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23 de Janeiro de 2022
2º Grau
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Supremo Tribunal Federal
há 2 meses
Detalhes da Jurisprudência
Processo
ADPF 0064297-92.2021.1.00.0000 DF 0064297-92.2021.1.00.0000
Partes
REQTE.(S) : SINDICATO NACIONAL DOS APOSENTADOS, PENSIONISTAS E IDOSOS DA FORCA SINDICAL, REQTE.(S) : CONFEDERACAO NACIONAL DOS TRABALHADORES METALURGICOS, REQTE.(S) : FORCA SINDICAL, INTDO.(A/S) : SENADO FEDERAL, INTDO.(A/S) : CÂMARA DOS DEPUTADOS
Publicação
24/11/2021
Julgamento
19 de Novembro de 2021
Relator
CÁRMEN LÚCIA
Documentos anexos
Inteiro TeorSTF_ADPF_903_9c866.pdf
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Inteiro Teor

Supremo Tribunal Federal

ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL 903

DISTRITO FEDERAL

RELATORA : MIN. CÁRMEN LÚCIA

REQTE.(S) : SINDICATO NACIONAL DOS APOSENTADOS,

PENSIONISTAS E IDOSOS DA FORCA SINDICAL

REQTE.(S) : CONFEDERACAO NACIONAL DOS

TRABALHADORES METALURGICOS

REQTE.(S) : FORCA SINDICAL

ADV.(A/S) : TONIA ANDREA INOCENTINI GALLETI

INTDO.(A/S) : SENADO FEDERAL

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

INTDO.(A/S) : CÂMARA DOS DEPUTADOS

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

DECISÃO

ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE

PRECEITO FUNDAMENTAL.

REQUERIMENTO DE MEDIDA

CAUTELAR. ALEGADA

INCONSTITUCIONALIDADE DA

PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA N. 23/2021, PELA QUAL ALTERADOS O ART. 100, O ART. 109, O ART. 160, O ART. 166 E O ART. 167 DA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA E ACRESCENTADOS OS ARTS. 80-A E 101-A AO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS

TRANSITÓRIAS. PEC DOS

PRECATÓRIOS. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. CONTROLE PRÉVIO

ABSTRATO DE

CONSTITUCIONALIDADE.

INADMISSIBILIDADE. PRECEDENTES.

Supremo Tribunal Federal

ADPF 903 / DF

ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL À QUAL SE NEGA SEGUIMENTO.

Relatório

1. Arguição de descumprimento de preceito fundamental, com requerimento de medida cautelar, ajuizada por Sindicato Nacional dos Aposentados, Pensionistas e Idosos da Força Sindical, Confederação Nacional dos Trabalhadores Metalúrgicos e Força Sindical contra os arts. 1º a 4º da Proposta de Emenda à Constituição da Republica n. 23/2021, pelos quais se propõe a alteração dos arts. 100, 109, 160, 166 e 167 da Constituição da Republica e acrescentam os arts. 80-A e 101-A ao Ato de Disposição Constitucionais Transitórias. Alega-se contrariedade ao art. , ao art. , aos incs. XXXV, XXXVI e XXXIII do art. e ao art. 37 da Constituição da Republica.

2. Busca-se análise constitucional sobre projeto de emenda à Constituição da República, da qual consta:

“PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO

Altera os art. 100, art. 109, art. 160, art. 166 e art. 167 da Constituição e acrescenta os art. 80-A e art. 101-A no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, e dá outras providências. Art. 1º A Constituição passa a vigorar com as seguintes alterações:

‘Art. 100. (...)

§ 2º Os débitos de natureza alimentícia cujos titulares, originários ou por sucessão hereditária, tenham 60 (sessenta) anos de idade, ou sejam portadores de doença grave, ou pessoas com deficiência, assim definidos na forma da lei, serão pagos, conforme previsto no § 5º deste artigo, com preferência sobre todos os demais débitos, até o valor equivalente ao triplo fixado em lei para os fins do disposto no § 3º deste artigo, admitido o fracionamento para essa finalidade, sendo que o restante será pago na ordem cronológica de apresentação do precatório.

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§ 9º Sem que haja interrupção no pagamento do precatório e mediante comunicação da Fazenda Pública ao Tribunal, o valor correspondente aos eventuais débitos inscritos em dívida ativa contra o credor do requisitório e seus substituídos deverá, conforme procedimento definido em lei própria, ser depositado à conta do juízo responsável pela ação de cobrança, que decidirá pelo seu destino definitivo.

§ 11. É facultada ao credor, conforme estabelecido em lei da entidade federativa devedora, a entrega de créditos em precatórios para compra de imóveis públicos ou aquisição de participação societária do respectivo ente federado.

§ 14. A cessão de precatórios, observado o disposto no § 9º, somente produzirá efeitos após comunicação, por meio de petição protocolizada, ao tribunal de origem e à entidade devedora.

§ 20. Caso haja precatório com valor superior a 1.000 (mil) vezes o montante definido como de pequeno valor conforme § 3º deste artigo ou a 15% (quinze por cento) do montante dos precatórios apresentados nos termos do § 5º deste artigo, 15% (quinze por cento) do valor desse precatório serão pagos até o final do exercício seguinte e o restante em parcelas iguais nos nove exercícios subsequentes, acrescidas de juros de mora e correção monetária, equivalentes à taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia - Selic, ou mediante acordos diretos, perante Juízos Auxiliares de Conciliação de Precatórios, com redução máxima de 40% (quarenta por cento) do valor do crédito atualizado, desde que em relação ao crédito não penda recurso ou defesa judicial e que sejam observados os requisitos definidos na regulamentação editada pelo ente federado.

