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2 de Julho de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal
há 7 meses

Detalhes da Jurisprudência

Processo

ADI 8622054-55.2015.1.00.0000 PR 8622054-55.2015.1.00.0000

Órgão Julgador

Tribunal Pleno

Partes

REQTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA, INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO PARANÁ, INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO PARANÁ

Publicação

01/12/2021

Julgamento

23 de Novembro de 2021

Relator

ROSA WEBER

Documentos anexos

Inteiro TeorSTF_ADI_5288_a44de.pdf
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Inteiro Teor

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 48

23/11/2021 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.288 PARANÁ

RELATORA : MIN. ROSA WEBER

REQTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO PARANÁ

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO

PARANÁ

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS REGISTRADORES DE

PESSOAS NATURAIS - ARPEN BRASIL

ADV.(A/S) : MARCO AURÉLIO DE CARVALHO

EMENTA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. FUNDO DE APOIO AO REGISTRO CIVIL DE PESSOAS NATURAIS – FUNARPEN. SELO DE AUTENTICIDADE. IMPUGNAÇÃO DOS ARTS. 3º, VIII, § 3º; 7º; 8º; 9º; 10 E 11, DA LEI Nº 13.228/2001 DO ESTADO DO PARANÁ. AÇÃO PARCIALMENTE CONHECIDA, EXCETO EM RELAÇÃO AO § 3º DO ART. 3º DA LEI. ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL POR VIOLAÇÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE REGISTROS PÚBLICOS (ART. 22, XXV, CRFB). INOCORRÊNCIA. ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL POR VIOLAÇÃO DA COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA DA UNIÃO PARA INSTITUIR OUTROS IMPOSTOS (ARTS. 154, I; E 155, CRFB). INOCORRÊNCIA. APLICAÇÃO DOS PRECEDENTES FORMADOS NAS ADIs 3151 E 5672. CAUSA DE PEDIR ABERTA. RECONHECIMENTO DA INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 7º DA LEI IMPUGNADA POR VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE (ART. 150, I, CRFB). APLICAÇÃO DOS PRECEDENTES FORMADOS NOS REs 838284 E 704292 E NAS ADIs 4697 E 4762. MODULAÇÃO DE EFEITOS. EFICÁCIA PROSPECTIVA.

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 2 de 48

ADI 5288 / PR

LAPSO TEMPORAL DE DOZE MESES.

1. A Lei nº 13.228/2001 do Estado do Paraná criou o Fundo de Apoio ao Registro Civil de Pessoas Naturais – FUNARPEN, como mecanismo de compensação da prática de atos gratuitos praticados pelo Registro Civil, e instituiu o "Selo de Autenticidade", uma das receitas do fundo. Pedido de declaração de inconstitucionalidade dos arts. 3º, VIII, 7º, 8º, 9º, 10 e 11 da lei. Impugnação, na fundamentação, também do § 3º do art. 3º da lei.

2. Ação parcialmente conhecida, exceto em relação ao § 3º do art. 3º da lei estadual, por ausência de pedido e de subsequente manifestação, no ponto, do Procurador-Geral da República.

3. A lei impugnada não condiciona a validade dos atos notariais, de registro e de distribuição ao uso do selo de autenticidade. Prevê, em sua falta, apenas a responsabilização administrativa, pelo que não viola a competência legislativa privativa da União (art. 22, XXV, CRFB). Precedentes.

4. A cobrança relativa ao selo de autenticidade tem natureza de taxa, pelo exercício do poder de polícia, e pode ser destinada ao fundo em questão, de natureza pública e ligado ao sistema de justiça, conforme linha decisória deste Supremo Tribunal Federal, o que afasta violação dos arts. 154, I; e 155, CRFB. Precedentes.

5. Reconhecimento, com base na causa de pedir aberta, da inconstitucionalidade da delegação indiscriminada, a ato infralegal, da fixação do valor da taxa, relativo ao selo de autenticidade, por falta de legalidade suficiente. Precedentes.

6. Na parte conhecida, pedido julgado parcialmente procedente, para declarar a inconstitucionalidade do art. 7º da Lei nº 13.228/2001 do Estado do Paraná.

7. Modulação de efeitos para conferir eficácia prospectiva à declaração de inconstitucionalidade, a produzir efeitos após doze meses, contados da data de publicação da ata de julgamento.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do

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EmentaeAcórdão

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ADI 5288 / PR

Supremo Tribunal Federal em conhecer parcialmente da ação direta, exceto em relação ao § 3º do art. 3º da Lei nº 13.228/2001 do Estado do Paraná; na parte conhecida, julgar parcialmente procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade do art. 7º da referida lei, com eficácia prospectiva, a produzir efeitos após doze meses, contados a partir da data de publicação da ata de julgamento; e determinar a comunicação da presente decisão também à Corregedoria-Geral da Justiça do Estado do Paraná, para ciência, nos termos do voto da Relatora e por unanimidade de votos, em sessão virtual do Pleno de 12 a 22 de novembro de 2021, na conformidade da ata do julgamento.

Brasília, 22 de novembro de 2021.

Ministra Rosa Weber

Relatora

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Relatório

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23/11/2021 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.288 PARANÁ

RELATORA : MIN. ROSA WEBER

REQTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO PARANÁ

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO

PARANÁ

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS REGISTRADORES DE

PESSOAS NATURAIS - ARPEN BRASIL

ADV.(A/S) : MARCO AURÉLIO DE CARVALHO

RELATÓRIO

A Senhora Ministra Rosa Weber (Relatora):

1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta em 2015, pelo Procurador-Geral da República, contra dispositivos da Lei nº 13.228/2001 do Estado do Paraná, que cria o Fundo de Apoio ao Registro Civil de Pessoas Naturais – FUNARPEN , sobremaneira no que concerne à instituição do “Selo de Autenticidade”. Expressamente, pugna pela inconstitucionalidade dos arts. 3º, VIII, 7º, 8º, 9º, 10 e 11 da referida lei. No decorrer da petição inicial, também argui a inconstitucionalidade do § 3º do art. 3º do ato normativo.

2. Para adequada compreensão do problema jurídico-constitucional posto para deliberação, transcrevo o inteiro teor da Lei Estadual nº 13.228/2001, grifados os dispositivos impugnados pela parte autora:

Art. 1º Fica criado o Fundo de Apoio ao Registro Civil de Pessoas Naturais – FUNARPEN.

Art. 2º O Fundo de Apoio ao Registro Civil de Pessoas Naturais tem por finalidade custear os atos praticados gratuitamente pelo Registrador Civil de Pessoas Naturais.

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Relatório

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ADI 5288 / PR

Art. 3º Constituem-se receitas do FUNARPEN:

I - receitas transferidas por entidades públicas de qualquer natureza;

II - saldo financeiro apurado do próprio Fundo;

III - valores decorrentes de serviços prestados a terceiros, inclusive o fornecimento de dados;

IV - subvenções, doações e contribuições de pessoas físicas ou jurídicas de direito privado;

V - participação na receita decorrente dos sistemas de segurança implantados pelo Judiciário para a fiscalização dos atos registrais e notariais e de distribuição, efetuada por distribuidores vinculados à Lei nº 8.935;

VI - ...Vetado...

VII - ...Vetado...

VIII - receita decorrente do fornecimento, com exclusividade, do Selo de Autenticidade de Atos, para os serviços notariais, registrais e de distribuição, efetuada por distribuidores vinculados à Lei nº 8.935.

§ 1º A receita do FUNARPEN será destinada ao pagamento dos serviços prestados gratuitamente pelo Registro Civil, inclusive o registro de nascimento e óbito.

§ 2º Cumpre ao IRPEN - Instituto do Registro Civil das Pessoas Naturais do Paraná, com as informações prestadas pelos registradores civis, encaminhar à ANOREG - Associação dos Notários e Registradores do Estado do Paraná, até o sexto dia de cada mês, relatório completo dos atos gratuitos praticados pelos oficiais de registro civil no mês anterior, que serão compensados até o dia 12 de cada mês.

§ 3º Dos recursos recebidos pelo FUNARPEN serão destinados 2% (dois por cento) para o INOREG -Instituto dos Escrivães Notários e Registradores do Estado do Paraná, 1,5% (um e meio por cento) para a ANOREG - Associação dos Notários e Registradores do Estado do Paraná e 1,5% (um e meio por cento) para o IRPEN - Instituto do Registro Civil das Pessoas Naturais

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Relatório

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ADI 5288 / PR

do Paraná.

§ 4º O valor da compensação financeira pelos atos gratuitos será equivalente ao valor estipulado no regimento de custas para os atos da mesma natureza.

§ 5º Se a receita do respectivo mês for insuficiente para a compensação integral, será feito rateio nos termos do que dispuser o conselho.

§ 6º O FUNARPEN, na hipótese de recursos suficientes, compensará com um valor correspondente ao salário mínimo as serventias que tiverem receita mensal inferior a este montante.

Art. 4º O FUNARPEN será gerido por um Conselho Diretor composto do seguinte modo:

I - Presidente, Tesoureiro, e Diretor do Registro Civil da ANOREG/PR;

II - Presidente e Tesoureiro do IRPEN;

III - Um registrador Civil por entrância indicado pelo IRPEN;

IV - Um representante da Corregedoria Geral da Justiça, por ela indicado.

Art. 5º Ao Conselho Diretor compete deliberar, pelo voto da maioria de seus membros, sobre:

I - assuntos gerais relacionados com a gestão do Fundo;

II - o seu Regimento Interno;

III - eleição de seu secretário;

IV - aumento nos montantes de compensação pela prática de atos gratuitos, não podendo a compensação ser definida em valor superior ao estabelecido na lei de custas para os mesmos atos;

V - todas as matérias de competência do FUNARPEN, exceto as conferidas ao Conselho Fiscal.

§ 1º Conselho será presidido pelo presidente da ANOREG/PR, sempre que este seja Registrador Civil, não o sendo, presidirá o Conselho o Presidente do IRPEN.

§ 2º Até o dia 15 de cada mês será enviado à

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Relatório

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ADI 5288 / PR

Corregedoria-Geral da Justiça relatório sobre as atividades do Fundo no mês anterior.

Art. 6º O controle da arrecadação e da aplicação dos recursos do FUNARPEN será efetuado pelo Conselho Fiscal, composto por:

I - dois representantes da ANOREG/PR, sendo um deles, obrigatoriamente Registrador Civil;

II - um representante do IRPEN;

III - um representante do Colégio Notarial;

IV - um representante do Colégio Registral;

V - um registrador civil por entrância, indicado pelo IRPEN;

VI - um representante da Corregedoria Geral de Justiça.

§ 1º Aplica-se à gestão do fundo a legislação federal e estadual pertinente, inclusive a lei de licitações e contratos, no que couber.

§ 2º O Conselho Fiscal contratará, anualmente, empresa de auditoria independente para a verificação das contas do fundo.

