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28 de Outubro de 2021
2º Grau
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Supremo Tribunal Federal
há 2 meses
Detalhes da Jurisprudência
Processo
ADI 5460 MG
Órgão Julgador
Tribunal Pleno
Partes
REQTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA, INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DE MINAS GERAIS, INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MINAS GERAIS
Publicação
10/09/2021
Julgamento
17 de Agosto de 2021
Relator
EDSON FACHIN
Documentos anexos
Inteiro TeorSTF_ADI_5460_21fb7.pdf
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Inteiro Teor

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 43

17/08/2021 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.460 MINAS GERAIS

RELATOR : MIN. EDSON FACHIN

REQTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DE MINAS GERAIS

ADV.(A/S) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE MINAS

GERAIS

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MINAS

GERAIS

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DO ESTADO DE MINAS GERAIS 21.737/2015 QUE DISPÕE SOBRE AUTORIZAÇÃO E REGULAMENTAÇÃO DA VENDA E DO CONSUMO DE BEBIDAS ALCOÓLICAS EM EVENTOS ESPORTIVOS, ESTÁDIOS E ARENAS DESPORTIVAS. CONSTITUCIONALIDADE. EXERCÍCIO DA COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL CONCORRENTE PARA LEGISLAR SOBRE CONSUMO, DESPORTO E SEGURANÇA PÚBLICA.

1. A autorização e regulamentação da venda e do consumo de bebidas alcoólicas em eventos esportivos, estádios e arenas desportivas em um Estado-membro não invade a competência da União prevista no art. 24, V e IX e §§ 1º a 3º, da Constituição da Republica.

2. Ante a ausência de nitidez do comando constante do Estatuto do Torcedor, norma federal, há espaço de conformação para os demais entes da federação para, em nome da garantia da integridade física, regulamentar da maneira mais eficiente possível as medidas para evitar atos de violência. Espaço constitucional deferido ao sentido do federalismo cooperativo inaugurado pela Constituição Federal de 1988.

3. Não atenta contra a proporcionalidade, ao contrário vai a seu encontro, disposição, como a que consta da lei impugnada, que limite o consumo da bebida alcoólica entre o início da partida e o intervalo do segundo tempo.

4. Ação direta de inconstitucionalidade a que se nega procedência.

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EmentaeAcórdão

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ADI 5460 / MG

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em Sessão Virtual do Plenário de 6 a 16 de agosto de 2021 , sob a Presidência do Senhor Ministro Luiz Fux, na conformidade da ata de julgamento e das notas taquigráficas, por unanimidade de votos, em julgar improcedente o pedido formulado na ação direta de inconstitucionalidade, nos termos do voto do Relator.

Brasília, 17 de agosto de 2021.

Ministro EDSON FACHIN

Relator

Documento assinado digitalmente

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Relatório

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17/08/2021 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.460 MINAS GERAIS

RELATOR : MIN. EDSON FACHIN

REQTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DE MINAS GERAIS

ADV.(A/S) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE MINAS

GERAIS

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MINAS

GERAIS

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

R E L A T Ó R I O

O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN (RELATOR): Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada pelo Procurador-Geral da República, em face da Lei nº 21.737, de 5 de agosto de 2015, do Estado de Minas Gerais, que dispõe sobre a comercialização e consumo de bebidas alcoólicas em estádios de futebol naquele Estado.

Sustenta que a legislação impugnada viola os artigos 5º, caput, e incisos XXXII e LIV, 24, V, IX e §§ 1º a 3º, da Constituição da Republica.

Eis o teor da legislação questionada:

“Art. 1º A comercialização e o consumo de bebida alcoólica nos estádios de futebol localizados no Estado serão permitidos desde a abertura dos portões para acesso do público ao estádio até o final do intervalo entre o primeiro e o segundo tempo da partida.

Art. 2º Cabe ao responsável pela gestão do estádio de futebol definir os locais nos quais a comercialização e o consumo de bebidas serão permitidos.

Parágrafo único. É vedado comercializar ou consumir bebida alcoólica nas arquibancadas e cadeiras do estádio.

Art. 3º O descumprimento do disposto nos arts. 1º e 2º desta Lei sujeita o infrator às seguintes penalidades, sem prejuízo da aplicação

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Relatório

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ADI 5460 / MG

da Lei Federal nº 8.078, de 11 de setembro de 1990:

I – se consumidor, retirada das dependências do estádio e multa no valor de até 500 Ufemgs (quinhentas Unidades Fiscais do Estado de Minas Gerais);

II – se fornecedor, advertência escrita e multa no valor de até 5.000 (cinco mil) Ufemgs.

Parágrafo único. A multa a que se refere este artigo poderá ser aplicada em dobro, em caso de reincidência, assegurado o devido processo administrativo.

Art. 4º Fica autorizada a instalação de sistemas de reconhecimento facial nos estádios de futebol localizados no Estado.

Art. 5º VETADO.

Art. 6º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.”

De acordo com o Requerente, a Constituição da Republica, ao disciplinar o pacto federativo, conferiu à União, aos Estados e ao Distrito Federal competência legislativa concorrente para legislar sobre consumo e desporto. Desta forma, caberia a União a edição de normas gerais e aos Estados e Distrito Federal a competência para complementá-las ou, na ausência daquelas, exercer competência legislativa plena para atender às peculiaridade locais (art. 24, V, IX e §§ 1º a 3º , CRFB).

Afirma que a União editou a Lei nº 10.671/2003 (Estatuto do Torcedor), dispondo sobre normas gerais de proteção e defesa do consumidor torcedor no desporto profissional. Posteriormente, sobreveio a Lei nº 12.299/2010 que acresceu o art. 13-A ao Estatuto do Torcedor e proibiu, em todo território nacional, o porte de bebidas alcoólicas em eventos esportivos. Nesse sentido, assevera que a edição da Lei estadual nº 21.737/2015, ao permitir a venda e consumo de bebidas alcoólicas em eventos esportivos, afrontou o pacto federativo, usurpando a competência da União para o estabelecimento de normas gerais sobre consumo e desporto.

Aponta que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI nº 2.937/DF, pronunciou-se a respeito da compatibilidade do caráter geral e principiológico do Estatuto do Torcedor com seus efeitos práticos.

No mais, discorre sobre as “consequências desastrosas” do consumo de

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ADI 5460 / MG

bebidas alcoólicas em estádios de futebol e sobre o Decreto nº 6.117/2007, que aprovou a Política Nacional sobre o Álcool e dispôs sobre medidas para redução do uso indevido e de sua associação com violência e criminalidade. Nestes termos, defende também a inconstitucionalidade material da Lei nº 21.737/2015 em virtude da violação ao princípio da proporcionalidade, afirmando que a “Ofensa à proporcionalidade, na ótica da proibição de proteção insuficiente, materializa-se na permissão de venda e de consumo de bebidas alcoólicas em eventos esportivos, estádios e arenas desportivas no território mineiro” (eDOC 1, p.19).

Requer o deferimento de medida cautelar para suspensão da eficácia da norma impugnada diante da presença do fumus boni iuris, que exsurgiria da contrariedade aos dispositivos constitucionais elencados, e do periculum in mora, diante da possibilidade de ocorrência de novos episódios de violência entre torcidas potencializados pela comercialização e consumo de bebidas alcoólicas em estádios de futebol no Estado de Minas Gerais. Ao final, pugna pela procedência da ação e consequente declaração de inconstitucionalidade da Lei estadual nº 21.737/2015.

Em 27 de janeiro de 2016 foi adotado o rito positivado no artigo 12 da Lei nº 9.868/1999 e foram solicitadas as informações pertinentes (eDOC 7).

O Governador do Estado de Minas Gerais, em sua manifestação (eDOC 12), defende a constitucionalidade da lei impugnada. Invoca, inicialmente, preliminar de não conhecimento, ao fundamento de que seria necessário o exame de legislação infraconstitucional para se estabelecer a inconstitucionalidade da norma questionada. Aponta a inexistência de elementos seguros que relacionem diretamente o consumo de bebidas alcoólicas nos estádios como o responsável pela incitação de violência e afirma que tem atuado na área de segurança pública e de cidadania visando evitar distúrbios e violência em eventos esportivos e.

Sustenta que a norma estadual harmoniza-se com o princípio constitucional da livre iniciativa e a defesa do consumidor e defende a atuação legislativa com base na competência concorrente em matéria de consumo e desporto (CF, art. 24, V e IX). Nesse contexto, alega que a Lei

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ADI 5460 / MG

Federal 10.761/03 em momento algum “trouxe a expressão ‘alcoólica’ ou ‘álcool’ ou qualquer outro termo que claramente inclua a conclusão de que o consumo desse tipo de produto estaria vetado nos estádios”, afirmando não caber ao legislador federal, neste ponto, instituir regra de proibição ao Estado de Minas Gerais.

A Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais (eDOC 14) discorre acerca da constitucionalidade da norma impugnada, buscando demonstrar que, em se tratando de competência concorrente, detém o Estado a faculdade de complementar a norma geral. Afirma que a lei federal não determinou quais tipos de bebidas estariam proibidas e defende que o art. 13-A da Lei 10.671/2003 seja interpretado de modo a possibilitar aos Estados a edição de leis que regulamentem a comercialização de bebidas alcoólicas nos estádios de forma restrita e responsável, com vistas à inibir a prática de atos de violência.

A Advocacia-Geral da União (eDOC 20) manifestou-se pela procedência da presente ação direta. Sustenta que o consumo de álcool constitui “fator relevante para o incremento dos índices de violência de uma forma geral e, especificamente, nos estádios de futebol”, afirmando que “a lei impugnada, ao invés de suplementar a disciplina normativa federal, pretendeu substituir ao normas gerais da União que regulam a comercialização e o consumo de bebidas alcoólicas em eventos e estádios desportivos.”

