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15 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal
há 9 meses

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Órgão Julgador

Tribunal Pleno

Partes

Publicação

Julgamento

Relator

DIAS TOFFOLI

Documentos anexos

Inteiro TeorSTF_ACO_2897_60e15.pdf
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Inteiro Teor

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 68

11/10/2021 PLENÁRIO

AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA 2.897 ALAGOAS

RELATOR : MIN. DIAS TOFFOLI

AUTOR (A/S)(ES) : ESTADO DE ALAGOAS

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE ALAGOAS

RÉU (É)(S) : UNIÃO

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DAS SECRETARIAS DE

FINANÇAS DAS CAPITAIS BRASILEIRAS - ABRASF

ADV.(A/S) : RICARDO ALMEIDA RIBEIRO DA SILVA

EMENTA

Ação cível originária. Repartição direta de receitas tributárias. Imposto de renda retido na fonte. Artigo 157, I, da CF/88. Rendimentos pagos a qualquer título. Alcance. Parcela retida pelas unidades subnacionais. Pagamentos feitos a pessoas físicas e jurídicas pelo fornecimento de bens e serviços. Possibilidade.

1. A Constituição de 1988 preceitua pertencer às unidades subnacionais o valor advindo do imposto de renda incidente sobre “rendimentos pagos, a qualquer título”, por elas, por suas autarquias ou pelas fundações que instituírem ou mantiverem, não se utilizando das expressões limitativas presentes nas Cartas anteriores nem de outras similares a elas.

2. Pertence aos estados e ao Distrito Federal o produto da arrecadação do imposto de renda incidente na fonte sobre os pagamentos feitos por eles, por suas autarquias ou pelas fundações que instituírem ou mantiverem a pessoas físicas ou jurídicas em razão do fornecimento de bens ou serviços. As referidas pessoas têm o direito de reter na fonte o produto decorrente da mencionada incidência tributária, independentemente de essa obrigação acessória estar prevista em legislação infraconstitucional federal.

3. Ação cível originária julgada procedente. Sem custas. Condenação da ré ao pagamento de honorários advocatícios, arbitrados em 10% sobre

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EmentaeAcórdão

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ACO 2897 / AL

o valor da causa.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em sessão virtual do Plenário de 1 a 8/10/21, na conformidade da ata do julgamento e nos termos do voto do Relator, Ministro Dias Toffoli , por unanimidade de votos, em julgar procedente a ação, sem custas, a fim de declararem que o Estado de Alagoas tem direito ao produto da arrecadação do imposto de renda incidente na fonte sobre pagamentos realizados por ele, por suas autarquias ou pelas fundações que instituir ou mantiver a pessoas físicas ou jurídicas em razão do fornecimento de bens ou serviços. Acordam, ademais, os Ministros em condenar a ré ao pagamento de honorários advocatícios, arbitrados em 10% sobre o valor da causa.

Brasília, 11 de outubro de 2021.

Ministro Dias Toffoli

Relator

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Relatório

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31/05/2021 PLENÁRIO

AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA 2.897 ALAGOAS

RELATOR : MIN. DIAS TOFFOLI

AUTOR (A/S)(ES) : ESTADO DE ALAGOAS

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE ALAGOAS

RÉU (É)(S) : UNIÃO

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DAS SECRETARIAS DE

FINANÇAS DAS CAPITAIS BRASILEIRAS - ABRASF

ADV.(A/S) : RICARDO ALMEIDA RIBEIRO DA SILVA

RELATÓRIO

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):

Trata-se de ação cível originária, com pedido de tutela antecipada, ajuizada pelo Estado de Alagoas, em face da União, com o fim de:

“b) (…) declarar o direito do autor ao produto do Imposto de Renda retido na fonte incidente ‘sobre rendimentos pagos, a qualquer título’ pelo Estado, suas autarquias e suas fundações, incluindo-se os pagamentos feitos a pessoas jurídicas e pessoas físicas decorrentes do fornecimento de bens ou serviços, e não apenas o pagamento feito a servidores e empregados públicos;

c) condenar a União Federal, por quaisquer de seus órgãos, a não adotar nenhuma medida de restrição ou punição em relação ao Estado, suas autarquias e fundações, desde que tal medida tenha como fundamento a retenção mencionada acima, impondo-se, se necessário, multa diária à União Federal.”

Aduz o autor ter a Receita Federal do Brasil (RFB), por meio da Solução de Consulta nº 166 – COSIT –, alterado o entendimento acerca da partilha de receita a que se refere o art. 158, I, da Constituição Federal. Diz ser o novo entendimento aplicável ao disposto no art. 157, I, do texto constitucional, que dispõe pertencer aos estados e ao Distrito Federal o

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ACO 2897 / AL

produto da arrecadação do imposto de renda incidente na fonte sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, por suas autarquias ou pelas fundações que instituírem e mantiverem.

Relata que, com a referida consulta, a RFB passou a entender que o produto da arrecadação do imposto de renda incidente na fonte pertencente aos estados e municípios seria apenas aquele relativo aos rendimentos pagos por eles, por suas autarquias ou pelas fundações que instituírem ou mantiverem, a servidores e empregados. Como consequência disso, revela o autor ter a RFB editado a IN nº 1.599/15, a qual trata da Declaração de Débitos e Créditos Tributários Federais (DCTF), alterando o entendimento constante da anterior IN nº 1.110/10. Da perspectiva do autor, essa nova compreensão sobre o tema teria reduzido substancialmente o alcance da expressão “a qualquer título”,constante dos referidos dispositivos constitucionais. Aponta que, posteriormente, a RFB, por meio da IN nº 1.646/16, adicionou outros códigos ao rol de valores que não precisariam ser informados na DCFT.

Assevera o autor ter interesse em propor a presente ação para evitar qualquer procedimento impositivo da RFB, “em razão do não recolhimento aos cofres federais do Imposto de Renda retido na fonte pelo Estado de Alagoas, suas autarquias e fundações, decorrentes de contratos de fornecimento de bens ou serviços”.

Defende que a atual Constituição Federal ampliou, por meio dos dispositivos citados, a participação dos estados e dos municípios na distribuição do produto da arrecadação do imposto de renda incidente na fonte. Pela Carta anterior, ressalta, essa participação “era limitada ao Imposto de Renda ‘incidente sobre rendimentos do trabalho e de títulos da dívida pública por eles pagos’”(art. 23, § 1º, da Constituição anterior).

Aponta que, por ter a Constituição Federal atual fortalecido o federalismo, “seria incompreensível (…) a adoção da exegese que resultasse no amesquinhamento da participação estadual na arrecadação do Imposto de Renda”.

Em favor de sua tese, registra o entendimento do Tribunal de Contas da União, citado pela RFB naquela solução de consulta:

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“Quanto a esses questionamentos, cabe mencionar o entendimento exposto na Decisão nº 125, de 27 de fevereiro de 2002, do Plenário do Tribunal de Contas da União (TCU), segundo o qual, sempre que houver retenção na fonte, inclusive relativa aos pagamentos efetuados à pessoa jurídica, o produto dessa arrecadação pertence ao Estado, Distrito Federal ou Município do qual se originou o pagamento‟. É o mesmo entendimento dos Municípios, portanto. Mas não é o entendimento da Receita Federal.”

Diz o autor que, quando a Constituição pretendeu restringir o alcance de expressões o fez de modo expresso. Cita, nessa direção, o art. 195, I, a. Ademais, sustenta que não cabe à União criar “regras de exceção cujo objetivo seja reduzir a participação de Estados e Municípios na partilha da receita tributária do Imposto de Renda”. Nesse sentido, defende que a regra contida no art. 64 da Lei nº 9.250/96, que prevê a retenção pela União do imposto de renda incidente sobre pagamentos efetuados a pessoas jurídicas, também deva ser seguida pelos estados e pelos municípios.

Por meio de decisão publicada no DJe de 26/10/16, neguei a tutela de emergência requerida, consignando não haver prejuízo de reapreciá-la após a resposta da ré.

Em sede de contestação, a União aduz ser legal e constitucional a IN nº 1.599/15 da RFB. Sustenta que nem essa instrução normativa nem a IN nº 1.646/16 criaram obrigação acessória nova ou estabeleceram abstenção de fato cujo resultado violasse o art. 85 do CTN ou os arts. 157 e 158 da Constituição Federal.

Discorre a ré, com apoio na observação da evolução constitucional do tema, que o imposto de renda pertencente aos estados e aos municípios “sempre foi aquele incidente sobre os pagamentos por eles efetuados aos seus servidores”. Cita, nessa direção, a EC nº 1/69 e o referido dispositivo do CTN. Em apoio a sua tese, transcreve trecho do parecer PGFN/CAT/Nº 1925/2008, que vai no sentido de que a

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Constituição teria atribuído aos estados “a sujeição ativa do imposto de renda retido na fonte sobre os pagamentos efetuados [por] órgãos administra[tivos], autarquias e fundações da respectiva unidade federada”. Assevera, ao lado disso, que, para que esse imposto seja destinado a estado, a obrigação de retenção deve ser criada pela União, possuidora da competência para instituir o tributo.

Para a ré, as normas constantes dos dispositivos constitucionais são de eficácia limitada. Alega, com apoio nos arts. 146, I; e 163, I, da Constituição Federal, caber a lei complementar concretizar o que se entende por “rendimentos pagos, a qualquer título”. Afirma ser o art. 85 do CTN, recepcionado como lei complementar, a norma responsável por dar concretude a essa expressão. Destaca os seguintes precedentes, que, em seu entendimento, são favoráveis a sua tese: AI nº 577.516/AgR, RE nº 559.882 e ACO nº 2.864.

Em sede de réplica, o autor alega que a União pretende fazer interpretação da constituição federal a partir de normas infraconstitucionais. Sustenta que o art. 85 do CTN “deve ser lido à luz das novas normas constitucionais que, inequivocamente, ampliaram a participação estadual (e também municipal) na partilha do Imposto de Renda”. Destaca ser ampla a expressão “rendimentos pagos, a qualquer título”, não se limitando ela aos rendimentos do trabalho. Afirma que a RFB, até dezembro de 2015 (IN nº 1.110/10), compartilhava desse entendimento. Aduz que o art. 64 da Lei nº 9.430/96 apenas beneficia a ré. Posiciona-se na direção de que “o exercício da competência legislativa da União não deve ser feito para reduzir ou suprimir a participação dos Estados (e dos Municípios) na partilha da receita tributária”.

Intimadas, as partes informaram não haver provas a produzir, estando anexados aos autos os documentos necessários para o julgamento da lide.

Por fim, em sede de razões finais, o autor reiterou os termos da inicial e das demais manifestações; a ré, os termos da contestação.

A Procuradoria-Geral da República opina pelo sobrestamento da presente ação cível originária até o julgamento da ADI nº 5.565.

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É o relatório.

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AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA 2.897 ALAGOAS

VOTO

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):

Inicialmente, destaco, como o fiz em outras ocasiões (ACO nº 2.591/DF-AgR, Tribunal Pleno, DJe de 2/12/16; ACO nº 2.490/DF-AgR, Segunda Turma, DJe de 7/3/18), que o reconhecimento da existência de repercussão geral da questão constitucional veiculada em recurso extraordinário implica a possibilidade de sobrestamento tão somente de recursos que versem sobre a mesma controvérsia, efeito que não atinge as ações de competência originária do Supremo Tribunal Federal.

Na mesma direção: ACO nº 2.747/AC-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Alexandre de Moraes , DJe de 13/5/19; ACO nº 1.918/MT-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes , DJe de 25/10/18.

Essa lógica se aplica ao pedido de sobrestamento do feito formulado com base no Tema 1.130 de repercussão geral, cujo paradigma é o RE nº 1.293.453/RS, Rel. Min. Alexandre de Moraes . Anote-se que esse caso possui vínculo com a SIRDR nº 1.

De mais a mais, considerando a relevância da matéria constitucional debatida nestes autos, bem como os anos que já se passaram desde a data do ajuizamento da presente ação, indefiro o pedido de retirada de pauta e de sobrestamento do feito para que esse seja, futuramente, julgado em conjunto com outras ações originárias.

Passo a analisar o mérito.

Cuida-se de ação cível originária por meio da qual o Estado de Alagoas requer que se declare, a seu favor, o direito ao produto da arrecadação do imposto de renda incidente na fonte sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por essa unidade federada, por suas autarquias e por suas fundações, incluindo-se os pagamentos feitos a pessoas físicas e jurídicas decorrentes do fornecimento de bens ou serviços, e não apenas os realizados a servidores e empregados públicos. O autor pede, ainda, a

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condenação da União a não adotar nenhuma medida de restrição ou de punição em relação ao estado, suas autarquias e fundações, desde que tal medida tenha como fundamento a referida retenção, impondo-se, caso seja necessário, multa diária à ré.

O pleito encontra-se fundamentado no art. 157, I, da Constituição Federal, que assim dispõe:

“Art. 157. Pertencem aos Estados e ao Distrito Federal:

I - o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem.”

Por ser pertinente, também transcrevo o art. 158, I, do texto constitucional:

“Art. 158. Pertencem aos Municípios:

I - o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem.”

Feita essa introdução, passo a digressionar sobre o histórico dos modelos de participação dos estados, do Distrito Federal e dos municípios no produto da arrecadação do imposto de renda.

BREVE HISTÓRICO ACERCA DOS MODELOS DE PARTICIPAÇÃO DOS ESTADOS, DO DISTRITO FEDERAL E DOS MUNICÍPIOS NO PRODUTO DA ARRECADAÇÃO DO IMPOSTO DE RENDA .

Ao que tudo indica, o atual modelo de distribuição de receita referido pelos arts. 157, I, e 158, I, da Constituição Federal tem raízes na EC nº 18/65, que promoveu a reforma do sistema tributário nacional constante da Constituição Federal de 1946. Dessa emenda constitucional,

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é possível extrair três modelos de participação dos estados, do Distrito Federal e dos municípios no produto da arrecadação do imposto de renda: dois por meio dos quais eles participariam diretamente desse produto e um por meio do qual participariam de modo indireto.

Pelo primeiro modelo de participação direta, distribuir-se-ia aos estados e aos municípios o produto da arrecadação na fonte do imposto federal incidente sobre a renda das obrigações de sua dívida pública e sobre os proventos de seus servidores e dos de suas autarquias.

