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15 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal
há 11 meses

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Órgão Julgador

Tribunal Pleno

Partes

Publicação

Julgamento

Relator

ROBERTO BARROSO

Documentos anexos

Inteiro TeorSTF_ADI_4711_89023.pdf
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Inteiro Teor

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 24

08/09/2021 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.711 RIO GRANDE DO SUL

RELATOR : MIN. ROBERTO BARROSO

REQTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO GRANDE DO

SUL

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO

GRANDE DO SUL

EMENTA : DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEIS ESTADUAIS QUE DISPÕEM SOBRE A CRIAÇÃO, INCORPORAÇÃO, FUSÃO E DESMEMBRAMENTO DE MUNICÍPIOS.

1. Ação direta proposta pelo Procurador-Geral da República contra a Lei Complementar nº 13.587/2010, do Estado do Rio Grande do Sul, que dispõe sobre a criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios. A cadeia normativa impugnada pelo autor inclui, ainda, as Leis Complementares nºs 13.535/2010, 10.790/1996, 9.089/1990 e 9.070/1990, todas do mesmo Estado.

2. A declaração de inconstitucionalidade em abstrato de normas legais, diante do efeito repristinatório que lhe é inerente, importa a restauração dos preceitos normativos revogados pela lei declarada inconstitucional, de modo que o autor deve impugnar toda a cadeia normativa pertinente.

3. Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal exige a

impugnação da cadeia de normas revogadoras e revogadas até o advento da Constituição de 1988, porquanto o controle abstrato de constitucionalidade abrange tão somente o direito pós-constitucional. Nada obstante, esta Corte admite o cabimento de ação direta de inconstitucionalidade nos casos em que o autor, por precaução, inclui, em seu pedido, também a declaração de revogação de normas anteriores à vigência do novo parâmetro constitucional.

4. A redação original do art. 18, § 4º, da CF/1988 condicionava a criação de municípios à edição de lei estadual, obedecidos os requisitos previstos em Lei Complementar estadual, e a uma consulta

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EmentaeAcórdão

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ADI 4711 / RS

prévia, mediante plebiscito, às populações diretamente interessadas. Esse procedimento simplificado, que delegou exclusivamente à esfera estadual a regulamentação dos parâmetros para a emancipação, propiciou a proliferação de entes municipais no Brasil após a promulgação da Constituição de 1988.

5. Atento a essa realidade, o constituinte derivado alterou o texto constitucional e dificultou a criação de municípios, restringindo a fragmentação da federação. O art. 18, § 4º, da CF/1988, com redação dada pela EC nº 15/1996, passou a exigir, além dos requisitos anteriormente previstos, a edição de lei complementar federal e a divulgação prévia dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei.

6. Esta Corte firmou jurisprudência no sentido de que a inexistência da lei complementar federal a que se refere o art. 18, § 4º, da CF/1988 impede a criação, fusão, incorporação ou desmembramento de novos municípios. Precedentes.

7. Ao promulgar a Lei Complementar nº 13.587/2010, o legislador gaúcho instaurou procedimento administrativo e legislativo que se esgota no âmbito estadual, praticamente repristinando a redação originária do art. 18, § 4º, da CF/1988. A atual dicção desse dispositivo constitucional impõe a aprovação prévia de leis federais para que os Estados sejam autorizados a iniciar novos processos de emancipação municipal. Até que isso ocorra, leis estaduais que versem sobre o tema são inconstitucionais.

8. Pedido julgado procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei Complementar nº 13.587/2010 e a não recepção das Leis Complementares nº 10.790/1996, 9.089/1990 e 9.070/1990, todas do Estado do Rio Grande do Sul.

9. Fixação da seguinte tese de julgamento: “É inconstitucional lei estadual que permita a criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios sem a edição prévia das leis federais previstas no art. 18, § 4º, da CF/1988, com redação dada pela Emenda Constitucional nº 15/1996”.

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ADI 4711 / RS

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em Sessão Virtual, por unanimidade de votos, em julgar procedente o pedido formulado na ação direta e declarar: (i) a inconstitucionalidade da Lei Complementar nº 13.587/2010; e (ii) e a não recepção das Leis Complementares nº 10.790/1996, 9.089/1990 e 9.070/1990, todas do Estado do Rio Grande do Sul, nos termos do voto do Relator. Foi fixada a seguinte tese de julgamento: “É inconstitucional lei estadual que permita a criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios sem a edição prévia das leis federais previstas no art. 18, § 4º, da CF/1988, com redação dada pela Emenda Constitucional nº 15/1996”.

Brasília, 27 de agosto a 03 de setembro de 2021.

Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO - Relator

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Relatório

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08/09/2021 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.711 RIO GRANDE DO SUL

RELATOR : MIN. ROBERTO BARROSO

REQTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO GRANDE DO

SUL

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO

GRANDE DO SUL

RELATÓRIO

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO (RELATOR):

1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Procurador-Geral da República contra a Lei Complementar nº 13.587/2010, do Estado do Rio Grande do Sul, que dispõe sobre a criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de municípios. A cadeia normativa impugnada pelo autor inclui, ainda, a Lei Complementar nº 13.535/2010, revogada pelo art. 22 da LC nº 13.587/2010, e as Leis Complementares nº 10.790/1996, 9.089/1990 e 9.070/1990, todas do Estado do Rio Grande do Sul. Eis o teor da Lei Complementar nº 13.587/2010:

“Art. 1º - A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de municípios far-se-ão por lei estadual.

§ 1º - Criação de municípios é a emancipação de parte ou de partes da área de território municipal, com sua elevação à categoria de pessoa jurídica de direito público interno, através da outorga de autonomia por lei estadual.

§ 2º - Incorporação é a reunião de um município a outro, perdendo um deles a personalidade, que se integra na do território incorporado.

§ 3º - Entende-se por fusão a reunião de dois ou mais municípios, que perdem, todos eles, a sua primitiva personalidade, surgindo um novo município.

§ 4º - Entende-se por desmembramento a separação de

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parte de um município, para anexar-se a outro ou para constituir um novo município.

Art. 2º - A criação de município deverá, obrigatoriamente, observar os seguintes requisitos na área emancipanda:

I – população estimada não inferior a 5.000 (cinco mil) habitantes ou eleitorado não inferior a 1.800 (um mil e oitocentos) eleitores;

II – mínimo de 150 (cento e cinquenta) casas ou prédios em núcleo urbano já constituído ou de 250 (duzentas e cinquenta) casas ou prédios no conjunto de núcleos urbanos situados na área emancipanda;

III – estudos de viabilidade municipal que observarão, dentre outros aspectos, a preservação da continuidade e da unidade histórico-cultural do meio ambiente urbano.

§ 1º - Não será criado município se esta medida implicar: I - para o município de origem, a perda de requisitos exigidos nesta Lei Complementar;

II – a descontinuidade territorial;

III – a quebra da continuidade e da unidade histórico cultural do ambiente urbano;

IV – a perda, pelos municípios que lhe deram origem, de mais de 50% (cinquenta por cento) da arrecadação de tributos e de outras receitas.

§ 2º - Entende-se por preservação da continuidade e da unidade histórico-cultural do meio ambiente urbano, para os efeitos desta Lei Complementar, a manutenção das instituições e valores espirituais, materiais, culturais e históricos transmitidos coletivamente por uma sociedade, bem como o conjunto de condições naturais e influências que atuam sobre os organismos vivos e seres humanos dentro do perímetro urbano de uma povoação.

§ 3º - Na avaliação dos estudos de viabilidade municipal serão observados:

I – a padrão de crescimento demográfico da área emancipanda nas duas últimas décadas intercensitárias;

II – a existência, além de escola de Ensino Fundamental

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completo, de, no mínimo, um dos seguintes equipamentos públicos:

a) abastecimento de água;

b) sistemas de esgotos sanitários;

c) rede de iluminação pública;

d) posto de saúde;

e) posto policial, civil ou militar;

III – a análise da estrutura econômica atual da área emancipanda e sua evolução recente, conforme estimativas oficiais, abrangendo a produção agrícola, agropecuária, industrial e o setor terciário;

IV – a análise da receita tributária da área emancipanda, compreendendo arrecadação e transferências, que viabilizem a execução das funções típicas da administração municipal e a manutenção dos serviços públicos essenciais;

V – a análise da repercussão regional da criação do município, especialmente quando a área emancipanda integrar a Região Metropolitana, aglomeração urbana ou estiver localizada em sua periferia.

§ 4º - Os requisitos previstos nesta Lei Complementar aplicar-se-ão, no que couber, aos desmembramentos para fins de anexação.

Art. 3º - Os órgãos responsáveis fornecerão as informações concernentes aos requisitos enumerados no art. 2.º desta Lei Complementar, mediante solicitação expressa da Comissão Emancipacionista.

Art. 4º - Os estudos referidos no art. 2.º, inciso III, serão acompanhados da apresentação, pela Comissão Emancipacionista, de mapas, de fotos e de outros documentos pertinentes.

Art. 5º - O processo de criação de município iniciar-se-á mediante requerimento dirigido ao Presidente da Assembleia Legislativa, subscrito pelo Presidente da Comissão Emancipacionista, com o endosso de, no mínimo, 100 (cem) eleitores residentes e domiciliados na área emancipanda.

§ 1º - Quando a área emancipanda contiver partes de mais

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de 1 (um) município, o endosso referido no ‘caput’ deste artigo será acrescido de 20 (vinte) eleitores residentes e domiciliados na área de cada um dos municípios de origem.