A Procuradoria-Geral da República, ratificando as razões apresentadas na petição inicial, manifesta-se pelo conhecimento e procedência do pedido. O parecer está assim ementado (eDOC 21):

“CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 21.737/2015, DE MINAS GERAIS. AUTORIZAÇÃO DE VENDA E CONSUMO DE BEBIDAS ALCOÓLICAS EM ESTÁDIOS DE FUTEBOL. CONTRARIEDADE A NORMAS GERAIS DA UNIÃO. AFRONTA À REPARTIÇÃO CONSTITUCIONAL DE COMPETÊNCIAS (CONSTITUIÇÃO, ART. 24),A DIREITOS FUNDAMENTAIS E AO PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE (CR, ARTS. 5o , CAPUT, XXXII E

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ADI 5460 / MG

LIV).

1. Fere a competência legislativa reservada à União para editar normas gerais (art. 24, V e IX, combinado com os §§ 1 o a 3o , da Constituição da Republica) lei estadual que autorize venda e consumo de bebidas alcoólicas em eventos esportivos, estádios e arenas, por exceder os limites da competência estadual para legislar sobre consumo e desporto.

2. Por expor a riscos a integridade dos torcedoresconsumidores e dificultar a prevenção de episódios de violência em eventos esportivos e a repressão a eles, lei estadual como a referida afronta os direitos fundamentais à segurança e à proteção do consumidor e o princípio da proporcionalidade.

3. Parecer pelo conhecimento e procedência do pedido.”

É o relatório.

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Voto-MIN.EDSONFACHIN

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17/08/2021 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.460 MINAS GERAIS

V O T O

O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN (RELATOR):

Exame das Preliminares

Preliminarmente, assento a plena cognoscibilidade da presente ação direta, tendo em vista que a ação foi proposta pelo Procurador-Geral da República em face de lei estadual.

Além disso, a incompatibilidade com o texto constitucional é, em tese, direta, porquanto se alega não apenas ofensa material, mas também formal, aduzindo-se, para tanto, que o Estado não detém competência constitucional para legislar sobre o tema. Deve ser afastada, portanto, a preliminar de que a incompatibilidade com o texto é apenas indireta.

No mérito, é improcedente a ação direta.

A Repartição de Competências no Federalismo Brasileiro

A questão dos autos cinge-se à distribuição de competência entre os diversos entes federativos para legislarem sobre as matérias especificadas pela Constituição. A repartição de competências é característica essencial em um Estado federado para que seja protegida a autonomia de cada um dos seus membros e, por consequência, a convivência harmônica entre as esferas, com o fito de evitar a secessão. Nesta perspectiva, esta disposição pode se dar em sentido horizontal ou vertical, levado em conta o domínio dos interesses envolvidos.

Repartir competências compreende compatibilizar interesses para o reforço do federalismo cooperativo em uma dimensão de fato cooperativa e difusa, rechaçando-se a centralização em um ou outro ente a fim de que

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ADI 5460 / MG

o funcionamento consonante das competências legislativas e executivas otimizem os fundamentos (art. , da CRFB) e objetivos (art. , da CRFB) da República.

Ao construir uma rede interligada de competências, o Estado obrigase a exercê-las em proveito do alcance do bem comum e da satisfação dos direitos fundamentais.

Ocorre que, como bem lembrou o e. Min. Gilmar Mendes, por vezes uma mesma lei pode apresentar problemas complexos, por envolver tema que se divide em assunto que compõe a competência concorrente e em matéria restrita à competência legislativa de apenas uma das esferas da Federação (MENDES, Gilmar. Curso de direito constitucional. 10ª ed. São Paulo: Saraiva, 2015, p. 841).

Em outras oportunidades (ADI 5.356 e ADPF 109), sustentei que a tradicional compreensão do federalismo brasileiro, que busca solucionar os conflitos de competência tão somente a partir da ótica da prevalência de interesses, não apresenta solução satisfatória para os casos cuja dúvida sobre o exercício da competência legislativa decorre de atos normativos que podem versar sobre diferentes temas.

Nestes casos, há uma multidisciplinariedade, como bem descreveu Tiago Magalhães Pires, em trabalho já citado pelo e. Min. Luís Roberto Barroso:

"Há também situações de concorrência de fato entre as competências de diversos entes federativos, ainda que privativas. São casos em que a lei editada por uma entidade política remete simultaneamente às categorias previstas em duas ou mais regras de competência, algumas permitidas e outras proibidas àquela entidade política. Diante disso, o intérprete se veria na contingência de escolher a categoria mais saliente ou o ente a ser aquinhoado, ou simplesmente reconhecer a realidade e admitir a validade da lei.”

A solução para esses casos não pode se distanciar do cânone da prudência que incumbe aos órgãos de controle de constitucionalidade:

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deve-se privilegiar a interpretação que seja condizente com a presunção de constitucionalidade de que gozam os atos legislativos. Incide aqui o que e. Min. Gilmar Mendes, em conhecida obra doutrinária, chamou de princípio da interpretação conforme a Constituição:

“Não se deve pressupor que legislador haja querido dispor em sentido contrário à Constituição; ao contrário, as normas infraconstitucionais surgem com a presunção de constitucionalidade.”

(MENDES, Gilmar. Curso de direito constitucional. 10ª ed. São Paulo: Saraiva, 2015, p. 97).

Essa deferência ao poder legislativo assume feição especial quando o controle de constitucionalidade é feito em face de norma produzida pelos demais entes da federação. Ela exige que o intérprete não tolha a alçada que detêm os entes menores para dispor sobre determinada matéria.

Neste sentido, o cânone da interpretação conforme, a que alude o e. Ministro Gilmar Mendes, deve ser integrado pelo que, na jurisprudência norte-americana, foi chamado de uma presunção a favor da competência dos entes menores da federação (presumption against pre-emption).

Assim, é preciso reconhecer, no âmbito da repartição constitucional de competências federativas, que o Município, por exemplo, desde que possua competência para matéria, detém primazia sobre os temas de interesse local, nos termos do disposto no art. 30, I, da CRFB. De igual modo, Estados e União detêm competência sobre os temas de seus respectivos interesses, nos termos dos parágrafos do art. 24 da CRFB. Há, dessa forma, um direcionamento das ações de governo do ente local para o nacional, naquilo que José de Oliveira Baracho vislumbrou como sendo o princípio da subsidiariedade do federalismo brasileiro:

“O princípio da subsidiariedade mantém múltiplas implicações de ordem filosófica, política, jurídica, econômica, tanto na ordem jurídica interna, como na comunitária e internacional. Dentro das preocupações federativas, o Governo

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local deve assumir grande projeção, desde que sua efetivação, estrutura, quadros políticos, administrativos e econômicos que se projetam na globalidade dos entes da Federação. No exercício de suas atribuições, o governo das entidades federativas poderá promover ações que devem, pelo menos, mitigar a desigualdade social, criar condições de desenvolvimento e de qualidade de vida. A Administração pública de qualidade, comprometida com as necessidades sociais e aberta à participação solidária da sociedade, pode melhorar as entidades federativas e os municípios. A partir desse nível, concretiza-se, necessariamente a efetivação dos direitos humanos. A descentralização, nesse nível, deverá ser estímulo às liberdades, à criatividade, às iniciativas e à vitalidade das diversas legalidades, impulsionando novo tipo de crescimento e melhorias sociais. As burocracias centrais, de tendências autoritárias opõem-se, muitas vezes, às medidas descentralizadoras, contrariando as atribuições da sociedade e dos governos locais. O melhor clima das relações entre cidadãos e autoridades deve iniciar-se nos municípios, tendo em vista o conhecimento recíproco, facilitando o diagnóstico dos problemas sociais e a participação motivada e responsável dos grupos sociais na solução dos problemas, gerando confiança e credibilidade.”

(BARACHO, José Alfredo de Oliveira. Revista da Faculdade de Direito da UFMG, n. 35, 1995. p. 28-29)

Por evidente, não se deve confundir a maior proximidade do governo, que naturalmente ocorre nos municípios, com mais democracia. A Constituição é também um contraponto à captura do governo local pelas oligarquias. É precisamente aqui que reside a fonte material de competência dos demais entes federativos: contanto que favoreça a realização material de direitos constitucionalmente garantidos e desde que estejam previstas no âmbito de sua respectiva competência, podem a União ou mesmo os Estados dispor de matérias que tangencialmente afetam o interesse local. O federalismo torna-se, por conseguinte, um instrumento de descentralização, não para simplesmente distribuir poder

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político, mas para realizar direitos fundamentais.

Assim, seria possível superar o conteúdo meramente formal do princípio e reconhecer um aspecto material: apenas quando a lei federal ou estadual claramente indicar, de forma necessária, adequada e razoável, que os efeitos de sua aplicação excluem o poder de complementação que possuem os entes menores (clear statement rule), seria possível afastar a presunção de que, no âmbito nacional, certa matéria deve ser disciplinada pelo ente maior.

Embora seja diretamente aplicável ao caso em tela, a clareza legislativa não se refere apenas à competência concorrente. Em caso de dúvida sobre o título a que se dá o exercício da competência, se comum ou concorrente, por exemplo, também cumpre à lei definir o âmbito de atuação do ente federativo. Ressalte-se, porém, que, seja qual for a hipótese, a assunção de competência pelo ente maior deve fundar-se no princípio da subsidiariedade, ou seja, na demonstração de que é mais vantajosa a regulação de determinada matéria pela União ou pelo Estado, conforme for o caso. Trata-se, portanto, de privilegiar a definição dada pelo legislador, reconhecendo que eventual lacuna deve ser vista como possibilidade de atuação dos demais entes federativos, não cabendo ao poder judiciário, à míngua de definição legislativa, retirar a competência normativa de determinado ente da federação, sob pena de tolher-lhe sua autonomia constitucional.

