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17 de Outubro de 2021
2º Grau
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Supremo Tribunal Federal
há 20 dias
Detalhes da Jurisprudência
Processo
ADI 0099552-48.2020.1.00.0000 DF 0099552-48.2020.1.00.0000
Órgão Julgador
Tribunal Pleno
Partes
AGTE.(S) : PARTIDO SOCIALISTA BRASILEIRO - PSB, AGDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA, AGDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL
Publicação
27/09/2021
Julgamento
20 de Setembro de 2021
Relator
RICARDO LEWANDOWSKI
Documentos anexos
Inteiro TeorSTF_ADI_6530_61373.pdf
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Inteiro Teor

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 22

20/09/2021 PLENÁRIO

AG.REG. NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.530

DISTRITO FEDERAL

RELATOR : MIN. RICARDO LEWANDOWSKI

AGTE.(S) : PARTIDO SOCIALISTA BRASILEIRO - PSB

ADV.(A/S) : RAFAEL DE ALENCAR ARARIPE CARNEIRO

AGDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

AGDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. NOTA TÉCNICA. IMPOSSIBILIDADE DA VIA ELEITA. MERA INTERPRETAÇÃO DA LEI PARA FINS INTERNOS AO ÓRGÃO. INEXISTÊNCIA DE COEFICIENTE MÍNIMO DE GENERALIDADE, ABSTRAÇÃO E IMPESSOALIDADE. ARTS. 102, I, A, E 103, § 3º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA; 3º, I, DA LEI 9.868/1999; 1º, CAPUT E PARÁGRAFO ÚNICO, I; 4º, CAPUT E § 1º, DA LEI 9.882/1999. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO.

I – As notas técnicas são, em princípio, destituídas de aptidão jurídica para a produção de efeitos concretos, tratando-se de mera interpretação da lei para fins internos ao órgão, sem implicar violação direta do Texto Constitucional.

II – A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem reafirmado a impropriedade da utilização do controle abstrato de constitucionalidade para a averiguação da validade de atos desse jaez, destituídos de um coeficiente mínimo de generalidade, abstração e impessoalidade .

III – Pretensão que tampouco se amolda à via da arguição de descumprimento de preceito fundamental (art. 1º, caput e parágrafo único, I; e 4º, caput e § 1º, da Lei 9.882/1999). Precedentes.

IV – Agravo regimental a que se nega provimento.

AC Ó R D Ã O

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 2 de 22

ADI 6530 AGR / DF

Acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em sessão virtual do Plenário, na conformidade da ata de julgamentos, por maioria, negar provimento ao agravo regimental, nos termos do voto do Relator, vencidos os Ministros Edson Fachin e Cármen Lúcia.

Brasília, 20 de setembro de 2021.

RICARDO LEWANDOWSKI – RELATOR

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 3 de 22

20/09/2021 PLENÁRIO

AG.REG. NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.530

DISTRITO FEDERAL

RELATOR : MIN. RICARDO LEWANDOWSKI

AGTE.(S) : PARTIDO SOCIALISTA BRASILEIRO - PSB

ADV.(A/S) : RAFAEL DE ALENCAR ARARIPE CARNEIRO

AGDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

AGDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

R E L A T Ó R I O

O Senhor Ministro Ricardo Lewandowski (Relator): Trata-se de agravo regimental interposto pelo Partido Socialista Brasileiro – PSB Nacional contra decisão monocrática, de minha lavra, que julgou extinta a ação sem resolução de mérito, consignando que “a Nota Técnica 1.556/2020/CGUNE/CRG da Controladoria-Geral da União [...] efetivamente não ostenta densidade normativa suficiente para ensejar o controle abstrato de constitucionalidade” (documento eletrônico 59).

Neste recurso, o agravante insiste no cabimento da ação direta de inconstitucionalidade e na necessidade de atribuição de interpretação conforme à Constituição dos arts. 116, II, e 117, V, da Lei 8.112/1990, ponderando que:

“Ocorre que, com o devido acatamento, a presente ação não busca a declaração de inconstitucionalidade da Nota Técnica n. 1.556/2020/CGUNE/CRG, tampouco apontou-se a orientação da CGU como objeto desta ação. Tal como amplamente demonstrado no corpo da petição inicial, tem-se por objeto na presente ação direta a atribuição de interpretação conforme à Constituição dos arts. 116, II, e 117, V, da Lei n. 8.112/1990.

