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30 de Novembro de 2021
2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - MANDADO DE SEGURANÇA : MS 0022039-38.2019.1.00.0000 DF 0022039-38.2019.1.00.0000

Supremo Tribunal Federal
há 2 meses
Detalhes da Jurisprudência
Processo
MS 0022039-38.2019.1.00.0000 DF 0022039-38.2019.1.00.0000
Partes
IMPTE.(S) : JOSE CARLOS PENITENTE, IMPDO.(A/S) : TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, INTDO.(A/S) : UNIÃO
Publicação
22/09/2021
Julgamento
20 de Setembro de 2021
Relator
RICARDO LEWANDOWSKI
Documentos anexos
Inteiro TeorSTF_MS_36461_7e160.pdf
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Decisão

Trata-se de mandado de segurança com pedido de liminar impetrado contra ato praticado pelo Tribunal de Contas da União – TCU, nos autos da Tomada de Contas Especial 003.215/2015-6, de relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues. O impetrante narra o seguinte: “Em 2007, foi assinado o Convênio nº nº 46/2007, entre o Ministério do Turismo e a Sociedade de Assistência Social, Cultural e Recreativa de Ibiraçu – Sacri, cujo Presidente era o Sr. José Carlos Penitente, ora impetrante, cujo objeto era incentivar o turismo, por meio da implantação do projeto intitulado ‘9º Rodeio de Ibiraçu-ES’. O Convênio foi assinado em 26/04/2007 e o prazo de vigência, conforme consta na cláusula sexta, era da data de assinatura (26/4/2007) até 1º/7/2007. O referido prazo foi estendido até 5/8/2007, por meio de apostilamento publicado no DOU de 14/6/2007. A realização do 9º Rodeio de Ibiraçu estava prevista para ocorrer nos dias 27, 28, 29 e 30 de abril de 2007, conforme consta no cartaz de divulgação inserido no processo administrativo. A supervisão in loco realizada Secretaria Nacional de Políticas de Turismo em 9/5/2007 registra que os objetivos foram alcançados, o fluxo turístico aumentou e que outros eventos da mesma natureza deveriam ser apoiados pelo Ministério do Turismo. A prestação de contas do convênio nº 46/2007 foi inicialmente aprovada, conforme parecer técnico de análise de prestação de contas nº 150/2007, de 28/12/2007, pelo Secretário Nacional de Políticas de Turismo com base na documentação comprobatória e em conformidade com o manual de convênios do Ministério do Turismo. Contudo, mesmo diante da aprovação da prestação de contas do convenio, em face de auditoria realizada pela CGU processo foi desarquivado e foi realizada uma nova análise da prestação de contas. Em decorrência da auditoria da CGU, foi procedida a reanálise do Convenio, onde por meio da Nota Técnica de Reanálise nº 122/2013, restou reprovada a execução física financeira do Convenio 46/2007. Diante disso, foi aberto um processo de Tomada de Contas Especial – TCE em 2014, expedido o relatório e certificado de auditoria certificando a irregularidade das contas e o processo de TCE foi encaminhado ao c. Tribunal de Contas da União (TC nº 003.215/2015-6), sem qualquer notificação do ora impetrante na fase interna de TCE. A primeira notificação do ora impetrante nos autos da TCE se deu em 19.10.2015 (doc.), ou seja, MAIS DE 8 (OITO) ANOS APÓS A DATA DOS FATOS. Após apresentada defesa, o c. TCU, por meio do Acórdão nº 3872/2017- TCU – 1ª Câmara, julgou irregulares as contas, nos seguintes termos: ‘ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão da Primeira Câmara, ante as razões expostas pelo Relator, em: 9.1. com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alíneas b e c, e § 2º da Lei 8.443/1992 c/c os arts. 19 e 23, inciso III, da mesma lei, e com arts. 1º, inciso I, 209, incisos II e III, e § 5º, 210 e 214, inciso III, do Regimento Interno, que sejam julgadas irregulares as contas do Sr. José Carlos Penitente (CPF 734.791.107-97), na condição de presidente da instituição convenente, e da Sociedade de Assistência Social, Cultural e Recreativa de Ibiraçu – Sacri (CNPJ 04.926.620/0001-07), e condená-los solidariamente ao pagamento da importância de R$ 325.000,00 (trezentos e vinte e cinco mil reais), com a fixação do prazo de quinze dias, a contar da notificação, para que comprovem, perante este Tribunal (art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento Interno), o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional, atualizada monetariamente e acrescida dos juros de mora, calculados a partir de 31/5/2007, até a data do efetivo recolhimento, na forma prevista na legislação em vigor, abatendo-se, na oportunidade, os valores já ressarcidos, que, no presente caso, importam em R$ 3.335,85 (três mil trezentos e trinta e cinco reais e oitenta e cinco centavos) e R$ 128,00 (cento e vinte e oito reais), recolhidos respectivamente em 