As alegações das Partes sobre a Inconstitucionalidade Formal

O argumento trazido pela Procuradoria-Geral da República é o de que no âmbito da competência concorrente já há norma geral editada pela União, nos termos do art. 24, V e IX, da CRFB, que expressamente dispõe que é condição de acesso aos recintos esportivos não portar bebidas ou substâncias proibidas suscetíveis de gerar ou possibilitar a prática de atos de violência.

O texto Constitucional dispõe que:

“Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito

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Federal legislar concorrentemente sobre:

(…)

V - produção e consumo;

(...)

IX - educação, cultura, ensino, desporto, ciência, tecnologia, pesquisa, desenvolvimento e inovação;”

O Estatuto do Torcedor, Lei 10.671, de 15 de maio de 2003, com a redação dada pela Lei 12.299, de 27 de julho de 2010, prevê que:

“Art. 13-A. São condições de acesso e permanência do torcedor no recinto esportivo, sem prejuízo de outras condições previstas em lei: (Incluído pela Lei nº 12.299, de 2010).

(...)

II - não portar objetos, bebidas ou substâncias proibidas ou suscetíveis de gerar ou possibilitar a prática de atos de violência; (Incluído pela Lei nº 12.299, de 2010).”

Já a norma editada pelo Estado de Minas Gerais prevê que “a comercialização e o consumo de bebida alcoólica nos estádios de futebol localizados no Estado serão permitidas desde a abertura dos portões para acesso do público ao estádio até o final do intervalo entre o primeiro e o segundo tempo da partida”.

Por isso, alegando não haver espaço para disciplinar de forma diversa do que previu a lei federal, sustenta a Procuradoria a inconstitucionalidade da norma.

O Governador do Estado e a Assembleia Legislativa alegam que a norma federal só pode ser interpretada tendo em conta que foi editada em caráter geral, isto é, que a norma da União não pode descer a pormenores e disciplinar situações concretas. Além disso, defendem que a palavra “bebida”, contida no art. 13-A da Lei 10.671 não deve ser interpretada como sendo “bebida alcoólica”. Em seu entender, somente seria proibido o consumo de bebida que esteja ligado à possibilidade de prática de atos de violência, tal como previsto no inciso II, in fine.

Além disso, ponderam que pela lei federal seria permitido o

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consumo em grandes quantidades antes de entrar no estádio, o que, segundo aduzem, agrava situações dos moradores das proximidades do estádios, além de, na prática, poder trazer maiores prejuízos para a proteção dos torcedores. Esse argumento também aponta que a proibição nos estádios tornaria injusta a concorrência entre os estabelecimentos comerciais localizados dentro dos estádios e aqueles localizados a poucos metros do local de esporte. Afirmam que a bebida não é, por si só, responsável pela violência das torcidas.

Quanto aos pontos trazidos pela Assembleia e pelo Governador do Estado, a Procuradoria-Geral alega que a palavra “bebidas” contida na norma federal refere-se a “bebidas alcoólicas”. Para corroborar essa interpretação, afirma que a Lei Geral da Copa (Lei 12.663, de 5 de junho de 2012), em seu art. 68, expressamente retirou a proibição constante do art. 13-A do Estatuto do Torcedor. Além disso, colaciona que em parecer na Comissão de Educação, Cultura e Esporte a então Senadora da República Ana Amélia criticou o projeto da Lei Geral da Copa, ao argumento de que “os números comprovam a diminuição da violência dentro e fora dos estádios com a proibição das bebidas alcoólicas”. Finalmente, ainda a justificar sua interpretação, a Procuradoria-Geral da República aponta o Decreto 6.117, de 22 de maio de 2007, que aprovou a Política Nacional sobre o Álcool e estabeleceu a relação existente entre o consumo do álcool e a violência.

Análise dos Argumentos das Partes

Em que pesem as razões trazidas pela Procuradoria-Geral da República, não é inequívoca a leitura do disposto no art. 13-A, II, do Estatuto do Torcedor. Noutras palavras, é possível extrair leitura desse dispositivo que reconheça um espaço de conformação normativa ao legislador local e aos próprios responsáveis pela organização dos eventos esportivos.

Essa interpretação decorre da própria teleologia da norma, que objetiva a redução da violência nas arenas esportivas.

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O art. 13-A, II, foi inserido pela Lei 12.663, de 5 de junho de 2012, que dispõe sobre medidas de prevenção e repressão aos fenômenos de violência por ocasião de competições esportivas. A Lei teve origem em um complexo processo legislativo que resultou do apensamento de diversas propostas. O texto do inciso II do art. 13-A foi, por sua vez, previsto no PL 4.869, de 2009, cuja origem era do Poder Executivo, mais precisamente do Grupo de Trabalho criado pela Portaria do Ministério da Justiça n. 1.195, de 26 de junho de 2008, com a finalidade de estudar a adoção de medidas legislativas voltadas à garantia da segurança pública em apresentações e eventos esportivos. O objetivo era fazer adaptações no Estatuto do Torcedor de forma a torná-lo mais condizente com as práticas das entidades responsáveis pela proteção e defesa do torcedor.

De acordo com a Mensagem encaminhada à Câmara dos Deputados, o diagnóstico feito pelo grupo de trabalho é de que algumas infrações penais não estavam tipificadas e, por esse motivo, era difícil o enfrentamento de problemas como a violência, a corrupção e a fraude de resultados. Por isso, a Lei definiu as entidades responsáveis pela prevenção da violência nos esportes, indicou o conceito de torcida organizada, alterou os prazos de divulgação de informações sobre partidas, redistribuiu deveres e definiu as obrigações do torcedor.

Embora não esteja precisamente indicada no texto da Mensagem, o exame das modificações introduzidas pela Lei desvela a finalidade da restrição para a entrada e permanência do torcedor que porte bebidas. O art. 1º, por exemplo, dispõe que “é dever de toda pessoa física ou jurídica colaborar na prevenção aos atos ilícitos e de violência praticados por ocasião de competições esportivas, especialmente os atos de violência entre torcedores e torcidas”. O art. 1º-A estabelece que “a prevenção da violência nos esportes é de responsabilidade do poder público, das confederações, federações, ligas, clubes, associações ou entidades esportivas, entidades recreativas e associações de torcedores, inclusive de seus respectivos dirigentes, bem como daqueles que, de qualquer forma, promovem, organizam, coordenam ou participam dos eventos esportivos”. Pelo art. 2º fica impedida a venda de ingressos em

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quantidade superior à capacidade dos estádios ou ginásios de esportes. O art. 39-A estabelece a sanção de impedir por até três anos as torcidas organizadas que promoverem tumulto, praticarem ou incitarem a violência ou invadirem o local restrito aos competidores. Finalmente, a promoção de tumulto ou a prática de violência ou a invasão de local restrito tornou-se crime, conforme previsão do art. 41-B. Diante de todos esses pontos, no que tange à entrada de bebidas, a preocupação que emerge da lei é, portanto, a de evitar que por meio dela atos de violência possam ser praticados.

A lei federal, contudo, não traz qualquer disposição relativa à ingestão ou ao consumo da bebida, nem sobre o consumo de bebida alcoólica nas imediações dos locais de competição. Observe-se que a preocupação externada pelo legislador quanto aos atos de violência não é restrita apenas ao local de competição. Pelo art. 41-B, por exemplo, fica tipificada a conduta de “promover tumulto, praticar ou incitar a violência, ou invadir local restrito aos competidores em eventos esportivos”, sendo que o § 1º, I, indica que nas mesmas penas incorrerá o torcedor que “promover tumulto, praticar ou incitar a violência num raio de 5.000 (cinco mil) metros ao redor do local de realização do evento esportivo, ou durante o trajeto de ida e volta da realização do evento”. Assiste, pois, razão jurídica à Assembleia de Minas Gerais quando aduz ser incongruente proibir o consumo dentro dos estádios e autorizá-lo nas imediações. Se é a ingestão de bebida que causa a violência, como aponta a Procuradoria-Geral da República, permiti-la nas imediações não resolveria o problema que a própria legislação se propôs a solucionar.

Além disso, a lei federal não indica se se trata de bebida alcoólica. A lei simplesmente não especifica. É verdade que se fosse interpretada para toda e qualquer bebida possivelmente haveria ofensa à proporcionalidade. A dúvida da interpretação quanto a esse vocábulo, portanto, parece recair sobre uma caraterística dessa bebida: a suscetibilidade ou possibilidade de gerar ou permitir a prática de atos de violência relacionada à competição esportiva. É evidente que é possível interpretar essa norma à luz do Decreto 6.117, de 22 de maio de 2007,

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para compreender que a referência a “bebida” constante da lei é à alcoólica. Ocorre, porém, que esse Decreto não estabelece um vínculo automático entre a bebida e a violência, mas a apenas a violência “associada ao uso prejudicial de bebidas alcoólicas”. À luz do Decreto, coibir a violência depende da adoção de medidas que evitem o uso – não o porte – prejudicial da bebida alcoólica, dentro e fora dos estádios. Seria também incoerente com o Decreto proibir o porte, mas permitir a ingestão antes da entrada nas arenas esportivas.

Observe-se que não há espaço para presumir que a violência decorre tout court do acesso à bebida alcoólica. Essa relação é, em verdade, extremamente difícil de ser estabelecida. Há, sobre esse tema, um fascinante estudo promovido por Thyago Celso C. Nepomuceno, Jdaielson Alves de Moura, Lúcio Câmara e Silva e Ana Paula Cabral Seixas Costa publicado no International Journal of Law, Crime and Justice (Volume 51, Ano 2017, páginas 34-44).