[…]

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 4 de 22

ADI 6530 AGR / DF

Na presente hipótese, a inconstitucional interpretação conferida pela Controladoria-Geral da União aos dispositivos da Lei n. 8.112/1990 termina por prescrever forma de censura prévia a servidores públicos federais, impondo-lhes verdadeira barreira à livre manifestação do pensamento em flagrante violação ao direito fundamental à liberdade de expressão (art. , IV, da CF). A interpretação que se busca afastar viola, também, o princípio da legalidade estrita (art. , II, da CF), na medida em que conduz a grave hipótese sancionatória aos servidores públicos federais com fundamento em leitura extremamente alargada dos dispositivos apontados. Reiterando-se, portanto, que o objeto desta ação consiste nos arts. 116, II, e 117, V, da Lei n. 8.112/1990 — e não na Nota Técnica da CGU —, requer-se, respeitosamente, a reconsideração da decisão ora agravada, a fim de que seja regularmente processado o feito, analisando-se a urgente liminar pleiteada.”

Requer, ainda, subsidiariamente,

“o conhecimento da demanda como arguição de descumprimento de preceito fundamental — conforme já pleiteado pelo ora Requerente desde a petição inicial — em observância ao princípio da fungibilidade já consagrado na jurisprudência desta e. Corte.

Com efeito, a ADPF se mostra único meio apto a sanar de forma eficaz e definitiva a lesividade aos preceitos fundamentais da liberdade de expressão e da legalidade estrita acima delineados, atendendo-se, assim, ao requisito da subsidiariedade. Na hipótese dos autos, pugna-se a esta e. Corte por decisão célere sobre questões eminentemente constitucionais, impedindo a extensão dos danos a princípios sensíveis da Constituição Federal.

O questionamento aqui feito quanto à inconstitucional interpretação conferida pela CGU ao Estatuto dos Servidores Públicos Federais pode vir a resultar em violações aos preceitos

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Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 5 de 22

ADI 6530 AGR / DF

fundamentais acima elencados, que traz consequências para toda a sociedade brasileira, merecendo o controle direto e imediato de sua compatibilidade com a Constituição Federal.

Ademais, cabe ressaltar que a eventual judicialização da questão por cada uma das partes diretamente atingidas criaria quadro de enorme insegurança jurídica, ante a possibilidade de decisões conflitantes nas mais diversas instâncias e foros do Poder Judiciário.

Assim, diante do preenchimento de todos os requisitos legais e constitucionais para o conhecimento da ação, requer-se, como pleito subsidiário, o conhecimento do feito como ADPF, reiterando-se a seguir a necessidade de apreciação da liminar pleiteada na exordial.”

Nesse sentido, requer seja revista a decisão, a fim de que seja dado regular prosseguimento à ação direta de inconstitucionalidade, e, subsidiariamente, o conhecimento da demanda como arguição de descumprimento de preceito fundamental.

É o relatório.

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.RICARDOLEWANDOWSKI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 6 de 22

20/09/2021 PLENÁRIO

AG.REG. NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.530

DISTRITO FEDERAL

V O T O

O Senhor Ministro Ricardo Lewandowski (Relator): Bem examinados os autos, verifico que a decisão agravada não merece reforma. Por oportuno, transcrevo o inteiro teor da decisão guerreada:

“Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Partido Socialista Brasileiro – PSB com a finalidade de atribuir interpretação conforme à Constituição Federal aos arts. 116, II, e 117, V, da Lei 8.112/1990, os quais assim dispõem:

‘Art. 116. São deveres do servidor: [...]

II - ser leal às instituições a que servir;

[...]

Art. 117. Ao servidor é proibido: [...]

V - promover manifestação de apreço ou desapreço no recinto da repartição; [...]’

O PSB aduziu que:

‘A controvérsia constitucional acerca dos dispositivos transcritos foi inaugurada com a edição da Nota Técnica 1556/2020, aprovada pela Corregedoria-Geral da União, órgão que compõe a Controladoria-Geral da União (CGU). Conforme se observa da instrução correcional formulada pela CGU, a Administração Pública Federal deverá adotar medidas disciplinares contra servidores que formularem em redes sociais e outros meios virtuais manifestações contrárias ao órgão ao qual está subordinado, com fundamento em suposto ‘dever de lealdade’ do servidor, veja-se:

‘4.42. A divulgação em mídia social de manifestações de indignação com superiores ou colegas de trabalho ou de opiniões contrárias aos entendimentos da casa pelo servidor são exemplos de condutas que não se identificam com a consecução dos seus deveres legais, nem com a

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.RICARDOLEWANDOWSKI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 7 de 22

ADI 6530 AGR / DF

eficiência do seu trabalho. Em verdade, as referidas condutas vão de encontro ao dever subjetivo de lealdade prescrito no inciso II, do artigo 116, cabendo, nesse sentido, a correspondente responsabilização, caso efetivadas.’

