o art. 201, I, da CR”.

Pondera que “o comando normativo impugnado, por vias oblíquas, institui irregularmente a prevalência da verificação de critérios frágeis e precários sobre a constatação de elementos centrais e essenciais necessários à formulação do parecer conclusivo, exigido há décadas pelo sistema previdenciário como requisito para o pagamento do benefício previdenciário em tela”.

3. A autora requer a suspensão cautelar do art. da Lei n. 14.131/2021.

No mérito, pede a declaração de inconstitucionalidade do dispositivo.

4. Adotei o rito do art. 10 da Lei n. 9.868/1999 (e-doc. 24).

5. O Presidente do Senado Federal informa:

“(...) nos termos da Exposição de Motivos (nº 359/2020 ME), a Medida Provisória nº 1006/20 é mais uma medida excepcional de proteção social a ser implantada durante o período de pandemia. (…) o objeto da Medida Provisória n. 1.006/20 consiste na implementação de medidas que melhorem o acesso dos beneficiários do Regime Geral de

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Previdência Social a serviços que aliviem os efeitos socioeconômicos devastadores causados pela pandemia. O artigo 6º, acrescentado por meio de emenda parlamentar, trata de uma maneira de facilitar o acesso de beneficiários do RGPS ao auxílio por incapacidade temporária. Seja por fechamento ou funcionamento parcial dos postos que realizam perícias, seja pela dificuldade de deslocamento causadas pela pandemia, a concessão do auxílio se mostra mais morosa e difícil, justamente em um momento em que ele se mostra imprescindível. Não parece haver dúvidas de que a inclusão do texto ora impugnado guarda pertinência temática. Além de o PLC5 ter sido sancionado sem vetos, o Ministério da Economia publicou nota em seu site explicitando a adoção das novas medidas, inclusive a contida no artigo da Lei nº 14.131/21, o que demonstra que a pertinência das emendas acrescidas pelo Congresso. (…) as emendas acrescidas pelo Congresso Nacional não versam sobre matéria de iniciativa privativa do Presidente da República. O disposto no inciso IIdo § 1º do artigo 61 da CF não veda ao Poder Legislativo iniciar projetos de lei sobre políticas públicas. (…) O requerente alega ter havido violação aos artigos , 194 e 201 da Constituição. Entretanto, não há no texto constitucional sequer uma menção à realização de perícia médica, muito menos sobre a sua obrigatoriedade de ser realizada por integrante da carreira de perito médico federal. O que se constata de maneira clara da leitura dos dispositivos, especialmente dos artigos 6º e 194, é a preocupação do constituinte em assegurar direitos relativos à seguridade social a todos os segurados. As normas ali contidas foram estabelecidas de forma a garantir a atuação do Estado no estabelecimento de um sistema de seguridade efetivo, sempre tendo como preocupação a implementação de direitos aos segurados, o que parece ser também o fundamento do artigo da Lei 14.131/2021. (…) A discussão porventura existente sobre a possibilidade de fraudes na sistemática proposta no artigo da Lei nº 14.131/21 refere-se à aplicação das normas e engloba somente atos normativos infraconstitucionais, devendo ser resolvido utilizando-se as regras previstas para o conflito de normas. Ademais, eventuais fraudes devem ser resolvidas pelos instrumentos de investigação e de jurisdição ordinários, não por meio do controle de

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constitucionalidade” (e-doc. 34).

6. O Presidente da República manifestou-se pelo não conhecimento da ação e, no mérito, pela improcedência do pedido, em parecer exarado pelo Consultor-Geral da União:

“EMENTA:

I - Trata-se da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 6.928, proposta pela Associação Nacional dos Médicos Peritos da Previdência Social, com pedido de medida cautelar, em face do art. , da Lei nº 14.131, de 30 de março de 2021, decorrente da conversão da MP nº 1.006, de 2020, que autoriza o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) a conceder o benefício de auxílio por incapacidade temporária mediante apresentação de atestado médico e de documentos complementares.

II - Considerando a legitimação especial da entidade de classe de âmbito nacional e a falta de pertinência temática, entende-se haver, no caso, ilegitimidade ativa da requerente para impugnar preceito normativo que não se dirige aos interesse da categoria representada.

III - Ultrapassada a questão preliminar e pelo princípio da eventualidade, no mérito, conclui-se pela improcedência dos argumentos lançados pelo autor” (e-doc. 36).

7. O Presidente da Câmara dos Deputados manifestou-se pela improcedência da ação, com os seguintes argumentos:

“(...) o tema da pertinência temática do art. 61 do Projeto de Lei de Conversão (PLV) à Medida Provisória n. 1.00612020 foi objeto de análise detalhada desta Casa, tanto por seu corpo técnico de assessores, quanto pelos Deputados Federais quando da apreciação do tema pelo Plenário. 13. Cabe frisar que o Relator (e, na sequência, o Plenário da Câmara dos Deputados) de fato se debruçou sobre a análise das emendas apresentadas à Medida Provisória n. 1.00612020, inclusive no que tange à pertinência temática. Tal fato se evidencia, por exemplo, quando, no parecer à matéria, fica consignado que duas emendas (de números 17 e 48) foram consideradas inconstitucionais

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por não guardarem pertinência temática com a referida MP. (…) ressalta-se que da norma impugnada - art. 6 0 da Lei n. 14.13112021 -não decorre diretamente qualquer aumento da despesa pública, visto que o dispositivo se limita a estipular a forma de comprovação da situação de incapacidade temporária para fins de recebimento do benefício correspondente. Na verdade, a autora veicula uma suposição (de que haverá aumento de despesa prevista) sem suporte probatório ou fundamentação teórica que a sustente. 19. Por fim, a Constituição Federal, nos termos de seu art. 63, 1, não veda o aumento da despesa prevista em quaisquer projetos de iniciativa do Presidente da República, mas somente naqueles de sua iniciativa exclusiva, o que não se aplica ao caso em análise” (e-doc. 41).