§ 21. Fica a União autorizada a utilizar os valores objeto de precatório devido a pessoa jurídica de direito público interno para amortizar dívidas nos contratos em que houve prestação de garantia

os entes federativos, parcelas, vencidas ou a vencer, nos parcelamentos de tributos ou contribuições sociais, bem como obrigações decorrentes do descumprimento de prestação de contas ou desvio de recursos.’ (NR)

‘Art. 109. (...)

§ 2º As causas intentadas contra a União poderão ser aforadas

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na seção judiciária em que for domiciliado o autor, naquela onde houver ocorrido o ato ou fato que deu origem à demanda ou onde esteja situada a coisa, ou, se requerida tutela de natureza coletiva, no Distrito Federal.

‘Art. 160. (…)

§ 1º A vedação prevista neste artigo não impede a União e os Estados de condicionarem a entrega de recursos:

§ 2º Os contratos, acordos, ajustes, convênios, parcelamentos ou renegociações de débitos de qualquer espécie, inclusive tributários, firmados pela União com os entes federativos conterão cláusulas para autorizar a dedução dos valores devidos dos montantes a serem repassados relacionados às respectivas cotas nos Fundos de Participação ou aos precatórios federais.’ (NR)

‘Art. 166. (...)

§ 21. Não se sujeita à previsão em lei orçamentária anual a destinação de imóveis públicos na integralização de cotas em fundo privado de investimento em que a União seja única cotista, permitida a participação desta em fundos não exclusivos ou como minoritário. § 22. A transferência de imóveis para os fins de integralização de fundos de investimento é imune de tributos federais, estaduais e municipais, e isenta de emolumentos.” (NR)

‘Art. 167. (…)

III - a realização, no âmbito dos orçamentos fiscal e da seguridade social, de receitas de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas: a) as autorizadas pela lei orçamentaria anual; ou b) as aprovadas pelo Poder Legislativo por maioria absoluta, mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa.’ (NR)

Art. 2º O Ato das Disposições Constitucionais Transitórias passa a vigorar com a seguinte redação:

‘Art. 80-A. É instituído o Fundo de Liquidação de Passivos da União, suas autarquias e fundações, constituído por recursos decorrentes: I - da alienação de imóveis da União ou de rendimentos de fundos integralizados com esses imóveis;

II - da alienação, pela União, de participação societária, inclusive minoritária, de empresas; III - dos dividendos recebidos pela

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União de empresas estatais, deduzidas as despesas de empresas estatais dependentes para pagamento de pessoal, de custeio em geral e de capital; IV - de outorga de delegações de serviços públicos e demais espécies de concessão negocial; V - da antecipação de valores a serem recebidos, pela União, a título do excedente em óleo em contratos de partilha de petróleo; e VI - da arrecadação decorrente do primeiro ano de redução de benefícios tributários, nos termos do disposto no art. 4º da Emenda à Constituição nº 109, de 15 de março de 2021.

§ 1º Os recursos do Fundo de Liquidação de Passivos da União, de suas autarquias e fundações serão destinados ao pagamento: I -antecipado de precatórios e requisitórios parcelados em razão do disposto nos art. 100, § 20, da Constituição, e art. 101-A deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias; e II - da dívida pública federal. § 2º Não se aplica ao Fundo de Liquidação de Passivos da União, de suas autarquias e fundações: I - o disposto no inciso IV do art. 167 da Constituição, relativamente ao inciso VI do caput deste artigo; e II - a observância de limitações legais relativas às vinculações de receitas ou à destinação de receitas de capital. § 3º As despesas custeadas com recursos do Fundo de Liquidação de Passivos da União, de suas autarquias e fundações não estão sujeitas ao disposto no art. 107 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.’ (NR)

‘Art. 101-A. Até 31 de dezembro de 2029, aplica-se o previsto no art. 100, § 20, da Constituição aos precatórios, em ordem decrescente de valor, a serem pagos pela União em determinado exercício que fizerem com que a soma dos valores, apresentados na forma do art. 100, § 5º, da Constituição, exceda 2,6% (dois inteiros e seis décimos por cento) da receita corrente líquida acumulada dos doze meses anteriores em que forem requisitados.’ (NR)

Art. 3º Nas condenações impostas à Fazenda Pública, independentemente de sua natureza e para fins de atualização monetária, remuneração do capital e compensação da mora, inclusive do precatório, haverá a incidência uma única vez, até o efetivo pagamento, do índice da taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia - Selic, acumulado mensalmente.

Art. 4º Esta Emenda à Constituição entra em vigor na data de sua promulgação. Parágrafo único. As alterações relativas ao regime

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de pagamento dos precatórios se aplicam a todos os requisitórios já expedidos ou inscritos, inclusive no orçamento fiscal e da seguridade social do exercício de 2022”.

3. Os autores alegam que pelo projeto de emenda à Constituição da República impugnado “há violação no sentido formal, em razão do atropelo dos princípios fundamentais, direitos e garantias individuas, não promovidos pela Comissão de Constituição e Justiça, ou seja, inconstitucionalidade formal” (fl. 2, e-doc. 1).

Argumentam que pelo projeto de emenda à Constituição impugnado se “busca alterar o texto constitucional sobre o pagamento de precatórios, inclusive, com alteração da ADCT, gerando novos prazos para pagamentos e, pior, pagamentos minorados. Nitidamente, há previsão de calote ou injustificada moratória até dezembro de 2029, com instituição de regras restritivas e inaceitáveis (fl. 15, e-doc. 1).

Asseveram que a Proposta de Emenda Constitucional “ofende os princípios do Estado Democrático de Direito, Separação dos Poderes, dignidade da pessoa humana, da segurança jurídica da proteção ao direito de propriedade, ato jurídico perfeito, ao princípio da moralidade e da transparência que serão todos devidamente aventados na presente ADPF” (fl. 15, e-doc. 1).