Não fosse bastante, o documento da CGU busca alargar desproporcionalmente o conceito de ‘recinto da repartição’, previsto no art. 117, V, da Lei n. 8.112/1990, atingindo de forma indistinta todos os atos da vida privada do servidor público, sobretudo aqueles praticados em ambiente virtual, veja-se:

‘4.69. Neste cenário, hodiernamente, não há como se admitir que o ‘recinto da repartição’ esteja delimitado exclusivamente aos limites físicos das dependências órgão. Exige-se, pois, uma percepção de que a nova concepção de espaço de trabalho transite entre o físico e o virtual. Na verdade, o trabalho remoto deu nova caracterização aos espaços de execução de atividades públicas, apresentando, com esta transmudação, um novo ambiente virtual e dinâmico a exigir novas interpretações, alterações ou inovações normativas, visando um efetivo sistema de regulação e controle.

4.70. Por estas razões, deve-se admitir a ampliação do conceito de ‘recinto da repartição’ para além do seu espaço físico, devendo se estender aos ambientes virtuais externos onde se verifique a produção de atividade administrativa ou de assuntos relacionados a atividade ou à função do servidor.

4.71. Como reflexo deste novo conceito no campo disciplinar, expõe-se a justa adequação do inciso II, do artigo 116, às condutas irregulares de servidores públicos executadas por meio de ambientes virtuais.’

[…]

Conforme será detalhado no decorrer desta ação direta de inconstitucionalidade, ao estipular espécie de censura prévia aos servidores públicos federais, a

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.RICARDOLEWANDOWSKI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 8 de 22

ADI 6530 AGR / DF

interpretação conferida à Lei n. 8.112/1990 pela Nota Técnica da CGU configura manifesta violação do direito fundamental à liberdade de expressão, garantido pelo art. , IV, da Constituição Federal. Não fosse bastante, a orientação claramente intimidatória veiculada pela Controladoria-Geral da União, fundamentada nos dispositivos objeto desta ação, traduz clara violação ao princípio da legalidade estrita (art. , II, da Constituição Federal), tendo em vista as consequências sancionatórias da orientação disciplinar expedida para todos os órgãos da Administração Pública Federal.” (documento eletrônico 1, págs. 2-4).

Asseverou, ainda, o seguinte:

‘Observa-se que, a fim de conferir aspecto de legalidade à orientação correcional, a Nota Técnica n. 1556/2020 fundamenta suas conclusões em interpretação transbordante e inconstitucional do disposto nos arts. 116, II, e 117, V, da Lei n. 8.112/1990.

Não há na referida legislação, contudo, qualquer disposição que permita a imposição de limitações ao direito fundamental de liberdade de expressão do servidor público — inclusive de índole político-partidária — disposição que, caso existente, estaria em flagrante descompasso com a Constituição Federal.’ (documento eletrônico 1, págs. 8-9)

Invocou precedentes do Supremo Tribunal Federal e ressaltou que:

‘A Lei n. 8.112/1990 já prevê em seu regulamento disciplinar diversas hipóteses de infração administrativa capazes de coibir eventuais abusos e desvios efetivos de conduta, como é o caso dos deveres (art. 116) de cumprir ordens superiores, guarda de sigilo sobre assuntos internos, conduta compatível com a moralidade administrativa e tratamento urbano; bem como das proibições (art. 117) de opor resistência injustificada ao serviço, coação de subordinados a filiação em associação,

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.RICARDOLEWANDOWSKI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 9 de 22

ADI 6530 AGR / DF

sindicato ou partido político e utilização do cargo para proveito pessoal — nenhuma delas sendo apta a reprimir a livre manifestação de ideias pelo servidor.’ (documento eletrônico 1, pág. 12)

Requereu, por fim,

‘seja conhecida a presente ação direta de inconstitucionalidade (ou, alternativamente, a ADPF), tendo em vista o preenchimento de seus pressupostos de admissibilidade, para que:

a) Preliminarmente, seja concedida medida cautelar para determinar a suspensão de qualquer tipo de apuração ou punição administrativa e judicial contra servidores públicos com base na inconstitucional interpretação conferida pela Nota Técnica n. 1556/2020/CGUNE/CRG aos artigos 116, II e III, e 117, V, da Lei n. 8.112/1990;

b) No mérito, seja julgada procedente a presente ação direta, ratificando a liminar eventualmente concedida. Ou, caso conhecida como ADPF, requer-se o julgamento da procedência da ação, afastando-se os efeitos sancionatórios previstos na Nota Técnica n. 1556/2020.” (documento eletrônico 1, pág. 15)

Tendo em vista a importância da matéria e a emergência de saúde pública decorrente do surto do coronavírus, determinei a aplicação do rito previsto no art. 12 da Lei 9.868/1999.

A Controladoria-Geral da União apresentou informações (documento eletrônico 39), na qual assevera que a nota técnica não sustenta densidade normativa suficiente para desafiar o controle abstrato de constitucionalidade.