§ 2º - O requerimento a que se refere este artigo será acompanhado de certidão comprobatória da qualidade de eleitor dos signatários.

Art. 6º - Juntamente com o requerimento previsto no art. 5.º desta Lei Complementar, deverá ser informada ao Poder Legislativo Estadual a nominata dos membros da Comissão Emancipacionista, com a respectiva identificação pessoal, acompanhada de:

I – mapa da área emancipanda, com a descrição sistemática das divisas, revisado e conferido pelo órgão competente;

II – memorial descritivo de estabelecimentos mercantis e industriais, unidades de ensino e hospitalares, associações esportivas, sociais e culturais, e o número de propriedades rurais;

III – indicação da localidade que será sede do novo município;

IV – inventário patrimonial dos bens móveis e imóveis municipais localizados na área emancipanda;

V – relação discriminada dos funcionários lotados na área na data do requerimento.

§ 1º - A Comissão Emancipacionista deverá ser composta por, no mínimo, 6 (seis) integrantes, quais sejam: Presidente, Vice-Presidente, Secretário, 2.º Secretário, Tesoureiro e 2.º Tesoureiro, além de um Conselho Fiscal de, no mínimo, 3 (três) membros com igual número de suplentes.

§ 2º - Recebido o requerimento e ouvida a Procuradoria da Assembleia Legislativa, a Comissão Emancipacionista receberá credencial, pessoal e intransferível, ao desempenho de suas funções, e, imediatamente, dará ciência do fato ao Prefeito e ao Presidente da Câmara de Vereadores do município a que pertença a área emancipanda.

§ 3º - Havendo mais de uma Comissão Emancipacionista

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na mesma área emancipanda, será credenciada aquela que ingressar primeiro com a respectiva documentação na Assembleia Legislativa, só se considerando, sucessivamente, os demais pedidos, se o primeiro não reunir as condições exigidas nos arts. 5.º e 6.º desta Lei Complementar, ou se a anterior, após credenciada, expressa e individualmente, renunciar.

§ 4º - Compete à Comissão Emancipacionista praticar todos os atos consequentes, inclusive representar os interesses da área emancipanda junto aos órgãos do Poder Judiciário.

Art. 7º - De posse dos documentos apresentados pela Comissão Emancipacionista, a Comissão de Assuntos Municipais da Assembleia Legislativa procederá à verificação dos estudos de viabilidade municipal, manifestando-se, após sua publicação no Diário Oficial da Assembleia Legislativa – DOAL –, a respeito dos mesmos.

§ 1º - Aprovados os estudos de viabilidade municipal, o plebiscito será convocado na forma da lei.

§ 2º - Por populações diretamente interessadas, nos termos desta Lei Complementar, entendem-se as pessoas domiciliadas e residentes na área a ser desmembrada.

§ 3º - Se o processo for rejeitado, será arquivado, só podendo ser reapresentado na Legislatura seguinte.

Art. 8º - De posse do resultado do plebiscito e dos estudos de viabilidade municipal, a Comissão cuja atribuição lhe seja correlata elaborará projeto de lei criando o novo município, fixando-lhe os limites, a sede, a denominação e a data da instalação.

§ 1º - Na fixação dos limites poderão ser excluídas, a requerimento da maioria dos eleitores respectivos, áreas que se tenham manifestado contrárias à emancipação.

§ 2º - Havendo exclusão de área, deverá a Comissão verificar se a área restante permanece atendendo aos requisitos exigidos no art. 2.º desta Lei Complementar, podendo solicitar diligências.

§ 3º - Verificado que a exclusão referida importa na perda de requisitos exigidos para a emancipação, o pedido de

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exclusão será indeferido.

§ 4º - Decorrido o prazo de 30 (trinta) dias e não havendo exclusão de área, qualquer Deputado poderá propor o respectivo projeto de lei.

§ 5º - Quando o plebiscito for desfavorável à criação de um novo município, o processo será arquivado, não podendo ser reapresentado na mesma Legislatura.

Art. 9º - As divisas do município serão claras, precisas e contínuas e, sempre que possível, acompanharão acidentes geográficos naturais, facilmente identificáveis, e sua elaboração dependerá de parecer do órgão técnico competente, observado o que dispuser a lei.

Art. 10 - Na descrição dos limites intermunicipais ou interdistritais, serão observadas as seguintes normas:

I – as superfícies de água não quebrarão a continuidade territorial;

II – a configuração do município deverá, na medida do possível, obedecer a uma relativa harmonia, evitando-se formas anômalas, exagerados estrangulamentos ou alargamentos;

III – na impossibilidade de estabelecer linhas naturais, será utilizada a linha reta e seca, cujos extremos deverão ser pontos facilmente identificáveis;

IV – na criação de novo município, observar-se-á, na medida do possível, limites distritais já existentes, evitando-se a divisão de comunidades ou povoados;

V – as divisas serão descritas no sentido horário, a partir do ponto mais ocidental da confrontação norte.