Já pelo segundo modelo de participação direta, as unidades subnacionais, desde que celebrassem certo convênio com a União, participariam de até dez por cento do produto do imposto de renda sobre rendimentos das pessoas físicas arrecadado nos respectivos territórios.

Por fim, pelo modelo de participação indireta, dez por cento do produto da arrecadação do imposto de renda seria distribuído ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal e outro igual montante ao Fundo de Participação dos Municípios, sendo excluídos, para efeito do cálculo em ambos os casos, os montantes vinculados ao primeiro modelo de participação direta.

Os modelos de participação direta das unidades subnacionais no produto da arrecadação do imposto de renda foram tratados pelos arts. 20, II, e 22 da EC 18/65; o de participação indireta, por seu art. 21. Transcrevo o teor desses dispositivos:

“Art. 8º Competem à União:

(…)

II - o impôsto sôbre a renda e proventos de qualquer natureza.”

“Art. 20. Serão distribuídas pela União:

(...)

II - aos Estados e aos Municípios, o produto da arrecadação, na fonte, do impôsto a que se refere o art. 8º, nº II, incidente sôbre a renda das obrigações de sua dívida pública e sôbre os proventos dos seus servidores e dos de suas

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autarquias.

Parágrafo único. As autoridades arrecadadoras dos tributos a que se refere êste artigo farão entrega aos Estados e Municípios das importâncias recebidas correspondentes a êstes impostos, à medida em que forem sendo arrecadadas, independentemente da ordem das autoridades superiores, em prazo não maior de trinta dias, a contar da data do recolhimento dos mesmos tributos, sob pena de demissão.

(...)

Art. 21. Do produto da arrecadação dos impostos a que se referem o artigo 8º, nº II, e o art. 11, 80% (oitenta por cento) constituem receita da União e o restante distribuir-se-á à razão de 10% (dez por cento) ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal, e 10% (dez por cento) ao Fundo de Participação dos Municípios.

§ 1º A aplicação dos Fundos previstos neste artigo será regulada por lei complementar, que cometerá ao Tribunal de Contas da União o cálculo e a autorização orçamentária ou de qualquer outra formalidade, efetuando-se a entrega, mensalmente, através dos estabelecimentos oficiais de crédito.

§ 2º Do total recebido nos têrmos do parágrafo anterior, cada entidade participante destinará obrigatòriamente 50% (cinqüenta por cento), pelo menos, ao seu orçamento de capital.

§ 3º Para os efeitos de cálculo da percentagem destinada os Fundos de Participação exclui-se, do produto da arrecadação do impôsto a que se refere o art. 8º, nº II, a parcela distribuída nos têrmos do art. 20, nº II.

Art. 22. Sem prejuízo do disposto no art. 21, os Estados e Municípios que celebrem com a União convênios destinados a assegurar ampla e eficiente coordenação dos respectivos programas de investimentos e serviços públicos, especialmente no campo da política tributária, poderão participar de até 10% (dez por cento) da arrecadação efetuada, nos respectivos territórios, proveniente do impôsto sôbre o rendimento das pessoas físicas, e no art. 11, excluído o incidente sôbre fumo e bebidas alcoólicas.”

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Vejamos as bases dessas formas de repartição do produto da arrecadação do imposto de renda. A respeito do assunto, faço referências aos estudos 1 realizados pela comissão responsável por editar o anteprojeto que resultou naquela emenda constitucional.

Ao tratar da distribuição das receitas tributárias, a comissão logo referiu ter o sistema então vigente variadas inconsistências, seja no campo econômico-financeiro, seja no campo político-jurídico. Por exemplo, verificou-se que aquele sistema se baseava “no empirismo da fixação das porcentagens a distribuir e no critério antieconômico da sua redistribuição”. Mais à frente no estudo, a comissão se defrontou com o fato de que “a relação percentual entre o que um Estado [recebia] da União e o que [arrecadava] de seus próprios tributos [ia] de 6% num dos extremos [ ] a mais de 300% no extremo oposto”.

Visando a inserir melhorias na distribuição do produto da arrecadação do imposto de renda, a comissão sugeriu a criação daquele primeiro modelo de participação direta – por meio do qual distribuir-seia às unidades subnacionais o produto da arrecadação na fonte do imposto incidente sobre a renda das obrigações de sua dívida pública e sobre os proventos de seus servidores e dos de suas autarquias. De acordo com a equipe, essa forma de participação teria a capacidade de preservar “a unidade sistemática do imposto” e de transferir, “na prática, para os Estados e os Municípios, duas de suas incidências, em razão da natureza tipicamente local dos respectivos fatos geradores”.

Ainda com o objetivo de introduzir avanços na distribuição da receita decorrente do imposto de renda, a comissão sugeriu aquele modelo de participação indireta, o qual se utilizava de fundos. As razões sustentadoras disso foram mais bem explicadas na exposição de motivos que acompanhou o Projeto de Emenda Constitucional nº 8/65 2 .

1 Fundação Getúlio Vargas (FGV). Comissão de reforma do Ministério da Fazenda.

Reforma Tributária Nacional: nº 17, 1966. Disponível em: .

2 Disponível em:

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Naquela exposição de motivos, apontou-se ser o imposto de renda um importante tributo, especialmente dentro de um regime de desenvolvimento equilibrado: a exação captaria adequada receita e seria “capaz, graças à flexibilidade de sua incidência, de promover a expansão econômica e corrigiria as desigualdades da distribuição da renda social entre os indivíduos e entre as regiões do País”. Em razão de o tributo ser de competência da União, mostrou-se necessário distribuir parcela da receita dele proveniente entre os estados, o Distrito Federal e os municípios.

Restava solucionar como seria feita essa distribuição. Naquela exposição de motivos, claramente se consignou que, “se a renda nacional tivesse formação mais uniforme em nosso País, a participação da receita, segundo a arrecadação local, seria suficiente”. Como se percebe, naquela época, a formação do produto nacional não era tão uniforme. Aliás, diziase que as grandes empresas e as maiores fábricas estavam concentradas em São Paulo e na Guanabara. Desse modo, se existisse apenas aquele critério de distribuição da receita, ficariam essas regiões bastante contempladas “e muito mal assistidos grande número de Estados e Municípios”. Ainda na mesma exposição de motivos, referiu-se que o uso isolado daquele critério de distribuição (arrecadação local) incentivaria “rivalidade para a localização de fábricas ou matrizes de grandes empresas para efeito da participação do imposto de consumo e do imposto de renda”.

Muito por conta desses motivos – reveladores da existência, naquela época, de desuniformidade na formação da renda nacional, provocada, em boa medida, pela concentração de empresas em dadas regiões –, a comissão sugeriu a distribuição de parcela do produto da arrecadação do imposto de renda entre as unidades subnacionais por intermédio de fundos, cujos recursos seriam partilhados com a observância de determinações de lei complementar.

Daquela exposição de motivos também se extrai uma importante razão justificadora do segundo modelo de participação direta (art. 22, da mesma emenda), por meio do qual as unidades subnacionais

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participariam, direta e automaticamente, de até dez por cento da receita proveniente do imposto de renda das pessoas físicas arrecadado nos respectivos territórios, desde que celebrassem certo convênio com a União. Esse modelo de participação serviria principalmente para combater uma das causas da escassez da arrecadação do imposto de renda: a insuficiência de fiscalização. Afinal, com ele, as unidades subnacionais teriam interesse em cooperar, de algum modo, com a fiscalização do tributo federal, pois, com isso, estariam promovendo o aumento de suas próprias receitas.

Essas foram, em suma, as principais razões para a criação dos referidos dispositivos da EC nº 18/65.

Cabe destacar que o art. 85 do CTN 3 , além de replicar a norma constante do art. 20, II, dessa emenda constitucional, acresceu expressamente o Distrito Federal como um dos beneficiários da distribuição da receita em questão. Foi prevista, no § 2º do mesmo art. 85, a possibilidade de a lei autorizar as unidades subnacionais a incorporarem definitivamente a suas receitas o produto da arrecadação do imposto que lhe tocasse nos termos do primeiro modelo de participação direta, estipulando as obrigações acessórias a serem por elas cumpridas no interesse da arrecadação pela União do imposto de renda devido pelos titulares de renda ou de proventos tributados.

Coube ao Decreto-lei nº 62/66 dar concretude ao § 2º do aludido artigo do CTN:

“Art 21. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão incorporar diretamente à sua receita o produto de retenção na fonte do impôsto de renda incidente sôbre os proventos de seus servidores, ou sôbre as obrigações de sua dívida pública, desde que se comprometam a comunicar, até 28 de fevereiro de cada ano, à repartição competente do Ministério

3 “Art. 85. Serão distribuídos pela União: (...) II - aos Estados, ao Distrito Federal e aos

Municípios, o produto da arrecadação, na fonte, do imposto a que se refere o artigo 43, incidente sobre a renda das obrigações de sua dívida pública e sobre os proventos dos seus servidores e dos de suas autarquias.”

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da Fazenda, em relação nominal, os rendimentos pagos no ano anterior e o montante do impôsto retido de cada beneficiário, na forma estabelecida no Regulamento.”

A Constituição Federal de 1967, por sua vez, tratou do primeiro modelo de participação direta de participação dos estados, do Distrito Federal e dos municípios no produto da arrecadação do imposto de renda por meio dos seus arts. 24, § 1º, e 25, § 1º, b.

O segundo modelo de participação direta – que, na Carta anterior, era destinado, principalmente, a possibilitar maior fiscalização do tributo – foi estabelecido no art. 27 da CF/67, deixando, contudo, de ter ênfase no imposto devido por pessoas físicas.

No tocante ao modelo de participação indireta (contido no art. 26 da Constituição de 1967), importa destacar que, por força dele, após a edição do Ato Complementar nº 40/68, eram distribuídos doze por cento do produto da arrecadação do imposto de renda (excluído o montante vinculado ao primeiro modelo de participação direta), sendo cinco por cento destinado ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal, cinco por cento ao Fundo de Participação dos Municípios e dois por cento a um Fundo Especial. Transcrevo os dispositivos pertinentes daquela Carta:

“Art 24 - (...)

§ 1º - Pertence aos Estados e ao Distrito Federal o produto da arrecadação do Imposto de renda e proventos de qualquer natureza que, ele acordo com a lei federal, são obrigados a reter como fontes pagadoras de rendimentos do trabalho e dos títulos da sua dívida pública.

Art 25 - (...)

§ 1º - Pertencem aos Municípios:

(...)

b) o produto da arrecadação do imposto, de renda e proventos de qualquer natureza que, de acordo com a lei federal, são obrigados a reter como fontes pagadoras de rendimentos do trabalho e dos títulos da sua divida pública.

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Art. 26 - Do produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 22, nºs IV e V, a União distribuirá doze por cento na forma seguinte: (Redação dada pelo Ato Complementar nº 40, de 1968)

I - cinco por cento ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal; (Incluído pelo Ato Complementar nº 40, de 1968)

II - cinco por cenho ao Fundo de Participação dos Municípios; (Incluído pelo Ato Complementar nº 40, de 1968)

III - dois por cento ao Fundo Especial a que se refere o § 3º deste artigo. (Incluído pelo Ato Complementar nº 40, de 1968)

§ 1º - A aplicação dos Fundos previstos nos incisos I e II deste artigo será regulada por lei federal, que cometerá ao Tribunal de Contas da União o cálculo das cotas estaduais e municipais, condicionando-se a entrega das cotas: (Redação dada pelo Ato Complementar nº 40, de 1968)

(…)

§ 2º - Para efeito do cálculo da percentagem destinada aos Fundos de Participação, exclui-se a parcela do imposto de renda e proventos de qualquer natureza que, nos termos dos arts. 24, § 1º e 25, § 1º, letra a, pertencente, aos Estados e Municípios. (Redação dada pelo Ato Complementar nº 40, de 1968)

§ 3º - O Fundo Especial terá sua destinação regulada em lei tendo em vista a aplicação do sistema tributário estabelecido nesta Constituição. (Redação dada pelo Ato Complementar nº 40, de 1968)

Art 27 - Sem prejuízo do disposto no art. 25, os Estados e Municípios, que celebrarem com a União convênios destinados a assegurar a coordenação dos respectivos programas de investimento e administração tributária, poderão participar de até dez por cento na arrecadação efetuada, nos respectivos territórios, proveniente dos impostos referidos no art. 22, nº s IV e V, excluído o incidente sobre fumo e bebidas.”

Por sua vez, a Constituição Federal de 1969 extinguiu o modelo de participação direta, que, à época de sua criação, era destinado

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principalmente a possibilitar maior fiscalização do tributo.

O modelo de participação direta remanescente, por seu turno, foi tratado nos arts. 23, § 1º, e 24, § 2º daquela Carta. Desses dispositivos sobressai a ideia de que a lei poderia estabelecer a forma com a qual seria distribuído o produto da arrecadação do imposto de renda de que tratavam.

Quanto ao modelo de participação indireta, destaque-se que, por meio dele, era distribuído, de modo semelhante ao que constava da Carta anterior, uma parcela do produto da arrecadação do imposto de renda ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal, outra ao Fundo de Participação dos Municípios e mais uma outra a um Fundo Especial, sendo excluídos dos cálculos os valores vinculados ao modelo de participação direta:

“Art. 23. (...)

§ 1º O produto da arrecadação do impôsto a que se refere o item IV do artigo 21, incidente sôbre rendimentos do trabalho e de títulos da dívida pública pagos pelos Estados e pelo Distrito Federal, será distribuído a êstes, na forma que a lei estabelecer, quando forem obrigados a reter o tributo .

Art. 24. (...)

§ 2º Será distribuído aos municípios, na forma que a lei estabelecer , o produto da arrecadação do impôsto de que trata o item IV do artigo 21, incidente sôbre rendimentos do trabalho e de títulos da dívida pública por êles pagos, quando forem obrigados a reter o tributo .

Art. 25. Do produto da arrecadação dos impostos mencionados nos itens IV e V do artigo 21, a União distribuirá doze por cento na forma seguinte:

I - cinco por cento ao Fundo de Participação dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios;

II - cinco por cento ao Fundo de Participação dos Municípios; e

III - dois por cento a Fundo Especial que terá sua aplicação

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regulada em lei.