O Advogado-Geral da União ofertou parecer no sentido do não conhecimento e da improcedência da arguição, conforme ementa transcrita abaixo:

‘Administrativo. Artigos 116, inciso II; e 117, inciso V, da Lei nº 8.112/1990, cujo alcance foi objeto de estudo inicial da Controladoria-Geral da União por meio da Nota

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Voto-MIN.RICARDOLEWANDOWSKI

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ADI 6530 AGR / DF

Técnica no 1556/2020/CGUNE/CRG, visando adequar tais dispositivos às novas hipóteses de condutas irregulares de servidores públicos federais quanto à utilização dos meios digitais de comunicação. Alegada violação aos artigos , incisos II e IV, da Constituição Federal. Preliminares. Descabimento de ação direta contra ato sem valor normativo, mas apenas interpretativo. Ofensa meramente reflexa à Constituição. Mérito. A nota técnica sob invectiva apenas detalha condutas que potencialmente se enquadrariam ou não nas vedações constantes dos artigos 116, inciso II; e 117, inciso V, da Lei no 8112/1990, fixando balizas interpretativas que contemplem a nova realidade de trabalho em ambiente virtual. Estímulo ao fortalecimento de uma cultura de integridade e ética no âmbito da Administração Pública Federal, com o desenvolvimento do senso de responsabilidade entre os servidores, fomentando a consciência de pertencimento e vinculação à Administração Pública, bem como a compreensão dos servidores públicos acerca da repercussão de seus atos para a credibilidade da instituição a que servem. Manifestação pelo não conhecimento da ação direta e, no mérito, pela improcedência do pedido.’ (documento eletrônico 46).

Por sua vez, o Procurador-Geral da República apresentou, igualmente, manifestação no sentido do não conhecimento da ação, em parecer assim ementado:

‘DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. NOTA TÉCNICA.

APTIDÃO NORMATIVA. AUSÊNCIA.

INADMISSIBILIDADE. 1. Nota técnica é desprovida de aptidão normativa para se caracterizar como ato impugnável em ação de controle concentrado de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal — Parecer pelo não conhecimento da ação direta de inconstitucionalidade.’ (documento eletrônico 57).

É o relatório. Decido.

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.RICARDOLEWANDOWSKI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 11 de 22

ADI 6530 AGR / DF

Bem examinados os autos, verifico, inicialmente, que a Nota Técnica 1.556/2020/CGUNE/CRG da Controladoria-Geral da União, descrita como ‘manifestação interpretativa desta CGUNE quanto ao alcance e conteúdo dos arts. 116, inciso II e 117, inciso V, da Lei 8.112/1990, visando, especialmente, promover a justa adequação destes às hipóteses de condutas irregulares de servidores públicos federais pela má utilização dos meios digitais de comunicação online’, efetivamente não ostenta densidade normativa suficiente para ensejar o controle abstrato de constitucionalidade.

A Controladoria-Geral da União exerce o poder regulamentar que lhe é inerente por meio da edição de determinados atos normativos, na forma do Decreto 5.480/2005, da Lei 13.844/2019 e do Decreto 9.681/2019. Não se inclui em tais hipóteses normativas as notas técnicas. Estas são, em princípio, destituídas de aptidão jurídica para a produção de efeitos concretos, tratando-se de mera interpretação da lei para fins internos ao órgão, sem implicar violação direta do Texto Constitucional.

Assim, não obstante a reprovabilidade da referida nota técnica, que ignora a proteção constitucional conferida à liberdade de pensamento, de expressão, de informação, de reunião, ao lado de inúmeros outros direitos de primeira geração e da máxima envergadura, o fato é que jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem reafirmado a impropriedade da utilização do controle abstrato de constitucionalidade para a averiguação da validade de atos desse jaez, destituídos de um coeficiente mínimo de generalidade, abstração e impessoalidade . Confira-se entendimento firmado nos seguintes julgados: ADI 1.716-DF, Rel. Min. Sepúlveda Pertence; ADI-QO 1.640-UF, Rel. Min. Sydney Sanches; ADI-MC 2.484-DF, Rel. Min. Carlos Velloso; ADI 3.487-DF, Rel. Min. Ellen Gracie; ADI 3.709-DF, Rel. Min. Cezar Peluso.

Ante o exposto, nego seguimento à presente ação direta de inconstitucionalidade e extingo o processo, sem julgamento de mérito, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF, combinado com art.

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.RICARDOLEWANDOWSKI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 12 de 22

ADI 6530 AGR / DF

485, IV, do CPC. ”

Os argumentos lançados no regimental não são capazes de afastar os fundamentos da decisão combatida, que, por tal razão, deve ser mantida. Com efeito, não logrou o autor demonstrar eventual caráter vinculante da nota técnica, nem em que medida ela estaria, de fato, sendo aplicada de maneira sistemática e abusiva. Observo que decisões administrativas isoladas que invoquem a referida nota técnica não têm o condão, por si só, de ensejar o cabimento do controle concentrado de constitucionalidade.