Ressaltam que “a PEC 23/2021, denominada PEC dos Precatórios, promove escancarado calote público, restringindo a própria satisfação da tutela jurisdicional. Neste ponto, a moratória apresentada fere o preceito fundamental e constitucional garantidor de acesso à justiça e a efetividade da tutela jurisdicional (art. 5º, XXXV, da CF88)” (fl. 16, e-doc. 1).

Assinalam que, “mesmo com uma decisão transitada em julgado, ou seja, com o título executivo judicial plenamente liquidado em fase executória, por vez, com previsibilidade (quanto e quando pagar) de efetivação da tutela jurisdicional, a PEC 23/2021 ceifará a efetividade da prestação” (fl. 16, e-doc. 1).

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Narram que “as decisões judiciais perderão e enfrentarão sérios problemas de executoriedade e eficácia contra o Poder Público, se o texto da PEC 23/2021 permanecer inalterado. Haverá restrição de vigor e eficácia das decisões judiciais ou da própria satisfação a elas inerentes. Destaca-se, nítida desmoralização das decisões judiciais” (fl. 18, e-doc. 1).

Ponderam que “o Supremo Tribunal Federal, já se manifestou sobre o direito fundamental ao benefício previdenciário, como na linha de entendimento no julgamento do RE 626.489QSE (Rel. Min. Roberto Barroso, DJE 23/09/2014), que firmou entendimento de que há direito fundamental a benefício previdenciário. O precatório deixará de amparar o direito fundamental ao benefício previdenciário, transformar-se-á em mecanismo de negociação entre o comando judicial e a Fazenda Pública, quanto à eventual adesão a parcelamento e reduções de valores a serem pagos” (fl. 20, e-doc. 1).

Afirmam “a falta de transparência apresentada na Proposta de Emenda Constitucional uma vez que menciona que o Governo precisa de orçamento de 53 bilhões para o Auxílio Brasil em 20221 , mas, de ‘economizará’, com base nesse calote institucionalizado de 89 bilhões” (fl. 20, e-doc. 1).

Para demonstrar o fumus boni iuris e o periculum in mora para o deferimento da medida cautelar, argumentam que, “para que o provimento jurisdicional possua utilidade e efetividade, necessário se faz o deferimento de liminar, para suspensão da PEC 23/2021, caso seja, com retorno à Comissão de Conciliação e Justiça, para avaliação das afrontas aos preceitos fundamentais aqui indicados, de forma a obstar o prosseguimento dos artigos da PEC imbuídos de ofensa constitucional. (…) Assim, demonstrados os requisitos necessários para a concessão liminar do pedido, requer o seu deferimento, para o fim de determinar a SUSPENSÃO DO ANDAMENTO/TRÂMITE LEGISLATIVO DA PEC 23/2021 e/ou RETIRAR DA PEC OS CRÉDITOS DE PRECATÓRIOS DA PREVIDÊNCIA SOCIAL até julgamento definitivo do feito” (fl. 24, e-doc. 1).

4. Requerem medida cautelar, “para suspender trâmite/andamento da

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PEC 23/2021 e/ou Retirar da PEC os Créditos de Precatórios da Previdência Social” (fl. 25, e-doc. 1).

5. No mérito, pedem “a Declaração de inconstitucionalidade da PEC 23/2021, em seus artigos 1º ao 4º” (fl. 25, e-doc. 1).

6. Em 9.11.2021, os autos foram distribuídos por prevenção ao Mandado de Segurança n. 38.300, Relatora a Ministra Rosa Weber (e-doc. 11), que, em 10.11.2021, submeteu a distribuição à consideração da Presidência deste Supremo Tribunal, pelos seguintes fundamentos:

“(...) os impetrantes do MS 38.300 insurgem-se contra atos da Mesa Diretora e do Presidente da Câmara dos Deputados praticados no curso do procedimento de apreciação da PEC nº 23/2021 naquela Casa legislativa, os autores desta arguição de descumprimento buscam a declaração de inconstitucionalidade do próprio conteúdo material da ‘PEC dos precatórios’.

8. Por isso mesmo, não vislumbro qualquer identidade ou semelhança entre o pedido ou a causa de pedir das ações constitucionais em questão, pois uma objetiva a tutela de direitos subjetivos de parlamentares (MS 38.300) e a outra tem por finalidade a tutela objetiva da ordem constitucional” (fl. 2, e-doc. 12).

7. Em 11.11.2021, o Presidente, Ministro Luiz Fux, afastou a prevenção deste feito por causa do Mandado de Segurança n. 38.300 e determinou livre redistribuição (e-doc. 13).

8. Em 16.11.2021, os autos vieram-me redistribuídos (e-doc. 14).

9. Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO .

10. A presente arguição de descumprimento de preceito fundamental não pode ser conhecida.

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11. Em primeiro lugar, os autores não dispõem de legitimidade ativa ad causam para a propositura da presente arguição de descumprimento de preceito fundamental.

13. Na Constituição da Republica de 1988 se ampliou o rol dos legitimados ativos para a propositura das ações de controle abstrato de constitucionalidade, superando-se o monopólio do Procurador-Geral da República como único legitimado ativo desde a Emenda Constitucional n. 16, de 26.11.1965, à Constituição de 1946.

No art. 103 da Constituição da Republica se prevê o rol dos legitimados para a propositura das ações de controle abstrato de constitucionalidade:

“Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucionalidade:

I - o Presidente da República;

II - a Mesa do Senado Federal;

III - a Mesa da Câmara dos Deputados;

IV - a Mesa de Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal;

V o Governador de Estado ou do Distrito Federal;

VI - o Procurador-Geral da República;

VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;

VIII - partido político com representação no Congresso Nacional;

IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional”.