25/6/2007 e 6/7/2007; 9.2. aplicar ao Sr. José Carlos Penitente (CPF 734.791.107-97) e à Sociedade de Assistência Social, Cultural e Recreativa de Ibiraçu – Sacri (CNPJ 04.926.620/0001-07), a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 267 do Regimento Interno, individualmente, no valor de R$ 75.000,00 (setenta e cinco mil reais), com a fixação do prazo de quinze dias, a contar das notificações, para que comprovem, perante este Tribunal (art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento Interno), o recolhimento das dívidas aos cofres do Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente desde a data deste acórdão até a do efetivo recolhimento, se pagas após o vencimento, na forma da legislação em vigor; 9.3. autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992, a cobrança judicial das dívidas, caso não atendidas as notificações; 9.4. encaminhar à Procuradoria da República no Estado do Espírito Santo cópia dos documentos pertinentes, com vistas a que verifique a conveniência da adoção das medidas de sua competência previstas no § 3º do art. 16 da Lei 8.443/92; e 9.5. dar ciência deste acórdão, assim como das peças que o fundamentam, aos responsáveis’. Irresignado, o ora impetrante apresentou Recurso de Reconsideração e memorial onde restou suscitada como questão de ordem pública o transcurso do prazo decadencial para abertura de TCE, onde foram citados precedentes dessa c. Suprema Corte. No entanto, ao julgar o Recurso interposto o em. Ministro Relator, Walton Alencar Rodrigues assim aduziu: (Voto condutor do Acórdão nº 15720/2018-TCU-1ª Câmara) ‘Preliminarmente, cabe afastar a tese de prescritibilidade levantada pelo recorrente em memorial entregue após a atuação da unidade técnica e do MPTCU. Conforme sólida jurisprudência deste Tribunal, são imprescritíveis as ações de ressarcimento de danos ao Erário, pois a tese fixada pelo STF no RE 669.069 não alcança prejuízos que decorram de ilícitos administrativos. Ademais, a suspensão pelo STF das demandas nas quais esteja em questão a prescritibilidade da pretensão de ressarcimento, com base em decisão de tribunal de contas (RE 636.886/STF), alcança tão somente a fase judicial de cobrança do título extrajudicial, não atingindo os processos de controle externo em trâmite. Nos termos do Acórdão 1.441/2016-Plenário, não ocorreu a prescrição da pretensão punitiva no presente caso, uma vez que o responsável foi citado antes de transcorrerem dez anos do cometimento da irregularidade’”. (págs. 2-4 da petição inicial). Nesse contexto, sustenta que “o entendimento adotado no âmbito do c. TCU vai de encontro aos recentes posicionamentos desse e. STF, que vem afirmando em diversas decisões liminares que a notificação no âmbito de TCE deve observar o lapso temporal de 5 anos, sob pena de se ver fulminado o próprio direito à instauração da TCE, que restaria alcançado pela decadência. Além ir contra à jurisprudência já consolidada nas 2 (duas) turmas do c. STJ responsáveis por julgar matérias de direito administrativo, que já se posicionaram no sentido de que a abertura de TCE está sujeita ao prazo decadencial de 5 (cinco) anos. Além disso, o entendimento mantido pelo c. TCU de que a decisão proferida por este e. STF nos autos do RE 636.886/STF, que determinou a suspensão de todas as demandas nas quais esteja em questão a prescritibilidade da pretensão de ressarcimento, com base em decisão de tribunal de contas, não alcaçaria dos processos de controle externo, não merece prosperar, visto que não faz o menor sentido que se dê continuidade a processos que ao final restarão fulminados pela prescrição ou decadência. Nesses termos, não resta alternativa senão a impetração do presente mandado de segurança com vistas a assegurar o direito líquido e certo do impetrante em ver resguardado o seu direito ao contraditório e à ampla defesa, e principalmente da segurança jurídica, já que transcorridos mais de 5 anos entre a data dos fatos e a primeira notificação do ora impetrante, o que impossibilita seu direito à defesa” (pág. 5 da petição inicial). Argumenta, ainda, que “o processo de TCE ora objeto do presente mandamus não observou o devido processo legal, acabando por violar o direito à ampla defesa e ao contraditório ao deixar de cientificar os responsáveis da instauração da presente TCE. Conforme já dito, o ora impetrante somente tomou ciência da presente TCE em 2015, pois meio da notificação expedida pelo c. TCU. (doc.) Ou seja, não foi notificado na fase interna da TCE o que viola o devido processo legal. Com isso, temos comprovado o direito líquido e certo do impetrante em ver anulado o processo de tomada de contas especial nº 