§ 1º A aplicação dos fundos previstos nos itens I e II será regulada por lei federal, que incumbirá o Tribunal de Contas da União de fazer o cálculo das quotas estaduais e municipais, ficando a sua entrega a depender:

(…)

§ 2º Para efeito de cálculo da porcentagem destinada aos Fundos de Participação, excluir-se-á a parcela do impôsto de renda e proventos de qualquer natureza que, nos têrmos dos artigos 23, § 1º, e 24, § 2º, pertence aos Estados e Municípios” (grifos nossos).

O § 1º do art. 23 e o § 2º do art. 24 foram, posteriormente, alterados pela EC nº 17/80, a qual retirou deles a cláusula “na forma que a lei estabelecer”, mas manteve a sentença “quando forem obrigados a reter o tributo”. Os dispositivos passaram a ter as seguintes redações:

“Art. 23 - (...)

§ 1º - Pertence aos Estados e ao Distrito Federal o produto da arrecadação do imposto a que se refere o item IV do art. 21, incidente sobre rendimentos do trabalho e de títulos da dívida pública por eles pagos, quando forem obrigados a reter o tributo .

“Art. 24 - (...)

§ 2º - Pertence aos Municípios o produto da arrecadação do imposto a que se refere o item IV do artigo 21, incidente sobre rendimentos do trabalho e de títulos da dívida pública por eles pagos, quando forem obrigados a reter o tributo ” (grifos nossos).

Na assembleia nacional constituinte que resultou na atual Constituição, referiu-se que a União vinha centralizando recursos e decisões em suas mãos, gerando inconsistências no pacto federativo. Discutia-se, desse modo, qual seria o ponto de equilíbrio entre os encargos e a necessidade de recursos de cada unidade federada, de modo

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que não houvesse prejuízos nem sobrecargas para nenhuma delas.

No que interessa ao caso, nota-se ter a Constituição Federal disposto sobre o modelo de participação direta dos entes subnacionais no produto da arrecadação do imposto de renda nos arts. 157, I, e 158, I, e sobre o de participação indireta no art. 159. Reproduzo esse último:

“Art. 159. A União entregará:

I - do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados, 49% (quarenta e nove por cento), na seguinte forma: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 84, de 2014)

a) vinte e um inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal;

b) vinte e dois inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Municípios;

c) três por cento, para aplicação em programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, através de suas instituições financeiras de caráter regional, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento, ficando assegurada ao semi-árido do Nordeste a metade dos recursos destinados à Região, na forma que a lei estabelecer;

d) um por cento ao Fundo de Participação dos Municípios, que será entregue no primeiro decêndio do mês de dezembro de cada ano; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 55, de 2007)

e) 1% (um por cento) ao Fundo de Participação dos Municípios, que será entregue no primeiro decêndio do mês de julho de cada ano; (Incluída pela Emenda Constitucional nº 84, de 2014)

(…)

§ 1º Para efeito de cálculo da entrega a ser efetuada de acordo com o previsto no inciso I, excluir-se-á a parcela da arrecadação do imposto de renda e proventos de qualquer natureza pertencente aos Estados, ao Distrito Federal e aos

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Municípios, nos termos do disposto nos arts. 157, I, e 158, I.”

Quanto a esse artigo, nota-se ter havido aumento do percentual referido no caput em comparação com o que estava previsto em sua redação original: no início, constava do artigo o percentual de quarenta e sete por cento; hoje consta do artigo o percentual de quarenta e nove por cento.

SOLUÇÃO PARA O CASO. CONTEXTO HISTÓRICO. INTERPRETAÇÃO LITERAL. AUSÊNCIA DE FÓRMULA RESTRITIVA. NORMA DE EFICÁCIA PLENA. PAGAMENTOS FEITOS A PESSOAS FÍSICAS OU JURÍDICAS EM RAZÃO DE FORNECIMENTO DE BENS OU SERVIÇOS. ALCANCE.

Com apoio do contexto histórico e da interpretação literal, entendo não ser possível acolher a alegação de que, mesmo advindo a Constituição cidadã, inexistiu qualquer alteração quanto aos valores do imposto de renda de que são partícipes os estados, o Distrito Federal e os municípios pelo modelo de participação direta. Explico.

Na vigência das Constituições anteriores, a participação dessas unidades no produto da arrecadação do imposto de renda por meio desse modelo tinha inequívocas limitações.

Quando da edição da Constituição de 1969, por exemplo, já existia o CTN, que trazia as normas gerais em matéria de legislação tributária, definindo o que seriam renda e proventos de qualquer natureza, para efeito da incidência do imposto. De acordo com o Código, renda seria o produto do trabalho, do capital ou da combinação de ambos; proventos de qualquer natureza seriam o acréscimo patrimonial não abrangido pela definição anterior.

Ainda segundo o CTN, a incidência do imposto não dependeria da denominação do rendimento , da localização, da condição jurídica ou da nacionalidade da fonte, da origem e da forma de percepção. Calha frisar que o termo destacado (rendimento) alcança tudo aquilo que se encontra abrangido pelo tributo, sem excluir, a princípio, a possibilidade de isso ser considerado na declaração de imposto de renda para a realização de

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ajuste ao final de certo período. Sobre o assunto, transcrevo um dos sentidos conferidos por De Plácido e Silva ao verbete:

Rendimento . Formado de render, no sentido de produzir, é o vocábulo vulgarmente empregado, em amplo sentido, na mesma acepção da receita ou tudo o que se percebe, inclusive como remuneração, pelo trabalho ou exercício de atividades civis ou comerciais.

É nesta acepção que o emprega o Direito Tributário, quando regula a imposição e arrecadação do imposto de renda, para indicar a matéria tributável, atingida por ele” (SILVA, De Plácido e. Vocabulário jurídico. 30. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2013, p. 1201).

Tendo em vista todo esse arcabouço jurídico, a Constituição de 1969 resolveu limitar a participação das unidades subnacionais, via o modelo de participação direta, no produto da arrecadação do imposto de renda, ao dizer que a elas pertenceriam os valores advindos da incidência do tributo no pagamento de “ rendimentos do trabalho e de títulos da dívida pública”. Situação análoga a essa ocorreu no texto constitucional de 1967.

A Constituição de 1988, por seu turno, diante do mesmo arcabouço, preceituou pertencer às unidades subnacionais o valor advindo do imposto de renda incidente sobre “ rendimentos pagos, a qualquer título”, por elas, por suas autarquias ou pelas fundações que instituírem ou mantiverem. Como se vê, o atual texto constitucional não se utilizou daquelas expressões limitativas presentes nas Cartas anteriores nem de outra similar a elas. Rompeu, assim, com tais fórmulas.

Vide , fora isso, que o constituinte de 1987-1988 igualmente tinha inequívoca ciência das características da formação da renda nacional, notadamente da desigualdade das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste quando comparadas com as outras. Além do mais, é certo que debateu-se, na Assembleia Nacional Constituinte, se a distribuição de parcela do produto da arrecadação do imposto de renda por meio dos modelos de participação direta e indireta então propostos respeitava o

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equilíbrio entre encargos e a necessidade de recursos das unidades federadas.

O assunto foi tangenciado, por exemplo, no discurso do Sr. Jutahy Magalhães, proferido no pequeno expediente da 158ª sessão daquela assembleia:

“O SR. JUTAHY MAGALHÃES (PMDB – BA. Pronuncia o seguinte discurso): – (...)

Sem nenhuma dificuldade, de pronto foi possível identificar, na origem do movimento que se opõe à vontade da maioria dos brasileiros, o próprio Executivo, que teme perder uma parcela do seu poder em relação aos Estados e Municípios. Em razão disto, levantam-se vozes com frágil argumentação contra o trabalho desenvolvido na Assembléia Nacional Constituinte.

O aspecto nuclear dessa questão, que desperta para o debate os tecnocratas, seus amigos e seguidores, está relacionado à nova repartição das receitas tributárias: sob a égide da futura Constituição, ‘pertencem aos Estados e ao Distrito Federal o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem’, além de ‘20% do produto da arrecadação’ de imposto que a União vier a criar.

(...)

Assim, por um sistema de compensação e distribuição, do Imposto de Renda e do Imposto Sobre Produtos Industrializados a União entregará 47%, sendo 21,5% ao Fundo de Participação dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios; 22,5% ao Fundo de Participação dos Municípios; e 3% para aplicação em programas de desenvolvimento das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Outros 10% do produto da arrecadação do Imposto Sobre Produtos Industrializados destinam-se aos Estados e ao Distrito Federal, ‘proporcionalmente ao valor das respectivas exportações de

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produtos industrializados’.

(…)

Em documento oficial fazem previsão do caos financeiro, conseqüente à aprovação do projeto, pois ocorreria a ‘mudança do perfil da Federação’, à vista de se confundir ‘União forte e Estado autoritário’ e de se reverter a experiência internacional do Governo centralizado e concentrador de recursos.

Procuram fazer crer, ao mesmo tempo, que não se justifica a natural euforia dos Constituintes, sobretudo a das bancadas representativas do Norte, do Nordeste e do Centro-Oeste, em face de essas regiões serem as principais beneficiárias dos fundos de participação, num montante de 44% do Imposto de Renda e do Imposto Sobre Produtos Industrializados, e destinatárias únicas do Fundo Especial de 3% sobre a arrecadação desses mesmos tributos.

Para esses tributaristas governamentais, o princípio em discussão ‘enfraquece a União’, que terá drasticamente reduzida a sua capacidade de investimento e de promoção de medidas que minimizem ou eliminem as desigualdades regionais. Além disso, deixando o novo Sistema Tributário aos Estados a liberdade para fixar as alíquotas máximas do ICM nas operações internas, pode ocorrer, cumulativamente, brutal redução da receita do Imposto Sobre Produtos Industrializados.

‘A União’ – finaliza o documento – ‘já vive um virtual esgotamento financeiro, e a nova partilha poderá ser o golpe de misericórdia’. Por isso, adotada ‘a maior descentralização de receitas já vista no País’, deverão ser reduzidas as transferências efetivadas pela Seplan e os convênios a cargo dos outros ministérios, diminuindo substancialmente os investimentos do Governo nos Estados e nos Municípios.

Serão suspensas ou extintas as operações de fomento, como o crédito rural e para as exportações, a compra de trigo, açúcar, café e outros produtos protegidos pela política de preços mínimos, significando, no entender do Governo, que as regiões menos favorecidas serão as mais prejudicadas pelo novo Sistema Tributário.

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Entendo, ao contrário dos portadores dessa visão pessimista e ameaçadora, que não se justificam os exagerados temores do Governo. A União, afinal, continuará a arrecadar os mesmos tributos, compensando-se a redução, se houver, com a descentralização de receitas e de encargos.

Ademais, não há como afirmar que o Substitutivo prejudica as regiões mais pobres, considerando que o atual sistema de transferência de recursos é mais favorável, uma vez que se sabe que essa transferência, por depender da vontade exclusiva do Poder Central, já configura injusta limitação às autonomias dos Estados e dos Municípios.

(…)

A grande verdade é que o segundo substitutivo, lastreado no trabalho da Comissão Temática do Sistema Tributário, atende às expectativas da sociedade e se identifica com o substancial avanço em relação às normas em vigor, erigidas em 1967”

(http://www.senado.leg.br/publicacoes/anais/constituinte/N009. pdf#page=309).

Portanto, não há como alegar que o constituinte deixou de ponderar o que estaria vinculado ao modelo de participação direta e o que estaria sujeito ao modelo de participação indireta das unidades subnacionais no produto da arrecadação do imposto de renda.

Convém destacar não haver nada no atual texto da Constituição que revele a existência de norma constitucional de eficácia limitada ou de eficácia contida nos arts. 157, I, e 158, I, da Constituição Federal. Nesse sentido, esses dispositivos não dependem de norma posterior para ter eficácia, nem existe autorização para que essa eficácia seja restringida. O que há neles são normas de eficácia plena, cujos sentido e alcance são apreensíveis diretamente do texto constitucional.

Não se pode dizer, portanto, que a solução do caso seria extraível dos comandos do art. 85, II, do CTN, que restringe o conteúdo daqueles dispositivos ao dispôr sobre o dever de a União distribuir a unidades subnacionais o produto da arrecadação, na fonte, do imposto de renda

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incidente sobre “a renda das obrigações de sua dívida pública e sobre os proventos dos seus servidores e dos de sua autarquia”. Repare-se, a propósito, que essa norma do CTN foi editada à luz da EC nº 18/65, replicando disposições constantes dessa emenda.

Também não é possível acolher a alegação de que a União, detentora da competência para instituir a exação em tela, já teria solucionado a questão ao editar lei ordinária instituindo obrigação tributária acessória às unidades subnacionais, a suas autarquias e às fundações que instituírem ou mantiverem de reterem, na fonte, o imposto de renda incidente sobre determinadas situações. Note-se, aliás, que a expressão “incidente na fonte”, constante dos dispositivos constitucionais em análise, tem força explicativa. Ou seja, o texto constitucional dispõe que deve ser objeto de retenção na fonte tudo aquilo que pertença às unidades subnacionais nos termos do modelo de participação direta em tela.

De mais a mais, não se repetiu nos arts. 157, I, e 158, I, da Constituição Federal a cláusula “quando forem obrigados a reter o tributo”, presente nos arts. 23, § 1º, e 24, § 2º, da Carta anterior.

Em suma, depreende-se do texto constitucional que o Estado de Alagoas tem direito ao produto da arrecadação do imposto de renda incidente na fonte sobre os pagamentos feitos por ele, por suas autarquias ou pelas fundações que instituir ou mantiver a pessoas físicas ou jurídicas em função do fornecimento de bens ou serviços.

DISPOSITIVO.

Ante o exposto, julgo procedente a ação, sem custas, a fim de declarar ter o Estado de Alagoas direito ao produto da arrecadação do imposto de renda incidente na fonte sobre pagamentos realizados por ele, por suas autarquias ou pelas fundações que instituir ou mantiver a pessoas físicas ou jurídicas em razão do fornecimento de bens ou serviços. Condeno a ré ao pagamento de honorários advocatícios, arbitrados em 10% sobre o valor da causa.

É como voto.