8. O Advogado-Geral da União manifestou-se pelo não conhecimento ou pelo conhecimento parcial da ação e pelo indeferimento do requerimento cautelar:

“Previdenciário. Artigo da Lei no 14.131/2021 (conversão da Medida Provisória no 1.006/2020), que autoriza o Instituto Nacional do Seguro Social a conceder o benefício de auxílio por incapacidade temporária mediante apresentação de atestado médico e de documentos complementares. Preliminares. Ilegitimidade ativa. Ofensa meramente reflexa à Constituição Federal. Mérito. Ausência de fumus boni iuris. Constitucionalidade formal. O dispositivo impugnado resulta de emenda parlamentar que possui pertinência temática com a Medida Provisória que lhe deu origem e que não implica aumento de despesa. Constitucionalidade material. Urgência na análise do acúmulo de pedidos de auxílio-doença, pendentes em razão da dificuldade de realização de perícias presenciais no contexto da pandemia de Covid-19. Preservação da competência do Perito Médico Federal. Necessária ponderação entre, de um lado, a importância da perícia presencial para a prevenção de fraudes; e, de outro, o dever do Estado de adimplir mais rapidamente, em um contexto excepcional de pandemia, os benefícios por incapacidade temporária para os segurados que a ele fazem jus, em prestígio ao direito fundamental à duração razoável do processo administrativo previdenciário. Ausência de periculum in mora.

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Manifestação pelo não conhecimento da ação direta, ou por seu conhecimento parcial; e, quanto ao pedido de medida cautelar, pelo seu indeferimento” (e-doc. 42).

9. O Procurador-Geral da República opinou pela improcedência do pedido:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA. PROJETO DE LEI DE CONVERSÃO. EMENDA PARLAMENTAR. AUMENTO DE DESPESA. INEXISTÊNCIA. PREVIDÊNCIA SOCIAL. PERTINÊNCIA TEMÁTICA ENTRE A EMENDA PARLAMENTAR E O OBJETO DA MP 1.006/2020.

1. Fração de categoria funcional tem legitimidade para instaurar controle abstrato de constitucionalidade de norma cujo conteúdo atinja direta e exclusivamente a categoria por ela representada.

2. É permitida a apresentação de emenda parlamentar que acarrete aumento de despesa a projeto de lei de conversão de medida provisória, desde que atendido o art. 113 do ADCT e que a medida provisória não trate de tema incluído entre os de iniciativa privativa do Presidente da República (CF, art. 61, § 1º) nem de organização administrativa da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, dos tribunais federais e do Ministério Público (CF, art. 63).

3. A alteração no art. da Lei 14.131/2021 não implicou em aumento de despesa pública, pois não estendeu as hipóteses de auxílio doença, mas somente alterou, em caráter excepcional e temporário, a forma de comprovação da incapacidade laboral do segurado do RGPS.

4. O art. da Lei 14.131/2021 vai ao encontro do direito fundamental à previdência social, inexistindo violação dos arts. , 194 e 201 da Constituição Federal.

5. Há pertinência temática entre a norma do art. da Lei 14.131/2021 e o objeto da proposição original da Medida Provisória 1.006/2020, voltados à adoção de medidas para facilitar o acesso a benefícios do RGPS por parcela da população gravemente atingida pelos efeitos da epidemia de Covid-19.

— Parecer pela conversão da medida cautelar em julgamento definitivo de mérito e, desde logo, pela improcedência do pedido” (e7

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doc. 46).

É o relatório, cuja cópia deverá ser encaminhada aos Ministros do Supremo Tribunal Federal (art. da Lei n. 9.868/1999 c/c o inc. I do art. 87 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).

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Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

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23/11/2021 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.928 DISTRITO FEDERAL

V O T O

A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (Relatora):

1. Põe-se em foco, na presente ação direta de inconstitucionalidade, ajuizada em 12.7.2021 pela Associação Nacional dos Peritos Médicos Federais – ANMP, o exame de validade constitucional do art. da Lei n. 14.131, de 30.3.2021, pelo qual autorizado o Instituto Nacional do Seguro Social – INSS a conceder o benefício de auxílio por incapacidade temporária pela apresentação de atestado médico e de documentos complementares. Alega-se contrariedade da norma impugnada ao art. , ao caput do art. , aos arts. 61, 62, 63 e 194 e ao inc. I do art. 201 da Constituição da Republica.

2. Instruído o feito nos termos do art. 10 da Lei n. 9.868/1999, é de se cumprir o imperativo constitucional de garantir-se a razoável duração do processo, com o conhecimento e julgamento de mérito da ação direta por este Supremo Tribunal, ausente a necessidade de novas informações. No mesmo sentido, por exemplo, a Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 4.163, Relator o Ministro Cezar Peluso, Plenário, DJ 1º.3.2013, e a Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 5.661, Relatora a Ministra Rosa Weber, Plenário, DJ 5.10.2020.

Da legitimidade ativa ad causam

3. O Advogado-Geral da União arguiu a ilegitimidade ativa da autora. Tanto decorreria da ausência de pertinência temática entre o objeto da ação e a atividade institucional exercida pela autora, pois “a mera condição de entidade que representa os servidores que realizam as perícias não é suficiente, portanto, para a satisfação do requisito em exame” (fl. 6, e-doc. 42).