Esses autores examinaram o conjunto de decisões do “Tribunal do Torcedor”, os juizados especiais criados pelo próprio Estatuto do Torcedor, após a promulgação da Lei do Estado de Pernambuco n. 13.748, de 15 de abril de 2009, que proibiu a comercialização e o consumo de bebidas alcoólicas nos estádios de futebol e ginásios esportivos, durante a realização dos eventos esportivos profissionais. Nesse estudo, os autores apresentaram duas evidências. A primeira a de que “não há diferença significativa entre a distribuição de incidentes com hooligans quando o álcool é permitido relativamente a quando o álcool é banido”. O álcool, portanto, “não tem influência significativa para determinar a violência entre os espectadores de futebol em Pernambuco. A segunda a de que o nível de violência observado durante o período em que a proibição vigeu, isto é, entre 2009 e dezembro de 2015, quando a Lei Pernambucana foi revogada, seria equivalente ao que se observou quando ela não vigeu, ou seja, a proibição foi indiferente para os níveis de violência registrados. Embora as conclusões não descartem um possível vínculo entre bebida alcoólica e violência em outros Estados, nem consigam relacionar a influência dos demais fatores para a produção de violência, o artigo

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indica que o problema da violência é muito mais complexo, uma vez que a mera proibição não parece ser responsável para reduzi-la. Seja como for, não seria uma interpretação constitucionalmente adequada a de admitir como legítima uma opção legislativa que fosse ineficaz para combater a violência. A prevenção da violência requer medidas efetivas de todas as pessoas responsáveis por evitá-la, especialmente do legislador, quando propõe as diretrizes de políticas públicas.

Assim, é perfeitamente possível interpretar a norma federal tal como propõe a Assembleia Legislativa, isto é, de forma a reconhecer que não se trata propriamente da bebida, mas dos vasilhames que são utilizados para transportá-la.

Ressalte-se que não se está a interpretar a norma federal, fixando-se uma interpretação única que seja compatível com o texto constitucional, até porque não é essa a finalidade da ação direta. Trata-se, primordialmente, de reconhecer a plurissemia da norma federal, ou seja, a variedade de interpretações possíveis, e, consequentemente, a falta de nitidez para afastar a presunção de que os Estados podem legislar sobre o tema. Noutras palavras, não há norma federal que nitidamente retire a presunção contra a preempção que os demais entes da federação possuem.

Assim, nessa dimensão de responsabilidade compartilhada, é contrário não apenas ao disposto no art. 24 da CRFB, mas ao disposto no art. 23, I, também da CRFB, qualquer interpretação que desonere Estados e Municípios de adotar todas as medidas possíveis para coibir a violência nos estádios, inclusive aquelas que a União, propositalmente ou não, deixou de regular de forma nítida. Por essa razão, não há qualquer inconstitucionalidade formal no diploma impugnado.

A Lei do Estado de Minas Gerais foi editada no âmbito da competência que o Estado detém para não apenas complementar a legislação federal, mas também para proteger a vida das pessoas.

Isso não significa afirmar que, pela lei federal, estão simplesmente permitidas as bebidas nas arenas esportivas. Trata-se, antes, de reconhecer que, ante a ausência de nitidez do comando federal, há espaço

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de conformação para os demais entes da federação para, em nome da garantia da integridade física, regulamentar da maneira mais eficiente possível as medidas para evitar atos de violência.

As alegações das Partes sobre a Inconstitucionalidade Material

A Procuradoria-Geral da República também suscita vício material, consiste na ofensa à dimensão substantiva do devido processo legal. Alega que a restrição legal à comercialização é medida que amplia a segurança de torcedores em eventos e competições esportivas e assegura a defesa dos consumidores. Sustenta, ainda, que “essa regulação é fundamental para viabilizar efetividade das normas constitucionais, sob pena de se incorrer em violação ao princípio da vedação à proteção deficiente de direitos constitucionais tutelados” (eDOC 1, p. 18).

O Governador do Estado alegou que “no que tange à alegada violação da Lei Estadual ao artigo , inciso LV da CF, entender o Estado de Minas Gerais que são dispositivos absolutamente dissociados da presente discussão, não havendo espaço para invocar devido processo legal como base para declarar a inconstitucionalidade” (eDOC 12, p. 13).

Não fossem suficientes as razões já declinadas, é preciso ter em conta, finalmente, que a recente jurisprudência desta Corte, em ações de tudo semelhantes a da presente ação, rejeitou a mesma ordem de argumentos trazida pela Procuradoria-Geral da República. Confiram-se:

“EMENTA: AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUCIONAL. LEI N. 10.309/2014 DO ESPÍRITO SANTO. REGULAMENTAÇÃO DA VENDA DE BEBIDAS ALCOÓLICAS EM ESTÁDIOS E ARENAS DESPORTIVAS. COMPETÊNCIA CONCORRENTE DA UNIÃO, DOS ESTADOS E DO DISTRITO FEDERAL EM MATÉRIA DE CONSUMO. ART. 13-A DO ESTATUTO DO TORCEDOR. NORMA GERAL. AUSÊNCIA DE AFRONTA AO PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE E AO DIREITO FUNDAMENTAL À SEGURANÇA. PRECEDENTE DESTE

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SUPREMO TRIBUNAL: ADI N. 6.193. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA IMPROCEDENTE.”

(ADI 5250, Relator (a): CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 20/04/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-130 DIVULG 26-05-2020 PUBLIC 27-05-2020).

“EMENTA: CONSTITUCIONAL. FEDERALISMO E RESPEITO ÀS REGRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA. UNIÃO AUTORIZADA A EDITAR NORMAS GERAIS. ART. 13-A, II, DO ESTATUTO DO TORCEDOR. INEXISTÊNCIA DE PROIBIÇÃO GERAL E ABSOLUTA. COMPETÊNCIA CONCORRENTE COMPLEMENTAR DOS ESTADOS (CF, ART. 24, §§ 1º A 4º). LEI 19.128/2017 DO PARANÁ. RAZOABILIDADE NA COMERCIALIZAÇÃO E CONSUMO DE CERVEJA E CHOPE EM ARENAS DESPORTIVAS E ESTÁDIOS, EM DIAS DE JOGO. IDÊNTICO PERMISSIVO NOS GRANDES EVENTOS MUNDIAIS – COPA DO MUNDO DE FUTEBOL DA FIFA E OLIMPÍADAS. DIREITO DO CONSUMIDOR (CF, ART. 24, V). IMPROCEDÊNCIA. 1. As regras de distribuição de competências legislativas são alicerces do federalismo e consagram a fórmula de divisão de centros de poder em um Estado de Direito. Princípio da predominância do interesse. A Constituição Federal de 1988, presumindo, de forma absoluta para algumas matérias, a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos – União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios – e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-Membros e nos Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I). 2. Competência concorrente para a matéria (CF, art. 24). O inciso II do art. 13-A da Lei Federal 10.671/2003 estabelece condições gerais de acesso e permanência do torcedor em recintos esportivos, entre as quais a de não portar bebidas proibidas ou suscetíveis de gerar ou

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possibilitar a prática de atos de violência, não particularizando, entretanto, quais seriam essas bebidas. Inexistência de vedação geral e absoluta. Possibilidade de o legislador estadual, no exercício de sua competência concorrente complementar, e observadas as especificidades locais, regulamentar a matéria. 3. Respeito à razoabilidade e proporcionalidade na regulamentação estadual. Permissão somente de bebidas de baixo teor alcoólico (cerveja e chope), igualmente autorizadas nos grandes eventos mundiais de futebol e outros esportes, inclusive na Copa do mundo organizada pela FIFA e nas Olimpíadas. 4. A permissão veiculada pela legislação impugnada não envolve um risco social maior do que aquele decorrente da proibição, pois a ausência da comercialização de bebidas de menor teor alcoólico dentro dos estádios acaba gerando o consumo de todos os tipos de bebidas – inclusive aquelas com elevado teor alcoólico – nas imediações dos eventos esportivos. 5. A Lei Estadual 19.128/2017, ao dispor sobre a comercialização e o consumo de cerveja e chope em arenas desportivas e estádios de futebol, traduziu normatização direcionada ao torcedor-espectador, equiparado pelo § 3º do art. 42 da Lei Federal 9.615/1998, para todos os efeitos legais, ao consumidor, sujeito de direitos definido na Lei Federal 8.078/1990. 6. Entendimento recente desta SUPREMA CORTE no sentido de conferir uma maior ênfase na competência legislativa concorrente dos Estados quando o assunto gira em torno dos direitos do consumidor. Cite-se, por exemplo: ADI 4.306, Rel. Min. EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, DJe de 18/2/2020; ADPF 109, Rel. Min. EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, DJe de 1º/2/2019; ADI 5.745, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Red. p/ acórdão: Min. EDSON FACHIN, julgado em 7/2/2019; e ADI 5.462, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, DJe de 29/10/2018. 7. O Plenário do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, por unanimidade, reconheceu competência concorrente aos Estados-membros para legislar sobre a matéria, bem como a constitucionalidade de lei estadual autorizativa da comercialização e consumo de bebidas não

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destiladas com teor alcoólico inferior a 14% em estádios de futebol, em dias de jogo (ADI 6.193, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Sessão Virtual de 28/02/2020 a 05/03/2020). 8. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada improcedente.”

(ADI 6195, Relator (a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 27/03/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-089 DIVULG 14-04-2020 PUBLIC 15-04-2020).