Art. 7º O preço do Selo de Autenticidade, a que se refere esta lei, definido em ato baixado pelo conselho, será reajustado sempre que houver reajuste dos emolumentos observados os mesmos índices.

Art. 8º O Conselho Diretor disporá sobre a aquisição e a distribuição do Selo de Autenticidade, bem como sobre suas características.

Art. 9º É obrigatório a aplicação do selo de autenticidade em todos os atos praticados pelos Tabeliães de Notas, de Protesto, Registradores de Imóveis, Registro de Títulos e Documentos e Pessoas Jurídicas, e Registro Civil de Pessoas Naturais, distribuidores vinculados à Lei nº 8.935.

§ 1º A ausência do Selo de Autenticidade nos atos referidos no artigo anterior importa a responsabilização do Titular.

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Relatório

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ADI 5288 / PR

§ 2º A autenticação de cópia de frente e verso do CIC, de título de eleitor ou da cédula de identidade exige apenas um selo.

§ 3º Exigindo o documento mais de um ato, a cada ato corresponderá um selo; desdobrando-se o documento por mais de uma folha, mas constituindo um só documento, será exigível apenas um selo na página final que contiver a assinatura do titular da serventia.

§ 4º Nas certidões de nascimento e de óbito assim como nos documentos de interesse do poder público, inclusive naqueles que se prestarem para instrução de feitos, será aplicado, sem ônus para o titular, selo de autenticidade com características especiais, conforme definido em ato baixado pelo conselho.

Art. 10 Os registradores, notários e distribuidores deverão adquirir antecipadamente os Selos de fiscalização que utilizarão mediante recolhimento dos respectivos preços ao FUNARPEN, conforme orientação baixada pelo Conselho Diretor.

Art. 11 O descumprimento desta lei ensejará, observado o devido processo legal, a incidência das sanções previstas em Lei Federal, no Código de Organização e Divisão Judiciária do Estado do Paraná, e demais Leis que regulamentem a atividade registral e notarial, aplicando-se ao Registrador ou Notário as penas cabíveis, inclusive multa.

Art. 12 Em caso de extinção do FUNARPEN, o seu patrimônio será revertido em favor do Poder Público.

Art. 13 Os gastos do FUNARPEN com o custeio de suas atividades, incluídas as despesas com pessoal, não excederão a 10% (dez por cento) da arrecadação líquida mensal.

Art. 14 O FUNARPEN, poderá firmar convênios com pessoas jurídicas de direito público ou privado, comunicado o teor do convênio à Corregedoria Geral da Justiça.

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Relatório

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ADI 5288 / PR

Art. 15 Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário.

3. O autor defende a inconstitucionalidade formal e material dos dispositivos impugnados, por violação dos arts. 5º, caput (isonomia); 22, XXV (competência legislativa privativa da União para dispor sobre registros públicos); 154, I (competência tributária da União para instituir impostos não previstos no texto constitucional); 155 (rol de impostos abrangidos pela competência tributária dos Estados e do Distrito Federal); e 167, IV (não afetação de recursos provenientes de impostos), da Constituição Federal.

Arguição de violação do art. 22, XXV, da Constituição Federal. Argumenta que o mecanismo escolhido pelo legislador paranaense, para compensar os registradores civis de pessoas naturais pelos atos gratuitos por eles praticados, com a justificativa de dar concretude ao art. da Lei Federal nº 10.169/2000, 1 incorre em usurpação da competência legislativa da União para dispor sobre registros públicos, ao instituir o selo de autenticidade como requisito de validade dos atos registrais. Assim, os dispositivos impugnados seriam formalmente inconstitucionais.

Arguição de violação do arts. 154, I, e 155 da Constituição Federal. O legislador teria incorrido também em inconstitucionalidade material, ao tornar obrigatória a utilização do selo em todos os atos praticados, com valor fixado pelo Conselho Diretor e sob pena de responsabilidade, pois isso constituiria verdadeira instituição de imposto, como cobrança compulsória desvinculada de atividade específica, sem respaldo constitucional. Entende inviável considerar a cobrança como taxa, pois não há prestação ou disponibilização de serviço público específico e divisível aos adquirentes do selo. Tampouco exercício do poder de polícia ou fiscalização por quem fornece o selo, apenas a sua venda antecipada,

1 “Art. 8º Os Estados e o Distrito Federal, no âmbito de sua competência, respeitado o

prazo estabelecido no art. 9º desta Lei, estabelecerão forma de compensação aos registradores civis das pessoas naturais pelos atos gratuitos, por eles praticados, conforme estabelecido em lei federal. Parágrafo único. O disposto no caput não poderá gerar ônus para o Poder Público.”

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para ser utilizado nos atos. Ao contrário, o próprio selo seria dispensável, dada a fé pública conferida, aos delegatários do exercício da atividade notarial e de registro, pela Lei Federal nº 8.935/1994.

Arguição de violação dos arts. , caput, e 167, IV, da Constituição Federal. Considerando especificamente o disposto no § 3º do art. 3º da lei impugnada, que estipula que parte do produto arrecadado pelo novo fundo será destinada a entidades de direito privado (INOREG – Instituto dos Escrivães Notários e Registradores do Estado do Paraná, ANOREG – Associação dos Notários e Registradores do Estado do Paraná e IRPEN – Instituto do Registro Civil das Pessoas Naturais do Paraná), a parte autora acrescenta que o legislador estadual, mesmo que se considerasse legítima cobrança de taxa, descaraterizou a função constitucional dessa mesma pretensa taxa e fixou privilégio desarrazoado, em violação do direito à isonomia prevista no caput art. do texto constitucional. Ainda, tendo natureza de imposto a cobrança pelo selo de autenticidade, inobservou o disposto no art. 167, inc. IV, que veda a vinculação de receitas arrecadadas por meio de tal espécie tributária.

No mérito, pugna pela procedência da ação direta, para que seja declarada a inconstitucionalidade dos arts. 3º, inc. VIII, 7º, 8º, 9º, 10 e 11 da lei impugnada, sem referir o § 3º do art. 3º nos pedidos.

4. A Assembleia Legislativa do Estado do Paraná, nas informações prestadas, tece considerações sobre a regularidade do processo legislativo que deu origem à lei impugnada. Expõe razões que levaram à apresentação do respectivo projeto de lei. Explana sobre a constitucionalidade do ato. Refere a previsão do citado art. 8º da Lei Federal nº 10.162/2000 e a competência suplementar dos Estados para legislar sobre emolumentos (art. 236, § 2º, da Constituição Federal). Argumenta pela natureza de taxa do selo de autenticidade e ausência de vedação constitucional quanto à destinação do produto da arrecadação a finalidade específica. Refuta a violação da isonomia. Diz que, ao contrário, “a norma estadual pretende em seu âmago proporcionar o exercício da igualdade, tornando possível o equilíbrio aos prestadores dos serviços notariais, cujos atos sejam gratuitamente fornecidos, para que não venham a suportar os

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ADI 5288 / PR

ônus dos serviços prestados unilateralmente”. Pugna pela improcedência dos pedidos. Anexa os autos do projeto de lei respectivo.

5. O Governador do Estado do Paraná não prestou informações.

6. O Advogado-Geral da União assim se posiciona, conforme ementa da manifestação:

Constitucional. Lei nº 13.228, de 19 de julho de 2001, do Estado do Paraná, que cria o Fundo de Apoio ao Registro Civil de Pessoas Naturais. Selo de autenticidade de atos notariais e registrais. Ausência de vinculação de referido selo à validade dos atos praticados. Não configurada a usurpação de competência privativa da União para dispor sobre registros públicos. Precedente dessa Suprema Corte. Receita decorrente do selo de autenticidade. Natureza jurídica de taxa. Não violação aos artigos 155 e 167, inciso IV, da Constituição Federal. Impossibilidade de análise de artigo que não consta do pedido formulado na petição inicial. Princípio da inércia da juridição. Manifestação pela improcedência do pedido veiculado na presente ação direta.

Argumenta que a validade de selo de autenticidade em atos notariais e de registro foi apreciada por esta Suprema Corte ao julgamento da ADI 3151/MT (Rel. Min. Ayres Britto, j. 08/06/2005, DJ 28/04/2006), caso semelhante ao presente. Em tal oportunidade, teria restado estabelecido “que a criação de tributo decorrente da emissão de referido selo, bem como a destinação parcial da respectiva receita a órgãos públicos guardam compatibilidade com o Texto Constitucional, ressaltando apenas a impossibilidade de que tal selo constituísse requisito de validade do ato, sob pena de invasão da competência privativa da União para legislar sobre registros públicos”. Entende que a lei paranaense, na hipótese, não condicionou a validade do ato ao uso do selo de autenticidade, em conformidade com a conclusão alcançada por esta Suprema Corte. Apenas tornou obrigatória a sua utilização, sob pena de responsabilização do titular do registro, como forma de controle da atividade. Não configurada, assim, a

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ADI 5288 / PR

inconstitucionalidade formal.

Consigna que houve delegação da União para que os entes federados estabeleçam formas de compensação pelos atos gratuitos, conforme o art. da Lei 10.169/2000.

Entende, ainda, não haver inconstitucionalidade material, por estar caracterizada a natureza de taxa da cobrança pelo selo de autenticidade, por exercício do poder de polícia, conforme decidido na mesma ADI 3151/MT. Assim, inaplicáveis as restrições pretendidas na inicial.

Sobre a destinação de parcela dos recursos recebidos pelo novo fundos a entidades privadas, prevista no § 3º do art. 3º da lei impugnada, defende que, “a despeito da existência de jurisprudência dessa Suprema Corte sobre o tema [ ADI 1145/PB], cumpre esclarecer que o § 3º do artigo 3º da Lei estadual nº 13.228/2001 não constitui objeto de impugnação da presente ação direta, pois não consta do pedido formulado pelo autor em sua petição inicial. Sendo assim, mostra-se inviável a análise da compatibilidade da referida norma com o Texto Constitucional, em observância ao princípio da inércia jurisdicional”. Entende que dito princípio deve ser excepcionado apenas no caso de ser demonstrada a dependência em relação aos dispositivos expressamente impugnados, inexistente no presente caso.

7. O Procurador-Geral da República, em seu parecer, conclui:

CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 13.228/2001, DO PARANÁ. FUNDO DE APOIO AO REGISTRO DAS PESSOAS NATURAIS. SELO DE AUTENTICIDADE. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO (ART. 22, XXV, DA CR). COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA RESIDUAL DA UNIÃO (ART. 154, I, DA CR). 1. Instituição, por lei estadual, de selo de autenticidade como requisito de validade de atos notariais usurpa competência legislativa da União, prevista no art. 22, XXV, da Constituição da Republica, para dispor sobre registros públicos. 2. O art. 155 da CR confere aos estados competência para instituir somente o imposto sobre transmissão causa mortis e doação, o ICMS e o IPVA; cabe apenas à União instituir

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ADI 5288 / PR

impostos não previstos no texto constitucional (art. 154, I). 3. Parecer pelo conhecimento da ação pela procedência do pedido.