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Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

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ADI 6928 / DF

No mesmo sentido, o Presidente da República alega que “o requisito da pertinência temática em relação à legitimação ativa das entidades de classe de âmbito nacional exige que o objeto da ação direta de inconstitucionalidade guarde relação de pertinência com a atividade de representação do requerente. No caso em tela, nota-se que o art. 8º do estatuto social da entidade de classe autora permite a representação judicial e extrajudicial, tão somente, para tratar dos interesses dos seus filiados, o que não ocorre na situação em testilha, haja vista que a norma impugnada destina-se a todos os brasileiros que estejam aptos a buscar junto ao INSS o benefício previdenciário por incapacidade temporária” (fl. 4, e-doc. 36).

4. Quanto à legitimidade ativa ad causam das entidades de classe de alcance nacional, este Supremo Tribunal firmou jurisprudência no sentido de que, para o reconhecimento da legitimidade ativa ad causam, pressupõe-se o preenchimento dos seguintes requisitos: “(i) sejam compostas por pessoas naturais ou jurídicas; (ii) sejam representativas de categorias econômicas e profissionais homogêneas; e (iii) tenham âmbito nacional, o que significa ter representação em, pelo menos, 9 (nove) Unidades da Federação (Estados ou Distrito Federal), por aplicação analógica do art. , § 1º, da Lei 9.096/1995 (Lei Orgânica dos Partidos Políticos LOPP)” (ADI n. 4.294-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 5.9.2016).

Confiram-se, por exemplo, os seguintes precedentes: Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 5.844-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Plenário, DJe 11.3.2019; Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 4.384-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 19.2.2019; Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 3.119-AgR-ED, Relator o Ministro Edson Fachin, Plenário, DJe 10.8.2016; e Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 4.422-AgR, Relator o Ministro Celso de Mello, Plenário, DJe 19.2.2015.

Trata-se de legitimidade ativa especial, considerando-se que, apenas quando demonstradas cumulativamente a presença de todos os requisitos

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e a pertinência temática entre o conteúdo veiculado na norma impugnada e as finalidades da entidade, tem-se reconhecida a legitimidade ativa da entidade de classe para a propositura de ações de controle abstrato de constitucionalidade.

5. Quanto à sua legitimidade ativa, a autora argumenta que “a pertinência temática na hipótese vertente é configurada a partir do cotejo entre os objetivos contidos no ato constitutivo da Associação (doc. 04) e o conteúdo da norma impugnada (doc. 13). De acordo com o art. , II, de seu Estatuto Social (doc. 04), a ANMP deve representar todos os seus filiados, membros da Carreira de Perito Médico Federal, ‘em âmbito nacional, defendendo seus interesses e direitos, quer judicial ou extrajudicialmente, de acordo com as disposições da Constituição Federal e das leis vigentes’. O dispositivo da Lei n. 14.131/2021 combatido na presente ação do controle concentrado fere diversos direitos de natureza constitucional titularizados pela integralidade dos filiados à Associação, que ostentam a condição de integrantes da Carreira de Perito Médico Federal, direta e flagrantemente afetados pela autorização arbitrária de análise precária de documentos médicos sem autenticidade verificável para fins de averiguação da incapacidade laborativa dos segurados da Previdência Social (art. 6º)” (fl. 3, edoc. 1).

6. Conforme as disposições estatutárias da autora da ação, trata-se de associação que congrega “os servidores da Carreira de Perícia Médica Federal e da Carreira de Supervisor Médico-Pericial, regidas pela Lei n. 13.846/2019, e carreiras que venham a sucedê-las, ativos, aposentados e pensionistas, pertencentes aos quadros permanentes do Ministério da Economia ou de órgãos que porventura vierem a sucedê-los ou substituí-los” (inc. I do art. 1º).

Entre as finalidades da associação estão as de “representar, em âmbito nacional, os servidores ativos e aposentados das Carreiras de Perícia Médica Federal e de Supervisor Médico-Pericial, bem como os servidores aposentados de formação médica da Previdência Social – doravante denominados ‘Peritos Médicos Federais’ – e respectivos pensionistas, defendendo seus interesses e

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ADI 6928 / DF

direitos, quer judicial ou extrajudicialmente, de acordo com as disposições da Constituição federal e das leis vigentes. Na defesa dos interesses coletivos e individuais homogêneos, a ANMP pode constituir advogado mediante cláusula ‘ad judicia’ e, inclusive, quando for o caso, conceder os poderes especiais de transigir, acordar, desistir e dar ou receber quitações (inc. II do art. 1º).

No art. da Lei n. 14.131/2021, norma impugnada, se estabelece a faculdade de, em determinadas hipóteses, a incapacidade para o trabalho do segurado do RGPS, para fins de concessão do auxílio-doença, ser comprovada por atestado médico e documentos complementares que comprovem a doença informada no atestado como causa da incapacidade.

No dispositivo legal também se estabelece que ato conjunto da Secretaria Especial de Previdência e Trabalho do Ministério da Economia e do Instituto Nacional do Seguro Social – INSS disporá sobre “a forma de análise do atestado médico e dos documentos complementares”.

Tem-se ser a Associação autora composta pelos servidores integrantes da carreira de perito médico federal, aos quais compete atestar a incapacidade para o trabalho do segurado do Regime Geral de Previdência Social pela realização de perícia médica presencial ou documental.

A norma em exame atinge, de forma direta e imediata, o trabalho dos servidores públicos representados pela autora.

7. O Procurador-Geral da República opinou pela presença da pertinência temática entre a norma impugnada e as finalidades da Associação autora, afirmando “de se supor que essa mudança, ao passo que diminua o grau de profundidade da avaliação dos peritos médicos federais, acarrete uma maior exigência quanto à produtividade do servidor. Não se tratasse de norma excepcional e temporária, poder-se-ia cogitar até mesmo de impacto

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quanto à própria quantidade necessária de servidores dessa carreira na administração pública federal. Sendo assim, a Associação Nacional dos Peritos Médicos Federais detém legitimidade para propor esta ação direta de inconstitucionalidade” (fl. 10, e-doc. 46).