“EMENTA: CONSTITUCIONAL. FEDERALISMO E RESPEITO ÀS REGRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA. UNIÃO AUTORIZADA A EDITAR NORMAS GERAIS. ART. 13-A, II, DO ESTATUTO DO TORCEDOR. INEXISTÊNCIA DE PROIBIÇÃO GERAL E ABSOLUTA. COMPETÊNCIA CONCORRENTE COMPLEMENTAR DOS ESTADOS (CF, ART. 24, §§ 1º A 4º). LEI 10.524/2017 DO ESTADO DE MATO GROSSO. RAZOABILIDADE NA COMERCIALIZAÇÃO E CONSUMO DE BEBIDAS NÃO DESTILADAS COM TEOR ALCOÓLICO INFERIOR A 14% EM ESTÁDIOS DE FUTEBOL, EM DIAS DE JOGO. IDÊNTICO PERMISSIVO NOS GRANDES EVENTOS MUNDIAIS – COPA DO MUNDO DE FUTEBOL DA FIFA E OLIMPÍADAS. DIREITO DO CONSUMIDOR (CF, ART. 24, V). IMPROCEDÊNCIA. 1. As regras de distribuição de competências legislativas são alicerces do federalismo e consagram a fórmula de divisão de centros de poder em um Estado de Direito. Princípio da predominância do interesse. A Constituição Federal de 1988, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos – União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios – e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-membros e nos Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I). 2. Competência concorrente para a

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matéria (CF, art. 24). O inciso II do art. 13-A da Lei Federal 10.671/2003 estabelece condições gerais de acesso e permanência do torcedor em recintos esportivos, entre as quais a de não portar bebidas proibidas ou suscetíveis de gerar ou possibilitar a prática de atos de violência, não particularizando, entretanto, quais seriam essas bebidas. Inexistência de vedação geral e absoluta. Possibilidade de o legislador estadual, no exercício de sua competência concorrente complementar, e observadas as especificidades locais, regulamentar a matéria. 3. Respeito à razoabilidade e proporcionalidade na regulamentação estadual. Permissão somente de bebidas não destiladas com teor alcoólico inferior a 14%, igualmente autorizadas nos grandes eventos mundiais de futebol e outros esportes, inclusive na Copa do Mundo organizada pela FIFA e nas Olimpíadas. 4. A permissão veiculada pela legislação impugnada não envolve um risco social maior do que aquele decorrente da proibição, pois a ausência da comercialização de bebidas de menor teor alcoólico dentro dos estádios acaba gerando o consumo de todos os tipos de bebidas – inclusive aquelas com elevado teor alcoólico – nas imediações dos eventos esportivos. 5. A Lei Estadual 10.524/2017, ao dispor sobre a comercialização e o consumo de bebidas não destiladas com baixo teor alcoólico em estádios de futebol, traduziu normatização direcionada ao torcedor-espectador, equiparado pelo § 3º do art. 42 da Lei Federal 9.615/1998, para todos os efeitos legais, ao consumidor, sujeito de direitos definido na Lei Federal 8.078/1990. 6. Entendimento recente desta SUPREMA CORTE no sentido de conferir uma maior ênfase na competência legislativa concorrente dos Estados quando o assunto gira em torno dos direitos do consumidor. Cite-se, por exemplo: ADI 4306, Rel. Min. EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, DJe de 18/2/2020; ADPF 109, Rel. Min. EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, DJe de 1/2/2019; ADI 5.745, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Red. p/ acórdão: Min. EDSON FACHIN, julgado em 7/2/2019; e ADI 5462, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, DJe de 29/10/2018.

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7. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada improcedente.”

(ADI 6193, Relator (a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 06/03/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-081 DIVULG 01-04-2020 PUBLIC 02-04-2020).

Análise dos Argumentos das Partes

Não há ofensa material na lei impugnada. Não atenta contra a proporcionalidade, ao contrário vai a seu encontro, disposição, como a que consta da lei impugnada, que limite o consumo da bebida alcoólica entre o início da partida e o intervalo do segundo tempo.

Ademais, alinhada a campanhas para o consumo consciente e responsável e a outras medidas que devem ser tomadas pelos demais entes da federação e pelas entidades responsáveis pela organização dos eventos esportivos, a norma estadual atende ao disposto no Decreto 6.117, de 22 de maio de 2007.

Conclusão

Ante o exposto, afastando as ofensas formais e materiais apontadas pela inicial, é constitucional o diploma impugnado, razão pela qual devese julgar improcedente a presente ação direta.

É como voto.

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17/08/2021 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.460 MINAS GERAIS

RELATOR : MIN. EDSON FACHIN

REQTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DE MINAS GERAIS

ADV.(A/S) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE MINAS

GERAIS

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MINAS

GERAIS

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

V O T O

O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES: Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pelo Procurador-Geral da República, tendo por objeto a Lei 21.737/2015, do Estado de minas Gerais, que “dispõe sobre a comercialização e o consumo de bebidas alcoólicas em estádios de futebol localizados no Estado e dá outras providências”. Eis o teor dos dispositivos impugnados:

Art. 1º A comercialização e o consumo de bebida alcoólica nos estádios de futebol localizados no Estado serão permitidos desde a abertura dos portões para acesso do público ao estádio até o final do intervalo entre o primeiro e o segundo tempo da partida.

Art. 2º Cabe ao responsável pela gestão do estádio de futebol definir os locais nos quais a comercialização e o consumo de bebidas serão permitidos.

Parágrafo único. É vedado comercializar ou consumir bebida alcoólica nas arquibancadas e cadeiras do estádio.

Art. 3º O descumprimento do disposto nos arts. 1º e 2º desta Lei sujeita o infrator às seguintes penalidades, sem prejuízo da aplicação da Lei Federal nº 8.078, de 11 de setembro de 1990:

I – se consumidor, retirada das dependências do estádio e

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multa no valor de até 500 Ufemgs (quinhentas Unidades Fiscais do Estado de Minas Gerais);

II – se fornecedor, advertência escrita e multa no valor de até 5.000 (cinco mil) Ufemgs.

Parágrafo único. A multa a que se refere este artigo poderá ser aplicada em dobro, em caso de reincidência, assegurado o devido processo administrativo.

Art. 4º Fica autorizada a instalação de sistemas de reconhecimento facial nos estádios de futebol localizados no Estado.

Art. 5º VETADO.

Art. 6º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação

Em breve síntese, o requerente sustenta que a norma estadual violaria os arts. 5º, caput e incisos XXXII e LIV; 24, V, IX e §§ 1º a 3º, da Constituição Federal.

Submetido o mérito da controvérsia a julgamento virtual, o Ministro Relator vota pela improcedência do pedido, nos seguintes termos:

Ementa: AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DO ESTADO DE MINAS GERAIS 21.737/2015 QUE DISPÕE SOBRE AUTORIZAÇÃO E REGULAMENTAÇÃO DA VENDA E DO CONSUMO DE BEBIDAS ALCOÓLICAS EM EVENTOS ESPORTIVOS, ESTÁDIOS E ARENAS DESPORTIVAS. CONSTITUCIONALIDADE. EXERCÍCIO DA COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL CONCORRENTE PARA LEGISLAR SOBRE CONSUMO, DESPORTO E SEGURANÇA PÚBLICA.

1. A autorização e regulamentação da venda e do consumo de bebidas alcoólicas em eventos esportivos, estádios e arenas desportivas em um Estado-membro não invade a competência da União prevista no art. 24, V e IX e §§ 1º a 3º, da Constituição da Republica.

2. Ante a ausência de nitidez do comando constante do Estatuto do Torcedor, norma federal, há espaço de conformação para os demais entes da federação para, em nome da garantia

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da integridade física, regulamentar da maneira mais eficiente possível as medidas para evitar atos de violência. Espaço constitucional deferido ao sentido do federalismo cooperativo inaugurado pela Constituição Federal de 1988.

3. Não atenta contra a proporcionalidade, ao contrário vai a seu encontro, disposição, como a que consta da lei impugnada, que limite o consumo da bebida alcoólica entre o início da partida e o intervalo do segundo tempo.

4. Ação direta de inconstitucionalidade a que se nega procedência.

É o relatório.

Acompanho o eminente Relator, Min. EDSON FACHIN.

A Lei 21.737/2015 do Estado de Minas Gerais, ora impugnada na presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, autoriza a comercialização e o consumo de bebidas alcoólicas estádios de futebol localizados naquela Unidade da Federação, (a) desde da abertura dos portões até o fim do intervalo entre o primeiro e segundo tempos da partida (art. 1º), (b) em locais a serem definidos pelo gestor do estádio de futebol, proibidos a comercialização e o consumo nas arquibancadas e cadeiras (art. 2º), (c) além de dispor sobre as penalidades aplicáveis aos consumidores e fornecedores em razão do seu descumprimento (art. 3º).

Cumpre verificar se o Estado de Minas Gerais poderia, legitimamente, à luz das normas de distribuição de competências legislativas estatuídas na Constituição Federal, disciplinar o conteúdo posto na norma impugnada.

O federalismo e suas regras de distribuição de competências legislativas são um dos grandes alicerces da consagração da fórmula Estado de Direito, que, conforme salientado por PABLO LUCAS VERDÚ, ainda exerce particular fascinação sobre os juristas. Essa fórmula aponta a necessidade de o Direito ser respeitoso com as interpretações acerca de diferentes dispositivos constitucionais que envolvem diversas competências legislativas, para que se garanta a previsão do legislador

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constituinte sobre a divisão dos centros de poder entre os entes federativos, cuja importância é ressaltada tanto por JORGE MIRANDA (Manual de direito constitucional. 4. Ed. Coimbra: Coimbra Editora, 1990, t.1, p. 13-14), quanto por JOSÉ GOMES CANOTILHO (Direito constitucional e teoria da Constituição. Almedina, p. 87).