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ExtratodeAta-31/05/2021

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PLENÁRIO EXTRATO DE ATA

AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA 2.897

PROCED. : ALAGOAS RELATOR : MIN. DIAS TOFFOLI

AUTOR (A/S)(ES) : ESTADO DE ALAGOAS

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE ALAGOAS

RÉU (É)(S) : UNIÃO

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DAS SECRETARIAS DE FINANÇAS

DAS CAPITAIS BRASILEIRAS - ABRASF

ADV.(A/S) : RICARDO ALMEIDA RIBEIRO DA SILVA (58935/DF, 81438/RJ)

Decisão: Após o voto do Ministro Dias Toffoli (Relator), que julgava procedente a ação, a fim de declarar ter o Estado de Alagoas direito ao produto da arrecadação do imposto de renda incidente na fonte sobre pagamentos realizados por ele, por suas autarquias ou pelas fundações que instituir ou mantiver a pessoas físicas ou jurídicas em razão do fornecimento de bens ou serviços, sem custas, e condenava a ré ao pagamento de honorários advocatícios, arbitrados em 10% sobre o valor da causa, pediu vista dos autos o Ministro Alexandre de Moraes. Plenário, Sessão Virtual de 21.5.2021 a 28.5.2021.

Composição: Ministros Luiz Fux (Presidente), Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Dias Toffoli, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin, Alexandre de Moraes e Nunes Marques.

Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário

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11/10/2021 PLENÁRIO

AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA 2.897 ALAGOAS

RELATOR : MIN. DIAS TOFFOLI

AUTOR (A/S)(ES) : ESTADO DE ALAGOAS

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE ALAGOAS

RÉU (É)(S) : UNIÃO

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DAS SECRETARIAS DE

FINANÇAS DAS CAPITAIS BRASILEIRAS - ABRASF

ADV.(A/S) : RICARDO ALMEIDA RIBEIRO DA SILVA

V O T O V O G A L

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES: Trata-se de Ação Cível Originária, com pedido de tutela antecipada, apresentada pelo Estado de Alagoas em face da União . O cerne da discussão posta à deliberação deste Supremo Tribunal Federal diz respeito à partilha constitucional de receitas tributárias.

Em síntese deveras objetiva da discussão, o Estado de Alagoas aponta como inconstitucional a alteração do entendimento jurídico da União, veiculado pela Solução de Consulta 166, de 2015, da Coordenação-Geral de Tributação da Receita Federal do Brasil – COSIT (SC COSIT 166/2015).

Com efeito, a Solução de Consulta 166/2015 - COSIT versa sobre a retenção e apropriação do imposto de renda incidente na fonte – IRRF -por Municípios e suas respectivas autarquias e fundações, por ocasião dos pagamentos por eles realizados a pessoas jurídicas, decorrentes de contratos de fornecimento de bens e/ou serviços.

Afirma o Estado de Alagoas que a nova interpretação teria servido de amparo à edição da Instrução Normativa 1.599/2015, a veicular o entendimento de que o imposto de renda retido na fonte pertencente aos Estados, DF e Municípios seria somente aquele imposto incidente sobre rendimentos pagos a servidores e empregados, e não mais sobre

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“rendimentos pagos a qualquer título”. Em suma, aponta redução considerável dos recursos a serem retidos pelos entes federados subnacionais.

Isso porque, ainda segundo o Estado autor, a interpretação exarada pela Receita Federal na IN 1.599/2015, e alterações posteriores, estaria a limitar de forma indevida os comandos do Art. 158, I da CF/88 (e, consequentemente, do Art. 157, I da CF/88).

É oportuna a transcrição dos artigos constitucionais tidos por violados:

“Art. 157. Pertencem aos Estados e ao Distrito Federal:

I - o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem; [...]”

“ Art. 158. Pertencem aos Municípios:

I - o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem; [...]”

O pedido de tutela antecipada foi indeferida pelo eminente Relator (eDOC. 14).

É breve o relatório.

Decido.

Convém ressaltar, de início, a importância do tema sob o aspecto federativo. A correta repartição dos recursos aportados por Contribuintes aos entes federados, com a precípua finalidade de custear investimentos e serviços públicos, é assunto de primeira grandeza.

Com o propósito deliberado de se evitar a concentração de recursos arrecadados em um dos entes da federação, a conduzir, portanto, a uma preponderância e desequilíbrio, a Constituição Federal de 1988 trouxe

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disciplina exauriente quanto à repartição das receitas tributárias em seção própria do capítulo destinado à disciplina do Sistema Tributário Nacional.

Nesse tema e no campo doutrinário, Régis Fernandes de Oliveira leciona:

“De outro lado, na repartição das receitas tributárias (arts. 157 a 162 da CF) deve caber equilíbrio e bom senso, de forma a que os entes menores tenham recursos suficientes para atender a suas necessidades.

No Brasil, hoje, o pacto fiscal está torto. Há manifesto desequilíbrio em favor da União. A esta devem ser atribuídos recursos suficientes e necessários para atender a suas finalidades precípuas, quais sejam, segurança externa do país, representação diplomática, Justiça Federal, manutenção da estrutura burocrática dos Ministérios e da Administração Direta, recursos instrumentais para pagamentos de seus servidores e da manutenção de seus equipamentos, prédios, etc. O mais é de ser repassado a Estados e Municípios, uma vez que destes é a dívida maior. Caso tivessem maiores recursos, desnecessário seria a assunção de suas dívidas pela União ou o repasse anual de fundos perdidos ou de ajuda para obras de saneamento básico, veículos, etc.” (OLIVEIRA, Regis Fernandes. Curso de Direito Financeiro . 3ª edição. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2010. p. 43)

No particular, os artigos 157, I e 158, I da CF/88 dispõem sobre a destinação a ser dada aos recursos arrecadados a título de imposto de renda retido na fonte em pagamentos realizados por Estados, Distrito Federal, Municípios, bem como por suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem.

Pode-se afirmar que os artigos constitucionais sob exame permitem uma abordagem sob duas óticas: a primeira delas sob o prisma de "quem" paga os rendimentos. A outra faceta possível diz respeito "a quem" se pagam os rendimentos que constitucionalmente podem ser retidos e

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apropriados por Estados, Distrito Federal e Municípios.

A primeira abordagem - sob a perspectiva dos entes que realizam os pagamentos dos rendimentos - já mereceu o escrutínio deste Supremo Tribunal Federal.

Em pelo menos duas oportunidades, prestigiou-se uma interpretação mais restritiva quanto às entidades realizadoras dos pagamentos passíveis de retenção.

Este Supremo Tribunal já obstaculizou a pretensão ampliativa quanto aos sujeitos cujos pagamentos (de rendimentos ou proventos) ensejariam a almejada retenção. Prestigiou-se a literalidade constitucional, a restringir a prerrogativa de retenção dos pagamentos realizados apenas pelos próprios Estados, Distrito Federal, Municípios e por suas respectivas autarquias e fundações que instituírem e mantiverem.

Neste sentido, uma compreensão restritiva (repita-se: quanto ao sujeito realizador do pagamento de rendimentos ou proventos) foi adotada anteriormente pelo Ministro Dias Toffoli , relator da ACO 571, e acatada à unanimidade por este Supremo Tribunal.

Reproduzo pequeno trecho do didático voto proferido por Sua Excelência nos autos da ACO 571, em julgamento de Agravo Regimental, verbis:

“A regra do art. 157, inciso I, da Constituição Federal traz, em seu conteúdo, que o produto de arrecadação do tributo em apreço incidente exclusivamente sobre rendimentos pagos a servidores dos quadros do próprio estado pertence a esse ente político, sendo certo que o alargamento da hipótese constitucional para promover retenção sobre pagamentos feitos a empregados de pessoas jurídicas de direito privado transgride, a toda evidência, o mandamento constitucional, não cabendo, na espécie, uma interpretação ampliativa para incluí-las no dispositivo em questão .

Convém pontuar que as parcelas do imposto sobre a renda retido na fonte, a qualquer título, pelo empregador público do Estado ou do Distrito Federal, e por suas autarquias

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e fundações, devem ser incorporadas, desde logo, às receitas estaduais ou distritais, em atenção ao regramento contido no aludido dispositivo constitucional. A despeito de o tributo ser de competência da União, ele nem sequer chega a ser remetido

os cofres federais.

A contrario sensu , nos tributos incidentes sobre rendimentos pagos por estatais , essas devem repassar os valores recolhidos a título de IRPF ao ente federal justamente por não haver previsão constitucional para a retenção, sendo irrelevante, para tanto, a origem dos recursos.” (ACO 571 AgR, Relator (a): DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 07/03/2017) Destaques no original .

Destaco do mencionado voto a percepção, à qual adiro, de uma prevalência da literalidade na interpretação do Art. 157, I da CF/88.

Assim, o pleito do então Estado litigante (São Paulo) encontrou óbice no fato de buscar a retenção de receita tributária relativa a rendimento pago por ente não mencionado no dispositivo constitucional em tela, que, repito, limita-se a nomear: Estado, Distrito Federal, suas autarquias e suas fundações.

O caso discutido na ACO 571, rememore-se, versava sobre rendimentos pagos por empresas estatais (pessoas jurídicas de direito privado sob controle acionário do Estado).

Penso oportuno elucidar, quanto ao julgamento da ACO 571, que a referência a “rendimentos pagos a servidores dos quadros do próprio estado” ou “pagamentos feitos a empregados do Estado”, referem-se mais às peculiaridades fáticas do caso concreto, então sob exame, do que uma tomada de decisão deste Tribunal quanto à limitação da retenção a verbas daquela natureza (salarial ou decorrente do trabalho), discussão ora a ser dirimida.

Em todo caso, essa não foi a única vez que esta Corte tangenciou o tema. Uma interpretação literal neste assunto, confrontando as disposições da Constituição de 1967 e de 1988, já havia igualmente sido chancelada por órgão deste Supremo Tribunal.

A Segunda Turma assim se pronunciou quando do julgamento do

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Recurso Extraordinário 248.447, sob a relatoria do Ministro Joaquim Barbosa, igualmente adotado à unanimidade:

EMENTA: CONSTITUCIONAL. FINANCEIRO. PARTILHA DO PRODUTO ARRECADADO COM O IMPOSTO SOBRE A RENDA. ESTADOS-MEMBROS. CONSTITUIÇÃO DE 1967. VALOR RETIDO NA FONTE. PAGAMENTO DE REMUNERAÇÃO AOS SERVIDORES DE AUTARQUIA. A Constituição de 1967 não previa expressamente a partilha com os estados-membros dos valores arrecadados com o Imposto sobre a Renda retido na fonte, incidente sobre os pagamentos efetuados a servidores de autarquia. A circunstância de as autarquias pertencerem à estrutura da Administração Indireta não afasta a distinção entre as personalidades jurídicas e os patrimônios das entidades periférica e central. O pagamento de remuneração pela autarquia não se confunde, em termos financeiros-orçamentários (sic), ao pagamento de remuneração pelo próprio estado-membro. Recurso extraordinário conhecido, mas ao qual se nega provimento.

( RE XXXXX, Relator (a): JOAQUIM BARBOSA, Segunda Turma, julgado em 24/11/2009)

De fato, confrontando-se a redação dos dispositivos constitucionais de 1967 e 1988 (este já transcrito acima), percebemos a ausência das autarquias dentre as entidades cujos pagamentos ensejariam a retenção de valores, senão vejamos:

Constituição Federal de 1967

“Art 24 - Compete aos Estados e ao Distrito Federal decretar impostos sobre:

[…]

§ 1º - Pertence aos Estados e ao Distrito Federal o produto da arrecadação do Imposto de renda e proventos de qualquer natureza que, ele acordo com a lei federal, são obrigados a reter como fontes pagadoras de rendimentos do trabalho e dos títulos da sua dívida pública.”

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“Art 25 - Compete aos Municípios decretar impostos sobre:

[…]

§ 1º - Pertencem aos Municípios:

[…]

b) o produto da arrecadação do imposto, de renda e proventos de qualquer natureza que, de acordo com a lei federal, são obrigados a reter como fontes pagadoras de rendimentos do trabalho e dos títulos da sua divida pública.”

Perceba-se, portanto, a ausência de autarquias e fundações (Estaduais, Distritais e Municipais) como fontes pagadoras de recursos passíveis de retenção.

Ainda quanto à taxatividade dos entes federados (ou a eles vinculados - autarquias e fundações) aptos a realizar os pagamentos passíveis de retenção do imposto, é preciso acrescentar que o entendimento adotado por este Tribunal bem captou a vontade originária do Constituinte.

Isso porque, consultando a formação histórica dos dispositivos sob análise na Constituinte, constata-se a apresentação de emendas parlamentares que ampliavam esse rol (para incluir empresas públicas e sociedades de economia mista), mas que foram inequívoca e expressamente rejeitadas.

(Disponível em:

e Acesso em: 03 Fev 2021).

Dessa forma, enquanto o limite relativo aos sujeitos aptos a realizarem os pagamentos de rendimentos e proventos ensejadores de retenção, a mim parece, encontra-se bem delimitado pelo texto constitucional, cabe perquirir a existência de alguma limitação quanto ao destinatário do pagamento dos rendimentos (ou seja, "a quem" se paga).

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Neste ponto, diversamente, não vislumbro qualquer limitação a que os rendimentos pagos, passíveis de retenção por Estados, DF e Municípios, sejam somente aqueles afetos à remuneração de seu pessoal.

Chego a essa conclusão a partir, primeiramente, da textualidade dos artigos (Art. 157, I e Art. 158, I, ambos da CF/88, já transcritos), cuja terminologia "a qualquer título", a mim parece, invoca uma abrangência, uma abertura, a todo e qualquer pagamento realizado por aquelas unidades federadas, suas autarquias e fundações . Como fiz ver acima, a literalidade é cara ao assunto.

A propósito, voltemos uma vez mais à previsão constitucional do assunto sob a égide da Constituição de 1967, cujos dispositivos já transcrevi anteriormente.

Assim, para além da ausência de autarquias e fundações (Estaduais, Distritais e Municipais) como fontes pagadoras de recursos passíveis de retenção, um outro dado chama atenção na disciplina do tema sob a regência da Constituição anterior.

Perceba-se que os mencionados dispositivos (arts. 24 e 25 da CF/67) utilizavam a limitadora expressão “de rendimentos do trabalho”, ao passo que a atual ordem constitucional adota a ampliativa expressão “rendimentos pagos, a qualquer título” (arts. 157, I e 158, I da CF/88).

A dicção ampliativa adotada pela Constituição de 1988 tornou incompatível, penso eu, a previsão do Art. 85, II do Código Tributário Nacional, que dispõe:

Código Tributário Nacional

“Art. 85. Serão distribuídos pela União:

[…]

II - aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, o produto da arrecadação, na fonte, do imposto a que se refere o artigo 43, incidente sobre a renda das obrigações de sua dívida pública e sobre os proventos dos seus servidores e dos de suas autarquias.”