Tampouco deve vingar o pedido de o conhecimento da demanda como arguição de descumprimento de preceito fundamental, uma vez que essa providência seria indiferente para o resultado pretendido. Consoante já afirmei, o controle abstrato de constitucionalidade – que inclui tanto a ADI quanto a ADPF – é sede imprópria para a impugnação de atos destituídos de um coeficiente mínimo de generalidade, abstração e impessoalidade .

Nesse sentido, invoco precedente da Ministra Rosa Weber na ADI 6613 A GR / DF, in verbis:

“No que se refere ao recebimento do feito como arguição de descumprimento de preceito fundamental, restou consignado na decisão agravada que, indiscerníveis, no ato impugnado, as marcas da generalidade e da abstração que o credenciariam à tutela objetiva de constitucionalidade, a pretensão deduzida na exordial não se amolda à via da arguição de descumprimento de preceito fundamental (art. , caput e parágrafo único, I, e 4º, caput e § 1º, da Lei 9.882/1999).

É que a arguição de descumprimento de preceito fundamental desempenha, no conjunto dos mecanismos de proteção da higidez da ordem constitucional, a específica e excepcional função de evitar, à falta de outro meio eficaz para tanto, a perenização no ordenamento jurídico de

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.RICARDOLEWANDOWSKI

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ADI 6530 AGR / DF

comportamentos estatais – ostentem eles ou não a natureza de atos normativos – contrários a um identificável núcleo de preceitos – princípios e regras – tidos como sustentáculos da ordem constitucional estabelecida.

O art. , § 1º, da Lei nº 9.882/1999 é expresso ao assentar que ‘não será admitida arguição de descumprimento de preceito fundamental quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade’. Tal preceito, de um lado, não descura do caráter objetivo e abstrato da ADPF, e, de outro, de modo algum a antepõe a todo o sistema difuso de tutela dos direitos subjetivos de índole constitucional.

o assentar o assim chamado requisito da subsidiariedade da ADPF, o dispositivo em exame comporta exegese que legitima o Supremo Tribunal Federal a exercer, caso a caso, o juízo de admissibilidade, seja quando incabíveis os demais instrumentos de controle concentrado, seja quando constatada a insuficiência ou inefetividade da jurisdição subjetiva.

Na linha da jurisprudência desta Suprema Corte trazida na decisão agravada, ainda que eventualmente não alcançada a hipótese pelas demais vias de acesso à jurisdição concentrada, inidôneo, pois, o manejo de ADPF quando passível de ser neutralizada com eficácia a alegada lesão mediante o uso de instrumento processual outro.”

Ante o exposto, nego provimento ao agravo regimental.

É como voto.

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Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

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20/09/2021 PLENÁRIO

AG.REG. NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.530

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RELATOR : MIN. RICARDO LEWANDOWSKI

AGTE.(S) : PARTIDO SOCIALISTA BRASILEIRO - PSB

ADV.(A/S) : RAFAEL DE ALENCAR ARARIPE CARNEIRO

AGDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

AGDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

V O T O

O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN: Rememoro brevemente que se trata de Agravo Regimental interposto contra decisão que extinguiu a Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo Partido Socialista Brasileiro, ora agravante, a fim de atribuir interpretação conforme aos artigos 116, II, e 117, V, da Lei n. 8.112/90, tendo em vista a controvérsia inaugurada com a edição da Nota Técnica n. 1556/2020, da Controladoria-Geral da União, a qual dispõe sobre a responsabilidade disciplinar de servidores que formularem em redes sociais e outros meios virtuais manifestações contrárias ao órgão ao qual está subordinado.

O i. relator extinguiu a ação sob os seguintes fundamentos, ora reiterados em seu voto:

“A Controladoria-Geral da União exerce o poder regulamentar que lhe é inerente por meio da edição de determinados atos normativos, na forma do Decreto 5.480/2005, da Lei 13.844/2019 e do Decreto 9.681/2019. Não se inclui em tais hipóteses normativas as notas técnicas. Estas são, em princípio, destituídas de aptidão jurídica para a produção de efeitos concretos, tratando-se de mera interpretação da lei para fins internos ao órgão, sem implicar violação direta do Texto Constitucional.