003.215/2015-6, já que a instrução desse processo não observou o direito à ampla defesa e ao contraditório, consectários do devido processo legal, já que na fase interna da TCE o impetrante, então responsável, não fora notificado da instauração da Tomada de Contas Especial, nos termos que determina a IN 71/2012-TCU” (pág. 8 da petição inicial). Além disso, aduz que “o transcurso do prazo decadencial para a instauração da TCE objeto do presente mandamus, visto que transcorreram mais de 8 (oito) anos entre o término da vigência do Convênio e a primeira notificação do impetrante, para responder ao processo administrativo que levou à determinação de ressarcimento ao erário – tomada de contas especial nº 003.215/2015-6, a imputação de multa e ainda o julgamento de suas contas pela irregularidade, o que viola frontalmente o direito à ampla defesa e ao contraditório” (pág. 18 da petição inicial). Afirma, outrossim, que se aplica ao caso o entendimento firmado no julgamento do RE 669.069-RG/MG, de relatoria do Ministro Teori Zavascki. Esclarece, nesse sentido, que “[o] referido paradigma trata de recurso extraordinário interposto pela União contra acórdão do o e. TRF-1 que reconheceu a prescrição da pretensão estatal de ser ressarcido pelos danos causados por particular em acidente de trânsito ocorrido em 1997, pois a ação foi ajuizada somente em 2008, ou seja, depois dos 05 (cinco) anos do prazo prescricional. Na sessão plenária do Supremo Tribunal Federal os ministros firmaram tese de repercussão geral no sentido de que ‘é prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil’. A maioria dos ministros acompanhou o voto do em. relator, ministro Teori Zavascki, que negou provimento ao recurso, bem como a tese proposta pelo ministro Luís Roberto Barroso no sentido de que, em se tratando de ilícitos civis, há a incidência da prescrição. De acordo com o relator do processo, a ressalva contida na parte final do parágrafo 5º do artigo 37 da Constituição Federal, que remete a lei a fixação de prazos de prescrição para ilícitos que causem prejuízos ao erário, mas excetua respectivas ações de ressarcimento, deve ser entendida de forma estrita. Segundo ele, uma interpretação ampla da ressalva final conduziria à imprescritibilidade de toda e qualquer ação de ressarcimento movida pelo erário, mesmo as fundadas em ilícitos civis que não decorram de culpa ou dolo. O ministro Dias Toffoli apresentou voto-vista e acompanhou o relator e lembrou que o caso trata da possibilidade de o direito do ente público à reparação de danos em decorrência de acidente de trânsito poder ser alcançado ou não pela prescrição, aduzindo que: ‘Não há no tema de fundo discussão quanto à improbidade administrativa nem mesmo de ilícitos penais que impliquem em prejuízos ao erário ou, ainda, das demais hipóteses de atingimento do patrimônio estatal nas suas mais variadas formas’, destacou. ‘Portanto, não há como se debater sobre todo o comando jurídico do artigo 37, parágrafo 5º’. O ministro Ricardo Lewandowski observou que, no meio acadêmico, os professores costumam lembrar que ‘a prescrição visa impedir que o cidadão viva eternamente com uma espada de Dâmocles na cabeça’. O ministro Ricardo Lewandowski também citou o jurista Clóvis Beviláqua que dizia que o fundamento da prescrição é a necessidade de se assegurar a ordem e a paz na sociedade. ‘Me parece absolutamente inafastável a necessidade de garantir-se, por meio da prescrição, certeza e segurança nas relações sociais, sobretudo no campo patrimonial’. Segundo consta do Informativo STF nº 767, o il. Relator Min. Teori Zavascki: ‘Mencionou que a controve´rsia jurídica diria respeito ao alcance do disposto na parte final do art. 37, § 5º, da CF (...). Afirmou não haver dúvidas de que a parte final do dispositivo constitucional em comento veicularia, sob a forma da imprescritibilidade, uma ordem de bloqueio destinada a conter eventuais iniciativas legislativas displicentes com o patrimônio público. Todavia, não seria adequado embutir na norma de imprescritibilidade um alcance ilimitado, ou limitado apenas pelo conteúdo material da pretensão a ser exercida — o ressarcimento — ou pela causa remota que dera origem ao desfalque no erário — um ato ilícito em sentido amplo’. Não foi por outra razão que consta do Informativo o entendimento do il. Min. Relator, ao frisar que ‘de acordo com o sistema constitucional, o qual reconheceria a prescritibilidade como princípio, se deveria atribuir um sentido estrito aos ilícitos previstos no § 5º do art. 37 da CF’. Assim, ainda segundo o Informativo de jurisprudência do STF, o il. Min. Relator fixou tese de repercussão geral no sentido de que ‘a imprescritibilidade