Diversamente da dicção do CTN, a previsão da ordem constitucional

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atual não é de “distribuição” dos recursos pela União, mas sim de “retenção direta” por Estados, Distrito Federal e Municípios. Ademais, a limitação do artigo codificado a rendimentos relacionados a “obrigações de sua dívida pública e sobre os proventos dos seus servidores” guardava aproximação com ordens constitucionais anteriores, não com a atual.

Em acréscimo, sob a ótica da interpretação sistemática, percebo que uma interpretação aberta quanto aos destinatários dos pagamentos realizados por tais entes é coerente com os fins almejados pelo Art. 150, VI, a, da CF/88, verbis:

"Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas o contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:

(...)

VI - instituir impostos sobre:

a) patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros;"

Vislumbro uma possível ofensa ao tratamento isonômico entre os entes federados, caso venha a prevalecer uma interpretação restritiva das rendas e proventos a serem retidos.

Penso ser possível concluir que as hipóteses autorizativas da retenção do imposto de renda nas relações entre os entes federados e seus fornecedores - pessoas jurídicas com quem contratem - são indistintamente aplicáveis a qualquer dos entes federados.

Entretanto, a prevalecer o entendimento exarado na Solução de Consulta COSIT 166/2005, apenas a União, dentre todos os demais entes, manteria consigo o imposto retido por rendimentos por ela pagos.

Assim, os Estado, o Distrito Federal e os Municípios, mesmo tendo dado causa ao pagamento do imposto de renda por seus contraentes e fornecedores, não poderiam manter o imposto retido.

Nem se alegue que a distinção seria justificável por ter o Constituinte inserido o imposto de renda na competência da União, sendo dela, por isso, os valores arrecadados com este tributo e de nenhum outro ente federado.

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Deve-se perceber, entretanto, que essa competência constitucional quanto ao Imposto de Renda apenas será alcançada no momento em que as pessoas jurídicas contratadas por Estados, DF e Municípios apurarem seu imposto de renda devido. Aí sim, e apenas neste momento, tal produto da arrecadação pertencerá à União. Antes disso, por tanto, o imposto de renda retido na fonte é de titularidade dos Estados, DF e Municípios.

O que me parece ofensivo à teleologia constitucional, sob o prisma da isonomia e da sistematicidade do texto, é precisamente a apropriação de recursos por um dos entes (União), quando o rendimento pago é decorrente do Erário de outros entes federados.

No plano doutrinário, o magistério de Leandro Paulsen aborda o tema ora discutido nos seguintes termos, de todo coincidentes com o posicionamento aqui adotado:

"São interessantes, também, as previsões dos arts. 157, I, e 158, I, da CF, no sentido de que os Estados, o DF e os Municípios são destinatários do produto da arrecadação do imposto que incide na fonte sobre a renda e proventos pagos por eles. Nesses casos, esses entes políticos procedem à retenção do imposto como qualquer substituto tributário, mas, em vez de o repassarem à União, apropriam-se legitimamente dos valores como receita própria. Essa hipótese abrange não apenas o imposto retido dos servidores públicos, mas toda e qualquer retenção que a legislação lhes imponha, ainda que relativa a imposto de renda devido por pessoas jurídicas com quem contratem ." (PAULSEN, Leandro. Curso de Direito Tributário Completo . 11ª edição. São Paulo: Saraiva Jur, 2019.) Destaque nosso.

Da mesma forma, não extraio do texto constitucional qualquer menção a que tais recursos a serem retidos limitar-se-iam aos rendimento pagos aos seus servidores. Entender neste sentido, com as vênias de estilo, seria avançar em limitação não disposta na Constituição.

Em definitiva, a mim parece que o comando abrangente, disciplinado pelo texto constitucional em vigor (Art. 157, I e Art. 158, I da

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CF/88), ao mencionar “rendimentos pagos, a qualquer título ”, assegura o propósito descentralizador das receitas tributárias.

Por todo o exposto, acompanho o eminente relator, Ministro Dias Toffoli , e julgo procedente a presente Ação Cível Originária, para declarar o direito do Estado autor ao produto do Imposto de Renda retido na fonte incidente “sobre rendimentos pagos, a qualquer título” pelo Estado, suas autarquias e suas fundações, incluindo-se os pagamentos feitos a pessoas jurídicas e pessoas físicas decorrentes do fornecimento de bens ou serviços, e não apenas o pagamento feito a servidores e empregados públicos.

É como voto.

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11/10/2021 PLENÁRIO

AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA 2.897 ALAGOAS

RELATOR : MIN. DIAS TOFFOLI

AUTOR (A/S)(ES) : ESTADO DE ALAGOAS

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE ALAGOAS

RÉU (É)(S) : UNIÃO

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DAS SECRETARIAS DE

FINANÇAS DAS CAPITAIS BRASILEIRAS - ABRASF

ADV.(A/S) : RICARDO ALMEIDA RIBEIRO DA SILVA

V O T O - V O G A L

O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN: Trata-se de ação cível originária ajuizada pelo Estado do Alagoas em face da União, em que se discute a partilha constitucional de receitas tributárias.

Narra-se que a Receita Federal do Brasil, em junho de 2015, divulgou a Solução de Consulta nº 166 – COSIT, alterando seu entendimento jurídico acerca do disposto no art. 158, I da Constituição Federal, referente a Municípios, e, por extensão, no art. 157, I, referente a Estados e Distrito Federal. Com isso, a RFB passou a compreender que o Imposto de Renda retido na fonte que pertence a Estados e Municípios é somente o incidente sobre rendimentos pagos a servidores e empregados, e não mais a pessoas jurídicas, reduzindo substancialmente o alcance da expressão “rendimentos pagos, a qualquer título”. Com disso, o art. 6º, § 7º da Instrução Normativa RFB nº 1599/2015 alterou a repartição de receitas tributárias.

Sustenta-se que a Constituição Federal de 1998, ao enfatizar o federalismo cooperativo, ampliou a participação de Estados e Municípios na receita tributária federal. Ademais, defende-se que, quando se quis restringir o alcance de expressões na Carta Maior, isso aconteceu de maneira expressa. Acrescenta-se que a competência privativa da União para legislar sobre o IR “não legitima a criação de regras de exceção cujo

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objetivo seja reduzir a participação de Estados e Municípios na partilha da receita tributária” (eDOC 1, p. 14).

Requer-se, assim, que seja declarado “o direito do autor ao produto do Imposto de Renda retido na fonte incidente ‘sobre rendimentos pagos, a qualquer título’ pelo Estado, suas autarquias e suas fundações, incluindo-se os pagamentos feitos a pessoas jurídicas e pessoas físicas decorrentes do fornecimento de bens ou serviços, e não apenas o pagamento feito a servidores e empregados públicos” (eDOC 1, p. 18-19).

Em decisão monocrática (eDOC 14), negou-se a tutela de urgência.

Em contestação, a União alega que “nem a redação da IN RFB nº 1.599/2015 e nem a atual da IN RFB nº 1.646/2016 criam obrigação acessória nova e nem estabelecem abstenção de fato cujo resultado contrarie o art. 85 do Código Tributário Nacional - CTN ou os arts. 157 e 158 da Constituição Federal. Na verdade, a finalidade das referidas normas é estabelecer a disciplina adequada ao efetivo cumprimento dos preceitos legais constitucionais” (eDOC 21, p. 4).

Afirma-se, ainda, que, para que o IR seja destinado ao Estado, a obrigação de retenção deve ser criada pela União, e que a expressão “rendimentos pagos, a qualquer título” se refere a pagamento de servidores e empregados dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, além de suas autarquias e fundações.

O parecer da Procuradoria-Geral da República é pela suspensão do processo até o julgamento da ADI 5565:

AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. IMPOSTO DE RENDA. RETENÇÃO NA FONTE. REPARTIÇÃO DE RECEITAS TRIBUTÁRIAS. ART. 157, I, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 1 – Ação cível originária ajuizada pelo Estado de Alagoas em desfavor da União, em que se questiona a constitucionalidade de instrução normativa da Receita Federal do Brasil que, no entender do autor, fere a repartição de receitas tributárias prevista no art. 157, I, da Constituição Federal. 2 – Controvérsia que guarda identidade com a matéria objeto da ADI 5565.

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Sobrestamento da ação cível originária para que o Supremo Tribunal Federal firme, em abstrato, a conformidade ou não da norma impugnada com o texto constitucional. 3 – Parecer pela suspensão do processo até o julgamento da ADI 5565.

É o relatório.

Inicialmente, torna-se imperativo delimitar o objeto do julgamento, a fim de propiciar a exposição dos fundamentos determinantes deste voto para o deslinde da causa com posterior fixação de tese jurídica na medida em que a presente discussão, além da ADI nº 5565/DF, rel. Min. Luiz Fux, foi, também, objeto de Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas (IRDR) perante o Tribunal Regional Federal da 4ª região (TRF4) e, ante insurgência da União, é objeto do Recurso Extraordinário (RE)1.293.453, com automática repercussão geral.

Muito embora o RE discuta a aplicação do dispositivo constitucional do art. 158, I, o cerne do debate é, também, o texto constitucional ao dispor sobre a participação dos entes federados no produto da arrecadação do Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF) “sobre rendimentos pagos, a qualquer título”, o que é reproduzido aos Estados no art. 157, I, cuja interpretação e aplicação incumbe ser desvendada no sistema constitucional de repartição de receitas do Federalismo Fiscal brasileiro.

Nesse sentido, intenciona-se delimitar o conteúdo jurídico da expressão “sobre rendimentos pagos, a qualquer título”, encartada no inciso I do art. 157 da Constituição da Republica, notadamente para saber se o IRRF em pagamentos realizados pelos Estados a terceiros que não são servidores e empregados consubstancia, também, produto da arrecadação do imposto de renda repartido com os Estados.

Logo, cumpre-se perquirir o seguinte: é constitucional o art. 6º, § 7º da Instrução Normativa RFB nº 1599/2015, que alterou a repartição de receitas tributárias para fixar interpretação dos arts. 157, I e 158, I, no sentido de que produto da arrecadação de IRRF é exclusivamente aquele decorrente de vencimentos e proventos pagos a servidores e

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empregados dos Estados, Municípios e Administração Indireta?

Posta a matéria nesses termos, impende compreendermos o sistema constitucional de repartição de receitas que vigora desde a Constituição de 1988 formulado entre participação direta e indireta na arrecadação tributária do Estado Fiscal por parte de ente federativo.

A propósito, recorre-se à tese de doutorado do professor José Maurício Conti, de Direito Financeiro da Universidade de São Paulo (USP), para explicitar essas categorias jurídicas:

“O sistema hoje vigente de repartição de receitas tributárias no Brasil prevê, além dos tributos exclusivos de cada uma das esferas de governo, os dois tipos de participação na arrecadação: direta e indireta. Adota, por conseguinte, o sistema misto, acolhido na maioria dos Estados modernos.

(…)

A participação direta vem regulada basicamente nos arts. 157 e 158 da Constituição. O art. 157 trata da participação direta dos Estados e Distrito Federal na arrecadação da União e o art. 158 trata da participação direta dos Municípios nas arrecadações da União e dos Estados.

(…)

Prevê também a Constituição diversas formas de participação indireta. As participações indiretas ocorrem por meio da criação de fundos.

Há vários fundos previstos na Constituição Federal e, além destes, inúmeros outros criados pela legislação infraconstitucional.

(…)

Cumpre destacar ainda que, além do sistema de transferência intergovernamentais de natureza compulsória, como as que foram anteriormente analisadas, quer sob a sua forma direta, quer sob a sua forma indireta, há diversas formas de transferências voluntárias, como é o caso das subvenções, por exemplo.” (CONTI, José Maurício. Federalismo Fiscal e Fundos de Participação. São Paulo: Juarez de Oliveira, 2001, pp. 68-73).

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Constata-se, ainda, que o discrímen proposto encontra proteção e homenagem em entendimento iterativo da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, com vistas a preservar a autonomia financeira dos entes federados que encontra guarida, justamente, por meio da preservação do sistema de repartição de receitas.

Confiram-se, a propósito, os seguintes julgados:

Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão. 2. Federalismo fiscal e partilha de recursos. 3. Desoneração das exportações e a Emenda Constitucional 42/2003. Medidas compensatórias. 4. Omissão inconstitucional. Violação do art. 91 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT). Edição de lei complementar. 5. Ação julgada procedente para declarar a mora do Congresso Nacional quanto à edição da Lei Complementar prevista no art. 91 do ADCT, fixando o prazo de 12 meses para que seja sanada a omissão. Após esse prazo, caberá ao Tribunal de Contas da União, enquanto não for editada a lei complementar: a) fixar o valor do montante total a ser transferido anualmente aos Estados-membros e ao Distrito Federal, considerando os critérios dispostos no art. 91 do ADCT; b) calcular o valor das quotas a que cada um deles fará jus, considerando os entendimentos entre os Estados-membros e o Distrito Federal realizados no âmbito do Conselho Nacional de Política Fazendária – CONFAZ. (ADO 25, Relator Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 18 ago. 2017).

EMENTA: CONSTITUCIONAL. ICMS. REPARTIÇÃO DE RENDAS TRIBUTÁRIAS. PRODEC. PROGRAMA DE INCENTIVO FISCAL DE SANTA CATARINA. RETENÇÃO, PELO ESTADO, DE PARTE DA PARCELA PERTENCENTE

OS MUNICÍPIOS. INCONSTITUCIONALIDADE. RE DESPROVIDO. I - A parcela do imposto estadual sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, a que se refere o art. 158, IV,

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da Carta Magna pertence de pleno direito aos Municípios. II - O repasse da quota constitucionalmente devida aos Municípios não pode sujeitar-se à condição prevista em programa de benefício fiscal de âmbito estadual. III - Limitação que configura indevida interferência do Estado no sistema constitucional de repartição de receitas tributárias. IV - Recurso extraordinário desprovido. ( RE 572.762, Relator Ministro Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 05 set. 2008).