Ainda, reitera “integralmente, quanto aos demais aspectos do litígio, as razões expostas na petição inicial”. Pugna pelo conhecimento e pela procedência da ação direta.

8. A Associação dos Registradores de Pessoas Naturais do Brasil – ARPEN/BR foi admitida como amicus curiae e apresentou arrazoado pela improcedência. Argumenta que não houve invasão da competência legislativa privativa da União, pois não se adentrou o campo da validade dos atos notariais. Reputa que apenas se exerceu a competência suplementar do Estado do Paraná e com autorização legal para tratar da compensação, via criação de fundo. Defende que a cobrança relativa ao selo tem natureza de preço público, e não de tributo ou emolumentos em específico. Diz que agentes delegados é que compram o selo do fundo, o que descaracteriza falar em taxa ou emolumento. Expõe que a lei estabeleceu ser de atribuição exclusiva do fundo o fornecimento do selo, sob controle e fiscalização da Corregedoria-Geral da Justiça. Os ofícios devem adquirir antecipadamente os selos junto ao fundo, e o valor é cobrado dos usuários. Alternativamente, caso não se entenda por preço público, defende o enquadramento da cobrança como contribuição social, atinente à assistência social.

Invoca o RE 573.576/PR, em que a Procuradoria-Geral da República teria apresentado parecer pela constitucionalidade dos arts. 3º, VIII, 7º e 11 da lei questionada. Ainda, o RE 631.072/PR, em que o Ministro Dias Toffoli teria exercido juízo de retratação de decisão de negativa de seguimento em recurso sobre a mesma lei, reconhecendo a inaplicabilidade dos precedentes formados nas ADIs 1752-MC/RJ (imposição de selo de autenticidade por ato administrativo) e 3151/MT (condicionamento da validade do ato ao uso do selo).

9. A ARPEN/BR, em manifestação mais recente, reitera a argumentação antes apresentada e argui a formação de precedente sobre a matéria em caso semelhante, a ADI 5672/AM (Rel. Min. Cármen Lúcia, j.

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ADI 5288 / PR

Plenário Virtual de 11/06/2021 a 18/06/2021), relativa ao Fundo de Apoio ao Registro das Pessoas Naturais do Amazonas. Pleiteia a aplicação da mesma ratio decidendi em relação ao fundo objeto da presente ação. Junta parecer elaborado pelo Professor Clèmerson Merlin Clève.

É o relatório.

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Voto-MIN.ROSAWEBER

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AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.288 PARANÁ

VOTO

A Senhora Ministra Rosa Weber (Relatora):

Contexto decisório

1. Conforme exposto no relatório, o problema jurídico-constitucional trazido à deliberação versa sobre a validade constitucional, formal e material, de dispositivos da Lei nº 13.228/2001 do Estado do Paraná, que cria o Fundo de Apoio ao Registro Civil de Pessoas Naturais – FUNARPEN , para operar compensação financeira por atos praticados de maneira gratuita, na esteira do art. da Lei Federal nº 10.169/2000. A impugnação concerne, aqui, sobremaneira ao “Selo de Autenticidade”, instituído pela mesma lei.

Mais especificamente, o problema posto, nos termos da inicial, desdobra-se em saber:

(i) se a lei impugnada, ao instituir o uso obrigatório do selo de autenticidade, violou a competência privativa da União para dispor sobre registros públicos (art. 22, XXV, da CRFB);

(ii) qual é a natureza jurídica da cobrança relativa ao selo de autenticidade e se, ao ser estabelecer o seu uso obrigatório, houve violação da competência tributária da União para instituir outros impostos, não previstos na Constituição Federal l (art. 154, I, em contraposição ao art. 155, CRFB); e

(ii) se a lei impugnada, ao destinar parcela dos recursos recebidos pelo novo fundo a entidades privadas (associações de notários e registradores e de registros civis), violou o direito à isonomia (art. , caput, CRFB) e, em se tratando de imposto, a vedação de afetação do produto da arrecadação dessa espécie tributária (art. 167, IV, CRFB).

Quanto ao primeiro ponto, o Procurador-Geral da República argumenta que o legislador estadual vinculou a validade dos atos notariais e registrais ao uso do selo de autenticidade, tratando assim de

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Voto-MIN.ROSAWEBER

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ADI 5288 / PR

matéria registral.

Em relação ao segundo, que, no presente caso, não há prestação ou disponibilização de serviço público específico e divisível por quem fornece o selo, tampouco exercício de poder de polícia ou fiscalização, de modo que a natureza tributária da cobrança é de imposto, com as limitações constitucionais respectivas.

A respeito da última questão, reputa que, dada a natureza de imposto, não pode haver vinculação das respectivas receitas, ao contrário do que feito ao se destinar parcela às entidades privadas previstas no texto legal. Além disso, ainda que se conclua ser taxa, a destinação tal como estabelecida é inconstitucional, pois desnatura a sua função e traz privilégio injustificado às entidades privadas destinatárias, em violação da isonomia.

2. Outras manifestações invocam precedentes que teriam incidência específica no presente caso, a saber, ADIs 3151/MT (2005) e 5672/AM (2021). Ao julgar referidas ações diretas, este Supremo Tribunal Federal teria concluído que a instituição de selos da espécie é constitucional se não previsto como requisito de validade dos atos notariais e registrais e que, assim, não há usurpação de competência legislativa privativa da União. Também, que a cobrança pelo selo teria a natureza de taxa, a afastar, dessa forma, as restrições quanto à inviabilidade de o ente estadual instituí-la ou de vincular a destinação dos respectivos recursos.

3. Em relação à destinação dos recursos às entidades privadas, norma albergada pelo § 3º do art. 3º da lei impugnada, como constou do relatório, o Advogado-Geral da União, não obstante a referência a precedente deste Supremo Tribunal Federal quanto ao mérito, entende que esta Suprema Corte não pode proceder ao exame de constitucionalidade nessa parte, porque não houve pedido na petição inicial, sob pena de violação da inércia da jurisdição.

Em seu parecer subsequente, o Procurador-Geral da República não se pronuncia expressamente sobre a questão.

Admissibilidade da ação constitucional

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ADI 5288 / PR

4. A presente ação direta de inconstitucionalidade foi ajuizada pelo Procurador-Geral da República, que detém legitimação universal (art. 103, VI, CRFB), e impugna ato normativo estadual (art. 102, I, a, CRFB).

5. Em relação ao objeto da ação, tenho que procede a questão preliminar suscitada pelo Advogado-Geral da União.

Na petição inicial, o Procurador-Geral da República pugna, expressamente, pela inconstitucionalidade dos arts. 3º, inc. VIII, 7º, 8º, 9º, 10 e 11 da referida lei, como se vê dos seguintes trechos:

(…) propõe AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE contra os arts.3ºº, inciso VIII;7ºº;8ºº;9ºº,§§§;100 e111, da Lei13.2288/2001, do Estado do Paraná, o qual cria o Fundo de Apoio ao Registro Civil de Pessoas Naturais – FUNARPEN, cuja finalidade é custear os atos praticados gratuitamente pelo Registrador Civil de Pessoas Naturais.

(…)

Por essas razões, conclui-se pela inconstitucionalidade dos arts. 3º, inciso VIII; 7º; 8º; 9º, §§; 10 e 11, da Lei 13.228, de 18 de julho de 2001, do Estado do Paraná, os quais permitem o repasse dos custos dos atos notariais praticados gratuitamente aos Registradores Civis de Pessoas Naturais, por infringência aos arts. , caput; 22, inciso XXV; 154, inciso I, 155 e 167, inciso IV, da Constituição da Republica.

(…)

Em face do exposto, requer:

(…)

d) seja julgado procedente o pedido, para ser declarada a inconstitucionalidade dos arts. 3º, inciso VIII; 7º; 8º; 9º, §§; 10 e 11, da Lei 13.228, de 18 de julho de 2001, do Estado do Paraná

Entretanto, ao fundamentar a ação, também argui inconstitucionalidade do § 3º do art. 3º da lei impugnada, na seguinte

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 18 de 48

ADI 5288 / PR

passagem:

Cabe salientar, ademais, que o art. 3º da lei sob análise, em seu parágrafo 3º, destina parte do produto arrecadado com a venda dos “Selos de Autenticidade” a entidades de direito privado, tais como o INOREG – Instituto dos Escrivães Notários e Registradores do Estado do Paraná, a ANOREG – Associação dos Notários e Registradores do Estado do Paraná e o IRPEN – Instituto do Registro Civil das Pessoas Naturais do Paraná. Tal destinação, ainda que proveniente da arrecadação de uma taxa legitimamente cobrada, o que não ocorre, como já demonstrado, restaria por descaracterizar sua função constitucional, além de violar o princípio da isonomia, ante fixação de privilégio desarrazoado. Não é outra a orientação dessa Suprema Corte:

Qualificando-se as custas judiciais e os emolumentos extrajudiciais como taxas (RTJ 141/430), nada pode justificar seja o produto de sua arrecadação afetado ao custeio de serviços públicos diversos daqueles a cuja remuneração tais valores se destinam especificamente (pois, nessa hipótese, a função constitucional da taxa - que é tributo vinculado - restaria descaracterizada) ou, então, à satisfação das necessidades financeiras ou à realização dos objetivos sociais de entidades meramente privadas. É que, em tal situação, subverter-se-ia a própria finalidade institucional do tributo, sem se mencionar o fato de que esse privilegiado (e inaceitável) tratamento dispensado a simples instituições particulares (Associação de Magistrados e Caixa de Assistência dos Advogados) importaria em evidente transgressão estatal ao postulado constitucional da igualdade. (ADI – MC 1.378, Rel. Min. Celso de Mello, DJ. 30.5.97)

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 19 de 48

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Tratando-se, na realidade, de um imposto, como já explicitado, esta destinação, igualmente, desrespeita o texto constitucional, na medida em que se está a vincular a receita de imposto, prática vedada pelo art. 167, IV da Lei Fundamental.

Acerca do tema, também há precedente específico dessa Corte:

EMENTA: CONSTITUCIONAL. LEI COMPLEMENTAR DO DISTRITO FEDERAL QUE CRIA O PROGRAMA DE INCENTIVO ÀS ATIVIDADES ESPORTIVAS MEDIANTE CONCESSÃO DE INCENTIVO FISCAL ÀS PESSOAS JURÍDICAS CONTRIBUINTES DOS IMPOSTOS ISS, IPTU E IPVA. O STF NÃO EXERCE O CONTROLE ABSTRATO DE NORMAS DO DISTRITO FEDERAL NO EXERCÍCIO DA COMPETÊNCIA MUNICIPAL. É VEDADA A VINCULAÇÃO DA RECEITA ARRECADÁVEL DE IMPOSTO A FUNDO OU DESPESA, SALVO NAS HIPÓTESES PREVISTAS NO ARTIGO 167, INCISO IV, DA LEI MAIOR. (ADI – MC 1.750, Rel. Min. Nelson Jobim, DJ. 14.06.2002)

Em que pese a ausência de pedido expresso no ponto, se poderia cogitar ser o caso de interpretação global da petição inicial, para entender que há manifestação de vontade do legitimado no sentido da declaração de inconstitucionalidade também do § 3º do art. 3º da lei estadual. Aliás, este Supremo Tribunal Federal já conheceu de ação cujo pedido apresentava referência equivocada ao dispositivo do ato impugnado ( ADI 4261, Rel. Min. Ayres Britto, Pleno, DJe 20/08/2010).