O cotejo entre a norma impugnada e os objetivos da Associação autora revela atendidos a pertinência temática e o interesse direto e imediato para ajuizar a presente ação, consideradas também a classificação da entidade como de alcance nacional e a representatividade dos servidores afetados pelas normas em exame.

8. Reconheço que Associação Nacional dos Peritos Médicos Federais – ANMP dispõe de legitimidade ativa ad causam para a propositura da presente ação direta de inconstitucionalidade.

Mérito

9. Quanto à alegada inconstitucionalidade formal, na presente ação direta se afirma ter havido, na espécie, a prática congressual de inserção, por emenda parlamentar, no processo legislativo de conversão de medida provisória em lei, de matérias de conteúdo estranho ao objeto originário da medida provisória. Assevera-se, ainda, ter havido inconstitucional aumento de despesa gerado pela norma impugnada.

A autora alega que “a previsão de concessão automática de benefícios dessa natureza sem a prévia e necessária submissão dos segurados da Previdência Social ao exame presencial realizado pelos Peritos Médicos Federais constitui matéria completamente estranha ao teor original da MP n. 1.006/2020 – como observado em sua exposição de motivos (doc. 09) e na nota técnica do Congresso (doc. 11) – e a sua inclusão proporciona enorme aumento de gastos por parte do Poder Executivo federal, os quais certamente não possuem origem de custeio e não estavam previstos quando da edição da medida provisória” (fl. 10, e-doc. 1).

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ADI 6928 / DF

10. Na espécie, a Medida Provisória n. 1.006/2020, pela qual veiculado o “aumento da margem de crédito consignado dos titulares de benefícios de aposentadoria e pensão do Regime Geral de Previdência Social durante o período da pandemia de Covid-19”, foi editada como medida de auxílio financeiro para os beneficiários do Regime Geral de Previdência Social no contexto da pandemia do coronavírus. Transcreve-se a Exposição de Motivos da Medida Provisória:

“2. A ampliação da margem de crédito consignado dos atuais 35% para 40%, sendo 35% para o empréstimo consignado e 5% para o cartão de crédito, é mais uma medida excepcional de proteção social a ser implantada durante o período de enfrentamento do estado de calamidade pública reconhecido pelo Decreto Legislativo nº 6, de 20 de março de 2020, e da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus (covid-19), de que trata a Lei nº 13.979, de 6 de fevereiro de 2020. (...)

5. Assim, um aumento moderado e temporário do limite do crédito consignado representa opção mais vantajosa para lidar com a contração no mercado de crédito por ser a que representa menores riscos para as instituições financeiras e a que menos onera os beneficiários do Regime Geral de Previdência Social - RGPS.

6. Ressalta-se ainda que grande parte desses beneficiários são pessoas que, em razão da crise econômica que atingiu as famílias brasileiras nesse período de pandemia, tiveram reforçada sua condição de arrimo de família e possuem, muitas vezes, o benefício previdenciário como única fonte de renda para o enfrentamento da crise que o país atravessa” (Disponível em: . Acesso em 16.8.2021).

A Medida Provisória n. 1.006/2020 dispõe:

“Art. 1º Até 31 de dezembro de 2020, o percentual máximo de consignação nas hipóteses previstas no inciso VI do caput do art. 115 da Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, e no § 5º do art. 6º da Lei nº

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ADI 6928 / DF

10.820, de 17 de dezembro de 2003, será de quarenta por cento, dos quais cinco por cento serão destinados exclusivamente para:

I - amortização de despesas contraídas por meio de cartão de crédito; ou

II - utilização com finalidade de saque por meio do cartão de crédito.

Art. 2º A partir de 1º de janeiro de 2021, na hipótese de as consignações contratadas nos termos e no prazo previstos no art. 1º ultrapassarem, isoladamente ou quando combinadas com outras consignações anteriores, os limites previstos no inciso VI do caput do art. 115 da Lei nº 8.213, de 1991, e no § 5º do art. da Lei nº 10.820, de 2003:

I - ficam mantidos os percentuais de desconto previstos no art. 1º para as operações já contratadas; e

II - fica vedada a contratação de novas obrigações.

Art. 3º Esta Medida Provisória entra em vigor na data de sua publicação”.

O Projeto de Lei de conversão da Medida Provisória n. 1.006/2020 foi aprovado pela Câmara dos Deputados após parecer favorável da Comissão Mista do Congresso Nacional, tendo o Senado Federal, em sessão realizada em 10.3.2021, aprovado o Projeto de Lei, sem alterações. Em 30.3.2021, o Presidente da República sancionou o projeto sem vetos.

11. O poder de emenda é prerrogativa institucional inerente ao exercício da atividade legislativa e, quanto à tramitação legislativa das medidas provisórias, tem previsão expressa no § 12 do art. 62 da Constituição da Republica. Confira-se:

“Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional. (...)

§ 12. Aprovado projeto de lei de conversão alterando o texto original da medida provisória, esta manter-se-á integralmente em vigor até que seja sancionado ou vetado o projeto. (Grifou-se). Não há

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dúvida, portanto, sobre a possibilidade de emendas parlamentares no processo legislativo de aprovação das medidas provisórias. Essa faculdade, entretanto, não se reveste de caráter absoluto, mas deve respeito aos postulados que conformam o devido processo legislativo.”