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO FINANCEIRO. FEDERALISMO FISCAL. ESTADO PATRIMONIAL. ROYALTIES. REGIME CONSTITUCIONAL. PARTICIPAÇÃO ESPECIAL. COMPENSAÇÃO FINANCEIRA PELA EXPLORAÇÃO DE RECURSOS MINERAIS – CFEM. RECEITA PÚBLICA NÃO TRIBUTÁRIA. RECEITAS ORIGINÁRIAS DA UNIÃO. RECEITAS TRANSFERIDAS AOS ESTADOS E MUNICÍPIOS. ESTADOS E MUNICÍPIOS PRODUTORES E CONFRONTANTES. RATEIO FEDERATIVO. LEI FEDERAL E ORDINÁRIA. ARTIGO 20, PARÁGRAFO ÚNICO, DA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA. 1. Os royalties possuem natureza jurídica de receita transferida não tributária de cunho originário emanada da exploração econômica do patrimônio público, afastada sua caracterização seja como tributo, seja como indenização. Precedente: RE 228.800, de relatoria do Ministro Sepúlveda Pertence, Primeira Turma, DJ 16.11.2011. 2. Os royalties são receitas originárias da União, tendo em vista a propriedade federal dos recursos minerais, e obrigatoriamente transferidas aos Estados e Municípios. 3. A legislação prevista no parágrafo único do art. 20 da Constituição da Republica possui natureza ordinária e federal. Precedente: ADI 4.606, de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 28.02.2019. 4. É constitucional a imposição legal de repasse de parcela das receitas transferidas

os Estados para os municípios integrantes da territorialidade do ente maior. 5. Ação direta de inconstitucionalidade conhecida a que se nega procedência. ( ADI 4846, de minha

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relatoria, Tribunal Pleno, DJe 18 fev. 2020).

Ementa: CONSTITUCIONAL. FEDERALISMO FISCAL. REPARTIÇÃO DA ARRECADAÇÃO DA CIDECOMBUSTÍVEIS. ART. 159, III, DA CF. ART. 1º-A DA LEI 10.336/2001. DEDUÇÃO DA DESVINCULAÇÃO DE RECEITAS DA UNIÃO. ART. 76 DO ADCT. REDAÇÃO DA EC 93/2016. AUSÊNCIA DE ALTERAÇÃO NA REPARTIÇÃO DOS RECURSOS ARRECADADOS. 1. Proposta de conversão de referendo de medida cautelar em julgamento definitivo de mérito, considerando a não complexidade da questão de direito em discussão e a instrução dos autos, nos termos do art. 12 da Lei 9.868/1999. 2. O art. 76 do ADCT, na redação dada pela EC 93/2016, não autoriza a dedução do percentual de desvinculação de receitas do montante a ser transferido aos Estados e Municípios em decorrência das normas constitucionais de repartição de receitas. 3. O art. 1º-A, parte final, da Lei 10.336/2001, com a redação da Lei 10.866/2004, é inconstitucional por afronta ao art. 159, III, da CF, uma vez que restringe a parcela da arrecadação da Cide-Combustível destinada aos Estados. 4. Medida Cautelar confirmada e ação julgada parcialmente procedente para declarar inconstitucional a parte final do art. 1º-A da Lei 10.336/2001, com a redação da Lei 10.866/2004. ( ADI 5628, Relator Ministro Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 26 nov. 2020).

Superado esse introito a evidenciar o sistema constitucional de repartição de receitas como instrumento de promoção da autonomia financeira dos entes federados, convém versar sobre o essencial da demanda em comento, isto é, o que justificou a Secretaria da Receita Federal (SRF), depois de praticamente três décadas de vigência da Constituição de 1988, editar ato administrativo normativo para interpretar dispositivo constitucional.

Converge-se, portanto, ao entendimento de Sua Excelência no sentido de que o nó górdio desta demanda traduz-se na conciliação interpretativa em termos constitucionais entre a competência tributária

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da União e a autonomia financeira dos Estados.

Adota-se como expediente argumentativo neste voto dois eixos de raciocínio: (i) o arquétipo constitucional das competências tributárias com concentração do poder de tributar na União e as autonomias financeiras dos entes federados; e (ii) os reflexos jurídicos da interpretação do termo “rendimentos pagos, a qualquer título” no conteúdo e no cálculo do produto da arrecadação do IRRF aos Estados.

i) Concentração de tributar na União e autonomia financeira dos entes

federados

Conforme se extrai da Constituição Federal, compete aos Municípios e ao Distrito Federal instituir impostos sobre propriedade predial e territorial urbana, sobre transmissão de bens imóveis e sobre prestações de serviços de qualquer natureza; aos Estados e ao Distrito Federal, compete instituir impostos sobre transmissão causa mortis e doação de quaisquer bens e direitos, sobre operações de circulação de mercadorias e sobre a propriedade de veículos automotores. A União, por sua vez, institui sete impostos: de importação, de exportação, sobre a renda, sobre produtos industrializados, sobre operações financeiras, sobre a propriedade territorial rural e sobre grandes fortunas.

Nesse sentido, “conclui-se caber à União vasta competência tributária, uma vez abrangente de sete impostos expressamente indicados, além dos impostos passíveis de serem instituídos mediante o exercício de suas competências residual e extraordinária” (COSTA, Regina Helena. Curso de Direito Tributário. 8. ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2018, p. 361).

Além disso, é competência exclusiva da União instituir contribuições, sejam elas sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, tributos qualificados constitucionalmente por suas finalidades. Nesse sentido, a arrecadação tributária da União aumenta com a criação das contribuições, que não se sujeitam à repartição com os Estados.

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Por outro lado, tem-se que foi instituído no Brasil a forma federativa do Estado, que se manifesta no âmbito financeiro com o federalismo fiscal. Dessa forma, “sendo possível ocorrer desequilíbrio na arrecadação (...), a Constituição estabelece forma de repartição de receitas tributárias (arts. 157-162). Assim sendo, em tese, cada unidade federada possui a disponibilidade de recursos próprios, cabendo-lhe exercer sua atividade tributária e, de outro lado, efetua uma racional transferência de recursos, das unidades maiores para as menores, a fim de propiciar a todos os meios necessários para cumprimento de suas atribuições constitucionais” (OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. 6. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2014, p. 108-109).

O que se nota hoje é justamente o assoberbamento de atribuições político-administrativas dos Estados sem as correspondentes fontes de custeio. A viabilidade financeira dos Estados é um problema desafiador e aberto do federalismo fiscal brasileiro, o qual deve ser considerado em controvérsias nas quais se discute a participação dos governos locais no produto da arrecadação de receitas públicas do governo central, a exemplo do IRRF pago aos seus servidores, empregados e pessoas jurídicas.

Sendo assim, no presente voto, impende a conciliação hermenêutica entre a competência tributária da União e a autonomia financeira dos Estados. Por conseguinte, almeja-se conceituar as categorias jurídicas a serem harmonizadas a partir de institutos do federalismo fiscal e conceitos próprios do legislação tributária sobre a renda.

Em relação à autonomia financeira dos Estados, muito já se escreveu acerca das receitas estaduais e respectiva (in) suficiência para atender às necessidades públicas da localidade, desde o período colonial aos tempos hodiernos.

As deficiências desse modelo de federação foram objeto da Reforma do Sistema Tributário levada a cabo na Emenda Constitucional 18/1965, que reconfigurou a competência tributária dos Estados em matéria de tributação sobre o consumo.

O paradigma de federalismo fiscal, inaugurado pela EC supracitada

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e regulamentado pelo Código Tributário Nacional, foi mantido praticamente incólume nas Cartas de 1967/1969. Nesses termos, as esferas subnacionais remanesceram com impostos privativos e partilhados, os tributos comuns e participação na receita tributária dos entes federativos.

A atual Constituição da Republica de 1988 modificou substancialmente a posição dos entes subnacionais e incrementou o poder de tributar da União, sobretudo, em matéria de contribuições, conforme antes citado.

Em síntese, compreendida a autonomia financeira como capacidade de autofinanciamento das atividades estatais representadas pelo autogoverno, à luz de suas características essenciais, que são a independência, a suficiência e a eficiência, percebe-se que os Estados têmse afirmado progressivamente como parte vital da Federação, em que pesem às desigualdades sociais e regionais e às promessas civilizatórias não cumpridas, em maior ou menor medida, pelo Estado brasileiro.

Cumpre-se, assim, examinar a competência tributária da União como positivada no regime constitucional vigente. De plano, transcrevese o pensamento do professor Paulo de Barros Carvalho:

“A competência tributária, em síntese, é uma das parcelas entre as prerrogativas legiferantes de que são portadoras as pessoas políticas, consubstanciada na possibilidade de legislar para a produção de normas jurídicas sobre tributos.

(…)

Não se confunde com a capacidade tributária ativa. Uma coisa é poder legislar, desenhando o perfil jurídico de um gravame ou regulando os expedientes necessários à sua funcionalidade; outa é reunir credenciais para integrar a relação jurídica, no tópico de sujeito ativo. O estudo da competência tributária é um momento anterior à existência mesma do tributo, situando-se no plano constitucional. Já a capacidade tributária ativa, que tem como contranota a capacidade tributária passiva, é tema a ser considerado no ensejo do desempenho das competências, quando o legislador elege as pessoas componentes do vínculo abstrato, que se instala no

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instante em que acontece, no mundo físico, o fato previsto na hipótese normativa.” (CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 26 ed. São Paulo: Saraiva, 2014, pp. 218-219).

ii) Reflexos jurídicos do termo “rendimentos pagos, a qualquer título”

no produto da arrecadação do IRRF aos Estados

Resta, agora, perquirir o sentido jurídico que adquire o termo ”sobre rendimento pago, a qualquer título” realizado pelos Estados no contexto federativo do Sistema Tributário Nacional, sobretudo no que toca à participação no “produto da arrecadação” do IRRF. A meu ver, é esse o ponto nodal do deslinde da presente controvérsia constitucional.

Firmo convicção no sentido de que não é ato normativo secundário (IN) instrumento apto para fixar interpretação de dispositivo constitucional (art. 158, I) fulcral para garantia da autonomia financeira dos Estados.

Verifica-se, a propósito, que a repartição de receitas correntes tributárias no Sistema Tributário Nacional conjuga duas espécies de financiamento dos governos locais: uma pelo critério da fonte (cobrança de tributos de competência própria) e outra pelo produto, o qual se traduz em participação no bolo tributário de competência do governo central. Nessa segunda hipótese que reside a discussão presente, isto é, na transferência de recursos de entes maiores para os menores, em virtude de desequilíbrios na arrecadação relacionados a fatores socioeconômicos.

Diante das desigualdades e assimetrias sociais e regionais, as quais expressam conflitos de justiça distributiva essenciais à comunidade política, negar as especificidades e realidades fiscais dos milhares de membros desta continental federação representa ofensa direta ao pacto constituinte que lhe propiciou.

Porém, em nossa democracia constitucional, não compete a esta Suprema Corte refazer ou infirmar as opções federativas hauridas da Assembleia Nacional Constituinte de 1987/1988, pois importa mais, em sede de jurisdição constitucional, prezar pela estabilidade do Estado Democrático de Direito constituído pela República Federativa pátria e

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suas instituições.

Nesses termos, acompanha-se com esperança o desenvolvimento dogmático do princípio constitucional da solidariedade, encartado no preâmbulo e no art. , I, do Texto Constitucional, bem como se assevera a importância institucional do Senado Federal, a quem compete “avaliar periodicamente a funcionalidade do Sistema Tributário Nacional, em sua estrutura e seus componentes”, em consonância ao previsto no art. 52, XV, da Constituição da Republica, acrescido pela EC 42/2013.

Assim, a meu ver, a normatividade constitucional vigente não permite conclusão diversa da supracitada, de modo que resta aplicá-la ao litígio em concreto, especialmente para interpretar a expressão “o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem”, utilizada pelo arts. 157, I e 158, I do Texto Constitucional para indicar não só pagamentos de vencimentos e proventos aos seus servidores e empregados.

Os Estados e Municípios não são apenas agentes de retenção de imposto de renda nos pagamentos realizados a terceiros contratados. Oportuno consignar que desempenham autêntico mister de promotores de renda ao pactuar contratos que prevem rendimentos aos seus prestadores de serviços e/ou fornecedores, não sendo crível, na moldura do federalismo fiscal brasileiro, que recolham tal “produto de arrecadação” à União.

Nesse sentido é a interpretação do Tribunal de Contas da União na na decisão 125/2002, Plenário, Relator Ministro Benjamin Zymler, segundo o qual:

(...) a questão ora tratada não se limita ao imposto sobre a renda incidente sobre os rendimentos pagos aos servidores públicos. Já nas antigas Constituições, era destinado àqueles entes políticos, além do imposto incidente sobre os rendimentos do trabalho, o imposto incidente sobre os rendimentos dos títulos de dívida pública. A Constituição de 1988, ao tratar do

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assunto, atribuiu a essas pessoas o produto da arrecadação desse imposto, incidente na fonte, sobre os rendimentos por ela pagos, a qualquer título . Logo, sempre que houver retenção na fonte, inclusive relativo aos pagamentos efetuados à pessoa jurídica, o produto dessa arrecadação pertence ao Estado, Distrito Federal ou Município do qual se originou o pagamento.