Art. 11 - A fim de eliminar a repetição de topônimos de cidade ou vila, observar-se-á o seguinte:

I – quando duas ou mais localidades tiverem a mesma denominação, promover-se-á a alteração do topônimo, ficando com a denominação original a de mais elevada categoria administrativa ou judiciária, na seguinte ordem de precedência: capital, sede de comarca, sede de município e sede de distrito;

II – havendo mais de uma localidade com o mesmo nome, e de mesmo nível hierárquico, conservará a denominação quem

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a tiver a mais tempo.

§ 1º - Serão admitidas exceções quanto ao direito de prioridade à nomenclatura mediante acordo entre as unidades interessadas, ouvidas as respectivas populações.

§ 2º - Na designação de novos topônimos não serão utilizados nomes de pessoas vivas.

Art. 12 - Para a criação de município que resulte da fusão da área de 2 (dois) ou mais municípios é dispensada a verificação dos requisitos do art. 2.º desta Lei Complementar.

Art. 13 - Quando faltarem ao município condições mínimas para a sua subsistência, o Estado poderá extingui-lo, anexando o respectivo território ao de outros municípios, na forma desta Lei Complementar.

§ 1º - A extinção será feita mediante lei, e a manifestação popular quanto à preferência relativamente às anexações territoriais consequentes dar-se-á através de plebiscito.

§ 2º - A lei referida no § 1.º disporá a respeito do patrimônio e da responsabilidade financeira do município extinto.

Art. 14 - Enquanto não for instalado o novo município, a administração e a contabilidade de sua receita e despesa serão feitas em separado pelos órgãos competentes das prefeituras dos municípios que lhe deram origem.

§ 1º - Considera-se receita do novo município, para os fins desta Lei Complementar, além dos tributos municipais gerados em seu território, a participação proporcional da área emancipada, obedecidos os critérios estabelecidos em lei no produto da arrecadação de impostos federais e estaduais.

§ 2º - Dentro de 45 (quarenta e cinco) dias, a contar da instalação do novo município, as prefeituras dos municípios de origem enviarão àquele os livros de escrituração e a prestação de contas devidamente documentada.

§ 3º - Pela prestação de serviços de que trata este artigo, a prefeitura poderá exigir do novo município importância equivalente a 10% (dez por cento) da receita que lhe corresponda no período.

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Art. 15 - Para os efeitos desta Lei Complementar, poderá ser criada uma comissão paritária representativa das áreas abrangidas.

Art. 16 - O novo município será instalado com a posse do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores.

Art. 17 - Até que tenha legislação própria, vigorará no novo município, no que couber, a legislação:

I – do município de que é originária a sua sede, em caso de criação e de desmembramento;

II – do município de maior renda, em caso de fusão.

Art. 18 - Em caso de criação, incorporação e desmembramento, ressalvado o direito de opção, os funcionários lotados na área, relacionados no inciso V do art. 6.º, respeitados os direitos adquiridos dos servidores, serão aproveitados nos cargos criados; em caso de fusão, o aproveitamento será automático.

§ 1º - O servidor não constante da relação de que trata o inciso V do art. 6.º poderá, havendo acordo entre as prefeituras e desde que o requeira no prazo de 3 (três) meses a contar da data da instalação, ser aproveitado no quadro de pessoal do novo município.

§ 2º - O município de origem encaminhará, até a data da instalação, todos os documentos relativos ao pessoal lotado na área desmembrada.

Art. 19 - O desmembramento da área com vista à integração a outro município, bem como à incorporação, far-seá mediante pedido à Assembleia Legislativa do Estado, com a competente manifestação plebiscitária favorável das populações interessadas, só podendo se verificar nas épocas previstas para a criação de municípios.

Parágrafo único - Nas hipóteses de incorporação, fusão e desmembramento de área, para anexar-se a outro município, serão observadas as disposições da presente Lei Complementar relativas à criação de municípios, naquilo em que forem aplicáveis.

Art. 20 - Os bens móveis e imóveis municipais situados no

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território desmembrado, relacionados nos termos do inciso IV do art. 6.º, passarão, respectivamente, à propriedade e à administração do novo município, na data de sua instalação.

§ 1º - Os serviços e obras públicas não serão interrompidos enquanto durar o processo emancipacionista.

§ 2º - O município originário transferirá ao novo município os equipamentos, veículos e máquinas integrantes do seu parque viário, proporcionalmente ao número de eleitores e à extensão de rodovias municipais existentes na área desmembrada.

§ 3º - Os bens e equipamentos de uso comum serão administrados através de consórcio, nos termos da lei.

Art. 21 - Esta Lei Complementar entra em vigor na data de sua publicação.