12. No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 5.127, este Supremo Tribunal assentou que as emendas parlamentares apresentadas durante a análise de medidas provisórias devem guardar pertinência temática com a matéria originalmente versada:

“Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE. EMENDA PARLAMENTAR EM PROJETO DE CONVERSÃO DE MEDIDA PROVISÓRIA EM LEI. CONTEÚDO TEMÁTICO DISTINTO DAQUELE ORIGINÁRIO DA MEDIDA PROVISÓRIA. PRÁTICA EM DESACORDO COM O PRINCÍPIO DEMOCRÁTICO E COM O DEVIDO PROCESSO LEGAL (DEVIDO PROCESSO LEGISLATIVO).

1. Viola a Constituição da Republica, notadamente o princípio democrático e o devido processo legislativo (arts. , caput, parágrafo único, 2º, caput, 5º, caput, e LIV, CRFB), a prática da inserção, mediante emenda parlamentar no processo legislativo de conversão de medida provisória em lei, de matérias de conteúdo temático estranho

o objeto originário da medida provisória.

2. Em atenção ao princípio da segurança jurídica (art. e 5º, XXXVI, CRFB), mantém-se hígidas todas as leis de conversão fruto dessa prática promulgadas até a data do presente julgamento, inclusive aquela impugnada nesta ação.

3. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente por maioria de votos” (Relatora a Ministra Rosa Weber, Redator para o acórdão o Ministro Edson Fachin, Plenário, DJe 11.5.2016).

Nesse julgamento, no voto prevalecente proferido pelo Ministro Edson Fachin, se estabeleceu que no controle das medidas provisórias exercido pelo Congresso Nacional se inclui também a modificação do

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texto normativo:

“Como é sabido, o procedimento de conversão em lei da Medida Provisória tem no processo legislativo de conversão o seu instrumento de realização. Neste, o poder Legislativo pode aprovar emendas à medida provisória, sejam elas aditivas, modificativas ou supressivas (CLÈVE, Clèmerson Merlin. Medidas Provisórias. 3ª Ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2010. p. 249 e p. 252). Nesse quadrante, ao Poder Legislativo é cabível não apenas o controle de edição da Medida Provisória, mas também a modificação de seu texto normativo”.

O objetivo da análise da pertinência temática é evitar que matérias dissociadas do tema cuidado na medida provisória, com tramitação diferenciada, sejam aprovadas sem o debate democrático pertinente.

A exigência de correlação de conteúdos entre a medida provisória e o projeto de lei de sua conversão não tem força para afastar a atribuição de, no curso do processo legislativo, propor emendas às medidas provisórias. Essa faculdade do legislador é inerente ao controle democrático dos atos do Poder Executivo e pode eventualmente resultar em acréscimos ou modificações em seu texto.

13. Pela norma questionada na presente ação direta, com eficácia temporária até 31.3.2021, objetiva-se possibilitar, com maior eficiência, o ato de concessão do benefício previdenciário auxílio-doença para os beneficiários do Regime Geral de Previdência Social, tendo sido inserida no ordenamento jurídico no mesmo cenário pandêmico decorrente da Covid-19, pelo qual motivada a edição da Medida Provisória n. 1.006/2020.

Nas informações prestadas, o Presidente do Senado Federal afirmou que, “nos termos da Exposição de Motivos (nº 359/2020 ME), a Medida Provisória nº 1006/20 é mais uma medida excepcional de proteção social a ser implantada durante o período de pandemia. (…) Assim, parece claro que o objeto da Medida Provisória nº 1.006/20 consiste na implementação de medidas que

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melhorem o acesso dos beneficiários do Regime Geral de Previdência Social a serviços que aliviem os efeitos socioeconômicos devastadores causados pela pandemia. O artigo 6º, acrescentado por meio de emenda parlamentar, trata de uma maneira de facilitar o acesso de beneficiários do RGPS ao auxílio por incapacidade temporária. Seja por fechamento ou funcionamento parcial dos postos que realizam perícias, seja pela dificuldade de deslocamento causadas pela pandemia, a concessão do auxílio se mostra mais morosa e difícil, justamente em um momento em que ele se mostra imprescindível” (fl. 8, e-doc. 34).

No texto originário da Medida Provisória se estabeleceu aumento temporário, até 31.12.2020, do limite de crédito consignado dos titulares de benefícios de aposentadoria e pensão do Regime Geral de Previdência Social. Com a conversão em lei, o prazo final para contratação dos percentuais máximos de crédito consignado passou para 31.12.2021.

A emenda parlamentar, da qual resultou o art. da Lei n. 14.131/2021, consistente em medidas destinadas a facilitar o acesso de beneficiários do Regime Geral de Previdência Social ao auxílio por incapacidade temporária, no contexto pandêmico ocasionado pelo coronavírus, não se dissocia do tema originário nem da finalidade determinante da edição da Medida Provisória n. 1.006/2020.

Ressalte-se que as Agências do Instituto Nacional do Seguro Social – INSS ficaram fechadas de março a setembro de 2020, em decorrência da pandemia da Covid-19. Tanto acarretou prejuízo para parcela significativa da população, dependente dos benefícios previdenciários do Regime Geral de Previdência Social, incluído-se os auxílios doenças, cuja concessão depende da realização de perícia médica.

14. Não se comprova, na espécie em exame, conduta irregular legislativa na inserção, por emenda parlamentar, da previsão posta no art. 6º da Lei nacional n. 14.131/2021, decorrente do projeto de lei de conversão da Medida Provisória n. 1.006/2020.

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15. Quanto à alegada inconstitucionalidade formal decorrente do aumento de despesas gerado pela norma impugnada, no art. 63 da Constituição da Republica 1 se proíbe que emenda parlamentar aumente despesa prevista apenas nos projetos de iniciativa privativa do Presidente da República e sobre organização dos serviços administrativos da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, dos Tribunais Federais e do Ministério Público.