14 . A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que, entre as entidades sindicais, apenas as confederações sindicais são legitimadas para propor ações de controle abstrato, neste sentido:

“EMENTA: Agravo regimental em ação direta de inconstitucionalidade. Artigo 103, IX, CF. Controle concentrado. Entidade de classe de âmbito nacional. Ilegitimidade. Pertinência temática. Processo objetivo. Ausência de estreita relação entre o objeto

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do controle e a defesa dos direitos da classe representada pela entidade. 1. A jurisprudência firme da Corte é no sentido de que, dentre as entidades sindicais, apenas as confederações sindicais possuem legitimidade para propor ação direta, conforme o disposto no art. 103, IX, da Constituição Federal. Precedentes. 2. As entidades de classe e as confederações sindicais somente poderão lançar mão das ações de controle concentrado quando tiverem em mira normas jurídicas que digam respeito aos interesses típicos da classe representada. Precedentes. 3. A pertinência temática é verdadeira projeção do interesse de agir no processo objetivo, que se traduz na necessidade de que exista uma estreita relação entre o objeto do controle e a defesa dos direitos da classe representada pela entidade requerente. 4. Não verificada correlação entre os objetivos institucionais perseguidos pela entidade e as normas impugnadas, as quais dizem respeito à majoração das alíquotas da contribuição ao PIS e da Cofins relativas à venda de combustíveis. 5. Nego provimento ao agravo regimental” (ADI n. 5.837-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJ 17.10.2018).

Pelo decidido na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 4.146, Relator o Ministro Luiz Fux, ”a atuação das confederações sindicais em sede de controle concentrado de constitucionalidade se submete a duas condicionantes procedimentais: a) o reconhecimento da condição de confederação, entidade sindical de grau máximo, assim considerada a agremiação constituída por, no mínimo, três federações sindicais integrantes de uma mesma categoria econômica ou profissional, registrada no Ministério do Trabalho (Súmula 677/STF); e b) a relação de pertinência temática entre os objetivos institucionais da confederação postulante e o conteúdo da norma objeto de impugnação” (Plenário, DJ 3.4.2019).

15. Na tentativa de comprovar a legitimidade ativa ad causam, Sindicato Nacional dos Aposentados, Pensionistas e Idosos da Força Sindical alegou ser “entidade sem fins lucrativos, que se constitui na forma de associação civil, de natureza sindical, com abrangência em todo o território nacional e constituída, entre outros fins, para a representação e defesa legal dos

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interesses difusos coletivos e individuais dos Aposentados, Pensionistas e Idosos, perante os Poderes Públicos, a Sociedade e quaisquer entidades de natureza pública ou privada, nacional ou internacional” (fl. 4, e-doc. 1).

No art. 1º do Estatuto Social do Sindicato Nacional dos Aposentados, Pensionistas e Idosos da Força Sindical se dispõe:

“Art. 1º. O SINDICATO NACIONAL DOS APOSENTADOS, PENSIONISTAS E IDOSOS FORÇA SINDICAL, com Sede e Foro à Rua do Carmo, nº 171, Centro, da cidade de São Paulo, Estado de São Paulo, é uma associação civil, pessoa jurídica de direito privado sem fins econômicos, de natureza sindical, com prazo de duração indeterminado, regida na forma da Lei e deste Estatuto, com base de abrangência e atuação em todo o território nacional, que tem por finalidade precípua a representação, a coordenação, e a defesa dos interesses difusos, individuais e coletivos da Categoria Especial constituída pelos Aposentados, Pensionistas e Idosos, urbanos e rurais, oriundos das Entidades Privadas e da Administração Pública, perante os Poderes Públicos, a Sociedade, o Instituto Nacional do Seguro Social e quaisquer outras Entidades de Previdência Social, de naturezas geral e/ou complementar” (fl. 16, edoc. 5).

16. Força Sindical alega ter legitimidade ativa ad causam, pela pretensa “representatividade das Centrais Sindicais, em especial a Força Sindical, em se apresentar como Autora da presente ADPF, vez que congrega a mais expressiva representação, mostrando-se legitimada para a interlocução institucional acerca de questões de interesse geral dos trabalhadores, à defesa da vida, da saúde, dos direitos sociais e Direitos Humanos” (fl. 10, e-doc. 1).

Nos termos do art. 1º do Estatuto Social da Força Sindical, a entidade se estabelece como Central Sindical, na forma da Lei n. 11.648, de 31.3.2008:

“Art. 1º. A Força Sindical, fundada em 8 de março de 1991, é uma associação civil de direito privado, sem fins lucrativos e de

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duração por prazo indeterminado, constituída como central sindical na forma da Lei n. 11.648, de 31 de março de 2008, com sede e foro na cidade de São Paulo/SP à Rua Rocha Pombo, 94, Liberdade, CEP 01525-010, com as seguintes características:

I – A Força Sindical é uma entidade de grau máximo de representação sindical, unitária, democrática e classista, regida pelo presente Estatuto e tem por finalidade precípua a organização, coordenação e representação geral dos trabalhadores e de seus filiados e a defesa dos direitos e interesses individuais e coletivos da classe trabalhadora, dos aposentados e pensionistas” (fl. 49, e-doc. 7).

17. Sindicato Nacional dos Aposentados, Pensionistas e Idosos da Força Sindical e Força Sindical não preenchem os requisitos do art. 535 da Consolidação das Leis do Trabalho para a configuração da entidade como confederação, caracterizada como entidade sindical de grau máximo, organizada por no mínimo três federações sindicais integrantes da mesma categoria econômica ou profissional, para figurar como legitimados ativos ad causam.