Entretanto, a hipótese era a de mero erro material na numeração do dispositivo contestado. Aqui, tenho que, dada a finalidade do controle concentrado, que é, ao afastar a presunção de constitucionalidade, retirar

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ADI 5288 / PR

a norma do sistema, tem a parte o ônus de ser clara a respeito do que pede. Cabe-lhe especificar não apenas os fundamentos, mas também o pedido (art. , Lei nº 9.868/1999).

Mais ainda, chama atenção, neste caso, o fato de o Procurador-Geral da República, em seu parecer, nada manifestar sobre a preliminar em particular, ou sobre esse exato ponto da impugnação que constou apenas da fundamentação. A peça, que é posterior à manifestação do Advogado-Geral da União, apresenta argumentação explícita apenas em relação às demais impugnações, com referência, ao final, a que se ratifica “integralmente, quanto aos demais aspectos do litígio, as razões expostas na petição inicial”.

6. Desse modo, conheço parcialmente da presente ação direta, isto é, exceto em relação ao § 3º do art. 3º da lei impugnada, o que reduz correlatamente os parâmetros de controle indicados na inicial para os arts. 22, XXV; 154, I; e 155, CRFB, apenas.

Passo, assim, ao exame do mérito.

Exame de constitucionalidade e aplicabilidade dos precedentes

7. No mérito, há arguição de inconstitucionalidade formal, ligada à competência legislativa, e de inconstitucionalidade material, concernente à competência tributária. Conforme acima referido, segundo manifestações do processo, haveria sobremaneira dois precedentes de especial aplicação no presente caso: ADI 3151/MT (2005) e ADI 5672/AM (2021).

A fim de apreciar a aplicabilidade dos precedentes, faz-se necessário consignar os contornos fáticos de cada uma das três controvérsias, a começar pela presente.

No caso em análise, destaco as seguintes circunstâncias fáticas, nos termos do disposto pela Lei nº 13.228/2001 do Estado do Paraná:

- a lei estadual criou fundo como mecanismo de compensação por atos gratuitos praticados pelos registros civis, a garantir também, subsidiariamente, renda mínima para serventias deficitárias

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 21 de 48

ADI 5288 / PR

- a lei prevê diferentes fontes de receitas para o fundo, diferenciando, entre outras, a “participação na receita decorrente dos sistemas de segurança implantados pelo Judiciário para a fiscalização dos atos registrais e notariais e de distribuição” e, objeto específico da impugnação , a “receita decorrente do fornecimento, com exclusividade, do Selo de Autenticidade de Atos, para os serviços notariais, registrais e de distribuição”

- a gestão e o controle são feitos pelo Conselho Diretor e pelo Conselho Fiscal do fundo, compostos, cada um, por diferentes representantes dos registradores e notários e um representante da Corregedoria-Geral da Justiça

- há previsão de que os dados da gestão do fundo devem ser repassados mensalmente à Corregedoria-Geral da Justiça e que o fundo deve se submeter a auditoria anual independente

- há aplicação, no que couber, da lei de licitações às atividades do fundo

- o Conselho Diretor é que determina o preço do “Selo de Autenticidade”, a ser reajustado com a atualização dos emolumentos, nos mesmos índices

- também é o Conselho Diretor que dispõe sobre a aquisição, a distribuição e as característico do selo

- é, segue a lei, obrigatória a utilização do selo pelos notários, registradores e distribuidores, e sua não utilização do selo importa responsabilização do titular nos termos da legislação pertinente

- os selos são antecipadamente adquiridos pelos notários, registradores e distribuidores, com recolhimento dos preços junto ao fundo, conforme orientações fixadas pelo Conselho Diretor

- se for extinto o fundo, seu patrimônio será revertido ao Poder Público

Em relação à ADI 3151, à luz da Lei nº 8033/2003 do Estado do Mato

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 22 de 48

ADI 5288 / PR

Grosso, que instituiu o “Selo de Controle dos Serviços Notariais e de Registro”, entre outras providências, mas sem ao mesmo tempo criar um fundo relativo à compensação de atos registrais gratuitos, tinha-se o seguinte cenário:

- a lei estadual instituiu selo com o expresso objetivo de implantar sistema de controle administrativo das atividades notariais e registrais e obter maior segurança quanto à autenticidade dos atos

- a própria lei fixou o valor de cada selo, com reajuste conforme o dos emolumentos, com explícita vedação de que esse mesmo valor fosse repassado aos usuários

- a lei estabeleceu a forma de uso do selo e a sua obrigatoriedade, sob pena de invalidade do ato

- é o Fundo de Apoio ao Judiciário – FUNAJURIS que exerce o controle da distribuição dos selos

- os selos são adquiridos pelo Tribunal de Justiça junto ao fornecedor, e o pagamento pelos selos, pelas serventias, se dá de modo antecipado mediante recolhimento junto ao FUNAJURIS

- para os serviços notariais e de registro gratuitos, os selos são fornecidos pelo Tribunal de Justiça sem ônus às serventias

- ficou a cargo da Corregedoria-Geral da Justiça regulamentar o selo, sobremaneira suas características, distribuição, utilização e controle

- a lei acrescentou, às receitas do FUNAJURIS, (i) os recursos arrecadados com o selo em questão; e (ii) até 20% do total de emolumentos cobrados regularmente, observada a capacidade contributiva

Ao julgamento da ação direta, esta Suprema Corte reputou que os valores destinados ao FUNAJURIS consistiam em taxa pelo exercício do poder de polícia pelo Judiciário, na fiscalização da atividade notarial e de registro, sem violação de previsões constitucionais tributárias (arts. 150, V; 155, I, II e III; 156, II; e 153, III, CRFB), bem como que dita destinação

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 23 de 48

ADI 5288 / PR

da taxa ao Poder Judiciário é constitucional. Por outro lado, como a lei estadual previa que o não uso do selo acarretaria invalidade dos atos, e não somente responsabilização dos titulares, reputou inconstitucional a lei no ponto, por violação da competência da União para tratar de registros públicos (art. 22, XXV, CRFB).

O acórdão foi assim ementado:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 8.033/2003, DO ESTADO DO MATO GROSSO, QUE INSTITUIU O SELO DE CONTROLE DOS ATOS DOS SERVIÇOS NOTARIAIS E DE REGISTRO, PARA IMPLANTAÇÃO DO SISTEMA DE CONTROLE DAS ATIVIDADES DOS NOTÁRIOS E DOS REGISTRADORES, BEM COMO PARA OBTENÇÃO DE MAIOR SEGURANÇA JURÍDICA QUANTO À AUTENTICIDADE DOS RESPECTIVOS ATOS.

I - Iniciativa: embora não privativamente, compete ao Tribunal de Justiça deflagrar o processo de elaboração de leis que disponham sobre a instituição do selo de controle administrativo dos atos dos serviços notariais e de registro (alínea d do inciso II do art. 96 c/c § 1º do art. 236 da Carta Federal).

II - Regime jurídico dos serviços notariais e de registro: a) trata-se de atividades jurídicas próprias do Estado, e não simplesmente de atividades materiais, cuja prestação é traspassada para os particulares mediante delegação. Traspassada, não por conduto dos mecanismos da concessão ou da permissão, normados pelo caput do art. 175 da Constituição como instrumentos contratuais de privatização do exercício dessa atividade material (não jurídica) em que se constituem os serviços públicos; b) a delegação que lhes timbra a funcionalidade não se traduz, por nenhuma forma, em cláusulas contratuais; c) a sua delegação somente pode recair sobre pessoa natural, e não sobre uma empresa ou pessoa mercantil, visto que de empresa ou pessoa mercantil é que versa a Magna Carta

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 24 de 48

ADI 5288 / PR

Federal em tema de concessão ou permissão de serviço público; d) para se tornar delegatária do Poder Público, tal pessoa natural há de ganhar habilitação em concurso público de provas e títulos, não por adjudicação em processo licitatório, regrado pela Constituição como antecedente necessário do contrato de concessão ou de permissão para o desempenho de serviço público; e) são atividades estatais cujo exercício privado jaz sob a exclusiva fiscalização do Poder Judiciário, e não sob órgão ou entidade do Poder Executivo, sabido que por órgão ou entidade do Poder Executivo é que se dá a imediata fiscalização das empresas concessionárias ou permissionárias de serviços públicos. Por órgãos do Poder Judiciário é que se marca a presença do Estado para conferir certeza e liquidez jurídica às relações inter-partes, com esta conhecida diferença: o modo usual de atuação do Poder Judiciário se dá sob o signo da contenciosidade, enquanto o invariável modo de atuação das serventias extra-forenses não adentra essa delicada esfera da litigiosidade entre sujeitos de direito; f) as atividades notariais e de registro não se inscrevem no âmbito das remuneráveis por tarifa ou preço público, mas no círculo das que se pautam por uma tabela de emolumentos, jungidos estes a normas gerais que se editam por lei necessariamente federal.

III - Taxa em razão do poder de polícia: a Lei mato grossense nº 8.033/2003 instituiu taxa em razão do exercício do poder de polícia. Poder que assiste aos órgãos diretivos do Judiciário, notadamente no plano da vigilância, orientação e correição da atividade em causa, a teor do § 1º do art. 236 da Carta-cidadã. É constitucional a destinação do produto da arrecadação da taxa de fiscalização da atividade notarial e de registro a órgão público e ao próprio Poder Judiciário. Inexistência de desrespeito ao inciso IV do art. 150; aos incisos I, II e III do art. 155; ao inciso III do art. 156 e ao inciso III do art. 153,

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 25 de 48

ADI 5288 / PR

todos da Constituição Republicana de 1988.

IV - Percepção integral dos emolumentos: a tese de que o art. 28 da Lei federal nº 8.935/94 (Lei dos Cartórios) confere aos notários e registradores o direito subjetivo de recebem integralmente os emolumentos fixados em lei jaz circunscrita às fronteiras do cotejo entre normas subconstitucionais. Assim, por se constituir em confronto que só é direto no plano infraconstitucional mesmo, insuscetível se torna para autorizar o manejo de um tipo de ação de controle de constitucionalidade que não admite intercalação normativa entre o diploma impugnado e a Constituição República.