Na espécie, não se trata de tema incluído entre os de iniciativa privativa do Presidente da República, nos termos do § 1º do art. 61 da Constituição da Republica 2 , tampouco de organização administrativa da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, dos Tribunais Federais e do Ministério Público.

É de se anotar que, observados os limites do art. 63 da Constituição

1 Art. 63. Não será admitido aumento da despesa prevista: I - nos projetos de iniciativa

exclusiva do Presidente da República, ressalvado o disposto no art. 166, § 3º e § 4º; II - nos projetos sobre organização dos serviços administrativos da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, dos Tribunais Federais e do Ministério Público.

2 Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou

Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição. § 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas; II -disponham sobre: a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração; b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios; c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios; e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI; f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva.

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da República e atendido o disposto no art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias 3 , é possível que emenda parlamentar acarrete aumento de despesa pública em projeto de lei.

16. Ademais, há de se enfatizar que a norma questionada não gera aumento de despesa pública, por não estender as hipóteses de auxíliodoença. O que se altera, em caráter excepcional e temporário a vigorar até 31.12.2021, é a forma de comprovação da incapacidade laboral do segurado do Regime Geral de Previdência Social para a obtenção do auxílio-doença.

O procedimento estabelecido na norma impugnada será adotado em caráter excepcional e a duração do benefício por incapacidade temporária dele resultante não terá duração superior a noventa dias, sendo necessário reiniciá-lo em caso de necessidade de prorrogação.

O Procurador-Geral da República manifestou-se nos seguintes termos:

“Como pontuou o Senado Federal, a afirmação da requerente quanto a possível aumento de despesa é “meramente especulativa”. É possível que surjam fraudes nos atestados médicos apresentados pelos segurados do RGPS, mas, nesse cenário, a despesa ilegal terá origem na fraude, não no dispositivo legal impugnado. Ademais, a redução de custos administrativos com perícias médicas e com correção de benefícios (causada pela longa espera para agendamento de perícias no INSS) pode até compensar eventuais fraudes não detectadas” (fl. 11, e-doc. 46).

Por sua vez, o Advogado-Geral da União observou:

“(...) cumpre observar que referido dispositivo em nenhum momento estabelece novas hipóteses de concessão de benefício

3 Art. 113. A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de

receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro.

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previdenciário além daquelas previstas pelo legislador (artigo 59 da Lei no 8.213/1991); apenas busca contornar as restrições ao atendimento presencial nos postos de atendimento do INSS em razão da pandemia, de modo a garantir o pagamento, em tempo hábil, do benefício de auxílio por incapacidade temporária para os segurados que a ele tenham direito, de acordo com a legislação pertinente.

Em verdade, a não adoção de medidas excepcionais para reduzir o acúmulo de perícias médicas pendentes é que resultaria em aumento de despesas. Confira-se, a propósito, excerto da Nota SAJ nº 209/2021/ CGIP/SAJ/SG/PR, da Subchefia para Assuntos Jurídicos da Presidência da República, anexa às informações presidenciais (fl. 6):

‘23. É de se ressaltar, como se verifica da Nota Técnica nº 38/2021/AS/SAECO/SAG (SEI nº 2472361), que, ao contrário do que argumenta exordial da presente ADI, a não adoção de medidas temporárias visando reduzir a fila de espera por perícias médicas no INSS causaria o custo com encargos pelo atraso nas concessões de benefícios devidos, vejamos: Na sequência, o artigo 6º autoriza o INSS a conceder, até 31/12/2021, o benefício de auxílio por incapacidade temporária (auxílio-doença) mediante apresentação de atestado médico e documentos complementares que comprovem a causa da incapacidade, com prazo máximo de duração do benefício será de 90 dias, não sujeito a prorrogação. Conforme informações da Secretaria de Previdência do ME, atualmente existem cerca de 709 mil agendamentos futuros realizados, para uma capacidade diária próxima a 20 mil perícias. Além disso, por volta de 1.000 Peritos Médicos Federais, o que representa 30% da força de trabalho, não retornaram

o atendimento presencial. Com esse cenário, o tempo médio de agendamento no país atingiu em janeiro 40 dias, o pior indicador dos últimos quatro anos. Ressalta-se, ainda, que em mais de metade das Agências da Previdência Social do país o tempo de espera por agendamento da perícia está acima do prazo legal de 45 dias para início do pagamento dos benefícios, o que resulta em encargos pelo atraso. Desse modo, a proposta é relevante para que o Governo Federal consiga dar resposta efetiva ao crescente número de agendamentos para realização de perícia médica no INSS. Ademais, a dispensa de comparecimento às agências do INSS para a realização de perícia

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médica apoia a prevenção e combate à COVID-19’” (fls. 20-21, e-doc. 42).

17. A norma impugnada não aumenta despesa pública e não coloca em risco o equilíbrio financeiro e atuarial do sistema previdenciário. O segurado do Regime Geral de Previdência Social, temporariamente incapacitado para o trabalho, terá direito ao auxílio-doença independente de a incapacidade ter sido aferida pela perícia médica presencial ou por atestado médico e documentos comprobatórios.

18. Também não verifico, na espécie, inconstitucionalidade material da norma impugnada.

19. A autora sustenta que, “ao inovar no ordenamento jurídico e determinar que o INSS concederá o auxílio por incapacidade temporária através da mera apresentação de documentos, o art. da Lei n. 14.131/2021 causa grave abalo no conjunto de instrumentos legais, técnicos e administrativos consolidados há décadas para efetivar o disposto nos arts. , 194 e 201 da CR e, consequentemente, para permitir a plena fruição do direito à previdência por seus reais titulares” (fl. 14, e-doc. 1).