Art. 22 - Ficam revogadas as Leis Complementares n. os 9.070, de 2 de maio de 1990, que dispõe sobre a criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de municípios e dá outras providências; 9.089, de 19 de junho de 1990, que dispõe sobre os requisitos para a criação de municípios; 10.790, de 28 de maio de 1996, que introduz modificação na Lei Complementar n.º 9.070, de 2 de maio de 1990, e alterações; e 13.535, de 5 de novembro de 2010, que dispõe, na forma do art. 18, § 4.º, da Constituição Federal, e do art. 9.º da Constituição Estadual, sobre os estudos de viabilidade municipal para a criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios e dá outras providências".

2. O autor afirma que a referida lei complementar invade a competência da União para dispor sobre a matéria, prevista no art. 18, § 4º, da CF/1988, com redação dada pela Emenda Constitucional nº 15/1996. Narra que a redação original da Constituição atribuía aos Estados competência para dispor sobre o tema, circunstância que culminou na criação de milhares de entes municipais, em período marcado pela chamada “farra das emancipações”. A fim de combater essa sistemática abusiva, aduz que o constituinte derivado modificou o texto

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constitucional e atribuiu à União competência para disciplinar o tema, por meio de lei complementar.

3. Por essas razões, requer, cautelarmente, a suspensão da eficácia dos atos normativos questionados e, no mérito, a procedência do pedido para declarar a inconstitucionalidade da Lei Complementar nº 13.587/2010 e a não recepção das Leis Complementares nº s 10.790/1996, 9.089/1990 e 9.070/1990, do Estado do Rio Grande do Sul.

4. O Ministro Joaquim Barbosa, relator originário desta ação, aplicou o rito do art. 12 da Lei nº 9.868/1999 e determinou a oitiva das autoridades interessadas e, sucessivamente, a abertura de vista à Advocacia-Geral da União e à Procuradoria-Geral da República.

5. A Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul – ALERS prestou informações e, preliminarmente, defendeu o cabimento da ADI somente quanto à Lei Complementar estadual nº 13.587/2010, na medida em que os demais diplomas legislativos foram revogados ou são anteriores à Emenda Constitucional nº 15/1996, parâmetro normativo desta ADI. No mérito, sustentou a constitucionalidade da legislação estadual, tendo em vista o princípio federativo, e alegou que, após recomendação do Tribunal Regional Eleitoral, não realizou mais consultas plebiscitárias pela insegurança jurídica em relação ao tema.

6. A Advocacia-Geral da União manifestou-se pela procedência integral dos pedidos, em parecer assim ementado:

“Constitucional. Leis Complementares nº 13.587, de 22 de dezembro de 2010; 13.535, de 05 de novembro de 2010; 10.790, de 28 de maio de 1996; 9.089, de 19 de junho de 1989; e 9.070, de 02 de maio de 1990, todas do Estado do Rio Grande do Sul, que dispõem sobre a criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de municípios. Ausência de lei complementar federal sobre a

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divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, nos termos previstos pelo art. 18, § 4º, da Constituição Federal, com as alterações levadas a efeito pela Emenda Constitucional nº 15/1996. Inconstitucionalidade dos atos normativos impugnados. Não recepção das normas constitucionais anteriores à referida emenda constitucional. Manifestação pela procedência do pedido.”

7. A Procuradoria-Geral da República reportou-se aos fundamentos da inicial e juntou aos autos parecer pelo cabimento da ação e pela procedência dos pedidos.

8. Em decisão monocrática proferida em 02.10.2013, indeferi o ingresso nos autos, como amicus curiae, do Município de Bento Gonçalves. Após interposição de agravo regimental pelo ente municipal, o Plenário, em sessão virtual realizada entre os dias 25.10.2019 e 04.11.2019, manteve a aludida decisão.

9. É o relatório. Passo ao voto.

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Voto-MIN.ROBERTOBARROSO

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AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.711 RIO GRANDE DO SUL

VOTO

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO (RELATOR):

1. Registro, inicialmente, que a presente ADI está apta para ser julgada em definitivo, na medida em que o contraditório formal está aperfeiçoado e foram colhidas manifestações das partes envolvidas, do Advogado-Geral da União e do Procurador-Geral da República. Assim, por imperativo de celeridade processual, o Plenário desta Corte tem defendido, reiteradamente, ser tão oportuno quanto adequado emitir pronunciamento jurisdicional conclusivo. Destaco, dentre diversos precedentes, os seguintes: ADI 5.566, Rel. Min. Alexandre de Moraes; ADI 5.253, Rel. Min. Dias Toffoli; e ADPF 190, Rel. Min. Edson Fachin.

I. PRELIMINAR DE NÃO CABIMENTO PARCIAL DA ADI

2. A ALERS suscitou preliminar de não cabimento parcial da ADI no que tange à Lei Complementar nº 13.535/2010, revogada pelo art. 22 da LC nº 13.587/2010, e às Leis Complementares nº 10.790/1996, 9.089/1990 e 9.070/1990, estas por serem anteriores à Emenda Constitucional nº 15/1996, que alterou o art. 18, § 4º, da CF/1988, e conferiu substrato jurídico à tese defendida na inicial.