De modo semelhante, o Tribunal Federal da 4a Região, em processo objeto de Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas (IRDR) e que agora tramita neste Supremo Tribunal Federal no RE 1.293.453, se pronunciou no sentido de que o art. 158, I da Constituição Federal define a titularidade municipal de IRRF incidente sobre valores pagos a pessoas físicas ou jurídicas contratadas para a prestação de bens ou serviços:

DIREITO CONSTITUCIONAL. PRINCÍPIO FEDERATIVO. DIREITO FINANCEIRO. DIREITO TRIBUTÁRIO. CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA DE 1988. ARTIGO 158, I. TITULARIDADE MUNICIPAL DAS RECEITAS ARRECADADAS, A TÍTULO DE IMPOSTO DE RENDA RETIDO NA FONTE, INCIDENTE SOBRE VALORES PAGOS PELOS MUNICÍPIOS, A PESSOAS FÍSICAS OU JURÍDICAS CONTRATADAS PARA A PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS OU FORNECIMENTO DE BENS. DIREITO PROCESSUAL. INCIDENTE DE RESOLUÇÃO DE DEMANDAS REPETITIVAS. SUSPENSÃO NACIONAL DOS PROCESSOS POR DETERMINAÇÃO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. 1. Incidente de resolução de demandas repetitivas acerca da interpretação do art. 158, I, da Constituição da Republica de 1988, segundo o qual pertence aos Municípios o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem. (...) 4. Conforme o texto constitucional de 1988, o aludido tributo incide sobre a RENDA e sobre OS PROVENTOS relativos a RENDIMENTOS PAGOS, A QUALQUER TÍTULO; sendo que por RENDA, nos

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termos do sistema tributário, entende-se o produto do capital, o produto do trabalho, ou da combinação de ambos ( CTN, art. 43, I), cuja incidência independe da denominação da receita ou do rendimento, da localização, condição jurídica ou nacionalidade da fonte, da origem e da forma de percepção ( CTN, art. 43, § 1º); na redação constitucional vigente, a expressão “a qualquer título”, tem função de aposto explicativo, referente aos “rendimentos pagos”, rendimentos por sua vez considerada a incidência do “imposto da União sobre a renda e proventos de qualquer natureza”. 5. A invocação do art. 85 do CTN, como instrumento de solução de conflitos de competência entre os entes da federação, deve observar que (a) não há conflito de competência entre entes federativos no caso, pois a Constituição já tem resposta para o problema colocado e (b) não se pode invocar a redação mais restrita do art. 85 do CTN para limitar o sentido e o significado do artigo 158, I, da CF/88, o que implicaria em interpretar a Constituição contra seu texto e a partir de norma inferior. 6. Condicionar o exercício do direito reconhecido aos Municípios através da norma do art. 158, I, da CF/88, à existência de legislação infraconstitucional que a regulamente, implica outorgar à União - ente político com competência para legislar sobre IR - o poder de ampliar ou não a autonomia financeira de outro ente Federado (Municípios) segundo seu juízo de conveniência e oportunidade na edição dessa lei regulamentadora, o que afrontaria o sistema federativo. (...) 9. Tese jurídica fixada: "O artigo 158, I, da Constituição Federal de 1988 define a titularidade municipal das receitas arrecadadas a título de imposto de renda retido na fonte, incidente sobre valores pagos pelos Municípios, a pessoas físicas ou jurídicas contratadas para a prestação de bens ou serviços (...)”. (Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas nº XXXXX-44.2017.4.04.0000/RS, TRF4, Relator Desembargador Federal Roger Raupp Rios, 25 out. 2018).

Na mesma perspectiva, entendo que tanto Municípios (art. 158, I da Constituição) quanto Estados (art. 157, I) não devem recolher à União o

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IRRF incidente sobre valores pagos por eles a pessoas físicas ou jurídicas.

Dispositivo:

Diante do exposto, julgo procedente a presente Ação Cível Originária para fixar seguinte tese: “Pertencem aos Estados o produto da arrecadação do Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF) sobre os rendimentos pagos, a qualquer título, independentemente de vínculo de trabalho e/ou emprego.”

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11/10/2021 PLENÁRIO

AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA 2.897 ALAGOAS

VOTO

O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES: Trata-se de Ação Cível Originária, com pedido de tutela antecipada, proposta pelo Estado de Alagoas em face da União Federal, na qual se requer que se declare “o direito do autor ao produto do Imposto de Renda retido na fonte incidente ‘sobre rendimentos pagos, a qualquer título’ pelo Estado, suas autarquias e suas fundações, incluindo-se os pagamentos feitos a pessoas jurídicas e pessoas físicas decorrentes do fornecimento de bens ou serviços, e não apenas o pagamento feito a servidores e empregados públicos”.

Os autos foram assim relatados pelo Ministro DIAS TOFFOLI:

“Trata-se de ação cível originária, com pedido de tutela antecipada, ajuizada pelo Estado de Alagoas, em face da União, com o fim de:

“b) (…) declarar o direito do autor ao produto do Imposto de Renda retido na fonte incidente ‘sobre rendimentos pagos, a qualquer título’ pelo Estado, suas autarquias e suas fundações, incluindo-se os pagamentos feitos a pessoas jurídicas e pessoas físicas decorrentes do fornecimento de bens ou serviços, e não apenas o pagamento feito a servidores e empregados públicos;

c) condenar a União Federal, por quaisquer de seus órgãos, a não adotar nenhuma medida de restrição ou punição em relação ao Estado, suas autarquias e fundações, desde que tal medida tenha como fundamento a retenção mencionada acima, impondo-se, se necessário, multa diária à União Federal”.

Aduz o autor ter a Receita Federal do Brasil (RFB), por meio da Solução de Consulta nº 166 – COSIT, alterado entendimento acerca da partilha de receita a que se refere o art. 158, I, da Constituição Federal.

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Diz ser o novo entendimento aplicável ao disposto no art. 157, I, do texto constitucional, que dispõe pertencer aos estados e ao Distrito Federal o produto da arrecadação do imposto de renda incidente na fonte sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, por suas autarquias ou pelas fundações que instituírem e mantiverem.

Relata que, com a referida consulta, a RFB passou a entender que o produto da arrecadação do imposto de renda incidente na fonte pertencente aos estados e municípios seria apenas aquele relativo aos rendimentos pagos por eles, por suas autarquias ou pelas fundações que instituírem ou mantiverem, a servidores e empregados. Como consequência disso, revela o autor ter a RFB editado a IN nº 1.599/15, que trata da Declaração de Débitos e Créditos Tributários Federais (DCTF), alterando o entendimento constante da anterior IN nº 1.110/10. Da perspectiva do autor, essa nova compreensão sobre o tema teria reduzido substancialmente o alcance da expressão “a qualquer título” constante dos referidos dispositivos constitucionais. Aponta que, posteriormente, a RFB, por meio da IN nº 1.646/16, adicionou outros códigos ao rol de valores que não precisariam ser informados na DCFT.

Assevera o autor ter interesse em propor a presente ação para evitar qualquer procedimento impositivo da RFB “em razão do não recolhimento aos cofres federais do Imposto de Renda retido na fonte pelo Estado de Alagoas, suas autarquias e fundações, decorrentes de contratos de fornecimento de bens ou serviços”.

Defende que a atual Constituição Federal ampliou, por meio dos dispositivos citados, a participação dos estados e dos municípios na distribuição do produto da arrecadação do imposto de renda incidente na fonte. Pela Carta anterior, ressalta, essa participação “era limitada ao Imposto de Renda ‘incidente sobre rendimentos do trabalho e de títulos da dívida pública por eles pagos’”(art. 23, § 1º, da Constituição anterior).

Aponta que, por ter a Constituição Federal atual fortalecido o federalismo, “seria incompreensível (…) a adoção

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da exegese que resultasse no amesquinhamento da participação estadual na arrecadação do Imposto de Renda”.

Em favor de sua tese, registra o entendimento do Tribunal de Contas da União, citado pela RFB naquela solução de consulta:

“Quanto a esses questionamentos, cabe mencionar o entendimento exposto na Decisão nº 125, de 27 de fevereiro de 2002, do Plenário do Tribunal de Contas da União (TCU), segundo o qual, sempre que houver retenção na fonte, inclusive relativa aos pagamentos efetuados à pessoa jurídica, o produto dessa arrecadação pertence ao Estado, Distrito Federal ou Município do qual se originou o pagamento‟. É o mesmo entendimento dos Municípios, portanto. Mas não é o entendimento da Receita Federal.”

Diz o autor que, quando a Constituição pretendeu restringir o alcance de expressões o fez de modo expresso. Cita, nessa direção, o art. 195, I, a. Ademais, sustenta que não cabe à União criar “regras de exceção cujo objetivo seja reduzir a participação de Estados e Municípios na partilha da receita tributária do Imposto de Renda”. Nesse sentido, defende que a regra contida no art. 64 da Lei nº 9.250/96, que prevê a retenção pela União do imposto de renda incidente sobre pagamentos efetuados a pessoas jurídicas, também deva ser seguida pelos estados e pelos municípios.

Por meio de decisão publicada no DJe de 26/10/16, neguei a tutela de emergência requerida, consignando não haver prejuízo de reapreciá-la após a resposta da ré.

Em sede de contestação, a União aduz ser legal e constitucional a IN nº 1.599/15 da RFB. Sustenta que nem essa instrução normativa nem a IN nº 1.646/16 criaram obrigação acessória nova ou estabeleceram abstenção de fato cujo resultado violasse o art. 85 do CTN ou os arts. 157 e 158 da Constituição Federal.

Discorre a ré, com apoio na observação da evolução constitucional do tema, que o imposto de renda pertencente aos

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estados e aos municípios “sempre foi aquele incidente sobre os pagamentos por eles efetuados aos seus servidores”. Cita, nessa direção, a EC nº 1/69 e o referido dispositivo do CTN. Em apoio a sua tese, transcreve trecho do parecer PGFN/CAT/Nº 1925/2008, que vai no sentido de que a Constituição teria atribuído aos estados “a sujeição ativa do imposto de renda retido na fonte sobre os pagamentos efetuados pelos órgãos administração, autarquias e fundações da respectiva unidade federada”.

Assevera, ao lado disso, que, para que esse imposto seja destinado a estado, a obrigação de retenção deve ser criada pela União, possuidora da competência para instituir o tributo.

Para a ré, as normas constantes dos dispositivos constitucionais são de eficácia limitada. Alega, com apoio nos arts. 146, I; e 163, I, da Constituição Federal, caber a lei complementar concretizar o que se entende por “rendimentos pagos, a qualquer título”. Afirma ser o art. 85 do CTN, recepcionado como lei complementar, a norma responsável por dar concretude a essa expressão. Destaca os seguintes precedentes, que, em seu entendimento, são favoráveis a sua tese: AI nº 577.516/AgR, RE nº 559.882 e ACO nº 2.864.

Em sede de réplica, o autor alega que a União pretende fazer interpretação da constituição federal a partir de normas infraconstitucionais. Sustenta que o art. 85 do CTN “deve ser lido à luz das novas normas constitucionais que, inequivocamente, ampliaram a participação estadual (e também municipal) na partilha do Imposto de Renda”. Destaca ser ampla a expressão “rendimentos pagos, a qualquer título”, não se limitando ela aos rendimentos do trabalho. Afirma que a RFB, até dezembro de 2015 (IN nº 1.110/10), compartilhava desse entendimento. Aduz que o art. 64 da Lei nº 9.430/96 apenas beneficia a ré.

Posiciona-se na direção de que “o exercício da competência legislativa da União não deve ser feito para reduzir ou suprimir a participação dos Estados (e dos Municípios) na partilha da receita tributária”.

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Intimadas, as partes informaram não haver provas a produzir, estando anexados aos autos os documentos necessários para o julgamento da lide.

Por fim, em sede de razões finais, o autor reiterou os termos da inicial e das demais manifestações; a ré, os termos da contestação.

A Procuradoria-Geral da República opina pelo sobrestamento da presente ação cível originária até o julgamento da ADI nº 5.565.

É o relatório.”

Iniciado o julgamento no Plenário Virtual, em Sessão do dia 21/05/2021, pedi vista dos autos para melhor exame da controvérsia.

De início, já antecipo que vou acompanhar o Relator na PROCEDÊNCIA da ação. Explico.

(I) Delimitação do objeto

Temos para exame, Ação Cível Originária ajuizada pelo Estado de Alagoas em face da União, em que se questiona a constitucionalidade de instrução normativa da Receita Federal do Brasil que, segundo o autor, fere a repartição de receitas tributárias prevista no art. 157, I, da Constituição Federal.

A discussão está em saber a quem pertence o produto da arrecadação do imposto de renda retido na fonte, incidente sobre rendimentos pagos, a qualquer título, pelo Estado, por suas autarquias e fundações, incluindo-se o pagamento de rendimentos a pessoas físicas e jurídicas, em razão do fornecimento de bens ou serviços, à luz dos artigos 153, III, e 157, I, da Constituição Federal.

Necessária a leitura dos seguintes dispositivos constitucionais:

“Art. 153. Compete à União instituir impostos sobre:

[...]

III - renda e proventos de qualquer natureza;”

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“Art. 157. Pertencem aos Estados e ao Distrito Federal:

I - o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem.”

(II) Repartição de receitas tributárias na Constituição de 1988 8

Inicialmente, destaco que a Constituição Federal de 1988 efetivamente rompeu com o paradigma anterior - no qual verificávamos a tendência de concentração do poder econômico no ente central (União) -, implementando a descentralização de competências e receitas aos entes subnacionais, a fim de garantir-lhes a autonomia necessária para cumprir suas atribuições.

Nesse sentido, vejamos a lição do eminente Ministro GILMAR MENDES em sua doutrina, a respeito da repartição de receitas na Assembleia Constituinte:

“A partilha das receitas, especialmente dos impostos, é uma questão fundamental do pacto federativo brasileiro, assim como de qualquer Estado fiscal que se estruture na forma de federação. Como se sabe, o modelo brasileiro caracteriza -se por processo de sístoles e diástoles do poder financeiro, ora concentrando receitas no ente central, ora diluindo -as entre entes regionais ou locais, com o cenário político vigente em cada momento histórico.

A década de 1980 é marcada pelo avanço do poder dos governadores, alterando-se o quadro político que se mantinha desde 1964, período no qual houve forte e crescente concentração de poder político e econômico nas mãos da União. O processo de redemocratização do país e descentralização fiscal, que já vinha em curso anos antes, resultou, anos mais tarde, no movimento pelas eleições presidenciais diretas e na formação da Assembleia Nacional Constituinte que deu origem à Constituição hoje vigente.

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Mesmo antes da promulgação da nova Constituição brasileira, o processo de redistribuição institucional de renda já se fazia sentir como consequência natural da redistribuição do poder político. Como afirma José Roberto Afonso, “ a descentralização de receita é anterior à Assembleia Constituinte. Na verdade, o que os constituintes promoveram foi a regulamentação, regularização e aprofundamento do processo” 8.

As Emendas Constitucionais n. 17, 23 e 27, desse período, foram um claro exemplo disso. A Emenda Constitucional n. 17/80 aumentou o valor das transferências via fundo de participação. A Emenda Constitucional n. 23/83, Emenda “ Passos Porto”, como ficou conhecida, ampliou novamente o repasse aos Estados e Municípios. No caso do Fundo de Participação dos Estados, o incremento passou de 11% para 12,5%, em 1984, e para 14% em 1985; no caso do Fundo de Participação dos Municípios, para 16%. Em 1987, tal percentual subiu para 17%, por força de novo aumento promovido pela Emenda Constitucional n. 27 9.