No art. da Constituição da Republica se estabelece:

“Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição”.

No art. 194 da Constituição da Republica se dispõe:

“Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.

Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei,

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organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:

I - universalidade da cobertura e do atendimento;

II - uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais;

III - seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços;

IV - irredutibilidade do valor dos benefícios;

V - equidade na forma de participação no custeio;

VI - diversidade da base de financiamento, identificando-se, em rubricas contábeis específicas para cada área, as receitas e as despesas vinculadas a ações de saúde, previdência e assistência social, preservado o caráter contributivo da previdência social;

VII - caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados.”

Tem-se no art. 201 da Constituição:

“Art. 201. A previdência social será organizada sob a forma do Regime Geral de Previdência Social, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, na forma da lei, a:

I - cobertura dos eventos de incapacidade temporária ou permanente para o trabalho e idade avançada;

II - proteção à maternidade, especialmente à gestante;

III - proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário;

IV - salário-família e auxílio-reclusão para os dependentes dos segurados de baixa renda;

V - pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e dependentes, observado o disposto no § 2º.

§ 1º É vedada a adoção de requisitos ou critérios diferenciados para concessão de benefícios, ressalvada, nos termos de lei complementar, a possibilidade de previsão de idade e tempo de contribuição distintos da regra geral para concessão de aposentadoria

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exclusivamente em favor dos segurados:

I - com deficiência, previamente submetidos a avaliação biopsicossocial realizada por equipe multiprofissional e interdisciplinar;

II - cujas atividades sejam exercidas com efetiva exposição a agentes químicos, físicos e biológicos prejudiciais à saúde, ou associação desses agentes, vedada a caracterização por categoria profissional ou ocupação.

§ 2º Nenhum benefício que substitua o salário de contribuição ou o rendimento do trabalho do segurado terá valor mensal inferior ao salário mínimo.

§ 3º Todos os salários de contribuição considerados para o cálculo de benefício serão devidamente atualizados, na forma da lei.

§ 4º É assegurado o reajustamento dos benefícios para preservar-lhes, em caráter permanente, o valor real, conforme critérios definidos em lei.

§ 5º É vedada a filiação ao regime geral de previdência social, na qualidade de segurado facultativo, de pessoa participante de regime próprio de previdência.

§ 6º A gratificação natalina dos aposentados e pensionistas terá por base o valor dos proventos do mês de dezembro de cada ano.

§ 7º É assegurada aposentadoria no regime geral de previdência social, nos termos da lei, obedecidas as seguintes condições:

I - 65 (sessenta e cinco) anos de idade, se homem, e 62 (sessenta e dois) anos de idade, se mulher, observado tempo mínimo de contribuição;

II - 60 (sessenta) anos de idade, se homem, e 55 (cinquenta e cinco) anos de idade, se mulher, para os trabalhadores rurais e para os que exerçam suas atividades em regime de economia familiar, nestes incluídos o produtor rural, o garimpeiro e o pescador artesanal.

§ 8º O requisito de idade a que se refere o inciso Ido § 7º será reduzido em 5 (cinco) anos, para o professor que comprove tempo de efetivo exercício das funções de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio fixado em lei complementar.

§ 9º Para fins de aposentadoria, será assegurada a contagem recíproca do tempo de contribuição entre o Regime Geral de

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Previdência Social e os regimes próprios de previdência social, e destes entre si, observada a compensação financeira, de acordo com os critérios estabelecidos em lei.

§ 9º-A. O tempo de serviço militar exercido nas atividades de que tratam os arts. 42, 142 e 143 e o tempo de contribuição ao Regime Geral de Previdência Social ou a regime próprio de previdência social terão contagem recíproca para fins de inativação militar ou aposentadoria, e a compensação financeira será devida entre as receitas de contribuição referentes aos militares e as receitas de contribuição

os demais regimes.

§ 10. Lei complementar poderá disciplinar a cobertura de benefícios não programados, inclusive os decorrentes de acidente do trabalho, a ser atendida concorrentemente pelo Regime Geral de Previdência Social e pelo setor privado.

§ 11. Os ganhos habituais do empregado, a qualquer título, serão incorporados ao salário para efeito de contribuição previdenciária e consequente repercussão em benefícios, nos casos e na forma da lei.

§ 12. Lei instituirá sistema especial de inclusão previdenciária, com alíquotas diferenciadas, para atender aos trabalhadores de baixa renda, inclusive os que se encontram em situação de informalidade, e àqueles sem renda própria que se dediquem exclusivamente ao trabalho doméstico no âmbito de sua residência, desde que pertencentes a famílias de baixa renda.

§ 13. A aposentadoria concedida ao segurado de que trata o § 12 terá valor de 1 (um) salário-mínimo.

§ 14. É vedada a contagem de tempo de contribuição fictício para efeito de concessão dos benefícios previdenciários e de contagem recíproca.

§ 15. Lei complementar estabelecerá vedações, regras e condições para a acumulação de benefícios previdenciários.

§ 16. Os empregados dos consórcios públicos, das empresas públicas, das sociedades de economia mista e das suas subsidiárias serão aposentados compulsoriamente, observado o cumprimento do tempo mínimo de contribuição, ao atingir a idade máxima de que trata o inciso IIdo § 1º do art. 40, na forma estabelecida em lei.”

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A norma impugnada não contraria qualquer daquelas normas constitucionais. O complexo normativo pelo qual se dispõe sobre a obrigatoriedade de realização de perícias como instrumento para evitar fraudes ao sistema de seguridade social está previsto em leis e atos normativos infraconstitucionais.

Eventuais fraudes ocorridas em razão da sistemática estabelecida pela norma impugnada devem ser resolvidas pelos instrumentos de investigação e jurisdição ordinária.