3. A preliminar deve ser rejeitada. A Lei Complementar nº 13.587/2010 expressamente revogou as leis supracitadas. Cite-se o seu art. 22:

“Art. 22. Ficam revogadas as Leis Complementares nº 9.070, de 2 de maio de 1990, que dispõe sobre a criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de municípios e dá outras providências; 9.089, de 19 de junho de 1990, que dispõe sobre os requisitos para a criação de municípios; 10.790 , de 28

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de maio de 1996, que introduz modificação na Lei Complementar nº 9.070 , de 2 de maio de 1990, e alterações; e 13.535, de 5 de novembro de 2010, que dispõe, na forma do art. 18, § 4.º, da Constituição Federal, e do art. 9.º da Constituição Estadual, sobre os estudos de viabilidade municipal para a criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios e dá outras providências.”

4. A declaração de inconstitucionalidade em abstrato de normas legais, diante do efeito repristinatório que lhe é inerente, importa na restauração dos preceitos normativos revogados pela lei declarada inconstitucional. Sendo assim, a jurisprudência desta Corte exige a impugnação da íntegra da cadeia normativa incompatível com a Constituição, para que a decisão do Supremo Tribunal Federal atinja as leis que “exteriorizem os mesmos vícios de inconstitucionalidade que inquinam a legislação revogadora” (v. ADI 3.148, Rel. Min. Celso de Mello, j. em 13.12.2006).

5. Não se desconhece que este Supremo Tribunal Federal exige apenas a impugnação da cadeia de normas revogadoras e revogadas até o advento da Constituição de 1988, porquanto o controle abstrato de constitucionalidade abrange tão somente o direito pósconstitucional. Nada obstante, esta Corte admite o cabimento de ação direta de inconstitucionalidade nos casos em que o autor, por precaução, inclui, em seu pedido, também a declaração de revogação de normas anteriores à vigência do novo parâmetro constitucional. Transcreva-se, nessa linha, trecho elucidativo do voto do Min. Gilmar Mendes na ADI 3.660:

“(...)

Assim, na delimitação inicial do sistema normativo, o requerente deve verificar a existência de normas revogadas que poderão ser eventualmente repristinadas pela declaração de inconstitucionalidade das normas

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revogadoras. Isso implica, inclusive, a impugnação de toda a cadeia normativa de normas revogadoras e revogadas, sucessivamente.

Por outro lado, é preciso levar em conta que o processo de controle abstrato de normas destina-se, fundamentalmente, à aferição da constitucionalidade de normas pós-constitucionais (ADI nº 2, Rel. Min. Paulo Brossard, DJ 2.2.1992). Dessa forma, eventual colisão entre o direito pré-constitucional e a nova Constituição deve ser simplesmente resolvida pelos princípios de direito intertemporal (lex posterior derogat priori).

Assim, considerando ambos os entendimentos professados pela jurisprudência, a conclusão não pode ser outra senão a de que a impugnação deve abranger apenas a cadeia de normas revogadoras e revogadas até o advento da Constituição de 1988.

(...)

Não se pode deixar de considerar, ademais, que, nos casos em que o requerente, por excesso de cuidado, impugnou toda a cadeia normativa, mesma as normas anteriores ao texto constitucional de 1988, poderá o Tribunal conhecer da ação e declarar a inconstitucionalidade das normas posteriores a 5 de outubro de 1988 e, na mesma decisão, declarar a revogação das normas anteriores a essa data. (...)” ( ADI 3660, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. em 13.03.2008).

6. Por conseguinte, a PGR agiu com cautela ao cumular os pedidos de declaração de inconstitucionalidade e de não recepção de normas anteriores e posteriores à EC nº 15/1996, motivo pelo qual a ação direta deve ser conhecida integralmente.

II. MÉRITO

7. A redação original do art. 18, § 4º, da CF/1988, condicionava a criação de municípios à edição de lei estadual, obedecidos

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os requisitos previstos em lei complementar estadual, e a uma consulta prévia, mediante plebiscito, às populações diretamente interessadas. Citese o dispositivo constitucional em questão:

“Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.

(...)

§ 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios preservarão a continuidade e a unidade histórico-cultural do ambiente urbano, far-se-ão por lei estadual, obedecidos os requisitos previstos em Lei Complementar estadual, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações diretamente interessadas”.