V - Competência legislativa e registros públicos: o § 1º do art. 2º do diploma legislativo em estudo cria um requisito de validade dos atos de criação, preservação, modificação e extinção de direito e obrigações. Imiscuindo-se, ipso facto, na competência legislativa que a Carta Federal outorgou à União ( CF inciso XXV art. 22). Ação julgada parcialmente procedente, para declarar a inconstitucionalidade, tão-somente, do § 1º do art. 2º da Lei nº 8.033/03, do Estado do Mato Grosso.

( ADI 3151, Rel. Min. Ayres Britto, Pleno, j. 08/06/2005, DJ 28/04/2006)

A ADI 5672, julgada mais recentemente, por sua vez, tratava da Lei nº 3929/2013 do Estado do Amazonas, que criou o Fundo de Apoio ao Registro Civil das Pessoas Naturais, sem ao mesmo tempo instituir selo semelhante (“Selo de Fiscalização”), que já existia. Tinha o seguinte quadro fático:

- a lei estadual criou referido fundo como mecanismo de compensação de ato gratuitos

- a lei prevê que o fundo é administrado pela Associação dos Registradores Civis do Estado do Amazonas – ARPEN-AM, responsável igualmente pela gerência e pelo repasse dos valores

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 26 de 48

ADI 5288 / PR

- entre as receitas do fundo está a “arrecadação com o valor do adicional do custo de requisição do selo eletrônico de fiscalização” e o percentual de 6% sobre os emolumentos

- em caso de extinção do fundo, patrimônio remanescente será revertido ao Poder Público

- o selo de fiscalização, por sua vez, foi instituído anteriormente pela Lei Estadual nº 3005/2005, que estabelece seu uso em todos os atos, com a finalidade expressa de assegurar controle e segurança às partes, com fiscalização primariamente pela Corregedoria-Geral da Justiça

- a lei de instituição do selo prevê expressamente que sua falta não acarreta invalidade, mas ilícito administrativo

- a lei de instituição do selo estabelece que devem ser adquiridos antecipadamente pelas serventias, conforme valor fixado pela Corregedoria-Geral de Justiça e então com destinação da receita do Fundo Especial do Tribunal de Justiça do Amazonas – FUNETJ, servindo, entre outras finalidades, à indenização por atos gratuitos

- a lei de instituição do selo prevê que serão adquiridos em licitação pelo Tribunal de Justiça do Estado do Amazonas

Ao apreciar o caso, este Supremo Tribunal Federal, considerando que a lei não condicionava a eficácia do ato ao uso do selo, declarou constitucional o preceito, sem violação à competência legislativa da União. Ademais, considerou que as cobranças previstas na lei estadual, seja sobre os emolumentos, seja em relação ao selo eletrônico de fiscalização, constituem taxa, tributo previsto no art. 145, II, da Constituição Federal, e que não há inconstitucionalidade na estipulação de taxa sobre emolumentos. Por fim, consignou ser constitucional a instituição do fundo compensatório, que tem caráter público.

Nos termos da ementa do acórdão:

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ADI 5288 / PR

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. REQUERIMENTO DE MEDIDA CAUTELAR. REGISTROS PÚBLICOS. LEI N. 3.929/2013, DO AMAZONAS, PELA QUAL CRIADO O FUNDO DE APOIO AO REGISTRO CIVIL DAS PESSOAS NATURAIS DO ESTADO DO AMAZONAS – FARPAM. ALEGADA OFENSA AO INC. XXV DO ART. 22, INC. I DO ART. 154, ART. 155 E INC. IV DO ART. 167 DA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA. AUSENTE USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE REGISTROS PÚBLICOS. RECURSOS QUE COMPÕEM O FUNDO EM EXAME: NATUREZA JURÍDICA DE TAXA. VALIDADE DA DESTINAÇÃO DESSES RECURSOS A FUNDO ESPECIAL. PRECEDENTES. AÇÃO DIRETA JULGADA IMPROCEDENTE.

1. Nas normas impugnadas não se altera a disciplina relativa à validade, à forma, ao conteúdo ou à eficácia dos atos praticados pelos delegatários dos serviços notariais e de registro no Amazonas.

2. A remuneração pela prática dos serviços notariais e de registro decorre do pagamento de emolumentos, fixados por normas estaduais ou distritais, considerada natureza pública e o caráter social dos serviços prestados, conforme § 2º do art. 236 da Constituição da Republica e arts. 1º e 2º da Lei federal n. 10.169/2006.

3. O selo eletrônico de fiscalização e os emolumentos previstos pelos incs. I e II do art. 2º da Lei estadual n. 3.929/2013 configuram-se como taxa, espécie tributária prevista no inc. II do artigo 145, da Constituição da Republica.

4. São constitucionais as normas estaduais pelas quais preveem a destinação de parcela dos emolumentos recebidos pelos notários e registradores a fundos especiais do Poder Judiciário. Precedentes.

5. É constitucional a Lei n. 3.929/2013, do Amazonas,

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ADI 5288 / PR

pela qual criado o Fundo de Apoio ao Registro Civil das Pessoas Naturais do Estado do Amazonas – FARPAM, supervisionado e fiscalizado pela Corregedoria-Geral do Tribunal de Justiça do Amazonas.

6. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente.

( ADI 5672, Rel. Min. Cármen Lúcia, Pleno, j. 21/06/2021, DJe 30/06/2021)

8. De primeiro, compete registrar que o “Selo de Autenticidade”, criado pela lei paranaense não tem, ao contrário dos outros dois casos, expressa designação legal de sua finalidade. O que se fez foi criá-lo e determinar a sua utilização obrigatória, sob pena de responsabilidade. Não há, na Lei nº 13.228/2001 do Estado do Paraná, previsão expressa que diga, à semelhança das outras, que o selo tem como escopo servir de técnica de implementação de sistema de controle dos atos e segurança ao sistema cartorial extrajudicial.

Aliás, conforme consignado acima, no presente quadro fático, tem-se que o legislador estadual diferenciou duas fontes de recursos do fundo compensatório:

Art. 3º Constituem-se receitas do FUNARPEN:

I - receitas transferidas por entidades públicas de qualquer natureza;

II - saldo financeiro apurado do próprio Fundo;

III - valores decorrentes de serviços prestados a terceiros, inclusive o fornecimento de dados;

IV - subvenções, doações e contribuições de pessoas físicas ou jurídicas de direito privado;

V - participação na receita decorrente dos sistemas de segurança implantados pelo Judiciário para a fiscalização dos atos registrais e notariais e de distribuição, efetuada por distribuidores vinculados à Lei nº 8.935;

VI - ...Vetado...

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 29 de 48

ADI 5288 / PR

VII - ...Vetado...

VIII - receita decorrente do fornecimento, com exclusividade, do Selo de Autenticidade de Atos, para os serviços notariais, registrais e de distribuição, efetuada por distribuidores vinculados à Lei nº 8.935.

Ou seja, prima facie, à luz dessas previsões, uma coisa seriam os recursos proveniente da implantação de um sistema de segurança, outra, possivelmente, o selo de autenticidade. Ou seriam no máximo aspectos complementares.

Não obstante, o que se percebe é que o selo se apresenta, realmente, como mecanismo utilizado para conferir segurança e integridade aos serviços notariais, de registro e de distribuição. É de uso obrigatório em todos os atos e viabiliza a verificação da autenticidade do documento mediante consulta online. Nos termos do que atualmente consta da página eletrônica de consulta, materializa a possibilidade de que a pessoa verifique “a procedência do Selo Digital, bem como as informações referentes aos dados do Ato praticado pela Serventia indicada” (https://selo.funarpen.com.br/Consulta/), a denotar a função que cumpre.

Nesse sentido, reconheço semelhança suficiente entre o presente caso e os demais quadros fáticos acima delineados, a permitir a aplicação dos precedentes formados na ADI 3151 e na ADI 5672.

9. Por um lado, é de se aplicar a interpretação definida na ADI 3151, e reiterada na ADI 5672, e declarar a constitucionalidade formal da instituição do selo, por ausência de violação da competência da União para legislar sobre registros públicos (art. 22, XXV, CRFB). Isso porque a lei impugnada, ao contrário da objeto da ADI 3151, e à semelhança do ato contestado na ADI 5672, não condicionou a validade dos atos notariais, de registro ou de distribuição ao uso do selo de autenticidade. O que fez foi apenas estabelecer a responsabilidade administrativa, na regulação que compete ao ente estadual.

10. Por outro lado, deve ser aplicada a interpretação definida na ADI 3151 e reiterada e explicitada na ADI 5672, no sentido de que a cobrança relativa ao selo tem natureza tributária de taxa (art. 145, II, CRFB),

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 30 de 48

ADI 5288 / PR

correspondente ao exercício do poder de polícia pelo Poder Judiciário (art. 236, § 1º, CRFB 1), sobremaneira por meio da atuação da Corregedoria-Geral da Justiça, a possibilitar que o serviço seja prestado à população de maneira adequada, com integridade e segurança. Dessa forma, não há violação da competência tributária da União para instituir impostos não expressamente previstos no texto constitucional (arts. 154, I; e 155, CRFB).

Registre-se que, na ADI 3151, havia sido travada discussão sobre a distinção entre (i) a vinculação do selo e a validade do ato e (ii) o selo enquanto mecanismo que viabiliza a cobrança da taxa, a ser inconstitucional somente o primeiro proceder, como se extrai do seguinte diálogo deliberativo ao julgamento da ação:

O SENHOR MINISTRO NELSON JOBIM (PRESIDENTE) – Vossa Excelência afasta a tese e julga inconstitucional somente o § 1º do art. 2º? 2

O SENHOR MINISTRO CARLOS BRITTO (RELATOR) – Perfeito. E, no art. 7º, as insinuações.

O SENHOR MINISTRO NELSON JOBIM (PRESIDENTE) – Além daqueles está previsto que constituem recursos do Fundo os valores provenientes do fornecimento dos selos. Por que isto?

O SENHOR MINISTRO CARLOS BRITTO (RELATOR) – “(...) os valores provenientes do fornecimento dos selos de controle dos serviços notariais e de registro, (...)” (Lê parte do art. 7º) 3

1 “Art. 236 § 1º Lei regulará as atividades, disciplinará a responsabilidade civil e

criminal dos notários, dos oficiais de registro e de seus prepostos, e definirá a fiscalização de seus atos pelo Poder Judiciário.”

2 “Art. 2º (...) § 1º A não-utilização do selo de controle, de acordo com as regras fixadas

nesta lei, acarretará a invalidade do ato.”

3 “Art. 7º Além daqueles já previstos em lei, constituem recursos do Fundo de Apoio

o Judiciário - FUNAJURIS, os valores provenientes do fornecimento dos selos de controle dos serviços notariais e de registro, e até 20% (vinte por cento) do total dos emolumentos cobrados em razão das atividades do serviço notarial e registral, previstos nas tabelas

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 31 de 48

ADI 5288 / PR

O SENHOR MINISTRO NELSON JOBIM (PRESIDENTE) – Vossa Excelência julga inconstitucional o selo?