Assim, não obstante a reprovabilidade da referida nota

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

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ADI 6530 AGR / DF

técnica, que ignora a proteção constitucional conferida à liberdade de pensamento, de expressão, de informação, de reunião, ao lado de inúmeros outros direitos de primeira geração e da máxima envergadura, o fato é que jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem reafirmado a impropriedade da utilização do controle abstrato de constitucionalidade para a averiguação da validade de atos desse jaez, destituídos de um coeficiente mínimo de generalidade, abstração e impessoalidade. Confira-se entendimento firmado nos seguintes julgados: ADI 1.716-DF, Rel. Min. Sepúlveda Pertence; ADI-QO 1.640-UF, Rel. Min. Sydney Sanches; ADIMC 2.484-DF, Rel. Min. Carlos Velloso; ADI 3.487-DF, Rel. Min. Ellen Gracie; ADI 3.709-DF, Rel. Min. Cezar Peluso.”

Divirjo, com a devida vênia, desse entendimento.

Conforme ressalta o agravante, trata-se de pedido de “interpretação conforme à Constituição Federal aos artigos 116, II, e 117, V, da Lei n. 8.112/1990”, os quais dispõem:

“Art. 116. São deveres do servidor:

[...]

II - ser leal às instituições a que servir;

Art. 117. Ao servidor é proibido:

[...]

V - promover manifestação de apreço ou desapreço no recinto da repartição”

A Nota Técnica, por sua vez, consolida os seguintes entendimentos (eDOC 5):

“a) a divulgação pelo servidor de opinião acerca de conflitos ou assuntos internos, ou de manifestações críticas ao órgão ao qual pertença, em veículos de comunicação virtuais, são condutas passíveis de apuração disciplinar;

b) as condutas de servidores que tragam repercussão negativa à imagem e credibilidade de sua instituição, na forma

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VotoVogal

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ADI 6530 AGR / DF

da alínea anterior, caracterizam o descumprimento do dever de lealdade expresso no art. 116, II, da Lei nº 8.112/90;

c) as responsabilidades estatutárias e éticas impostas ao servidor público atuam como circunstâncias limitadoras dos seus interesses privados, permitindo a sua responsabilização disciplinar por condutas irregulares praticadas na esfera privada, desde que estas estejam relacionadas às atribuições do cargo em que se encontre investido;

d) a solução de conflitos de entendimento e interesses que extrapolem a esfera comum dos debates de ordem interna deve, ordinariamente, ocorrer no âmbito do próprio órgão de lotação do servidor, por meio dos canais internos competentes;

e) as instituições públicas podem ser sujeitos passivos de atos de desapreço por parte de servidor, na forma do art. 117, V, da Lei nº 8.112/90;

f) o conceito de “recinto da repartição”, inserto no art. 117, V, da Lei nº 8.112/90, deve ser interpretado de forma a reconhecer que o local de trabalho do servidor não se limita ao espaço físico da repartição pública, podendo estender-se a quaisquer ambientes de trabalho externo oficiais;

g) a identificação funcional do servidor nas mídias sociais, por si só, não é motivo de responsabilização disciplinar, exigindo, além da efetiva divulgação do conteúdo, a verificação de impropriedades no teor das manifestações nele expostas, especialmente no que diz respeito à possível repercussão negativa à imagem ou credibilidade de sua instituição ou em relação aos demais servidores da casa;

h) cabe exclusivamente às autoridades superiores do órgão, às suas secretarias de comunicação, aos servidores devidamente autorizados, ou outros canais oficiais de interação externa, a comunicação com terceiros em nome da entidade para divulgação de informações internas ou entendimentos da instituição;”

Ainda que a nota em si seja destituída de caráter normativo, é certo que serve de orientação interpretativa da atividade disciplinar e, ao

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VotoVogal

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ADI 6530 AGR / DF

pretender conferir interpretação aos dispositivos legais, evidencia o seu sentido plúrimo e denota a necessidade e adequação da utilização da Ação Direta para questionar a constitucionalidade dessa interpretação. Existe, de fato, conexão lógica estabelecida entre os dispositivos legais e a referida nota. Que o pedido de interpretação conforme daqueles seja conjugado com as consequências interpretativas e disciplinares expressas nesta, não parece excluir a possibilidade de utilização da via direta, sendo o pedido de interpretação conforme ou a declaração de inconstitucionalidade parcial sem redução de texto (como parece ser melhor o caso), expressamente previsto, ademais, no art. 28, parágrafo único, da Lei n. 9.868/1999.

Não se desconhece que é da jurisprudência da Corte que:

“Se a interpretação administrativa da lei, que vier a consubstanciar-se em decreto executivo, divergir do sentido e do conteúdo da norma legal que o ato secundário pretendeu regulamentar, quer porque tenha este se projetado ultra legem, quer porque tenha permanecido citra legem, quer, ainda, porque tenha investido contra legem, a questão caracterizara, sempre, típica crise de legalidade, e não de inconstitucionalidade, a inviabilizar, em consequência, a utilização do mecanismo processual da fiscalização normativa abstrata” (ADI 996 MC, Relator (a): Min. Celso De Mello, Tribunal Pleno, julgado em 11/03/1994, DJ 06/05/1994 ).