a que se refere a aludida norma diria respeito apenas a ações de ressarcimento de danos decorrentes de ilícitos tipificados como de improbidade administrativa e como ilícitos penais’. Por essa razão, a conclusão de Sua Excelência quanto à tese foi no sentido de que não seria admissível reconhecer a regra excepcional de imprescritibilidade para todos os casos, mas apenas para os ilícitos penais e de improbidade, no que foi acompanhado pelos Min. Rosa Weber e Luiz Fux. É de se notar, portanto, que a posição defendida pelos referidos Ministros é no sentido de que a imprescritibilidade da ação ressarcitória se limita, por enquanto, única e exclusivamente, aos casos de improbidade ou de ilícito penal, o que evidentemente não é o caso de uma Tomada de Contas Especial, que tem natureza civil” (págs. 25-26 da petição inicial). Justifica o pedido liminar sob os seguintes argumentos: “1) A TCE não foi devidamente instruída, vez que o impetrante não tomou ciência da instauração da TCE ainda na fase interna, conforme preceitua a IN 71/2012, o que viola o devido processo legal; 2) O impetrante foi notificado a primeira vez nos autos da TCE em 2015, quando ultrapassados mais de 8 (oito) anos entre o término da vigência do Convênio (2007) e a primeira notificação do impetrante (2015), para responder ao processo administrativo que levou à determinação de ressarcimento ao erário – tomada de contas especial nº 003.215/2015-6, a imputação de multa e ainda o julgamento de suas contas pela irregularidade, o que viola frontalmente o direito à ampla defesa e ao contraditório e o princípio da segurança jurídica; 3) A jurisprudência do e. STF e c. STJ reconhecem que o prazo para abertura de TCE é decadencial de 5 (cinco) anos; 4) A jurisprudência do e. STF e c. STJ reconhecem a prescrição da pretensão punitiva do TCU é de 5 (cinco) anos, nos termos da Lei nº 9.873/1999” (pág. 30 da petição inicial). No mérito, formula o seguinte pedido: “seja CONCEDIDA A SEGURANÇA, para reconhecer que: (i) não foi assegurado o direito à ampla defesa e ao contraditório, pois no processo de Tomada de Contas Especial o impetrante não fora notificado na sua fase interna, em patente violação à IN 71/2012-TCU e, consequentemente, seja anulado o processo de TCE; (ii) já se exauriu o prazo decadencial para abertura de TCE e o prescricional para eventual ressarcimento ao erário e para imputação de multa, uma vez que o Sr. José Carlos Penitente, ora impetrante, apenas foi citado na TCE, em 2015, ou seja, depois de decorridos 8 (oito) anos dos fatos apurados naqueles autos e, consequentemente, seja extinto aqueles autos sem qualquer imputação ao ora impetrante” (págs. 31-32 da petição inicial). A União requereu o seu ingresso no feito (documento eletrônico 89). A autoridade reclamada prestou prévias informações (documentos eletrônicos 92 e seguintes). Em 6/12/2019, deferi parcialmente o pedido de liminar para suspender os efeitos dos Acórdãos 3.872/2017 e 15.720/2018 proferidos pela 1ª Câmara do TCU até o julgamento de mérito desta impetração (documento eletrônico 102). Contra essa decisão, a União interpôs agravo interno (documento eletrônico 106). O Ministério Público Federal apresentou parecer pela suspensão do feito até julgamento definitivo do RE 636.886 (Tema 899) e, caso contrário, pela denegação da segurança (documento eletrônico 108). É o relatório. Decido. Conforme já consignado na decisão em que deferi o pedido liminar, o fundamento utilizado pelo TCU para não reconhecer a ocorrência de prescrição neste caso encontrava guarida no entendimento firmado pelo Plenário desta Suprema Corte no julgamento do RE 669.069-RG-ED/MG, de relatoria do Ministro Teori Zavascki, assim ementado: “PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. DANO DECORRENTE DE ILÍCITO CIVIL. PRESCRITIBILIDADE. SENTIDO ESTRITO DA EXPRESSÃO ‘ILÍCITO CIVIL’, DELIMITADO PELO ACÓRDÃO EMBARGADO. FIXAÇÃO DO TERMO INICIAL DO PRAZO PRESCRICIONAL. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. MODULAÇÃO DE EFEITOS DA TESE FIRMADA NO ACÓRDÃO EMBARGADO. NÃO DEMONSTRAÇÃO DE MOTIVO RELEVANTE DE INTERESSE SOCIAL OU DE SEGURANÇA JURÍDICA. REDISCUSSÃO DE QUESTÕES DECIDIDAS. IMPOSSIBILIDADE. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO REJEITADOS”. Com base no acórdão supratranscrito, a Corte de Contas sustenta que a tese firmada no julgamento do Tema 666, a saber, de que “é prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil”, não se aplicaria às infrações ao direito público, estas sujeitas à regra constitucional da imprescritibilidade, nos termos do art. 37, § 5º, da CF. Ocorre que esta Suprema Corte reconheceu repercussão geral de mais dois temas relacionados à prescritibilidade da pretensão de ressarcimento à Fazenda Pública: (i) Tema 897 - “prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário em face de agentes públicos por ato de improbidade administrativa”; e (ii) Tema 899 – “prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas”. Registre-se, ainda, que no julgamento dos embargos de declaração opostos contra o acórdão do RE 636.886-RG, paradigma do Tema 899, esclareceu-se que o prazo para constituição do título executivo não era o objeto da questão cuja repercussão geral foi reconhecida, que ficou adstrito à fase posterior à formação do título. Veja-se: “[...] Como se vê, a questão suscitada pelo embargante - acerca da possibilidade de aplicação das normas do Código de Processo Civil à execução dos acórdãos do TCU - em nada altera o que foi decidido no julgamento do mérito, pois essa circunstância sequer foi ventilada no caso subjacente ao Recurso Extraordinário piloto, no qual a execução do título judicial extraído de processo de Tomada de Contas Especial da Corte de Contas da União seguiu o rito previsto na Lei de Execução Fiscal (Lei 6.830/1980), conforme estatui o art. 39, § 2º, da Lei 4.320/1964. [...] Do mesmo modo, não há qualquer contradição a ser sanada no aresto embargado no que tange à fase de aplicação do prazo prescricional. [...] Os argumentos acima elencados conduzem à conclusão no sentido de que a pretensão executória de título executivo proveniente de decisão do TCU da qual resulte imputação de débito ou multa é prescritível; e, portanto, a ela se aplica o prazo prescricional da Lei de Execução Fiscal. Nenhuma consideração houve acerca do prazo para constituição do título executivo, até porque esse não era o objeto da questão cuja repercussão geral foi reconhecida no Tema 899, que ficou adstrito, como sobejamente já apontado, à fase posterior à formação do título. Reitere-se: Após a conclusão da tomada de contas, com a apuração do débito imputado ao jurisdicionado, a decisão do TCU formalizada em acórdão terá eficácia de título executivo e será executada conforme o rito previsto na Lei de Execução Fiscal (Lei 6.830/1980), por enquadrar-se no conceito de dívida ativa não tributária da União, conforme estatui o art. 39, § 2º, da Lei 4.320/1964. [...] Por fim, registro que não se mostram presentes os requisitos necessários à modulação de efeitos, seja para a preservação da segurança jurídica, seja para o atendimento a excepcional interesse social. Como também já asseverei, no meu voto, as repercussões econômico-financeiras ao Estado não legitimam o sacrifício de direitos fundamentais dos indivíduos, como forma de compensar a ineficiência da máquina pública. O Direito oferece um caminho para eventual cobrança de quantias devidas ao Erário quando, exsurgindo elementos consistentes da atuação consciente e dolosa, no sentido de má gestão e dilapidação do patrimônio público, abre-se a possibilidade de ajuizamento da ação civil pública por ato de improbidade administrativa, na qual (a) os acusados terão plenas oportunidades de defesa; e (b) a condenação ao ressarcimento, comprovado o agir doloso, será imprescritível, na forma da jurisprudência desta CORTE” (grifei). In casu, está-se diante de processo de tomadas de contas em que o TCU exerce controle externo de legalidade de despesa ou regularidade de contas, o qual pode resultar em imputação de débito ou multa com eficácia de título executivo. Ou seja, trata-se de apuração prévia à formação do título executivo. Dessa forma, o entendimento externado quando da decisão liminar a respeito da proximidade do caso em tela com o Tema 899 não mais persiste. Não obstante, a conclusão adotada na decisão liminar revela-se, ainda, justa. Primeiro porque a própria constituição adota o princípio da prescritibilidade, como bem salientado pelo Ministro Dias Toffoli, em voto no julgamento do RE 669.069/MG, e reportado pelo Ministro Alexandre de Moraes em seu voto condutor do RE 636.886-RG: “Também devo destacar que a prescritibilidade das pretensões consiste em regra universal e foi adotada, no sistema jurídico brasileiro, como corolário dos princípios da segurança jurídica e da paz social, os quais estão entalhados na Carta da Republica. Daí poder-se concluir que a imprescritibilidade das ações só pode ser uma opção da própria Constituição, como ocorreu na eleição das ações penais relativas à prática de racismo (art. , inciso XLII, CF) ou à ação de grupos armados, civis ou militares, contra a ordem constitucional ou o Estado democrático (art. , inciso XLIV, CF). Também foi garantida constitucionalmente a imprescritibilidade do direito estatal sobre seus bens imóveis, dispondo-se