O SENHOR MINISTRO CARLOS BRITTO (RELATOR) – Julgo inconstitucional o selo, sim.

O SENHOR MINISTRO NELSON JOBIM (PRESIDENTE) – Mas o selo é um dos meios de se exercer uma das taxas.

O SENHOR MINISTRO CARLOS BRITTO (RELATOR) – Porque o selo foi instituído como condição de validade aos atos jurídicos.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES – Se entendi, Vossa Excelência está julgando só o § 2º.

O SENHOR MINISTRO CARLOS BRITTO (RELATOR) – Não.

O SENHOR MINISTRO NELSON JOBIM (PRESIDENTE) – É a não utilização do selo que acarreta a nulidade. Mas, podemos declarar inconstitucional não o problema do selo, porque o selo é uma das formas de cobrar a taxa, é um tipo de taxa, é a forma de fiscalização da taxa. Julgamos inconstitucional só a condição de validade, mas não o selo.

O SENHOR MINISTRO NELSON JOBIM (PRESIDENTE) – Não vejo invalidade no ato.

O SENHOR MINISTRO CARLOS BRITTO (RELATOR) – Mas restaria um problema: e o recolhimento para o Poder Judiciário?

O SENHOR MINISTRO NELSON JOBIM (PRESIDENTE) – É um problema de controle, aí, haverá problemas administrativos. Vejam, uma coisa é o Tribunal determinar que seja posto o selo, outra é dizer que, não aposto o selo, há invalidade. O errado é dizer que é inválido, agora, poderá criar uma ação administrativa, então só fica o § 1º.

O SENHOR MINISTRO CARLOS BRITTO

constantes da Lei nº 7.550, de 03 de dezembro de 2001, e alterações posteriores.”

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ADI 5288 / PR

(RELATOR) – Concordo, só fica o § 1º.

Assim, concluiu esta Suprema Corte, como constou da ementa já reproduzida, que “a Lei matogrossense nº 8.033/2003 instituiu taxa em razão do exercício do poder de polícia” e julgou inconstitucional o ato normativo apenas no que estipulava a nulidade pelo não uso do selo. Não acolheu a impugnação no que dizia respeito aos artigos que instituíram o selo em si mesmo. Afastou, no ponto, a argumentação no sentido de que a lei havia criado imposto.

No presente caso, note-se, não é estipulada cobrança percentual sobre emolumentos ao lado da cobrança pelo selo, como se fazia no art. 7º da lei matogrossense, ou como consta das receitas estabelecidas na lei amazonense, art. 2º. Ou seja, não há cobrança do selo e, concomitantemente na lei, de outro percentual sobre emolumentos. Isso, porém, não afasta a conclusão de que o valor do selo constitui, ele mesmo, taxa pela fiscalização da atividade neste campo. É o que restou explicitado na ADI 5672: tanto o selo como o percentual sobre emolumentos são taxas.

O mesmo desfecho cabe no presente caso, portanto, de modo a se reconhecer o caráter tributário da cobrança, especificamente taxa. 4

11. Nessa toada, ainda, por coerência à linha decisória construída por esta Suprema Corte, como referido nos precedentes acima, cabe consignar a constitucionalidade da destinação do produto da arrecadação do selo ao fundo compensatório dos atos gratuitos instituído na mesma lei.

Dita linha decisória foi desenvolvida ao longo das últimas décadas e,

4 A título de nota, conforme informação disponível na página eletrônica do

FUNARPEN

(http://www.funarpen.com.br/funarpen/valor_selos.phphttp://www.funarpen.com.br/funarp en/valor_selos.phphttp://www.funarpen.com.br/funarpen/valor_selos.phphttp://www.funar pen.com.br/funarpen/valor_selos.phphttp://www.funarpen.com.br/funarpen/valor_selos.ph p), registro os valores dos selos vigentes desde 04/01/2021: a) tabelião de notas, R$ 0,90; b) registro de imóveis, R$ 5,25; c) protesto de títulos, R$ 3,16; d) títulos e documentos, R$ 1,32; e) registro civil, R$ 2,63; e) distribuidores, R$ 2,63; e f) apostilamento de Haia, R$ 5,25.

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ADI 5288 / PR

mais especificamente, consiste no reconhecimento da constitucionalidade da destinação de taxas sobre os serviços notariais ou registrais, que dizem respeito ao exercício da polícia estatal nesse âmbito, a fundos judiciários, ou a fundos ligados à atividade jurisdicional – vedada, entretanto, a destinação a entidades privadas. Inicialmente, reconheceu-se a possibilidade de destinação a fundos relativos ao próprio Poder Judiciário. Posteriormente, expandiu-se expressamente a interpretação para abranger a prestação jurisdicional de modo mais amplo, ou o sistema de administração de justiça de maneira global. Assim é que se declarou constitucional a destinação das verbas a fundos relativos à Defensoria Pública ( ADI 3643), ao Ministério Público ( ADI 3028) e à Advocacia Pública ( ADI 3704), órgãos essenciais ao adequado funcionamento do sistema de justiça, segundo a Constituição Federal (arts. 137 a 135).

Assim, conforme histórico decisório traçado no voto do Min. Gilmar Mendes na ADI 3704, redator do acórdão:

Há, portanto, jurisprudência remansosa da Corte Constitucional placitando normas estaduais que vertem parcela dos emolumentos para financiamento de órgãos ou fundos públicos, mais especificamente nas hipóteses em que as receitas tributárias sejam direcionadas ao aperfeiçoamento do Poder Judiciário ou de instituições essenciais à administração da Justiça.

Dita orientação jurisprudencial deita raízes em premissas claras e concatenadas, que foram paulatinamente definidas a partir de um plexo de julgamentos do Plenário do Supremo Tribunal Federal.

Entre os precedentes que remontam à gênese do entendimento prevalecente no Supremo Tribunal Federal, destaca-se a ADI 3.151, rel. Min. Ayres Britto, ajuizada pela Associação dos Notários e Registradores do Brasil, contra dispositivos legais do Estado do Mato Grosso que, essencialmente, destinavam 20% (vinte por cento) do total dos emolumentos recolhidos pelos delegatários de

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ADI 5288 / PR

serventias extrajudiciais ao Fundo de Apoio ao Judiciário – FUNAJURIS.

Na ocasião, o Tribunal Pleno compreendeu esse fenômeno de afetação de recursos não propriamente como uma redistribuição automática e linear, em benefício do Poder Judiciário, dos emolumentos arrecadados pelas serventias extrajudiciais. Vislumbrou, antes, a instituição de uma modalidade tributária autônoma , cobrada pelo Estado-membro na forma de taxa , decorrente do exercício do poder de polícia , a que alude o art. 236, § 1º, da Constituição da Republica, que impõe a fiscalização, pelo Poder Judiciário, das atividades desempenhadas pelos delegatários de serventias extrajudiciais .

Em julgados posteriores, o Supremo Tribunal Federal reafirmou esta orientação jurisprudencial, chancelando a instituição de taxa em decorrência da vigilância exercida sobre os serviços prestados pelos delegatários de serventias extrajudiciais. Assentou, ainda, que o produto da arrecadação da taxa de fiscalização não se limita ao financiamento das atividades próprias do Poder Judiciário , e sim ao aperfeiçoamento do sistema de Justiça como um todo .

De fato, em pelo menos duas outras oportunidades, ao dialogar com os precedentes da Corte, o Tribunal Pleno referendou leis estaduais que previam o destaque e a arrecadação de percentual dos emolumentos extrajudiciais em benefício de fundos dedicados ao financiamento da estrutura do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro ( ADI 3.028, rel. Min. Marco Aurélio, redator do acórdão Min. Ayres Britto, DJ 30.6.2010) e da Defensoria Pública do Estado do Rio de Janeiro ( ADI 3.643, rel. Min. Ayres Brito, DJ 8.11.2006).

(...)

Em todas essas oportunidades, o Supremo Tribunal Federal aventou relevante fundamento ético para a cobrança da taxa de fiscalização das serventias

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extrajudiciais, notadamente a necessidade de financiamento das “despesas estatais com o desempenho de uma necessária atividade de vigilância, orientação e correição sobre o modo pelo qual o agente delegado operacionaliza a serventia sob os seus imediatos cuidados” ( ADI 3.028, rel. Min. Marco Aurélio, redator do acórdão Min. Ayres Britto, DJ 30.6.2010).

No caso da lei impugnada, além de o selo possibilitar e materializar o exercício do poder de polícia pelo Poder Judiciário, relativamente aos serviços cartoriais em questão, no que tange à sua segurança e integridade, também é possível vislumbrar a relação das atividades do fundo com outra faceta deste mesma atividade de polícia administrativa, a saber, a fiscalização específica dos atos gratuitos, conforme disposições a respeito (tal como estipula o art. 3º, § 2º, da lei estadual, é devido o envio de relatórios mensais com a identificação dos serviços prestados gratuitamente), a viabilizar a sustentabilidade do sistema, sobremaneira no que diz respeito aos ofícios impactados pela prestação gratuita de registro civil.

Cabe acrescer que os serviços de registros, ainda mais quando prestados gratuitamente às pessoas sem recursos financeiros suficientes, ligam-se ao direito de acesso à justiça, ao acesso ao direito, ou, na expressão do Ministro Celso de Mello, ao direito a ter direitos ( ADI 2903/PB, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno, j. 01/12/2005, DJe 19/09/2008). Especificamente, na dimensão de acesso à documentação legal para exercício dos direitos.

Como destaquei ao julgamento do RE 842846 (tema 777 de repercussão geral), relativo à responsabilidade civil do Estado por atos dos registradores ou notários, em caso concreto de pessoa que teve de aguardar três anos para obter benefício previdenciário diante de erro na certidão de óbito da esposa, os cidadãos se valem, aí, de serviço de natureza pública e também de caráter obrigatório , já que se exige o registro de atos de sua vida civil para que se possa viver em sociedade.

De fato, como exposto pelo Ministro Nelson Jobim em seu voto na

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ADI 5288 / PR

ADI 1800, os documentos têm grande importância na cultura brasileira, que exige comprovação jurídico-documental para o exercício dos mais variados (e fundamentais) direitos. Sem documento, a pessoa está à margem do direito, sem acesso à justiça ou ao sistema jurídico. Em suas palavras, o registro de nascimento, com a respectiva certidão, coloca-se como a “mãe de todos” os documentos. Isso porque “o registro de nascimento dá ingresso e localização jurídica, na sociedade organizada. A pessoa passa a ser reconhecimento com[o] membro de uma família legal. Passa a ter ‘sobrenome’. É ‘alguém’.” ( ADI 1800-MC, Rel. Min. Nelson Jobim, Pleno, j. 06/04/1998, DJ 03/10/2003)

Assim, pode-se constatar, na perspectiva mais ampla do sistema de justiça, seu nexo com o fundo compensatório criado pela lei estadual, para além da relação que as taxas fiscalizatórias dos serviços cartoriais extrajudiciais já guardam com o Poder Judiciário, responsável pela polícia administrativa nessa seara.