Aqui, não há divergência em relação ao texto legal, mas violação direta da interpretação administrativa deste à Constituição.

É, de todo modo, também da jurisprudência, que os atos normativos federais que se revestem de alta densidade normativa estão sujeitos ao controle de constitucionalidade abstrato.

Assim, quando do julgamento da ADI nº 5.543, cujo objeto envolvia a restrição de doação de sangue aos chamados grupos de risco (consubstanciando-se na Portaria nº 158/2016 do Ministério da Saúde, e na Resolução da Diretoria Colegiada nº 34/2014 da Anvisa), fiz observar

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ADI 6530 AGR / DF

que as normas regulamentares poderiam constituir-se como objeto das ações de controle, não apenas por sua natureza jurídica, mas, sobretudo, porque a discussão da questão constitucional que fora ali posta adquiria relevo em face do núcleo mais íntimo do princípio constitucional da dignidade humana. Ao se criar, naquele conjunto específico de regras, classificações de caráter discriminatório, o agir administrativo oferecera direta violação ao texto constitucional, exigindo do Tribunal uma postura menos deferente com as chamadas delegações ao Poder Executivo.

No presente caso, o pedido formulado na petição inicial diz respeito, por um lado, à existência de interpretações dos artigos 116, II, e 117, V, da Lei n. 8.112/90, que se encontrariam em desalinho com o direito fundamental à liberdade de expressão, evidenciadas pela nota também impugnada.

Constato, assim, a aptidão das normas vergastadas a sofrer a fiscalização abstrata.

Confira-se, quanto ao tópico, a jurisprudência dominante deste Supremo Tribunal Federal:

EMENTA AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE. PEDIDO DE

INTERPRETAÇÃO CONFORME A CONSTITUIÇÃO. ART. 7º, III E XV, IN FINE, DA LEI Nº 9.782/1999. RESOLUÇÃO DA DIRETORIA COLEGIADA (RDC) DA ANVISA Nº 14/2002. PROIBIÇÃO DA IMPORTAÇÃO E DA COMERCIALIZAÇÃO DE PRODUTOS FUMÍGENOS DERIVADOS DO TABACO CONTENDO ADITIVOS. AGÊNCIA NACIONAL DE VIGILÂNCIA SANITÁRIA. REGULAÇÃO SETORIAL. FUNÇÃO NORMATIVA DAS AGÊNCIA REGULADORAS. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. CLÁUSULAS CONSTITUCIONAIS DA LIBERDADE DE INICIATIVA E DO DIREITO À SAÚDE. PRODUTOS QUE ENVOLVEM RISCO À SAÚDE. COMPETÊNCIA ESPECÍFICA E QUALIFICADA DA ANVISA. ART. , § 1º, X, DA Lei nº 9.782/1999. JURISDIÇÃO CONSTITUCIONAL. DEFERÊNCIA ADMINISTRATIVA. RAZOABILIDADE. CONVENÇÃO-QUADRO SOBRE

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CONTROLE DO USO DO TABACO CQCT. IMPROCEDÊNCIA. 1. Ao instituir o Sistema Nacional de Vigilância Sanitária, a Lei nº 9.782/1999 delineia o regime jurídico e dimensiona as competências da Agência Nacional de Vigilância Sanitária ANVISA, autarquia especial. 2. A função normativa das agências reguladoras não se confunde com a a função regulamentadora da Administração (art. 84, IV, da Lei Maior), tampouco com a figura do regulamento autônomo (arts. 84, VI, 103-B, § 4º, I, e 237 da CF). 3. A competência para editar atos normativos visando à organização e à fiscalização das atividades reguladas insere-se no poder geral de polícia da Administração sanitária. Qualifica-se, a competência normativa da ANVISA, pela edição, no exercício da regulação setorial sanitária, de atos: (i) gerais e abstratos, (ii) de caráter técnico, (iii) necessários à implementação da política nacional de vigilância sanitária e (iv) subordinados à observância dos parâmetros fixados na ordem constitucional e na legislação setorial. Precedentes: ADI 1668/DF-MC, Relator Ministro Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJ 16.4.2004; RMS 28487/DF, Relator Ministro Dias Toffoli, 1ª Turma, DJe 14.3.2013; ADI 4954/AC, Relator Ministro Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 30.10.2014; ADI 4949/RJ, Relator Ministro Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 03.10.2014; ADI 4951/PI, Relator Ministro Teori Zavascki, DJe 26.11.2014; ADI 4.093/SP, Relatora Ministra Rosa Weber, Tribunal Pleno, DJe 30.10.2014. 4. Improcedência do pedido de interpretação conforme a Constituição do art. , XV, parte final, da Lei nº 9.782/1999, cujo texto unívoco em absoluto atribui competência normativa para a proibição de produtos ou insumos em caráter geral e primário. Improcedência também do pedido alternativo de interpretação conforme a Constituição do art. , III, da Lei nº 9.782/1999, que confere à ANVISA competência normativa condicionada à observância da legislação vigente. 5. Credencia-se à tutela de constitucionalidade in abstracto o ato normativo qualificado por abstração, generalidade, autonomia e imperatividade. Cognoscibilidade do pedido sucessivo de declaração de