18. Quanto à Confederação Nacional dos Trabalhadores Metalúrgicos, pelo art. 1º de seu Estatuto Social, trata-se de entidade sindical de “representação e defesa legal dos interesses difusos, coletivos e individuais dos integrantes da categoria profissional e representação legal das entidades sindicais e de trabalhadores inorganizados em sindicatos, nas indústrias metalúrgicas, mecânicas e de material elétrico, eletrônico e informática”, e tem como objetivos (art. 29 do Estatuto):

“Art. 29 - São prerrogativas da Confederação:

a - Representar e defender, perante os poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, em âmbito nacional, os interesses difusos, individuais e coletivos das Federações, dos Sindicatos confederados e de toda a categoria profissional representada; (...)

n - Impetrar mandado de segurança coletivo e ajuizar ações coletivas ou individuais, inclusive Ação Civil Pública, Ação Direta de Inconstitucionalidade - ADIN, Ação de Descumprimento de Preceito

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Fundamental - ADPF e Ação Declaratória de Constitucionalidade -ADCON na forma da Constituição Federal, em nome dos integrantes da categoria profissional representada” (fl. 15, e-doc. 6).

Do cotejo entre os objetivos institucionais da Confederação Nacional dos Trabalhadores Metalúrgicos e o objeto da presente arguição, não é possível extrair o necessário vínculo jurídico determinante, na espécie, para o ajuizamento da arguição de descumprimento de preceito fundamental.

Pela presente arguição, impugna-se projeto de emenda à Constituição da República no qual se altera o regime de precatórios. Não há o objeto específico que legitimaria a atuação processual da Confederação Nacional dos Trabalhadores Metalúrgicos no ajuizamento de arguição de descumprimento de preceito fundamental para questionamento de preceito garantidor de direto dos beneficiários de precatórios, pois a entidade tem por finalidade a defesa de interesses, direitos e prerrogativas dos trabalhadores nas indústrias metalúrgicas, mecânicas e de material elétrico, eletrônico e informática.

Pela jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal somente se reconhece a legitimidade ativa das confederações sindicais e entidades de classe nacionais para o ajuizamento de ação de controle abstrato se “existente nexo de afinidade entre os seus objetivos institucionais e o conteúdo material dos textos normativos impugnados” (ADI n. 4.190-MC-REF/RJ, Relator o Ministro Celso de Mello, Plenário, DJ 11.6.2010). Confiram-se os seguintes precedentes:

“AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCINALIDADE. AUSÊNCIA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA ENTRE O OBJETO DA AÇÃO E AS FINALIDADES DA AUTORA. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. PRECEDENTES. AÇÃO À QUAL SE NEGOU SEGUIMENTO. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO”

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(ADI n. 4.554-AgR, de minha relatoria, Plenário, DJ 12.11.2015).

“Agravo regimental no agravo de instrumento. Legitimidade ativa para oferecimento de representação de inconstitucionalidade. Pertinência temática. Reconhecimento. Inteligência da norma do art. 230, § 2º, da Constituição Federal. 1. Esta Corte firmou entendimento no sentido de que as entidades de classe e as confederações sindicais somente poderão lançar mão das ações de controle concentrado quando tiverem em mira normas jurídicas que digam respeito aos interesses típicos da classe que representam. 2. O acórdão recorrido está em sintonia com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, que assegura a gratuidade em transportes públicos urbanos aos cidadãos que possuem mais de sessenta e cinco anos de idade. 3. Agravo regimental não provido” (AI n. 704.192-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJe 21.6.2012).

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE -CONFEDERAÇÃO DOS SERVIDORES PÚBLICOS DO BRASIL (CSPB) - AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE ATIVA "AD CAUSAM" POR FALTA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA -INSUFICIÊNCIA, PARA TAL EFEITO, DA MERA EXISTÊNCIA DE INTERESSE DE CARÁTER ECONÔMICO-FINANCEIRO -HIPÓTESE DE INCOGNOSCIBILIDADE - AÇÃO DIRETA NÃO CONHECIDA. - O requisito da pertinência temática - que se traduz na relação de congruência que necessariamente deve existir entre os objetivos estatutários ou as finalidades institucionais da entidade autora e o conteúdo material da norma questionada em sede de controle abstrato - foi erigido à condição de pressuposto qualificador da própria legitimidade ativa ad causam para efeito de instauração do processo objetivo de fiscalização concentrada de constitucionalidade. Precedentes” (ADI n. 1.157, Relator o Ministro Celso de Mello, DJ 17.11.2006).

“EMENTA AGRAVO REGIMENTAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ENTIDADE SINDICAL. LEGITIMAÇÃO ATIVA ESPECIAL. PERTINÊNCIA TEMÁTICA

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ENTRE O CONTEÚDO DO ATO IMPUGNADO E A FINALIDADE INSTITUCIONAL DA ENTIDADE SINDICAL. AUSÊNCIA. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. AGRAVO REGIMENTAL CONHECIDO E NÃO PROVIDO. À falta de estreita relação entre o objeto do controle e os interesses específicos da classe profissional representada, delimitadores dos seus objetivos institucionais, resulta carecedora da ação a confederação sindical autora, por ilegitimidade ad causam. Agravo regimental conhecido e não provido” (ADI n. 5.023-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, Plenário, DJ 6.11.2014).

Assim também, por exemplo: ADI n. 4.146-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 3.4.2019; ADI n. 5.844-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Plenário, DJe 11.3.2019; ADI n. 5.837-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJ 17.10.2018; e ADI n. 5.757-AgR, Relator o Ministro Roberto Barroso, Plenário, DJe 27.8.2018.

19. O reconhecimento da ilegitimidade ativa ad causam dos autores seria suficiente a impedir o conhecimento desta arguição de descumprimento de preceito fundamental.

Mas há ainda outros impedimentos ao regular seguimento da presente arguição.

20. O sistema jurídico vigente não inclui, entre os instrumentos constitucionais de ação, o controle abstrato preventivo pela via eleita pelos autores.

Pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, não se admite, no ordenamento jurídico brasileiro, o controle preventivo abstrato de constitucionalidade de projetos de lei ou de proposta de emenda constitucional por alegada ofensa de inconstitucionalidade material à Constituição da Republica do projeto impugnado. Neste sentido, por exemplo:

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“Ementa: CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA. CONTROLE PREVENTIVO DE CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DE PROJETO DE LEI. INVIABILIDADE. 1. Não se admite, no sistema brasileiro, o controle jurisdicional de constitucionalidade material de projetos de lei (controle preventivo de normas em curso de formação). O que a jurisprudência do STF tem admitido, como exceção, é a legitimidade do parlamentar - e somente do parlamentar - para impetrar mandado de segurança com a finalidade de coibir atos praticados no processo de aprovação de lei ou emenda constitucional incompatíveis com disposições constitucionais que disciplinam o processo legislativo (MS 24.667, Pleno, Min. Carlos Velloso, DJ de 23.04.04). Nessas excepcionais situações, em que o vício de inconstitucionalidade está diretamente relacionado a aspectos formais e procedimentais da atuação legislativa, a impetração de segurança é admissível, segundo a jurisprudência do STF, porque visa a corrigir vício já efetivamente concretizado no próprio curso do processo de formação da norma, antes mesmo e independentemente de sua final aprovação ou não. 2. Sendo inadmissível o controle preventivo da constitucionalidade material das normas em curso de formação, não cabe atribuir a parlamentar, a quem a Constituição nega habilitação para provocar o controle abstrato repressivo, a prerrogativa, sob todos os aspectos mais abrangente e mais eficiente, de provocar esse mesmo controle antecipadamente, por via de mandado de segurança. 3. A prematura intervenção do Judiciário em domínio jurídico e político de formação dos atos normativos em curso no Parlamento, além de universalizar um sistema de controle preventivo não admitido pela Constituição, subtrairia dos outros Poderes da República, sem justificação plausível, a prerrogativa constitucional que detém de debater e aperfeiçoar os projetos, inclusive para sanar seus eventuais vícios de inconstitucionalidade. Quanto mais evidente e grotesca possa ser a inconstitucionalidade material de projetos de leis, menos ainda se deverá duvidar do exercício responsável do papel do Legislativo, de negar-lhe aprovação, e do Executivo, de apor-lhe veto, se for o caso. Partir da suposição contrária significaria menosprezar a seriedade e o senso de responsabilidade desses dois Poderes do Estado. E se,

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eventualmente, um projeto assim se transformar em lei, sempre haverá a possibilidade de provocar o controle repressivo pelo Judiciário, para negar-lhe validade, retirando-a do ordenamento jurídico. 4. Mandado de segurança indeferido (MS n. 32.033, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Redator para o acórdão o Ministro Teori Zavascki, Plenário, DJe 18.2.2014).

Em 3.4.1991, no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 466/DF, Relator o Ministro Celso de Mello, o Plenário deste Supremo Tribunal manifestou-se sobre a matéria:

ADI 466 - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL - INSTITUIÇÃO DA PENA DE MORTE MEDIANTE PRÉVIA CONSULTA PLEBISCITÁRIA -LIMITAÇÃO MATERIAL EXPLÍCITA DO PODER REFORMADOR DO CONGRESSO NACIONAL (ART. 60, § 4º, IV) - INEXISTÊNCIA DE CONTROLE PREVENTIVO ABSTRATO (EM TESE) NO DIREITO BRASILEIRO -AUSÊNCIA DE ATO NORMATIVO - NÃO-CONHECIMENTO DA AÇÃO DIRETA. - O direito constitucional positivo brasileiro, ao longo de sua evolução histórica, jamais autorizou - como a nova Constituição promulgada em 1988 também não o admite - o sistema de controle jurisdicional preventivo de constitucionalidade, em abstrato. Inexiste, desse modo, em nosso sistema jurídico, a possibilidade de fiscalização abstrata preventiva da legitimidade constitucional de meras proposições normativas pelo Supremo Tribunal Federal. Atos normativos in fieri, ainda em fase de formação, com tramitação procedimental não concluída, não ensejam e nem dão margem ao controle concentrado ou em tese de constitucionalidade, que supõe - ressalvadas as situações configuradoras de omissão juridicamente relevante - a existência de espécies normativas definitivas, perfeitas e acabadas. Ao contrário do ato normativo - que existe e que pode dispor de eficácia jurídica imediata, constituindo, por isso mesmo, uma realidade inovadora da ordem positiva -, a mera proposição legislativa nada mais encerra do que simples proposta de

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direito novo, a ser submetida à apreciação do órgão competente, para que de sua eventual aprovação, possa derivar, então, a sua introdução formal no universo jurídico. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem refletido claramente essa posição em tema de controle normativo abstrato, exigindo, nos termos do que prescreve o próprio texto constitucional - e ressalvada a hipótese de inconstitucionalidade por omissão - que a ação direta tenha, e só possa ter, como objeto juridicamente idôneo, apenas leis e atos normativos, federais ou estaduais, já promulgados, editados e publicados. - A impossibilidade jurídica de controle abstrato preventivo de meras propostas de emenda não obsta a sua fiscalização em tese quando transformadas em emendas à Constituição. Estas - que não são normas constitucionais originárias - não estão excluídas, por isso mesmo, do âmbito do controle sucessivo ou repressivo de constitucionalidade. O Congresso Nacional, no exercício de sua atividade constituinte derivada e no desempenho de sua função reformadora, está juridicamente subordinado à decisão do poder constituinte originário que, a par de restrições de ordem circunstancial, inibitórias do poder reformador (CF, art. 60, § 1º), identificou, em nosso sistema constitucional, um núcleo temático intangível e imune à ação revisora da instituição parlamentar. As limitações materiais explícitas, definidas no § 4º do art. 60 da Constituição da Republica, incidem diretamente sobre o poder de reforma conferido ao Poder Legislativo da União, inibindolhe o exercício nos pontos ali discriminados. A irreformabilidade desse núcleo temático, acaso desrespeitada, pode legitimar o controle normativo abstrato, e mesmo a fiscalização jurisdicional concreta, de constitucionalidade.”