O rearranjo político promovido pela Constituição Federal de 1988 foi impulsionado por duas grandes forças. De um lado, a luta por descentralização política e garantia de autonomia aos entes subnacionais, especialmente os municípios. De outro, o desejo de ampliação do elenco de direitos fundamentais constitucionalmente assegurados, especialmente os direitos sociais, e de torná -los universais para todos os brasileiros. Esses dois elementos foram componentes preponderantes para o desenho do quadro fiscal ainda hoje vigente na Constituição 10.

A luta por autonomia política por parte de Estados e Municípios iria necessariamente afetar a partilha de recursos públicos. A desejada autonomia política não poderia existir sem que estivesse aliada à autonomia financeira, e esta, no contexto de um Estado fiscal, depende, fundamentalmente, da divisão de competências tributárias e da partilha do produto arrecadação tributária. Para os Estados e Municípios de

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maior potencial econômico, a autonomia poderia ser, em grande medida, assegurada por meio de suas próprias receitas tributárias, desde que a discriminação de suas competências fosse -lhes favorável. Cuidou -se, então, de ampliar as competências estaduais incluindo no âmbito do ICMS fatos econômicos antes sujeitos exclusivamente à competência tributária federal: combustíveis, energia elétrica e telecomunicações 11.

A partilha do produto da arrecadação dos impostos federais, por sua vez, foi novamente ampliada com a Constituição de 1988, inclusive como forma de promover a autonomia financeira dos entes menos favorecidos economicamente . Estabeleceu -se, para tanto, que 47% 12 do produto da arrecadação do imposto de renda e proventos de qualquer natureza, assim como do imposto sobre produtos industrializados, seriam destinados aos Estados e municípios, por meio dos respectivos Fundos de Participação.

os Estados -membros, por meio do FPE, coube 21,5% do IR e do IPI arrecadado pela União. Aos Municípios, por meio do FPM, coube 22,5% do IR e do IPI arrecadados pela União. Em 2007, por força de Emenda Constitucional n. 55, esse percentual foi acrescido de mais 1% a ser entregue

os municípios no primeiro decêndio do mês de dezembro de cada ano. Em 2014, o texto constitucional é alterado outra vez. A Emenda Constitucional n. 84/2014 acrescenta mais um ponto percentual ao FPM, devendo o respectivo montante ser entregue no primeiro decêndio do mês de julho de cada ano. Seriam ainda aplicados 3% em programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro -Oeste, por meio de instituições financeiras de caráter regional, na forma da lei.” (grifos nossos) (Mendes, Gilmar Ferreira. Curso de direito constitucional / Gilmar Ferreira Mendes, Paulo Gustavo Gonet Branco. – 12. ed. rev. e atual. – São Paulo: Saraiva, 2017, p. 1255-1256)

Especificamente quanto à tendência de descentralização de receitas

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promovida pela Constituição Federal de 1988, assim se manifestou o Professor HELENO TAVEIRA TORRES:

“A CF de 1967 manteve os avanços da Emenda nº 18/65, mas adotou um forte cunho centralizador dos poderes da União, numa orientação centrípeta, inclusive para o federalismo fiscal. Por fim, com a Constituição de 1988 , a lembrar os movimentos de sístoles e diástoles, retoma nova descentralização, ao instituir um federalismo cooperativo equilibrado, coerente com os fins constitucionais do Estado Democrático de Direito .”(grifos nossos) (TORRES, Heleno Taveira. Constituição financeira e o federalismo financeiro cooperativo equilibrado brasileiro, R. Fórum Dir. fin. e Econômico – RFDFE | Belo Horizonte, ano 3, n. 5, p. 25-54, mar./ago. 2014)

No mesmo sentido são os ensinamentos de RICARDO LOBO TORRES:

“A CF 88 ampliou e refinou o sistema de repartição das receitas tributárias (vide p. 361). Iniciada com a Emenda Constitucional nº 18/65, as participações sobre a arrecadação constituem instrumento importante para o equilíbrio financeiro do Estado Federal, desde que estabelecidos os meios de controle para a entrega correta e pontual dos recursos. A nova disciplina assegura aos Estados e Municípios volume maior de recursos e, ao mesmo tempo, alivia o sistema dos condicionamentos e das restrições anteriormente aplicáveis”. (TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário – 19ª ed. - Rio de Janeiro: Renovar, 2013, p. 370.)

Desse modo, a análise dos dispositivos constitucionais que versam sobre a repartição de receitas entre os entes federados, considerando o contexto histórico em que elaborados, deve ter em vista a tendência de descentralização dos recursos e os valores do federalismo de cooperação,

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com vistas ao fortalecimento e autonomia dos entes subnacionais.

(III) Repartição das receitas do Imposto de Renda

Como já me manifestei em outros julgados, não há palavras inúteis na Constituição; assim, não obstante sejam aplicáveis diversas técnicas de hermenêutica constitucional, a interpretação da Carta Magna não deve ignorar a literalidade de seus próprios dispositivos. Portanto, devemos atribuir o máximo de efetividade ao texto magno, interpretando o em conformidade com os princípios da supremacia e da unidade da Constituição.

Desse modo, ao dispor que pertencem aos Estados “o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer natureza , incidente na fonte, sobre rendimentos pagos , a qualquer título , por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem”, o constituinte originário optou por não restringir expressamente a que tipo de ‘rendimentos pagos’ se refere. Por sua vez, a expressão ‘a qualquer título’ demonstra nitidamente a intenção de ampliar a abrangência do termo anterior (rendimentos pagos) a uma diversidade de hipóteses.

É certo que a Constituição Federal de 1988 não trouxe um conceito determinado e preciso de “rendimentos”. Verifica-se que o constituinte originário, por vezes, utiliza a expressão em caráter genérico, no sentido de “valores recebidos”- art. 145, § 1º, e art. 150, II, a seguir transcritos:

“Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:

§ 1º Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte. “

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No entanto, não se pode ignorar que, quando o legislador constituinte quis delimitar a abrangência do referido termo, o fez de forma expressa, a exemplo do disposto no art. 153, § 2º, II, em sua redação original, bem como no art. 195, I, ‘a’, com as alterações implementadas pela Emenda Constitucional 20/1998, in verbis:

“Art. 153. Compete à União instituir impostos sobre:

[...]

III - renda e proventos de qualquer natureza;

[...]

§ 2º O imposto previsto no inciso III:

[...]

II - não incidirá, nos termos e limites fixados em lei, sobre rendimentos provenientes de aposentadoria e pensão, pagos pela previdência social da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios , a pessoa com idade superior a sessenta e cinco anos, cuja renda total seja constituída, exclusivamente, de rendimentos do trabalho. (Revogado pela Emenda Constitucional 20, de 1998)”

“Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:

I - do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre

a) a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício ;”

Verifica-se, desse modo, que o artigo 157, inciso I, fala apenas em “ rendimentos pagos , a qualquer título”, enquanto o art. 195, inciso I, fala em “ rendimentos do trabalho pagos ou creditados , a qualquer título”, ou seja, quando o constituinte quis discriminar e restringir a abrangência do

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referido termo ele o fez expressamente. Desse modo, o conceito constitucional de rendimentos constante do art. 157, I, deve ser considerado de forma mais abrangente, e não de forma restritiva.

Assim, considero ser improcedente o argumento da União, no sentido de que “ ‘os rendimentos pagos, a qualquer titulo’ a que se referem os artigos 157, I, e 158, I, da Constituição, sobre os quais incide o imposto de renda, cujo produto da arrecadação pertence aos Estados, Distrito Federal e Municípios, são aqueles circunscritos aos pagamentos de servidores e empregados destes entes e de suas autarquias e fundações, nos termos do artigo. 85, II, do CTN”. (fl. 18, eDoc. 21).

Não se trata de aplicar interpretação ampliativa ao referido dispositivo constitucional, mas, tão somente, de respeitar sua literalidade.

Além disso, a expressão"a qualquer título"é suficientemente clara para afastar a pretensão do Fisco de limitar, por meio de ato normativo infraconstitucional (art. 85, II, do Código Tributário Nacional), a repartição da receita do imposto de renda retido na fonte, reduzindo as receitas dos entes subnacionais com vistas a concentrar a arrecadação no Ente Federal (União).

(IV) Competência tributária e repartição das receitas

Tampouco vislumbro a alegada ofensa ao inciso III do artigo 153 da Constituição Federal de 1988, o qual estabelece a competência da União para instituir o Imposto Sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza, eis que “a previsão constitucional de repartição das receitas tributárias não altera a distribuição de competências, pois não influi na privatividade do ente federativo em instituir e cobrar seus próprios impostos, influindo, tão somente, na distribuição da receita arrecadada” (Direito constitucional - 34. ed. - São Paulo: Atlas, 2018. p. 1204).

É certo que o direito subjetivo do ente federativo beneficiado com a participação no produto da arrecadação do Imposto de Renda Retido na Fonte - IRRF, nos termos dos arts. 157, I, e 158, I, da Constituição Federal, somente existirá a partir do momento em que o ente federativo

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competente criar o tributo e ocorrer seu fato imponível. No entanto, uma vez devidamente instituído o tributo, não pode a União - que possui a competência legislativa - inibir ou restringir o acesso dos entes constitucionalmente agraciados com a repartição de receitas aos valores que lhes correspondem.

Desse modo, quando se debate o alcance do artigo 157, I, da Constituição da Republica, não se está questionando a competência tributária da União para instituir e cobrar o imposto sobre a renda e proventos de qualquer natureza – art. 153, III, que estabelece a competência legislativa -, o debate fica centrado no aspecto financeiro, consistente na titularidade do produto da arrecadação do referido imposto quando retido na fonte, o qual, por expressa determinação constitucional, constitui receita do ente político pagador.

Aliás, a fim de garantir a efetividade da repartição constitucional de receitas tributárias, a própria Constituição Federal estabeleceu, em seu art. 160, proibição expressa à retenção ou qualquer restrição à entrega e ao emprego dos recursos atribuídos aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios. Veja-se:

“Art. 160. É vedada a retenção ou qualquer restrição à entrega e ao emprego dos recursos atribuídos, nesta seção, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, neles compreendidos adicionais e acréscimos relativos a impostos. “

(V) Da alegada eficácia limitada da norma

Não subsistem os argumentos da ré no sentido de que o artigo 158, I, da Constituição Federal cuida-se de norma de eficácia limitada, tendo em vista que, enquanto norma de repartição de receitas, o referido dispositivo constitucional possui eficácia plena, condicionando-se apenas à instituição do imposto pelo ente competente, de maneira que, uma vez estabelecida a norma instituidora do Imposto de Renda Retido na Fonte, desnecessária a instituição de norma infraconstitucional que regulamente

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a repartição das receitas correspondentes, visto que a própria constituição estabelece a titularidade do produto do IRRF aos Municípios de forma direta, obrigatória, incondicionada e desvinculada.

Ressalte-se que, caso o legislador constituinte, originário ou reformador, tivesse deixado margem ao legislador infraconstitucional para tratar da matéria, o teria feito de forma expressa, a exemplo do disposto no inciso IIdo parágrafo único do art. 158 - que trata de hipótese de repartição das receitas proveniente do ICMS dos Estados para os Municípios-, no entanto, o texto constitucional não deixou margem a qualquer atuação limitadora do legislador ordinário. Vejamos a norma em referência:

“Art. 158. Pertencem aos Municípios:

IV - vinte e cinco por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação.

Parágrafo único. As parcelas de receita pertencentes aos Municípios, mencionadas no inciso IV, serão creditadas conforme os seguintes critérios:

II - até 35% (trinta e cinco por cento), de acordo com o que dispuser lei estadual, observada, obrigatoriamente, a distribuição de, no mínimo, 10 (dez) pontos percentuais com base em indicadores de melhoria nos resultados de aprendizagem e de aumento da equidade, considerado o nível socioeconômico dos educandos. (Redação dada pela Emenda Constitucional 108, de 2020)”.

Assim, c onsiderando que o Imposto de Renda deve incidir tanto na prestação de serviços quanto no fornecimento de bens por pessoas físicas e jurídicas à Administração Pública, independentemente de ser ela municipal, estadual ou federal, não se deve discriminar os entes subnacionais relativamente à possibilidade de reter, na fonte, o montante correspondente ao referido imposto, a exemplo do que é feito pela União com amparo no artigo 64 da Lei 9.430/1996.

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Por todo exposto, ACOMPANHO o Relator, Min. DIAS TOFFOLI, e voto pela PROCEDÊNCIA da Ação Cível Originária.

É o voto.

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ExtratodeAta-11/10/2021

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PLENÁRIO EXTRATO DE ATA

AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA 2.897

PROCED. : ALAGOAS RELATOR : MIN. DIAS TOFFOLI

AUTOR (A/S)(ES) : ESTADO DE ALAGOAS

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE ALAGOAS

RÉU (É)(S) : UNIÃO

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DAS SECRETARIAS DE FINANÇAS

DAS CAPITAIS BRASILEIRAS - ABRASF

ADV.(A/S) : RICARDO ALMEIDA RIBEIRO DA SILVA (58935/DF, 81438/RJ,

457604/SP)

Decisão: Após o voto do Ministro Dias Toffoli (Relator), que julgava procedente a ação, a fim de declarar ter o Estado de Alagoas direito ao produto da arrecadação do imposto de renda incidente na fonte sobre pagamentos realizados por ele, por suas autarquias ou pelas fundações que instituir ou mantiver a pessoas físicas ou jurídicas em razão do fornecimento de bens ou serviços, sem custas, e condenava a ré ao pagamento de honorários advocatícios, arbitrados em 10% sobre o valor da causa, pediu vista dos autos o Ministro Alexandre de Moraes. Plenário, Sessão Virtual de 21.5.2021 a 28.5.2021.

Decisão: O Tribunal, por unanimidade, julgou procedente a ação, a fim de declarar ter o Estado de Alagoas direito ao produto da arrecadação do imposto de renda incidente na fonte sobre pagamentos realizados por ele, por suas autarquias ou pelas fundações que instituir ou mantiver a pessoas físicas ou jurídicas em razão do fornecimento de bens ou serviços, sem custas, e condenou a ré ao pagamento de honorários advocatícios, arbitrados em 10% sobre o valor da causa, nos termos do voto do Relator. Plenário, Sessão Virtual de 1.10.2021 a 8.10.2021.

Composição: Ministros Luiz Fux (Presidente), Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Dias Toffoli, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin, Alexandre de Moraes e Nunes Marques.

Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário

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