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inconstitucionalidade da Resolução da Diretoria Colegiada (RDC) nº 14/2012 da Agência Nacional de Vigilância Sanitária ANVISA (ADI 4874, Relator (a): Rosa Weber, Tribunal Pleno, julgado em 01/02/2018, DJe-019 01/02/2019, grifos meus).

Ademais, o pedido em relação à nota técnica, ainda que não configure ato normativo, poderia, tal como expressamente deduzido, ser conhecido como Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, uma vez que uma das hipóteses para o seu cabimento, nos termos do art. , caput, da Lei n. 9.882/99, é justamente “evitar ou reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público.” Nesse sentido:

Ementa: AÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. MEDIDA CAUTELAR. DIREITO AMBIENTAL. DIREITO À SAÚDE. PORTARIA 43/2020 DA SECRETARIA DE DEFESA AGROPECUÁRIA DO MINISTÉRIO DA AGRICULTURA, PECUÁRIA E ABASTECIMENTO MAPA. REGULAMENTAÇÃO DA LEI 13.874/2019, A QUAL DISPÕE SOBRE LIBERDADE ECONÔMICA. PRAZOS PARA APROVAÇÃO TÁCITA DE USO DE AGROTÓXICOS, FERTILIZANTES E OUTROS QUÍMICOS. CONHECIMENTO. ENTRADA, REGISTRO E LIBERAÇÃO DE NOVOS AGROTÓXICOS NO BRASIL, SEM EXAME DA POSSÍVEL NOCIVIDADE DOS PRODUTOS. INADMISSIBILIDADE. AFRONTA AOS PRINCÍPIOS DA PRECAUÇÃO E DA PROIBIÇÃO DO RETROCESSO SOCIOAMBIENTAL. OFENSA, ADEMAIS, AO DIREITO À SAÚDE. PRESENTES O FUMUS BONI IURIS E O PERICULUM IN MORA. CAUTELAR DEFERIDA. I - O ato impugnado consiste em portaria assinada pelo Secretário de Defesa Agropecuária do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento MAPA, que estabelece prazos para aprovação tácita de utilização de agrotóxicos, independentemente da conclusão de estudos técnicos relacionados aos efeitos nocivos ao meio ambiente ou as consequências à saúde da população brasileira. II Trata-se de portaria, destinada ao público em geral com função similar a

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ADI 6530 AGR / DF

um decreto regulamentar, o qual, à pretexto de interpretar o texto legal, acaba por extrapolar o estreito espaço normativo reservado pela Constituição às autoridades administrativas. III Exame de atos semelhantes que vêm sendo realizados rotineiramente por esta Corte, a exemplo da ADPF 489, também proposta pela Rede Sustentabilidade contra a Portaria do Ministério do Trabalho 1.129/2017, a qual redefiniu os conceitos de trabalho forçado, jornada exaustiva e condições análogas às de escravos. (...) (ADPF 656 MC, Relator (a): RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 22/06/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-216 DIVULG 28-08-2020 PUBLIC 31-08-2020)

Entendo, portanto, pela cognoscibilidade da presente Ação Direta.

Ante o exposto, voto pelo provimento do Agravo Regimental, a fim de que, não havendo outros vícios preliminares, a presente ADI seja oportunamente julgada em seu mérito.

É como voto.

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ExtratodeAta-20/09/2021

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PLENÁRIO EXTRATO DE ATA

AG.REG. NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.530

PROCED. : DISTRITO FEDERAL RELATOR : MIN. RICARDO LEWANDOWSKI

AGTE.(S) : PARTIDO SOCIALISTA BRASILEIRO - PSB

ADV.(A/S) : RAFAEL DE ALENCAR ARARIPE CARNEIRO (68951/BA,

25120/DF, 409584/SP)

AGDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

AGDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

Decisão: O Tribunal, por maioria, negou provimento ao agravo regimental, nos termos do voto do Relator, vencidos os Ministros Edson Fachin e Cármen Lúcia. Plenário, Sessão Virtual de 10.9.2021 a 17.9.2021.

Composição: Ministros Luiz Fux (Presidente), Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Dias Toffoli, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin, Alexandre de Moraes e Nunes Marques.

Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário

Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/1288305120/agreg-na-acao-direta-de-inconstitucionalidade-adi-6530-df-0099552-4820201000000/inteiro-teor-1288305127

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