A essencialidade da discussão não está na maior ou menor importância do assunto específico tratado pela legislação, mas sim na observância respeitosa à competência constitucional do ente federativo para editá-la (MAURICE DUVERGER. Droit constitutionnel et institutions politiques. Paris: Prees Universitaires de France, 1955. p. 265 e ssss.), com preservação de sua autonomia e sem interferência dos demais entes da federação, pois, como salientado por LÚCIO LEVI:

“a federação constitui, portanto, a realização mais alta dos princípios do constitucionalismo. Com efeito, a ideia do Estado de direito, o Estado que submete todos os poderes à lei constitucional, parece que pode encontrar sua plena realização somente quando, na fase de uma distribuição substancial das competências, o Executivo e o Judiciário assumem as características e as funções que têm no Estado Federal”. (NORBERTO BOBBIO, NICOLA MATTEUCCI, GIANFRANCO PASQUINO (Coord.). Dicionário de política. v. I, p. 482).

O equilíbrio na interpretação constitucional sobre a distribuição de competências na história do federalismo iniciou com a Constituição norte-americana de 1787. A análise de suas características e consequências, bem como do desenvolvimento de seus institutos, vem sendo realizada desde os escritos de JAY, MADISON e HAMILTON, nos artigos federalistas, publicados sob o codinome Publius, durante os anos de 1787-1788, até os dias de hoje, e mostra que se trata de um sistema baseado principalmente na consagração da divisão constitucional de competências, para manutenção de autonomia dos entes federativos e equilíbrio no exercício do poder (THOMAS MCINTYRE COOLEY. The general principles of constitutional law in the United States of America. 3. ed.

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Boston: Little, Brown and Company, 1898. p. 52; DONALD L. ROBINSON. To the best of my ability: the presidency the constitution. New York: W. W. Norton & Company, 1987. p. 18-19). Em 1887, em seu centenário, o estadista inglês WILLIAM GLADSTONE, um dos mais influentes primeiros-ministros ingleses, afirmou que a Constituição dos Estados Unidos “era a mais maravilhosa obra jamais concebida num momento dado pelo cérebro e o propósito do homem”, por equilibrar o exercício do poder.

É importante salientar, dentro dessa perspectiva da “mais maravilhosa obra jamais concebida”, que a questão do federalismo e do equilíbrio entre o Poder Central e os Poderes Regionais foi das questões mais discutidas durante a Convenção norte-americana, pois a manutenção do equilíbrio Democrático e Republicano, no âmbito do Regime Federalista, depende do bom entendimento, definição, fixação de funções, deveres e responsabilidades entre os três Poderes, bem como da fiel observância da distribuição de competências legislativas, administrativas e tributárias entre União, Estados e Municípios, característica do Pacto Federativo, consagrado constitucionalmente no Brasil, desde a primeira Constituição Republicana, em 1891, até a Constituição Federal de 1988.

A Federação, portanto, nasceu adotando a necessidade de um poder central, com competências suficientes para manter a união e coesão do próprio País, garantindo-lhe, como afirmado por HAMILTON, a oportunidade máxima para a consecução da paz e liberdade contra o facciosismo e a insurreição (The Federalist papers, nº IX) e permitindo à União realizar seu papel aglutinador dos diversos Estados-Membros e de equilíbrio no exercício das diversas funções constitucionais delegadas aos três poderes de Estado.

Durante a evolução do federalismo, passou-se da ideia de três campos de poder mutuamente exclusivos e limitadores, segundo a qual a União, os Estados e os Municípios teriam suas áreas exclusivas de autoridade, para um novo modelo federal baseado principalmente na cooperação, como salientado por KARL LOEWENSTEIN (Teoria de la constitución. Barcelona: Ariel, 1962. p. 362).

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O legislador constituinte de 1988, atento a essa evolução, bem como sabedor da tradição centralizadora brasileira, tanto obviamente nas diversas ditaduras que sofremos, quanto nos momentos de normalidade democrática, instituiu novas regras descentralizadoras na distribuição formal de competências legislativas, com base no princípio da predominância do interesse, e ampliou as hipóteses de competências concorrentes, além de fortalecer o Município como polo gerador de normas de interesse local.

O princípio geral que norteia a repartição de competência entre os entes componentes do Estado Federal brasileiro, portanto, é o princípio da predominância do interesse, não apenas para as matérias cuja definição foi preestabelecida pelo texto constitucional, mas também em termos de interpretação em hipóteses que envolvem várias e diversas matérias, como na presente ação direta de inconstitucionalidade.

A própria Constituição Federal, presumindo, de forma absoluta para algumas matérias, a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos, União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios, e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-Membros e Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I).

Atuando dessa maneira, se, na distribuição formal de competências, houve um maior afastamento do federalismo centrípeto que sempre caracterizou a república brasileira, na distribuição material, nossas tradições históricas, político-econômicas e culturais, somadas ao próprio interesse do legislador constituinte, que permaneceria como poder constituído (Congresso Nacional), após a edição da Constituição de 1988, acabaram por produzir grande generosidade do texto constitucional na previsão dos poderes enumerados da União, com a fixação de competência privativa para a maioria dos assuntos de maior importância legislativa.

Consequentemente, concordemos ou não, no texto da Constituição

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de 1988, as contingências históricas, político-econômicas e culturais mantiveram a concentração dos temas mais importantes no Congresso Nacional, em detrimento das Assembleias locais, como salientado por JOSÉ ALFREDO DE OLIVEIRA BARACHO (Teoria geral do federalismo. Rio de Janeiro: Forense, 1986. p. 317), e facilmente constatado ao analisarmos o rol de competências legislativas da União estabelecidas no artigo 22 do texto constitucional.

Essa opção inicial do legislador constituinte, ao centralizar, nos poderes enumerados da União (CF, artigo 22), a maioria das matérias legislativas mais importantes, contudo, não afastou da Constituição de 1988 os princípios básicos de nossa tradição republicana federalista, que gravita em torno do princípio da autonomia, da participação política e da existência de competências legislativas próprias dos Estados/Distrito Federal e Municípios, indicando ao intérprete a necessidade de aplicá-los como vetores principais em cada hipótese concreta em que haja a necessidade de análise da predominância do interesse, para que se garanta a manutenção, fortalecimento e, principalmente, o equilíbrio federativo (GERALDO ATALIBA. República e constituição. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1985. p. 10), que se caracteriza pelo respeito às diversidades locais, como bem salientado por MICHAEL J. MALBIN, ao apontar que a intenção dos elaboradores da Carta Constitucional Americana foi justamente estimular e incentivar a diversidade, transcendendo as facções e trabalhando pelo bem comum (A ordem constitucional americana. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1987, p. 144), consagrando, ainda, a pluralidade de centros locais de poder, com autonomia de autogoverno e autoadministração, para que se reforçasse a ideia de preservação da autonomia na elaboração do federalismo, como salientado por ALEXIS DE TOCQUEVILLE, ao comentar a formação da nação americana (Democracia na América: leis e costumes. São Paulo: Martins Fontes, 1988. p. 37 e ss.), que serviu de modelo à nossa Primeira Constituição Republicana em 1891.

Nos regimes federalistas, respeitadas as opções realizadas pelo legislador constituinte e previamente estabelecidas no próprio texto

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constitucional, quando surgem dúvidas sobre a distribuição de competências e, consequentemente, a necessidade de definição do ente federativo competente para legislar sobre determinado e específico assunto, que engloba uma ou várias matérias com previsão ou reflexos em diversos ramos do Direito, caberá ao intérprete priorizar o fortalecimento das autonomias locais e o respeito às suas diversidades como pontos caracterizadores e asseguradores do convívio no Estado Federal, que garantam o imprescindível equilíbrio federativo (JUAN FERRANDO BADÍA. El estado unitário: El federal y El estado regional. Madri: Tecnos, 1978, p. 77; MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO. O Estado federal brasileiro na Constituição de 1988. Revista de Direito Administrativo, n. 179, p. 1; RAUL MACHADO HORTA. Tendências atuais da federação brasileira. Cadernos de direito constitucional e ciência política, n. 16, p. 17; e, do mesmo autor: Estruturação da federação. Revista de Direito Público, n. 81, p. 53 e ss.; CARLOS MÁRIO VELLOSO. Estado federal e estados federados na Constituição brasileira de 1988: do equilíbrio federativo. Revista de Direito Administrativo, n. 187, p. 1 e ss.; JOSAPHAT MARINHO. Rui Barbosa e a federação. Revista de Informação Legislativa, n. 130, p. 40 e ss.; SEABRA FAGUNDES. Novas perspectivas do federalismo brasileiro. Revista de Direito Administrativo, n. 99, p. 1 e ss.).

Como se sabe, na esteira de outros documentos constitucionais, o legislador constituinte de 1988 distribuiu entre os entes federativos a competência legislativa em diversas matérias, entre as quais o consumo e o desporto, reservando ao ente central (União) o protagonismo necessário para a edição de normas de interesse geral, e aos demais entes a possibilidade de suplementarem essa legislação geral.