12. Na linha argumentativa até aqui exposta, ademais, há de se pontuar o caráter público do fundo em questão, tal como reconhecido na ADI 5672, a reforçar que a cobrança pelo selo não se caracteriza como preço privado, como defendido no parecer apresentado pela ARPEN/BR (Associação Nacional dos Registradores de Pessoas Naturais do Brasil), admitida como amiga da corte.

No ponto, na ADI 5672:

12. O Fundo criado pela Lei amazonense impugnada é de natureza pública, de acordo com o disposto no caput do art. 2º, evidenciando-se a sua finalidade social voltada ao custeio de atos praticados gratuitamente pelos Registradores Civis das Pessoas Naturais e à manutenção das serventias deficitárias, nos termos do que dispõe os arts. 6º e 7º do mesmo diploma legal.

Sobre o evidente interesse público que caracteriza o Fundo de Apoio ao Registro Civil das Pessoas Naturais do Estado do Amazonas – FARPAM tem-se na manifestação da Advogada-Geral da União:

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“A utilização de recursos do fundo para a manutenção das serventias deficitárias também preza pela sustentabilidade da prestação dos serviços notariais e de registro, especialmente pelas serventias extrajudiciais com menor rentabilidade, o que evidencia o interesse público do fundo criado pelo legislador estadual” (fl. 18, edoc. 24)

Assim, há de ser afastada a argumentação no sentido de que o fundo teria caráter privado e consistiria em mecanismo de autorregulamentação da categoria de notários e registradores, ainda que dos conselhos do fundo participem representantes dos próprios notários e registradores. Ao contrário, serve à consecução de fins sociais impostos ao Estado pela Constituição, sobremaneira para dar sustentabilidade ao sistema de registro civil, que em boa parte funciona a título gratuito para o cidadão.

É compreensão coerente com a linha interpretativa construída por este Supremo Tribunal Federal ao longo do tempo quanto às atividades notariais e registrais, no sentido de que se trata de serviço público, delegado a particulares por disposição constitucional. Conquanto exercido “em caráter privado”, é serviço regido pelo direito público, e os notários e registradores são agentes públicos. Não é atividade empresarial.

Como constou da ementa do acórdão da ADI 1378-MC:

- A atividade notarial e registrai, ainda que executada no âmbito de serventias extrajudiciais não oficializadas, constitui, em decorrência de sua própria natureza, função revestida de estatalidade, sujeitando-se, por isso mesmo, a um regime estrito de direito público.

A possibilidade constitucional de a execução dos serviços notariais e de registro ser efetivada "em caráter privado, por delegação do poder público" ( CF, art. 236), não descaracteriza a natureza essencialmente estatal dessas atividades de índole administrativa.

- As serventias extrajudiciais, instituídas pelo Poder Público para o desempenho de funções técnico

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administrativas destinadas “a garantir a publicidade, a autenticidade, a segurança e a eficácia dos atos jurídicos"(Lei n. 8.935/94, art. ), constituem órgãos públicos titularizados por agentes que se qualificam, na perspectiva das relações que. mantêm com o Estado, como típicos servidores públicos. Doutrina e Jurisprudência.

( ADI 1378-MC, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno, j. 30/11/1995, DJ 30/08/1995)

Ou, da ementa do acórdão do já referido RE 842846 (tema 777 da repercussão geral):

1. Os serviços notariais e de registro são exercidos em caráter privado, por delegação do Poder Público. Tabeliães e registradores oficiais são particulares em colaboração com o poder público que exercem suas atividades in nomine do Estado, com lastro em delegação prescrita expressamente no tecido constitucional (art. 236, CRFB/88).

2. Os tabeliães e registradores oficiais exercem função munida de fé pública, que destina-se a conferir autenticidade, publicidade, segurança e eficácia às declarações de vontade.

3. O ingresso na atividade notarial e de registro depende de concurso público e os atos de seus agentes estão sujeitos à fiscalização do Poder Judiciário, consoante expressa determinação constitucional (art. 236, CRFB/88). Por exercerem um feixe de competências estatais, os titulares de serventias extrajudiciais qualificam-se como agentes públicos.

13. Portanto, na extensão conhecida da ação, não há inconstitucionalidade nos preceitos impugnados da lei estadual, em cotejo com os parâmetros de controle de constitucionalidade apontados pela parte autora, relativos à competência legislativa privativa e à competência tributária da União.

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ADI 5288 / PR

Inconstitucionalidade decorrente da aplicação dos precedentes

14. Não obstante não haja violação dos parâmetros de controle invocados pelo Procurador-Geral da República, vislumbro, em consequência do reconhecimento da natureza tributária da cobrança relativa ao selo de autenticidade (taxa), inconstitucionalidade em dispositivo impugnado, por razão diversa, conforme autorizado pela técnica da causa de pedir aberta, acolhida por esta Suprema Corte ( ADI 1749, Rel. Min. Octavio Gallotti, Pleno, j. 25/11/1999, DJ 15/04/2005).

Entre os dispositivos impugnados sobre o selo de autenticidade, tem-se, na lei estadual:

Art. 7º. O preço do Selo de Autenticidade, a que se refere esta lei, definido em ato baixado pelo conselho, será reajustado sempre que houver reajuste dos emolumentos observados os mesmos índices.

Art. 8º. O Conselho Diretor disporá sobre a aquisição e a distribuição do Selo de Autenticidade, bem como sobre suas características.

Embora repute lícita a conformação concreta do selo (suas características, a serem idôneas ao fim de segurança e integridade do sistema cartorial), bem assim a regulamentação de sua aquisição e distribuição, pelo Conselho Diretor do fundo, tal como dispõe o art. 8º, à mesma conclusão não chego quanto ao art. 7º.

Dada a natureza tributária da cobrança, o seu regime jurídico há de adequar-se ao que estabelece o sistema tributário nacional, integrado pelo princípio da legalidade (art. 150, I, CRFB 5), à semelhança do que ocorre com as taxas consistentes em custas e emolumentos:

- A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal

5 “Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à

União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: I - exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça; (...)”.

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firmou orientação no sentido de que as custas judiciais e os emolumentos concernentes aos serviços notariais e registrais possuem natureza tributária, qualificando-se como taxas remuneratórias de serviços públicos, sujeitando-se, em conseqüência, quer no que concerne à sua instituição e majoração, quer no que se refere a sua exigibilidade, ao regime jurídico-constitucional pertinente a essa especial modalidade de tributo vinculado, notadamente aos princípios fundamentais que proclamam, dentre outras, as garantias essenciais (a) da reserva de competência impositiva, (b) da legalidade, (c) da isonomia e (d) da anterioridade. Precedentes. Doutrina.

( ADI 1378-MC, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno, j. 30/11/1995, DJ 30/08/1995)

Outra não é a lógica da Súmula 545 desta Suprema Corte: “Preços de serviços públicos e taxas não se confundem, porque estas, diferentemente daqueles, são compulsórias e têm sua cobrança condicionada à prévia autorização orçamentária, em relação à lei que as instituiu.”

Assim também:

DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. CUSTAS E EMOLUMENTOS: SERVENTIAS JUDICIAIS E EXTRAJUDICIAIS. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DA RESOLUÇÃO Nº 7, DE 30 DE JUNHO DE 1995, DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARANÁ: ATO NORMATIVO.

1. Já ao tempo da Emenda Constitucional nº 1/69, julgando a Representação nº 1.094-SP, o Plenário do Supremo Tribunal Federal firmou entendimento no sentido de que"as custas e os emolumentos judiciais ou extrajudiciais", por não serem preços públicos,"mas, sim, taxas, não podem ter seus valores fixados por decreto, sujeitos que estão ao princípio constitucional da legalidade (parágrafo 29 do artigo 153 da Emenda Constitucional nº 1/69), garantia essa que não pode ser

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ladeada mediante delegação legislativa"(RTJ 141/430, julgamento ocorrido a 08/08/1984).

2. Orientação que reiterou, a 20/04/1990, no julgamento do RE nº 116.208-MG.

3. Esse entendimento persiste, sob a vigência da Constituição atual (de 1988), cujo art. 24 estabelece a competência concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal, para legislar sobre custas dos serviços forenses (inciso IV) e cujo art. 150, no inciso I, veda à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos municípios, a exigência ou aumento de tributo, sem lei que o estabeleça.

4. O art. 145 admite a cobrança de" taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição ". Tal conceito abrange não só as custas judiciais, mas, também, as extrajudiciais (emolumentos), pois estas resultam, igualmente, de serviço público, ainda que prestado em caráter particular (art. 236). Mas sempre fixadas por lei. No caso presente, a majoração de custas judiciais e extrajudiciais resultou de Resolução - do Tribunal de Justiça - e não de Lei formal, como exigido pela Constituição Federal.

5. Aqui não se trata de"simples correção monetária dos valores anteriormente fixados", mas de aumento do valor de custas judiciais e extrajudiciais, sem lei a respeito.

6. Ação Direta julgada procedente, para declaração de inconstitucionalidade da Resolução nº 07, de 30 de junho de 1995, do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná.

( ADI 1444, Rel. Min. Sydney Sanches, Pleno, j. 12/02/2003, DJ 11/04/2003)

No desenvolvimento interpretativo do princípio da legalidade, esta Suprema Corte, de certa forma, amenizou suas exigências, ao menos no que diz respeito à taxa, no sentido de reconhecer constitucional lei que atende à “legalidade suficiente”, mesmo que não preveja exaustivamente

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os valores a serem cobrados.

Mais especificamente, no RE 838284/SC (tema 829 de repercussão geral), este Supremo Tribunal Federal, ao apreciar caso de taxa relativa à Anotação de Responsabilidade Técnica (ART), fixou tese no sentido de que “Não viola a legalidade tributária a lei que, prescrevendo o teto, possibilita

o ato normativo infralegal fixar o valor de taxa em proporção razoável com os custos da atuação estatal, valor esse que não pode ser atualizado por ato do próprio conselho de fiscalização em percentual superior aos índices de correção monetária legalmente previstos”.

O acórdão foi assim ementado:

Recurso extraordinário. Repercussão geral. Tributário. Princípio da legalidade. Taxa cobrada em razão do exercício do poder de polícia. Anotação de Responsabilidade Técnica (ART). Lei nº 6.994/82. Aspecto quantitativo. Delegação a ato normativo infralegal da atribuição de fixar o valor do tributo em proporção razoável com os custos da atuação estatal. Teto prescrito em lei. Diálogo com o regulamento em termos de subordinação, de desenvolvimento e de complementariedade. Constitucionalidade.