que são insuscetíveis de usucapião os imóveis públicos urbanos ou rurais (arts. 183, § 3º e 191, parágrafo único, da CF)”. Diante disso, ao analisarmos os precedentes criados pelo Supremo Tribunal Federal sobre o tema, percebe-se que a exceção à regra da prescritibilidade dos ilícitos na esfera cível ou penal, nos termos do art. 37, § 5º, da CF, engloba apenas os ressarcimentos judiciais de valores ao erário, como bem contextualizado pelo Ministro Gilmar Mendes em voto no julgamento do RE 636.886-RG: “[...] esta Corte tem, historicamente, assentado a imprescritibilidade de ressarcimento ao erário decorrente de condenação dos Tribunais de Contas, firmando tal posicionamento no MS 26.210, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Pleno, DJe 10.10.2008, cuja ementa enuncia: ‘MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. BOLSISTA DO CNPq. DESCUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO DE RETORNAR AO PAÍS APÓS TÉRMINO DA CONCESSÃO DE BOLSA PARA ESTUDO NO EXTERIOR. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. INOCORRÊNCIA DE PRESCRIÇÃO. DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA. I – O beneficiário de bolsa de estudos no exterior patrocinada pelo Poder Público, não pode alegar desconhecimento de obrigação constante no contrato por ele subscrito e nas normas do órgão provedor . II - Precedente: MS 24.519, Rel. Min. Eros Grau. III – Incidência, na espécie, do disposto no art. 37, § 5º, da Constituição Federal, no tocante à alegada prescrição . IV - Segurança denegada’. (grifo nosso) Com base nesse julgado, a jurisprudência firmou-se no sentido da imprescritibilidade, consoante se percebe dos seguintes arestos: [...] Todavia, mais recentemente, relembro que o STF, ainda que lateralmente, por ocasião do julgamento do RE 669.069/MG, paradigma do tema 666, da repercussão geral, de relatoria do Ministro Teori Zavascki, assentou a prescritibilidade da ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil. Naquela ocasião, o eminente relator propôs a fixação da seguinte tese: ‘A imprescritibilidade a que se refere o art. 37, § 5º, da CF diz respeito apenas a ações de ressarcimento de danos ao erário decorrentes de atos praticados por qualquer agente, servidor ou não, tipificados como ilícitos de improbidade administrativa ou como ilícitos penais’. A partir daí, demonstramos numerosas preocupações quanto ao reconhecimento da imprescritibilidade da ação de ressarcimento por danos decorrentes de ato de improbidade administrativa. Os Ministros Dias Toffoli e Marco Aurélio, por exemplo, destacaram que a imprescritibilidade poderia redundar na responsabilização de herdeiros. Ao final, restringimo-nos aos ilícitos civis para assentar a prescritibilidade da ação de ressarcimento em tais casos, restando assim aprovada a tese do tema 666 e a ementa, respectivamente: ‘É prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil’. ‘CONSTITUCIONAL E CIVIL. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IMPRESCRITIBILIDADE. SENTIDO E ALCANCE DO ART. 37, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO. 1. É prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil. 2. Recurso extraordinário a que se nega provimento’. (RE 669.069, Rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJe 28.4.2016) No julgamento mais recente (RE 852.475), objeto do tema 897 da sistemática da repercussão geral, esta Corte reassentou, em regra, a incidência de prazo prescricional. Transcreva-se a ementa: ‘DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IMPRESCRITIBILIDADE. SENTIDO E ALCANCE DO ART. 37, § 5 º, DA CONSTITUIÇÃO. 1. A prescrição é instituto que milita em favor da estabilização das relações sociais. 2. Há, no entanto, uma série de exceções explícitas no texto constitucional, como a prática dos crimes de racismo (art. , XLII, CRFB) e da ação de grupos armados, civis ou militares, contra a ordem constitucional e o Estado Democrático (art. , XLIV, CRFB). 3. O texto constitucional é expresso (art. 37, § 5º, CRFB) ao prever que a lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos na esfera cível ou penal, aqui entendidas em sentido amplo, que gerem prejuízo ao erário e sejam praticados por qualquer agente. 4. A Constituição, no mesmo dispositivo (art. 37, § 5º, CRFB) decota de tal comando para o Legislador as ações cíveis de ressarcimento ao erário, tornando-as, assim, imprescritíveis. 