Ressaltem-se os fundamentos jurídicos anotados no voto proferido pelo Ministro Carlos Ayres Britto no julgamento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 466, quanto à natureza da expressão “ato do poder público”, constante da norma prevista no caput do art. da Lei n. 9.882/99:

“(...) à luz do art. , caput, da Lei n. 9.882/99, parece-me fácil concluir que a arguição de preceito fundamental deve recair mesmo sobre ato do Poder Público. Entretanto, é do meu pensar que a norma

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sob exame também exige que o ato impugnado esteja pronto e acabado; vale dizer, não mais suscetível de alterações materiais, pelo fato de haver ultimado o respectivo ciclo de formação. Deveras, a proposta de emenda à Constituição é algo ainda em processo de elaboração, sobretudo porque é sabido que o texto original pode ser modificado em razão dos debates que geralmente espocam entre os parlamentares” (DJ 3.4.1991).

Sobre o controle preventivo de constitucionalidade, Anna Cândida Ferraz ensina:

“(...) ante o sistema vigente, não existe a previsão do controle preventivo jurisdicional de constitucionalidade, nos moldes existentes no direito comparado. Não é prevista a possibilidade de o Judiciário, em tese, impedir a tramitação (frustrando a iniciativa, discussão ou aprovação) de projetos de lei em curso no Congresso Nacional e a consequente conversão destes em lei, fundado em motivo de inconstitucionalidade . (...)

O direito constitucional positivo brasileiro, ao longo de sua evolução histórica, jamais autorizou como a nova Constituição promulgada em 1988 também não o admite o sistema de controle jurisdicional preventivo, em abstrato. (...)

Atos normativos in fieri, ainda em fase de formação, com tramitação não concluída, não ensejam e nem dão margem ao controle concentrado ou em tese de constitucionalidade, que supõe ressalvadas as situações configuradoras de omissão juridicamente relevante a existência de espécies normativas definitivas, perfeitas e acabadas.

(...) a mera proposição legislativa nada mais encerra do que simples proposta de direito novo, a ser submetida à apreciação do órgão competente, para que, de sua eventual aprovação, possa derivar, então, a sua introdução formal no universo jurídico.

(...) sob certos aspectos, é possível vislumbrar-se a incidência de um controle de constitucionalidade preventivo, ainda que indireto, ao menos no modelo do controle difuso de constitucionalidade.

(...) Não figura o controle preventivo entre os que a doutrina elege como ideal para a defesa da Constituição.

(…) Todavia, a experiência revela que toda tentativa de

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organizar um controle preventivo tem por efeito politizar o órgão incumbido de tal controle, que passa a apreciar a matéria segundo o que entende ser a conveniência pública e não segundo a sua concordância com a lei fundamental.

(...) o controle preventivo usual, inegavelmente eficaz, incide sobre o próprio exercício da competência constitucional do órgão legislativo, impedindo o nascimento da lei. O controle preventivo aborta o nascimento da lei, ata a ação parlamentar, claro em nome de uma grande causa.

(...) Admitir-se, assim, a interposição de um poder estranho sobre a atuação de outro poder, quando este exerce competência própria, é certamente questão preocupante, particularmente onde se adota o sistema da separação ou divisão de poderes, tal como ocorre nos sistemas presidencialistas e parlamentaristas” (FERRAZ, Anna Candida da Cunha. Notas sobre o controle preventivo de constitucionalidade. Revista de Informação Legislativa. Brasília, v. 36, n. 142, p. 279-296, abr./jun. 1999).

O exercício do controle abstrato de constitucionalidade ocorre antes da conversão do projeto de lei ou emenda à Constituição da República e objetiva inviabilizar a vigência de norma alegadamente inconstitucional.

Pelo ordenamento jurídico brasileiro, o exercício do controle prévio de constitucionalidade, de natureza política, pode ser realizado pelo Poder Legislativo nas Comissões de Constituição e Justiça, que se manifestam sobre a validade do procedimento legislativo, e – em casos que não o presente, por ser Proposta de Emenda Constitucional, mas naqueles referentes à legislação infraconstitucional - pelo Poder Executivo, que poderá apor veto ao projeto de lei aprovado pelo Poder Legislativo, dificultando a conversão em lei.

Diferente do que adotado em países como França e Portugal, o ordenamento jurídico brasileiro inadmite o controle prévio abstrato de constitucionalidade pela via judicial, salvo a hipótese, no exercício de controle concreto, de impetração de mandado de segurança por

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parlamentar contra o processamento de propostas de emendas constitucionais ou projetos de lei incompatíveis com disposições constitucionais que disciplinam o processo legislativo ou que tenham conteúdo contrário às cláusulas pétreas previstas no § 4º do art. 60 da Constituição da Republica.

Confiram-se, por exemplo, estes julgados: MS n. 27.931, Relator o Ministro Celso de Mello, decisão monocrática, DJe 1º.4.2009; MS n. 21.648, Relator o Ministro Octavio Gallotti, Redator para o acórdão o Ministro Ilmar Galvão, Plenário, DJ 19.9.1997; MS n. 24642, Relator o Ministro Carlos Velloso, Plenário, DJ 18.6.2004; e MS n. 21147, Relator Ministro Sydney Sanches, Plenário, DJ 20.3.1992.