1. Na jurisprudência atual da Corte, o princípio da reserva de lei não é absoluto. Caminha-se para uma legalidade suficiente, sendo que sua maior ou menor abertura depende da natureza e da estrutura do tributo a que se aplica. No tocante às taxas cobradas em razão do exercício do poder de polícia, por força da ausência de exauriente e minuciosa definição legal dos serviços compreendidos, admite-se o especial diálogo da lei com os regulamentos na fixação do aspecto quantitativo da regra matriz de incidência. A lei autorizadora, em todo caso, deve ser legitimamente justificada e o diálogo com o regulamento deve-se dar em termos de subordinação, desenvolvimento e complementariedade..

2. No RE nº 343.446/SC, alguns critérios foram

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firmados para aferir a constitucionalidade da norma regulamentar.“a) a delegação pode ser retirada daquele que a recebeu, a qualquer momento, por decisão do Congresso; b) o Congresso fixa standards ou padrões que limitam a ação do delegado; c) razoabilidade da delegação”.

3. A razão autorizadora da delegação dessa atribuição anexa à competência tributária está justamente na maior capacidade de a Administração Pública, por estar estreitamente ligada à atividade estatal direcionada a contribuinte, conhecer da realidade e dela extrair elementos para complementar o aspecto quantitativo da taxa, visando encontrar, com maior grau de proximidade (quando comparado com o legislador), a razoável equivalência do valor da exação com os custos que ela pretende ressarcir.

4. A taxa devida pela anotação de responsabilidade técnica, na forma do art. , parágrafo único, da Lei nº 6.994/82, insere-se nesse contexto. Os elementos essenciais da exação podem ser encontrados nas leis de regência (Lei nº 6.496/77 e Lei nº 6.994/82). Foi no tocante ao aspecto quantitativo que se prescreveu o teto sob o qual o regulamento do CONFEA poderá transitar para se fixar o valor da taxa, visando otimizar a justiça comutativa.

5. As diversas resoluções editadas pelo CONFEA, sob a vigência da Lei nº 6.994/82, parecem estar condizentes com a otimização da justiça comutativa. Em geral, esses atos normativos, utilizando-se da tributação fixa, assentam um valor fixo de taxa relativa à ART para cada classe do valor de contrato – valor empregado como um critério de incidência da exação, como elemento sintomático do maior ou do menor exercício do poder de polícia, e não como base de cálculo.

6. Não cabe ao CONFEA realizar a atualização monetária do teto de 5 MVR em questão em patamares superiores aos permitidos em lei, ainda que se constate

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que os custos a serem financiados pela taxa relativa à ART ultrapassam tal limite, sob pena de ofensa ao art. 150, I, da CF/88.

7. Em suma, o art. , parágrafo único, da Lei nº 6.994/82 estabeleceu diálogo com o regulamento em termos de subordinação (ao prescrever o teto legal da taxa referente à ART), de desenvolvimento (da justiça comutativa) e de complementariedade (ao deixar um valoroso espaço para o regulamento complementar o aspecto quantitativo da regra matriz da taxa cobrada em razão do exercício do poder de polícia). O Poder Legislativo não está abdicando de sua competência de legislar sobre a matéria tributária. A qualquer momento, pode o Parlamento deliberar de maneira diversa, firmando novos critérios políticos ou outros paradigmas a serem observados pelo regulamento.

8. Negado provimento ao recurso extraordinário.

( RE 838284, Rel. Min. Dias Toffoli, Pleno, j1. 9/10/2016, DJe 22/09/2017)

No caso, foi explicitamente diferenciada a situação daquela sob julgamento no RE 704292 (tema 540 de repercussão geral), em que a lei não fixava qualquer limite à quantificação infralegal, cuja ementa transcrevo:

Recurso extraordinário. Repercussão geral. Tributário. Princípio da legalidade. Contribuições. Jurisprudência da Corte. Legalidade suficiente. Lei nº 11.000/04. Delegação aos conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas do poder de fixar e majorar, sem parâmetro legal, o valor das anuidades. Inconstitucionalidade.

1. Na jurisprudência da Corte, a ideia de legalidade, no tocante às contribuições instituídas no interesse de categorias profissionais ou econômicas, é de fim ou de resultado, notadamente em razão de a Constituição não

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ter traçado as linhas de seus pressupostos de fato ou o fato gerador. Como nessas contribuições existe um quê de atividade estatal prestada em benefício direto ao contribuinte ou a grupo, seria imprescindível uma faixa de indeterminação e de complementação administrativa de seus elementos configuradores, dificilmente apreendidos pela legalidade fechada. Precedentes.

2. Respeita o princípio da legalidade a lei que disciplina os elementos essenciais determinantes para o reconhecimento da contribuição de interesse de categoria econômica como tal e deixa um espaço de complementação para o regulamento. A lei autorizadora, em todo caso, deve ser legitimamente justificada e o diálogo com o regulamento deve-se dar em termos de subordinação, desenvolvimento e complementariedade

3. A Lei nº 11.000/04 que autoriza os Conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas a fixar as anuidades devidas por pessoas físicas ou jurídicas não estabeleceu expectativas, criando uma situação de instabilidade institucional ao deixar ao puro arbítrio do administrador o estabelecimento do valor da exação – afinal, não há previsão legal de qualquer limite máximo para a fixação do valor da anuidade.

4. O grau de indeterminação com que os dispositivos da Lei nº 11.000/2000 operaram provocou a degradação da reserva legal (art. 150, I, da CF/88). Isso porque a remessa ao ato infralegal não pode resultar em desapoderamento do legislador para tratar de elementos tributários essenciais. Para o respeito do princípio da legalidade, seria essencial que a lei (em sentido estrito) prescrevesse o limite máximo do valor da exação, ou os critérios para encontrá-lo, o que não ocorreu.

5. Não cabe aos conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas realizar atualização monetária em patamares superiores aos permitidos em lei , sob pena de ofensa ao art. 150, I, da CF/88.

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6. Declaração de inconstitucionalidade material sem redução de texto, por ofensa ao art. 150, I, da Constituição Federal, do art. da Lei nº 11.000, de 15 de dezembro de 2004, de forma a excluir de sua incidência a autorização dada aos conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas para fixar as contribuições anuais devidas por pessoas físicas ou jurídicas, e, por arrastamento, da integralidade do seu § 1º.

7. Na esteira do que assentado no RE nº 838.284/SC e nas ADI nºs 4.697/DF e 4.762/DF, as inconstitucionalidades presentes na Lei nº 11.000/04 não se estendem às Leis nºs 6.994/82 e 12.514/11. Essas duas leis são constitucionais no tocante às anuidades devidas aos conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas, haja vista que elas, além de prescreverem o teto da exação, realizam o diálogo com o ato normativo infralegal em termos de subordinação, de desenvolvimento e de complementariedade.

8. A modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade é medida extrema, a qual somente se justifica se estiver indicado e comprovado gravíssimo risco irreversível à ordem social. As razões recursais não contêm indicação concreta, nem específica, desse risco, motivo pelo qual é o caso de se indeferir o pleito. 9. Negado provimento ao recurso extraordinário.

( RE 704292, Rel. Min. Dias Toffoli, Pleno, j. 19/10/2016, DJe 03/08/2017)

Consoante interpretação foi adotada por este Plenário, como consignado na ementa acima, nas ADIs 4697 e 4762 (Rel. Min. Edson Fachin, Pleno, j. conjunto 06/10/2016, DJe 30/03/2017).

Nessa toada, a previsão do art. 7º da lei estadual, ao estabelecer que os preços serão definidos por ato do Conselho Diretor, não atinge patamar de legalidade suficiente para a taxa, ao deixar, indiscriminadamente, a fixação do valor do selo a ato infralegal, sem parâmetro ou teto legal.

15. Por fim, em relação ao sujeito passivo do tributo, cabe registrar

32

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ROSAWEBER

Inteiro Teor do Acórdão - Página 47 de 48

ADI 5288 / PR

que, no parecer apresentado pela entidade admitida como amiga da corte, há informação de que, com o Ofício-Circular nº 160/2007 da Corregedoria-Geral da Justiça do Estado do Paraná, a cobrança do selo é repassada ao usuário. A questão poderia suscitar discussão própria, mas entendo que foge dos escopos da presente ação, mesmo à luz da causa de pedir aberta, em razão do que não adentro a problemática.

Modulação de efeitos

16. À vista da declaração de inconstitucionalidade do art. 7º da lei estadual, por ausência de teto ou parâmetro legal para a cobrança, entendo haver suficiente razão de interesse público para operar a modulação dos efeitos, qual seja, o funcionamento apropriado do fundo compensatório, para atendimento da finalidade social a que se destina, bem como do próprio sistema de controle de autenticidade dos atos notariais, de registro e de distribuição, em operação há vinte anos. Nesse último sentido, aliás, preserva-se também a segurança jurídica.

Assim, proponho que a decisão tenha eficácia prospectiva, a produzir efeitos após doze meses, contados a partir da data de publicação da ata de julgamento. O tempo parece suficiente para adoção das medidas apropriadas pelos órgãos competentes, para sanear a inconstitucionalidade.

Conclusão

17. Ante o exposto, conheço parcialmente da ação direta, exceto em relação ao § 3º do art. 3º da Lei nº 13.228/2001 do Estado do Paraná, e, na parte conhecida, julgo parcialmente procedente, para declarar a inconstitucionalidade do art. 7º da referida lei, com eficácia prospectiva, a produzir efeitos após doze meses, contados a partir da data de publicação da ata de julgamento.

Entendo, ainda, ser o caso de comunicar a presente decisão também à Corregedoria-Geral da Justiça do Estado do Paraná, para ciência.

É como voto.

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Supremo Tribunal Federal

ExtratodeAta-23/11/2021

Inteiro Teor do Acórdão - Página 48 de 48

PLENÁRIO EXTRATO DE ATA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.288

PROCED. : PARANÁ RELATORA : MIN. ROSA WEBER

REQTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO PARANÁ

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO PARANÁ

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS REGISTRADORES DE PESSOAS

NATURAIS - ARPEN BRASIL

ADV.(A/S) : MARCO AURÉLIO DE CARVALHO (197538/SP)

Decisão: O Tribunal, por unanimidade, conheceu parcialmente da ação direta, exceto em relação ao § 3º do art. 3º da Lei nº 13.228/2001 do Estado do Paraná; na parte conhecida, julgou parcialmente procedente o pedido, para declarar a inconstitucionalidade do art. 7º da referida lei, com eficácia prospectiva, a produzir efeitos após doze meses, contados a partir da data de publicação da ata de julgamento; e determinou a comunicação da presente decisão também à Corregedoria-Geral da Justiça do Estado do Paraná, para ciência, nos termos do voto da Relatora. Plenário, Sessão Virtual de 12.11.2021 a 22.11.2021.

Composição: Ministros Luiz Fux (Presidente), Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Dias Toffoli, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin, Alexandre de Moraes e Nunes Marques.

Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário

Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/1329964446/acao-direta-de-inconstitucionalidade-adi-5288-pr-8622054-5520151000000/inteiro-teor-1329964486

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