8. Esse procedimento simplificado, que delegou exclusivamente à esfera estadual a regulamentação dos parâmetros para a emancipação, propiciou a proliferação de entes municipais pelo Brasil após a promulgação da Constituição. Somente no período posterior à vigência da CF/1988, 1.385 (mil, trezentos e oitenta e cinco) municípios foram criados no país[1]. O Estado do Rio de Grande do Sul, autor das leis aqui questionadas, é responsável, sozinho, por quase 20% dos novos municípios brasileiros gerados pós-1988. Entre os anos de 1988 e 2000 foram criadas 253 (duzentos e cinquenta e três) novas cidades gaúchas[2].

9. Atento a essa realidade[3], o constituinte derivado alterou o texto constitucional e dificultou a criação de entes municipais, restringindo a fragmentação das cidades. O art. 18, § 4º, da CF/1988, com redação dada pela EC nº 15/1996, passou a exigir, além dos requisitos anteriormente previstos, a edição de lei complementar federal e a divulgação prévia dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei. Leia-se o enunciado normativo alterado pelo

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Parlamento:

“Art. 18. A organização político administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.

(…)

§ 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por Lei Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 15, de 1996)”.

10. Como se vê, o procedimento de criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios continua a ser realizado, em tese, por intermédio de lei estadual. Sem embargo, passou-se a exigir a edição prévia de lei complementar federal que determine o período em que autorizado o processo e de lei que regule a elaboração dos Estudos de Viabilidade Municipal. Em síntese, os requisitos constitucionais atuais são: (i) aprovação de lei complementar federal com fixação do período no qual será autorizada a criação e alteração de municípios; (ii) edição de lei que verse sobre os Estudos de Viabilidade Municipal; (iii) publicação de lei estadual autorizativa; e (iv) consulta prévia, mediante plebiscito, às populações das cidades envolvidas.

11. Com o objetivo de dirimir problemas práticos decorrentes da aplicação da nova normatividade constitucional, o legislador federal, inicialmente, editou a Lei nº 10.521/2002 e assegurou a instalação dos municípios cujo processo de criação tenha tido início até a promulgação

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da EC nº 15/1996, desde que o resultado do plebiscito tenha sido favorável e que as leis de criação tenham obedecido à legislação anterior[4]. Em 2008, o Congresso Nacional ampliou esse regime transitório e aprovou a Emenda Constitucional nº 57, por meio da qual convalidou os atos de criação, fusão, incorporação e desmembramento de Municípios, cuja lei tenha sido publicada até 31.12.2006, atendidos os requisitos estabelecidos na legislação do respectivo Estado à época de sua criação, nos termos do art. 96 do ADCT[5]. Consolidou-se, assim, o novo marco constitucional da matéria.

12. Como consequência desse procedimento constitucional mais rigoroso, houve a redução drástica do chamado movimento emancipacionista, do qual haviam se originado milhares de municípios. Em 1980, o Brasil tinha 3.974 (três mil, novecentos e setenta e quatro) entes municipais. Em 1991, esse quantitativo passou para 4.491 (quatro mil, quatrocentos e noventa e um). Em 2000, havia 5.507 (cinco mil, quinhentas e sete) cidades no país. Em 2007, o número passou a ser de 5.564 (cinco mil, quinhentos e sessenta e quatro) localidades[6]. Fica patente, assim, que as reformas constitucionais e legais conseguiram frear o ímpeto dos Estados de fragmentarem os seus territórios em pequenos municípios.

13. Além da alteração do marco normativo, esta Corte também foi chamada diversas vezes a solucionar controvérsias relativas ao tema. Em primeiro lugar, a própria EC nº 15/1996 foi impugnada, mediante ação direta de inconstitucionalidade, pela Mesa da Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul, sob o argumento de que haveria afronta à forma federativa de Estado, cláusula pétrea prevista no art. 60, § 4º, I, da CF/1988. O Supremo Tribunal Federal, por maioria de votos, julgou improcedente o pedido ( ADI 2.395, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. em 09.05.2007). Ademais, o STF passou a decidir inúmeras ações referentes à criação de municípios sem a observância dos novos requisitos constitucionais. Nesses casos, a Corte firmou jurisprudência no sentido de

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que a inexistência de lei complementar federal impede a criação, fusão, incorporação ou desmembramento de novos municípios. Nesse sentido, confiram-se: ADI 4.984, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. em 12.04.2018; ADI 4.992, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. em 11.09.2014; ADI 2.702, Rel. Min. Maurício Corrêa, j. em 05.11.2013; e ADI 2381 MC, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, j. em 20.06.2001. Em que pese o longo lapso temporal transcorrido entre a promulgação da EC nº 15/1996 e a presente data, o Congresso Nacional ainda não concluiu o processo legislativo pertinente.

14. Desse modo, pendente a legislação federal que discipline o período no qual será autorizada a criação e alteração de municípios e os requisitos indispensáveis à realização dos Estudos de Viabilidade Municipal, são inadmissíveis os regramentos estaduais que possibilitem o surgimento de novos entes locais e invadam a competência da União Federal para disciplinar o tema.