No sistema brasileiro não há previsão de controle de constitucionalidade abstrato preventivo, excetuada a possibilidade de impetração de mandado de segurança contra projeto de emenda constitucional ou de lei, em controle concreto, para assegurar o deverdireito de parlamentar, garantindo-se-lhe a prerrogativa do § 4º do art. 60 da Constituição da Republica.

No julgamento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 438, a Ministra Rosa Weber, Relatora, assentou:

“(...) a metodologia do controle judicial do processo legislativo, por se caracterizar como desenho institucional restritivo no quadro do controle preventivo de constitucionalidade, ocorre com limitações, até mesmo porque é, em essência, um controle desempenhado pelo Poder Judiciário, instituição que não atua como ator político do processo legislativo. (…) A primeira variável refere-se à legitimidade do parlamentar para proteger direito subjetivo público de participação em um devido processo legislativo constitucional. Esta variável se subdivide em outras duas, que constituem as hipóteses de violação deste devido processo, quais sejam: a) Proposta de Emenda à Constituição – PEC – que seja manifestamente ofensiva a cláusula

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pétrea; b) projeto de lei ou de PEC em cuja tramitação for verificada manifesta ofensa a alguma das cláusulas constitucionais que disciplinam o correspondente processo legislativo. A segunda variável, decorrente da primeira, consiste no manejo do mandado de segurança como a ação constitucional adequada para veicular a tutela jurisdicional pleiteada pelo parlamentar. Do exame das razões subjacentes da delimitação das variáveis acima identificadas, infere-se uma conclusão importante, qual seja, a adoção do controle incidental para o exercício da demanda, na medida em que o argumento que justifica a impetração do mandado de segurança centra-se na lesão de direitos. Desse modo, não há falar em intervenção do Poder Judiciário por motivos de controle de atos internos ou das designadas questões essencialmente políticas. Mais especificamente, não há falar de controle jurisdicional preventivo, mas sim de controle jurisdicional repressivo de tutela dos direitos fundamentais processuais do parlamentar” (decisão monocrática, DJe 4.12.2019).

21. Na espécie, cuida-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental contra a proposta de emenda à Constituição da Republica denominada “PEC dos precatórios”, pela qual alterados os arts. 100, 109, 160, 166 e 167 da Constituição da Republica e acrescentados os arts. 80-A e 101-A ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, para estabelecer-se novo regime de pagamentos de precatórios, serem modificadas normas do regime fiscal e autorizar-se o parcelamento de débitos previdenciários dos Municípios.

Em 9.11.2021, a proposta de emenda à Constituição n. 23/2021, impugnada nesta arguição, foi aprovada pela Câmara dos Deputados em sessão deliberativa extraordinária e encaminhada para apreciação pelo

Senado Federal (Disponível em

. Acesso em 17.11.2021).

22. Proposta de emenda à Constituição da República em tramitação no Congresso Nacional, sujeita a debates e alterações no curso do

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processo legislativo, não dispõe dos atributos de abstração, generalidade, autonomia, impessoalidade e vigência, não se caracterizando como ato normativo sujeito a controle abstrato de constitucionalidade por este Supremo Tribunal Federal.

Não há norma, pois, a suscitar o controle abstrato de sua validade em face da Constituição da Republica.

23 . Em situação análoga à trazida na espécie, este Supremo Tribunal Federal assentou ser incabível arguição de descumprimento de preceito fundamental pela qual se objetivava o controle abstrato e prévio de constitucionalidade de proposta de emenda constitucional:

“EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL ADVERSANDO DECISÃO QUE NEGOU SEGUIMENTO A ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL, UMA VEZ QUE, À LUZ DA LEI Nº 9.882/99, ESTA DEVE RECAIR SOBRE ATO DO PODER PÚBLICO NÃO MAIS SUSCETÍVEL DE ALTERAÇÕES. A PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO NÃO SE INSERE NA CONDIÇÃO DE ATO DO PODER PÚBLICO PRONTO E ACABADO, PORQUE AINDA NÃO ULTIMADO O SEU CICLO DE FORMAÇÃO. ADEMAIS, O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL TEM SINALIZADO NO SENTIDO DE QUE A ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL VEIO A COMPLETAR O SISTEMA DE CONTROLE OBJETIVO DE CONSTITUCIONALIDADE. ASSIM, A IMUPGNAÇÃO DE ATO COM TRAMITAÇÃO AINDA EM ABERTO POSSUI NÍTIDA FEIÇÃO DE CONTROLE PREVENTIVO E ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE, O QUAL NÃO ENCONTRA SUPORTE EM NORMA CONSTITUCIONAL-POSITIVA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO” (ADPF n. 43-AgR, Relator o Ministro Carlos Britto, Plenário, DJ 19.12.2003).

24. A proposta de emenda constitucional em tramitação no

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Congresso Nacional não pode ser definida, ainda, como “ato do Poder Público” para os fins do § 1º do art. 102 da Constituição da Republica e do art. da Lei n. 9.882/1999.

Assim, conquanto o tema contido no projeto de emenda à Constituição impugnado na espécie tenha relevo e gravidade, a via jurídico-processual é inadequada, devendo se atentar ao resguardo da ordem política e dos caminhos próprios e democráticos para a sociedade impedir que se torne lei ou emenda à Constituição da República o que seja contrário às finalidades da República e às garantias constitucionais dos cidadãos, se e quando for o caso, garantindo-se, sempre, a independência dos poderes estatais.

25. Pelo exposto, evidenciado o não cabimento, nego seguimento à presente arguição de descumprimento de preceito fundamental (§ 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).

Publique-se.

Arquive-se.

Brasília, 19 de novembro de 2021.

Ministra CÁRMEN LÚCIA

Relatora

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Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/1322875050/arguicao-de-descumprimento-de-preceito-fundamental-adpf-903-df-0064297-9220211000000/inteiro-teor-1322875064

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