Sobre o tema, indispensável é a lição de RAUL MACHADO HORTA:

As Constituições federais passaram a explorar, com maior amplitude, a repartição vertical de competências, que realiza a distribuição de idêntica matéria legislativa entre a União Federal e os Estados-membros, estabelecendo verdadeiro condomínio legislativo, consoante regras constitucionais de convivência. A repartição vertical de competências conduziu à

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técnica da legislação federal fundamental, de normas gerais e de diretrizes essenciais, que recai sore determinada matéria legislativa de eleição do constituinte federal. A legislação federal é reveladora das linhas essenciais, enquanto a legislação local buscará preencher o claro que lhe ficou, afeiçoando a matéria revelada na legislação de normas gerais às peculiaridades e às exigências estaduais. A Lei Fundamental ou de princípios servirá de molde à legislação estadual. É a Rahmengesetz dos alemães; a Legge-cornice, dos italianos; a Loi de cadre, dos franceses; são as normas gerais do Direito Constitucional Brasileiro (MACHADO HORTA, Raul. Estudos de direito constitucional. Belo horizonte: Del Rey, 1995, p. 366).

É o que se depreende da leitura do art. 24 da Constituição Federal, transcrito abaixo:

“Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

(…)

V - produção e consumo;

(…)

IX - educação, cultura, ensino, desporto, ciência, tecnologia, pesquisa, desenvolvimento e inovação;

(…)

§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.

§ 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.

§ 3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.

§ 4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário”.

No caso em análise, a controvérsia constitucional diz respeito ao alcance do disposto no art. 13-A do Estatuto do Torcedor, incluído pela

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Lei 12.299/2010, que dispõe:

Art. 13-A. São condições de acesso e permanência do torcedor no recinto esportivo, sem prejuízo de outras condições previstas em lei:

(…)

II - não portar objetos, bebidas ou substâncias proibidas ou suscetíveis de gerar ou possibilitar a prática de atos de violência;

Segundo a pretensão trazida na inicial, tal dispositivo assentaria uma norma proibitiva do consumo de bebidas alcoólicas dentro de recintos esportivos, de modo que não haveria espaço legislativo para o Estado-Membro editar lei em sentido contrário. Transcrevo a seguinte passagem da argumentação da requerente:

A palavra bebidas consignada no art. 13-A, II acrescido ao Estatuto do Torcedor não foi incluída no texto legal para criar regra inócua. Princípio fundamental de hermenêutica é de que a lei não se deve interpretar como se contivesse termos inúteis (“verba cum effectu sunt accipienda”). Tampouco deve ser entendia como referência a líquidos como água, sucos ou refrigerantes, considerando que estes não guardam relação conhecida com episódios de violência entre torcidas. É fora de dúvida razoável que a expressão abrange bebidas alcoólicas e a elas basicamente se refere. Elas é que tiveram, a partir do advento da Lei 12.299/2010, a comercialização e o consumo vedados pela norma geral federal, em todos os recintos desportivos profissionais do país.

Pois bem. Inicialmente, observo que o conteúdo da norma impugnada não se relaciona, propriamente, com desporto, o qual mereceu tratamento especial por parte do legislador constituinte. De fato, importa ressaltar que a Constituição Federal, em seu art. 217, impõe ao Estado o dever de fomentar práticas desportivas formais e não formais, como direito de cada um, observados: (a) a autonomia das entidades

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desportivas dirigentes e associações, quanto à sua organização e funcionamento; (b) a destinação de recursos públicos para a promoção prioritária do desporto educacional e, em casos específicos, para a do desporto de alto rendimento; (c) o tratamento diferenciado para o desporto profissional e o não profissional; e (d) a proteção e o incentivo às manifestações desportivas de criação nacional. Regulamentando o tema, a União editou a Lei 9.615/1988, a qual instituiu as normas gerais sobre desporto, dispondo sobre: (a) os princípios fundamentais da matéria; (b) a natureza e a finalidade do desporto; (c) a estruturação do sistema brasileiro de desporto; (d) a Justiça Desportiva; entre outras providências.

Em rigor, ao dispor sobre a comercialização e o consumo de bebidas alcoólicas em estádios de futebol, a Lei 21.737/2015 do Estado Minas Gerais traduziu normatização direcionada ao torcedor-espectador, equiparado pelo § 3º do art. 42 da Lei 9.615/1998, para todos os efeitos legais, ao consumidor, sujeito de direitos definido na Lei 8.078/1990 (Código de Defesa do Consumidor).

§ 3º O espectador pagante, por qualquer meio, de espetáculo ou evento desportivo equipara-se, para todos os efeitos legais, ao consumidor, nos termos do art. 2º da Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990.

Concluo, portanto, que a solução da controvérsia passa pela análise da norma constitucional que fixa a competência legislativa concorrente sobre consumo (art. 24, V, da CF).

Nesse contexto, observo a existência de entendimento recente desta SUPREMA CORTE no sentido de se conferir uma maior ênfase na competência legislativa concorrente dos Estados quando o assunto girar em torno das relações de consumo, de modo a fazer prevalecer, como salientado pelo Ministro LUIZ FUX, a “compreensão axiológica e pluralista do federalismo brasileiro” (art. 1º, V, da CRFP), com a necessidade de prestigiar iniciativas normativas regionais e locais sempre que não houver expressa e categórica interdição constitucional, pois o “princípio federativo reclama o abandono de qualquer leitura

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inflacionada e centralizadora das competências normativas da União, bem como sugere novas searas normativas que possam ser trilhadas pelos Estados, Municípios e pelo Distrito Federal” (ADI 2.663, Tribunal Pleno, DJe de 26/5/2017). Cite-se, exemplificativamente: ADI 4.306, Rel. Min. EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, DJe de 18/2/2020; ADPF 109, Rel. Min. EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, DJe de 1º/2/2019; ADI 5.745 (Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Red. p/ acórdão: Min. EDSON FACHIN, julgado em 7/2/2019); ADI 5.462, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, DJe de 29/10/2018.

Partindo dessas premissas, constato que a União editou a Lei 10.671/2003, a qual instituiu o Estatuto de Defesa do Torcedor, cuja finalidade precípua é fixar direitos e deveres para aqueles que apreciem, apoiem ou se associem a qualquer entidade de prática desportiva no país e acompanhem a prática de determinada modalidade esportiva (art. 2º). Ao assim dispor, o legislador federal estabeleceu a normatização geral sobre a matéria.

O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, por ocasião do julgamento da ADI 2.937, de relatoria do Min. CEZAR PELUSO, fixou orientação no sentido de reconhecer tanto a constitucionalidade quanto o caráter geral das normas do Estatuto do Torcedor, cujas razões foram assim descritas no voto do Relator:

O diploma questionado não deixa de ser um conjunto ordenado de normas de caráter geral. Sua redação não só atende à boa regra legislativa, segundo a qual ‘de minimis non curat lex’, como estabelece preceitos que, por sua manifesta abstração e generalidade – em relação assim ao conteúdo, como

os destinatários – configuram bases amplas e diretrizes gerais para disciplina do desporto nacional, no que toca à defesa do torcedor.

Não vislumbro, no diploma, nenhuma norma ou tópico que desça a “peculiaridades locais”, como se aludiu na ADI nº 3.098 (Rel. Min. C ARLOS VELLOSO , DJ de 10.03.06), nem a “especificidades” ou “singularidades” estaduais ou distritais, como

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se tachou na ADI nº 3.669 , (Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA , DJ de 29.06.07, e Informativo STF nº 472). A lei não cuida de particularidades nem de minudências que pudessem estar reservadas à dita “competência estadual concorrente não cumulativa ou suplementar” ( ADI nº 3.098 ) do art. 24, § 2º, da Constituição da República”. (ADI 2.937, Rel. Min. CEZAR PELUSO, Tribunal Pleno, DJe de 29/5/2012)

O art. 13-A, II, da Lei 10.671/2003 indica como “condições de acesso e permanência do torcedor no recinto esportivo”, entre outras, “não portar objetos, bebidas ou substâncias proibidas ou suscetíveis de gerar ou possibilitar a prática de atos de violência”.

Como se pode perceber da leitura do dispositivo, não se preocupou o legislador federal em especificar quais seriam tais bebidas: à expressão “bebidas”, destaco, não se segue expressamente o qualificativo “alcoólicas” – da mesma forma que à expressão “objetos”, por exemplo, não se segue o qualificativo “barulhentos”. Muito pelo contrário, a mens legis foi a de traçar linhas gerais (“um molde à legislação estadual”, para seguir com a terminologia de RAUL MACHADO HORTA) sobre as condições de acesso e permanência do torcedor em recintos esportivos, entre as quais, a proibição ao porte de objetos, bebidas e substâncias proibidas e ao porte de objetos, bebidas e substâncias suscetíveis de gerar ou possibilitar a prática de atos de violência.

Essa percepção é reforçada quando se constata que, apesar de o PL 451/1995, de autoria do Deputado Arlindo Chinaglia, que originou o Estatuto de Defesa do Torcedor, prever, em sua redação primitiva, a proibição à comercialização e ao consumo de bebidas alcoólicas no interior de estádios esportivos e nas suas imediações, num raio de mil metros, tal proibição não veio a integrar o texto definitivo da Lei Federal 10.671/2003.

E há razão para isso, já que, na edição de normas gerais, não compete à União pormenorizar a legislação a ponto de ingressar no campo legislativo suplementar constitucionalmente outorgado ao Estado-Membro, sob pena de incorrer em inconstitucionalidade.

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A respeito do tema, como já tive oportunidade de observar em sede doutrinária (Direito constitucional. 35ª ed. São Paulo: Atlas, 2019. p. 351), no âmbito da legislação concorrente, a doutrina classifica-a em cumulativa sempre que inexistirem limites prévios para o exercício da competência, por parte de um ente, seja a União, seja o Estado-Membro, e em não cumulativa, que propriamente estabelece a chamada repartição vertical, pois, dentro de um mesmo campo material (concorrência material de competência), reserva-se um nível superior ao ente federativo União, que fixa os princípios e normas gerais, deixando-se ao Estado-Membro a complementação.