Na Portaria Conjunta SEPRT/ME/INSS n. 32, de 31.3.2021, do Secretário Especial de Previdência e Trabalho do Ministério da Economia e do Presidente do Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, se dispôs sobre os procedimentos a serem observados na análise dos requerimentos do auxílio por incapacidade temporária, estabelecendo-se que a opção pelo procedimento excepcional pelo qual dispensada a perícia médica presencial pode ocorrer apenas nas seguintes hipóteses:

“Art. 2º Aplica-se o disposto nesta Portaria às unidades com atendimento da Perícia Médica Federal alcançadas por uma das seguintes situações:

I - impossibilidade de abertura devido a adoção de medidas de isolamento, quarentena ou restrição à circulação de pessoas determinada em ato dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, ou em decisão judicial, ou outra razão que impeça o regular funcionamento dos serviços da Perícia Médica Federal;

II - redução da força de trabalho dos servidores da Perícia Médica Federal disponível para atendimento presencial acima de vinte por cento da capacidade operacional da unidade, em razão das orientações estabelecidas pela Secretaria de Gestão e Desempenho de Pessoal do Ministério da Economia, na condição de órgão central do Sistema de Pessoal Civil da Administração Pública Federal (SIPEC), e atos complementares da Secretaria Especial de Previdência e Trabalho; ou

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 30 de 32

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III - agendamento para atendimento presencial pelo serviço da Perícia Médica Federal com tempo de espera superior a sessenta dias”. Configurada uma das hipóteses taxativas enumeradas, na Portaria são especificados os requisitos formais da documentação médica a ser apresentada:

“Art. 3º O segurado do Regime Geral de Previdência Social que resida em localidade alcançada por uma das situações de que trata o art. 2º poderá comprovar a incapacidade para o trabalho por meio da apresentação de atestado médico e documentos complementares que comprovem a doença informada no atestado como causa da incapacidade.

§ 1º A documentação médica será apresentada no momento do requerimento do auxílio por incapacidade temporária com a indicação da data estimada do início dos sintomas da doença, acompanhada da declaração de responsabilidade quanto a sua veracidade, e contemplará:

I - obrigatoriamente, o atestado emitido pelo médico assistente, observados os seguintes requisitos: a) redação legível e sem rasuras; b) assinatura e identificação do profissional emitente, com registro do Conselho Regional de Medicina ou Registro Único do Ministério da Saúde (RMS); c) informações sobre a doença, preferencialmente com a Classificação Internacional de Doenças (CID); e d) período estimado de repouso necessário;

II - complementarmente, exames, laudos, relatórios ou outros documentos contemporâneos que comprovem a doença informada na documentação médica apresentada”.

Estão preservadas, portanto, a competência e a autonomia do perito médico federal, que pode concluir, após análise dos documentos, pelo atendimento dos pressupostos ou não para a concessão do auxílio por incapacidade temporária.

O Advogado-Geral da União asseverou:

“Observa-se que, na espécie, o legislador realizou a necessária

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ponderação entre, de um lado, a importância da perícia presencial para a prevenção de fraudes; e, de outro, o dever do Estado de adimplir em prazo razoável, em um contexto excepcional de pandemia, os benefícios por incapacidade temporária para os segurados que a ele fazem jus, em prestígio ao direito fundamental à duração razoável do processo administrativo previdenciário” (fl. 24, e-doc. 42).

E o Procurador-Geral da República assinalou:

“A nova sistemática certamente favorece o segurado, que terá seu requerimento de auxílio-doença analisado em tempo mais curto. Também pode beneficiar o próprio erário, na medida em que o Estado poderá mobilizar um número bem menor de servidores públicos para avaliar processos administrativos que resultem em benefícios previdenciários de curta duração (e, consequentemente, menos dispendiosos). A requerente não demonstrou, portanto, nenhuma violação dos arts. , 194 e 201 da Constituição Federal. Como bem destacaram o Senado Federal e o Advogado-Geral da União, a Constituição Federal nada fala sobre perícias médicas para a concessão de benefícios previdenciários” (fls. 13-14, e-doc. 46).

20. A norma impugnada, excepcional e transitória, concretiza o direito fundamental à previdência social do segurado incapaz para o trabalho ou para a atividade habitual, contribui para a eficiência na prestação do serviço público e reduz o impacto da pandemia decorrente da Covid-19 sobre a renda dos beneficiários do Regime Geral de Previdência Social.

21. Pelo exposto, converto o julgamento da medida cautelar em definitivo de mérito e voto no sentido de julgar improcedente o pedido e reconhecer constitucional o disposto no art. 6º da Lei nacional n. 14.131/2021.

20

Supremo Tribunal Federal

ExtratodeAta-23/11/2021

Inteiro Teor do Acórdão - Página 32 de 32

PLENÁRIO EXTRATO DE ATA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.928

PROCED. : DISTRITO FEDERAL RELATORA : MIN. CÁRMEN LÚCIA

REQTE.(S) : ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS PERITOS MÉDICOS FEDERAIS -ANMP

ADV.(A/S) : PAULO VITOR LIPORACI GIANI BARBOSA (50301/DF)

INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

Decisão: O Tribunal, por unanimidade, converteu o julgamento da medida cautelar em definitivo de mérito e julgou improcedente o pedido, reconhecendo constitucional o disposto no art. 6º da Lei nacional n. 14.131/2021, nos termos do voto da Relatora. Plenário, Sessão Virtual de 12.11.2021 a 22.11.2021.

Composição: Ministros Luiz Fux (Presidente), Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Dias Toffoli, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin, Alexandre de Moraes e Nunes Marques.

Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário

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