5. São, portanto, imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa. 6. Parcial provimento do recurso extraordinário para (i) afastar a prescrição da sanção de ressarcimento e (ii) determinar que o tribunal recorrido, superada a preliminar de mérito pela imprescritibilidade das ações de ressarcimento por improbidade administrativa, aprecie o mérito apenas quanto à pretensão de ressarcimento’. (RE 852.475, Redator para acórdão Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 25.3.2019, grifo nosso) A tese restou assim definida: ‘São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa’. Da conjugação de tais precedentes firmados em repercussão geral, sobressai a conclusão de que, em regra, as ações de ressarcimento ao erário são prescritíveis, salvo as ações fundadas especificamente na prática de ato doloso tipificado na Lei 8.429/1992. Isso inclui, por óbvio, todas as demandas que envolvam pretensão do Estado de ser ressarcido pela prática de qualquer ato ilícito, seja ele de natureza civil, administrativa ou penal, ressalvadas as exceções constitucionais (art. , XLII, e XLIV, CF) e a prática de ato doloso de improbidade administrativa (excluindo-se os atos ímprobos culposos, que se submetem à regra prescricional)”. Por essas razões, a atual e remansosa jurisprudência desta Suprema Corte tem repelido, de forma sistemática, a imprescritibilidade da pretensão punitiva do TCU. Confira-se: “Direito Administrativo. Agravo Interno em Mandado de Segurança. Medida cautelar. Declaração de inidoneidade pelo Tribunal de Contas da União (TCU). Prescrição da pretensão punitiva. 1. Agravo interno interposto contra decisão que deferiu medida cautelar em mandado de segurança, na qual foram suspensas decisões do TCU que condenaram a impetrante à declaração de idoneidade para licitar por 3 (três) anos em virtude de prática de fraude a licitações. Ocorrência de prescrição da pretensão punitiva do TCU. 2. A prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada integralmente pela Lei nº 9.873/1999, que fixa o prazo de 5 (cinco) anos a contar da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado. Precedentes: MS 32.201, Rel. Min. Luís Roberto Barroso; MS 35.512 e 36.067, Rel. Min. Ricardo Lewandowski. 3. A interrupção da prescrição por ato inequívoco que importe apuração do fato exige identidade entre as irregularidades investigadas e aquelas que futuramente venham a justificar o exercício da pretensão punitiva. Considerando que tal identidade inexiste na hipótese, não se detectou, ao menos em juízo de cognição sumária, a presença de causas interruptivas da prescrição, motivo por que há plausibilidade na alegação de prescrição formulada pela impetrante. 4. O papel do Tribunal de Contas da União no combate a fraudes e corrupções em licitações é extremamente relevante, e os atos investigados, se comprovados, são graves. Porém, a prescrição é um fato objetivo, que não pode ser desconsiderado. Ninguém pode estar sujeito permanentemente a uma sanção. 5. Perigo da demora evidenciado pela intenção da impetrante de participar de licitações com sessões públicas programadas para os dias seguintes à impetração. 6. Pedido liminar mantido, para suspender os efeitos dos Acórdãos 424/2019, 990/2019, 1.816/2020 e 335/2021, todos do TCU. Agravo não provido” (MS 37.772-MC-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso). “AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. DELIBERAÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. IMPUTAÇÃO DE DÉBITO E MULTA. PRETENSÃO SANCIONATÓRIA. MARCOS INTERRUPTIVOS SUSCETÍVEIS DE AFASTAR A CONSUMAÇÃO DO PRAZO PRESCRICIONAL QUINQUENAL ESTATUÍDO NA LEI Nº 9.873/1999. SOLICITAÇÃO E FORMALIZAÇÃO DE PARCELAMENTO, COM O ADIMPLEMENTO DE DIVERSAS PRESTAÇÕES, A CONFIGURAR HIPÓTESE DE RENÚNCIA TÁCITA, ACASO SE REPUTASSE CONSUMADA A PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO RESSARCITÓRIA. 1. A submissão do Tribunal de Contas da União aos ditames da Lei nº 9.873/1999, que disciplina a prescrição da pretensão sancionatória, configura matéria pacificada em precedentes das duas Turmas desta Suprema Corte (MS 32201, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 07.8.2017; e MS 35512 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe de 21.6.2019). 2. No caso, quando considerados os marcos interruptivos indicados nas informações prestadas pela autoridade impetrada, verifica-se que a pretensão sancionatória não foi alcançada pelo cutelo prescricional quinquenal. 3. Quanto à prescrição da pretensão ressarcitória, ainda que esta se houvesse consumado, antes do Acórdão nº 2150/2016-TCU-Plenário, integrado pelo Acórdão nº 1131/2017-TCU-Plenário, ter-se-ia operado, nos moldes do art. 191 do Código Civil, renúncia tácita ao prazo prescricional, considerada a conduta da ora agravante, Força Sindical, de formalizar o parcelamento do débito que lhe foi imputado, a título de ressarcimento ao erário, em 36 (trinta e seis) prestações, das quais chegou a recolher 16 (dezesseis). 