A Constituição brasileira adotou a competência concorrente não cumulativa ou vertical, de forma que a competência da União está adstrita ao estabelecimento de normas gerais, devendo os Estados e o Distrito Federal especificá-las, por meio de suas respectivas leis. É a chamada competência suplementar dos Estados-Membros e do Distrito Federal (CF, art. 24, § 2º).

Essa orientação, derivada da Constituição de Weimar (art. 10), consiste em permitir ao governo federal a fixação das normas gerais, sem descer a pormenores, cabendo aos Estados-Membros a adequação da legislação às peculiaridades locais.

Deve-se afastar, portanto, a alegação apresentada pela requerente no sentido de que “a palavra bebidas consignada no art. 13-A, II, acrescido ao Estatuto do Torcedor, não foi incluída no texto legal para criar regra inócua”.

Não se trata de interpretar a lei como se contivesse termos inúteis (“verba cum effectu sunt accipienda”), mas de interpretá-la num contexto de divisão territorial de competências constitucionalmente traçada. E nesse contexto, embora possa parecer fora de questão que a expressão “bebidas” não deva ser entendida “como referência a líquidos como água, sucos ou refrigerantes”, reconduzi-la indistintamente a absolutamente todo e qualquer tipo de “bebidas alcoólicas”, desconsiderando-se, por exemplo, as variadas concentrações de álcool que os métodos de fermentação ou destilação podem produzir, pressuporia a validação de uma interpretação

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extensiva desautorizada pelo próprio texto do referido art. 13-A, II, e, mais importante, pela reserva de competência suplementar constitucionalmente conferida aos Estados-Membros.

Dessa forma, entendo que, sem transbordar da moldura genérica traçada no âmbito federal, compete ao legislador estadual definir, observadas as especificidades locais, quais bebidas são proibidas relativamente ao acesso e permanência do torcedor no recinto esportivo.

Por outro lado, além do vício formal, a requerente sustenta a inconstitucionalidade da Lei impugnada sob a ótica material. Argumenta, nesse sentido, que a restrição à comercialização e ao consumo de bebidas alcoólicas em recintos esportivos consubstanciariam medidas voltadas a ampliar a segurança de torcedores e pessoas envolvidas, direta ou indiretamente, com o evento esportivo, razão pela qual a norma estadual impugnada teria violado o princípio da proporcionalidade (art. , LIV, CF).

O argumento, contudo, não merece acolhida.

O tema “violência nos estádios e bebidas alcoólicas” representa uma preocupação mundial, tendo em vista que o futebol é um dos esportes mais difundidos e praticados no mundo. Todavia, muito embora várias ocorrências em estádios de futebol costumem ser atribuídas ao consumo excessivo de álcool, não parece possível afirmar, categoricamente, que a equação resulte, necessariamente, em episódios de violência, mesmo porque bebidas de menor teor alcoólico (cervejas) são, normalmente, comercializadas nos maiores eventos mundiais, inclusive na Copa do Mundo de Futebol, organizada pela FIFA (THYAGO CELSO C. NEPOMUCENO; JADIELSON ALVES DE MOURA; LÚCIO CÂMARA E SILVA; ANA PAULA CABRAL SEIXAS COSTA. “Alcohol and violent behavior among footboll spectators: An empirical assessment of Brazilian´s criminalization”. In: International Journal of law, crime and justice, 51, 2017, 34-44).

Por outro lado, se se pretende efetivamente submeter o conteúdo pretensamente constante do inciso II do art. 13-A do Estatuto do Torcedor ao crivo da proporcionalidade, destaca-se a questionável adequação da

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medida restritiva da liberdade, que tem fomentado, na prática, o hábito dos torcedores-espectadores de permanecerem nas cercanias dos estádios, até o limite do horário para o início das partidas, consumindo bebidas alcoólicas comercializadas por ambulantes, sem qualquer espécie de controle e fiscalização estatais. Não se apresentaria razoável, diante dessa constatação, assentir que bebidas alcoólicas vendidas dentro de arenas desportivas e estádios de futebol podem ser caracterizadas como causa de eventos violentos, mas as comercializadas e consumidas no entorno desses espaços – de teor alcoólico muito maior –, instantes antes das partidas, não.

Por oportuno, ressalto os seguintes excertos da manifestação que o Club Athletico Paranaense apresentou à Assembleia Legislativa do Estado do Paraná, constantes da Ação Direta de Inconstitucionalidade 6.195, de minha relatoria:

Já na seara empírica, é cediço que não são a cerveja e/ou chope vendidos nos estádios os responsáveis pelo aumento nos índices de violência. Trata-se de um problema crônico de segurança pública, que deve ser objeto de estudo e repressão pelas autoridade competentes, a começar pelo Ministério Público que – inclusive – recentemente desenvolveu o projeto da “torcida única” com o objetivo de coibir violência nos estádios e arredores. Deste projeto piloto, apenas o CAP aderiu, sendo que os resultados positivos até aqui aferidos demonstram o acerto da ação […].

Se a cerveja ou o chope são os propulsores da violência, como explicar a sua venda indiscriminada (e de acesso mais barato) nas portas e arredores das praças desportivas? A limitação ao consumo e venda de cerveja dentro dos estádios ecoa uma falsa segurança e rotula de forma vetusta o setor de entretenimento desportivo no Brasil. Um verdadeiro retrocesso.

A legislação paranaense buscou ratificar a mudança que já está ocorrendo em outros estados brasileiros (como, por exemplo, Bahia, Rio Grande do Norte, Mato Grosso, Rio de Janeiro, Minas Gerais, Santa Catarina e Pernambuco), em

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sintonia com o que há de comum no entretenimento mundial. Em eventos esportivos no mundo todo como tênis, vôlei, MMA, basquete, beisebol, hóquei, rúgbi, FI, entre outros (inclusive o próprio futebol) comercializa-se e se consome cerveja e até outras bebidas alcoólicas quentes. O cerne do problema não está na venda e consumo, mas sim nos núcleos de violência existentes no futebol brasileiro, aqueles que somente passam a existir dentro do contexto social por meio do agrupamento e da propagação do ódio e da intolerância.

De qualquer forma, a questão não envolve um risco social maior do que o atual, no qual a ausência da comercialização de bebidas de menor teor alcoólico dentro dos estádios acaba gerando o consumo de todos os tipos de bebidas – inclusive aquelas com elevado teor alcoólico – nas imediações dos eventos esportivos.

A legítima opção deve ser realizada pelos Estados-Membros, enquanto garantidores da incolumidade dos cidadãos e fomentadores das atividades econômicas relacionadas ao consumo, competindo-lhes averiguar os eventuais riscos colaterais potencialmente inerentes ao consumo de bebidas alcoólicas em arenas desportivas e estádios de futebol ou em suas imediações.

No particular, como assentado, a norma impugnada regulamenta o fornecimento e o consumo de bebidas alcoólicas nos estádios de futebol localizados no Estado de Minas Gerais (a) admitindo a comercialização e o consumo desde da abertura dos portões até o fim do intervalo entre o primeiro e segundo tempos da partida (art. 1º), (b) em locais a serem definidos pelo gestor do estádio de futebol, proibidos a comercialização e o consumo nas arquibancadas e cadeiras (art. 2º), (c) além de dispor sobre as penalidades aplicáveis aos consumidores e fornecedores em razão do seu descumprimento (art. 3º).

Patente, pois, o respeito ao princípio da razoabilidade, uma vez que observadas as necessárias proporcionalidade, justiça e adequação entre a lei estadual e as normas constitucionais protetivas do direito do consumidor e da segurança pública, acarretando a constitucionalidade da

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norma, pois, como salientado por AGUSTÍN GORDILLO (Princípios gerais do direito público. São Paulo: RT, 1977, p. 183), a atuação do Poder Público será sempre legítima, desde que com racionalidade, ou ainda, no dizer de ROBERTO DROMI (Derecho administrativo. 6. ed. Buenos Aires: Ciudad Argentina, 1997, p. 36), desde que presentes a prudência, a proporção, a indiscriminação, a proteção, a proporcionalidade, a causalidade, em suma, a não arbitrariedade.

Não há, diante das razões já apresentadas, qualquer ferimento à razoabilidade ou à proporcionalidade na norma combatida, que somente se caracterizaria, conforme destacado por JESUS GONZALEZ SALINAS, se ausente a coerência do Poder Público no exercício de suas atividades legislativas, com patente extravasamento dos limites razoáveis da discricionariedade, e consequente desrespeito ao princípio da proibição da arbitrariedade dos poderes públicos, que impede a criação de obrigações desprovidas de justificação fática (“Notas sobre algunos de los puntos de referencia entre ley, reglamento y acto administrativo”. Revista de Administración Pública, número 120, 1989).

Diante do exposto, ACOMPANHO o Relator e JULGO IMPROCEDENTE o pedido formulado, declarando a constitucionalidade da Lei 21.737/2015 do Estado de Minas Gerais.

É como voto.

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ExtratodeAta-17/08/2021

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PLENÁRIO EXTRATO DE ATA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.460

PROCED. : MINAS GERAIS RELATOR : MIN. EDSON FACHIN

REQTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DE MINAS GERAIS

ADV.(A/S) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE MINAS GERAIS

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MINAS GERAIS

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

Decisão: O Tribunal, por unanimidade, julgou improcedente o pedido formulado na ação direta de inconstitucionalidade, nos termos do voto do Relator. Plenário, Sessão Virtual de 6.8.2021 a 16.8.2021.

Composição: Ministros Luiz Fux (Presidente), Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Dias Toffoli, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin, Alexandre de Moraes e Nunes Marques.

Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário

Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/1278612452/acao-direta-de-inconstitucionalidade-adi-5460-mg/inteiro-teor-1278612997

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