15. A Lei Complementar nº 13.587/2010, do Estado do Rio Grande do Sul, ignorando por completo a competência federal, prevê, em linhas gerais, o seguinte: (i) os requisitos específicos para criação, fusão e desmembramento de municípios; (ii) o objeto dos Estudos de Viabilidade Municipal; (iii) o início do processo mediante requerimento da denominada Comissão Emancipacionista à ALERS; (iv) de posse do resultado do plebiscito e dos estudos de viabilidade municipal, a elaboração, por essa Comissão, do projeto de lei criando o novo município, fixando-lhe os limites, a sede, a denominação e a data da instalação; e (v) a anexação, pelo Estado, de municípios considerados financeiramente insustentáveis.

16. Ve-se, portanto, que o legislador gaúcho instaurou procedimento administrativo e legislativo que se esgota no âmbito estadual, praticamente repristinando a redação originária do art. 18, § 4º, da CF/1988. A atual dicção desse dispositivo constitucional impõe a aprovação prévia de leis federais para que os Estados sejam autorizados a

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iniciar novos processos de emancipação municipal. Até que isso ocorra, leis estaduais que versem sobre o tema são inconstitucionais.

17. Por fim, as Leis Complementares nº 10.790/1996, 9.089/1990 e 9.070/1990, todas do Estado do Rio Grande do Sul, devem ser declaradas não recepcionadas pela Constituição, evitando-se que o efeito repristinatório das declarações de inconstitucionalidade ressuscitem normas legais igualmente incompatíveis com o texto constitucional.

IV. CONCLUSÃO

18. Pelo exposto, julgo procedente o pedido e declaro: (i) a inconstitucionalidade da Lei Complementar nº 13.587/2010 e (ii) e não recepção das Leis Complementares nº 10.790/1996, 9.089/1990 e 9.070/1990, todas do Estado do Rio Grande do Sul.

19. Proponho a seguinte tese de julgamento: “É inconstitucional lei estadual que permita a criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios sem a edição prévia das leis federais previstas no art. 18, § 4º, da CF/1988, com redação dada pela Emenda Constitucional nº 15/1996”.

20. É como voto.

[1] Cristina Thedim Brandt, A criação de municípios após a constituição de 1988 8: o impacto sobre a repartição do FPM e a emenda constitucional nº 15 de 1996, Revista de Informação Legislativa, v. 47, n. 187, p. 59-75, 2010, p. 64.

[2] Fabrício Ricardo de Limas Tomio, Federalismo, municípios e decisões legislativas: a criação de municípios no Rio Grande do Sul, Revista de Sociologia e Política [online], n. 24, p. 123-148, 2005, p. 124.

[3] A criação desenfreada de novos municípios também tem relevante impacto fiscal. A democracia, a separação de Poderes e a

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proteção dos direitos fundamentais decorrem de escolhas orçamentárias transparentes, e não da realização de gastos superiores às possibilidades do Erário, que comprometem o futuro e cujos ônus recaem sobre as novas gerações.

[4] Art.1ºº. É assegurada a instalação dos Municípios cujo processo de criação teve início antes da promulgação da Emenda Constitucional nº 15 5, desde que o resultado do plebiscito tenha sido favorável e que as leis de criação tenham obedecido à legislação anterior.

[5] Art. 96. Ficam convalidados os atos de criação, fusão, incorporação e desmembramento de Municípios, cuja lei tenha sido publicada até 31 de dezembro de 2006, atendidos os requisitos estabelecidos na legislação do respectivo Estado à época de sua criação.

[6] Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, Atlas Nacional do Brasil, 2010, p. 35-37.

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ExtratodeAta-08/09/2021

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PLENÁRIO EXTRATO DE ATA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.711

PROCED. : RIO GRANDE DO SUL RELATOR : MIN. ROBERTO BARROSO

REQTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO

SUL

Decisão: O Tribunal, por unanimidade, julgou procedente o pedido formulado na ação direta e declarou: (i) a inconstitucionalidade da Lei Complementar nº 13.587/2010; e (ii) a não recepção das Leis Complementares nº 10.790/1996, 9.089/1990 e 9.070/1990, todas do Estado do Rio Grande do Sul, nos termos do voto do Relator. Foi fixada a seguinte tese de julgamento: “É inconstitucional lei estadual que permita a criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios sem a edição prévia das leis federais previstas no art. 18, § 4º, da CF/1988, com redação dada pela Emenda Constitucional nº 15/1996”. Plenário, Sessão Virtual de 27.8.2021 a 3.9.2021.

Composição: Ministros Luiz Fux (Presidente), Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Dias Toffoli, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin, Alexandre de Moraes e Nunes Marques.

Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário

Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/1282639824/acao-direta-de-inconstitucionalidade-adi-4711-rs-0000330-8820121000000/inteiro-teor-1282639830

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