4. Agravo interno conhecido e não provido” (MS 37.586-AgR, Rel. Min. Rosa Weber). “MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. SERVIDOR DA SECRETARIA DE SAÚDE DO ESTADO DO ACRE. FISCALIZAÇÃO OMISSA E DEFICIENTE NA EXECUÇÃO DE DOIS CONVÊNIOS FIRMADOS ENTRE A SECRETARIA ESTADUAL E O MINISTÉRIO DA SAÚDE. APLICAÇÃO DE MULTA. ARTS. 28, II, E 58, II, DA LEI 8.443/1992. ART. 268, II, DO REGIMENTO INTERNO DO TCU. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO SANCIONATÓRIA. OCORRÊNCIA. APLICAÇÃO DA LEI 9.873/1999. PRECEDENTES DESTE STF. MEDIDA LIMINAR DEFERIDA E RATIFICADA NO EXAME DE MÉRITO. SEGURANÇA CONCEDIDA PARA AFASTAR A MULTA APLICADA. 1. A prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada pela Lei 9.873/1999, descabendo a aplicação do prazo decenal previsto na legislação civil (art. 205 do Código Civil). Ao revés, incide o prazo quinquenal previsto na Lei 9.873/1999 (MS 32201, Rel. Min. Roberto Barroso, PRIMEIRA TURMA, DJe 7/8/2017; MS 35.512-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, SEGUNDA TURMA, DJe 21/6/2019). 2. In casu, na linha do parecer apresentado pelo Ministério Público Federal e da decisão liminar de minha lavra, é inequívoca a superação do prazo prescricional quinquenal. Os ilícitos apontados pela Corte de Contas ocorreram em julho de 2006, tendo o processo de auditoria sido instaurado em 9/10/2006. A ordem de citação do responsável para a audiência, por sua vez, ocorreu em 25/6/2007. Entretanto, a decisão condenatória recorrível foi exarada somente em 31/5/2016, data da prolação do Acórdão 3.513/2016-TCU-1ª Câmara. 3. Ex positis, CONCEDO A SEGURANÇA unicamente para afastar a sanção de multa aplicada ao impetrante, nos autos da Tomada de Contas 023.288/2006-0, máxime da ocorrência de prescrição da pretensão punitiva do Tribunal de Contas da União” (MS 35.940, Rel. Min. Luiz Fux). “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. PRETENSÃO PUNITIVA DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PRESCRIÇÃO. OBSERVÂNCIA DA LEI 9.873/1999. SUBSISTÊNCIA DA DECISÃO AGRAVADA. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I - As razões do agravo regimental são inaptas para desconstituir os fundamentos da decisão agravada, que, por isso, se mantêm hígidos. II - Excetuados os ressarcimentos de valores perseguidos na esfera judicial decorrentes da ilegalidade de despesa ou da irregularidade de contas, a aplicabilidade de sanções administrativas pelo TCU sofrem os efeitos fulminantes da passagem de tempo, de acordo com os prazos previstos em lei. III - Agravo regimental a que se nega provimento” (MS 35.512-AgR, de minha relatoria). Cito, ainda, as seguintes decisões monocráticas: MS 36.111/PB, Rel. Min. Gilmar Mendes; MSs 37.941-MC/DF e MS 37.940-MC/DF, Rel. Min. Edson Fachin. Sobre o prazo prescricional aplicável, deve ser mencionado que a Primeira Turma desta Suprema Corte entendeu que “a prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada integralmente pela Lei nº 9.873/1999, seja em razão da interpretação correta e da aplicação direta desta lei, seja por analogia” (MS 32.201/DF, Rel. Min. Roberto Barroso). Nessa direção, transcrevo o art. 1º da Lei 9.873/1999, o qual estabelece que “prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado”. Assim, faz-se necessário levar em consideração os marcos interruptivos apontados pelo TCU, ao analisar a tese de prescrição da pretensão punitiva no caso concreto: “a) Data do ilícito: 05/08/2007, término da vigência do Convênio 46/2007, conforme constou do parágrafo 3 da Proposta de Deliberação do Acórdão 3.872/2017-TCU-1ª Câmara; b) Autuação do processo de Tomada de Contas Especial no âmbito do Tribunal de Contas da União, ocorrida em 23/02/2015 (doc. 2); c) Cumprimento da ordem de citação do responsável, ocorrida em 08/10/2015 (doc. 3); d) Exercício do poder punitivo ocorrido em 30/05/2017, data da prolação do Acórdão 3.872/2017-TCU-1ª Câmara, transitado em julgado, com relação ao impetrante, em 19/01/2019 (doc. 4)” (pág. 13-14 do documento eletrônico 92). Nesses termos, se for aplicada a regulamentação da Lei 9.873/1999 ao caso concreto, a pretensão sancionatória do TCU, em relação aos atos praticados pelo impetrante teria prescrevido 5 anos após a vigência do Convênio 46/2007. Isso posto, confirmo a liminar anteriormente concedida e julgo procedente o pedido para declarar a prescrição a fim de cassar os efeitos dos Acórdãos 3.872/2017 e 15.720/2018 proferidos pela 1ª Câmara do TCU. Comunique-se. Publique-se. Brasília, 20 de setembro de 2021. Ministro Ricardo Lewandowski Relator
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