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20 de Maio de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal
há 9 meses
Detalhes da Jurisprudência
Órgão Julgador
Tribunal Pleno
Partes
REQTE.(S) : PROCURADORA-GERAL DA REPÚBLICA, INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DE GOIÁS, INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE GOIÁS
Publicação
30/08/2021
Julgamento
23 de Agosto de 2021
Relator
RICARDO LEWANDOWSKI
Documentos anexos
Inteiro TeorSTF_ADI_6049_885d5.pdf
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Inteiro Teor

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 23

23/08/2021 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.049 GOIÁS

RELATOR : MIN. RICARDO LEWANDOWSKI

REQTE.(S) : PROCURADORA-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DE GOIÁS

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE GOIÁS

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE GOIÁS

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR 147/2018, DO ESTADO DE GOIÁS, QUE ALTERA O ART. 99 DA LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL 26/1998. INCLUSÃO DO PAGAMENTO DE PESSOAL INATIVO NAS DESPESAS COM MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA DA UNIÃO EM MATÉRIA DE DIRETRIZES E BASES DA EDUCAÇÃO NACIONAL. ART. 22, XXIV, DA CF. INDEVIDA VINCULAÇÃO DAS RECEITAS PROVENIENTES DE IMPOSTOS PARA O PAGAMENTO DOS INATIVOS. ARTS. 167, IV E 212, CAPUT, DA CF. CONVERSÃO EM JULGAMENTO DE MÉRITO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE.

I - Proposta de conversão da análise do referendo da medida cautelar em julgamento definitivo de mérito, considerando que a presente ação direta encontra-se devidamente instruída, observando-se, ainda, a economia e a eficiência processual. Precedentes.

II - A Lei Complementar 147/2018, ao incluir o pagamento de pessoal inativo nas despesas com manutenção e desenvolvimento do ensino, invadiu a competência privativa da União, prevista no art. 22, XXIV, da Constituição Federal, para legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional. Precedentes.

III - A União exerceu a sua competência para legislar sobre normas gerais, por meio dos arts. 70 e 71 da Lei de Diretrizes e Bases da Educacao Nacional - LDB (Lei 9.394/1996), estabelecendo quais despesas seriam consideradas como de manutenção e desenvolvimento do ensino e realizadas com vistas à consecução dos objetivos básicos das instituições

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EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 2 de 23

ADI 6049 / GO

educacionais, excluindo, expressament e, aquelas que não estariam relacionadas com tal mister.

IV- A Lei estadual viola também o art. 167, IV e 212, caput, da CF, por vincular parte das receitas provenientes de impostos ao pagamento de despesas com o pagamento de inativos, os quais deveriam ser, a princípio, custeados pelas receitas do regime previdenciário.

V - Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente para, confirmando a medida liminar deferida, declarar a inconstitucionalidade da Lei Complementar 147/2018 do Estado de Goiás, que alterou o art. 99 da Lei Complementar estadual 26/1998.

A C Ó R D Ã O

Acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em sessão virtual do Plenário, na conformidade da ata de julgamentos, por unanimidade, confirmando a medida liminar deferida, julgar procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade da Lei Complementar 147/2018, do Estado de Goiás, que alterou o art. 99 da Lei Complementar estadual 26/1998, nos termos do voto do Relator.

Brasília, 23 de agosto de 2021.

RICARDO LEWANDOWSKI – RELATOR

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Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 3 de 23

23/08/2021 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.049 GOIÁS

RELATOR : MIN. RICARDO LEWANDOWSKI

REQTE.(S) : PROCURADORA-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DE GOIÁS

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE GOIÁS

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE GOIÁS

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

R E L A T Ó R I O

O Senhor Ministro Ricardo Lewandowski (Relator): Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade com pedido de liminar ajuizada pela Procuradora-Geral da República, Raquel Elias Ferreira Dodge, em desfavor da Lei Complementar 147/2018 do Estado de Goiás, que altera o art. 99 da Lei Complementar estadual 26/1998, “para incluir o pagamento de pessoal inativo nas despesas com manutenção e desenvolvimento do ensino” (pág. 1 da inicial).

A requerente sustenta, em síntese, que o ato normativo impugnado “afronta os arts. 22–XXIV, 167–IV e 212–caput da Constituição, bem como o art. 60 do Ato das Disposicoes Constitucionais Transitorias de 1988, na redação dada pela Emenda Constitucional n.º 53/2006” (pág. 2 da inicial).

Nessa direção, argumenta que a Lei Complementar 147/2018 está maculada com o vício da inconstitucionalidade formal, uma vez que

“[a] previsão constitucional de destinação de percentuais de receitas provenientes de impostos à manutenção e desenvolvimento do ensino público impõe tratamento nacional uniforme da matéria. Não há margem, portanto, a que os Estados e o Distrito Federal, a pretexto de exercerem competência suplementar para legislar sobre educação, editem disposições que divirjam ou invadam campo de atuação das

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Relatório

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ADI 6049 / GO

normas gerais sobre despesa de manutenção e desenvolvimento do ensino estabelecidas na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional“ (pág. 6 da inicial).

Aponta, ademais, a ocorrência de violação dos arts. 167, IV e 212, caput, da Constituição, nos seguintes termos:

“Além de definir princípios e diretrizes básicas da educação, o constituinte originário impôs aos entes federados aplicação mínima de recursos na manutenção e no desenvolvimento do ensino público (art. 212–caput). Reafirmando a importância do investimento na educação básica, a Emenda Constitucional n.º 53/2006 alterou a redação do art. 60 do ADCT9, determinando que, até o décimo quarto ano a partir de sua promulgação, parte dos recursos referidos pelo art. 212 da Constituição seja destinada à sua manutenção e desenvolvimento, bem como à remuneração condigna dos trabalhadores da educação.

[…]

Pois bem. Conforme disposto no art. 70 da LDB, o orçamento da área da educação destina-se à remuneração e ao aperfeiçoamento dos profissionais em atividade, ao aprimoramento e à expansão do ensino, dentre outras despesas voltadas à consecução dos objetivos básicos das instituição educacionais. A inclusão de despesas com inativos e pensionistas no cálculo do cumprimento da determinação constitucional de aplicação mínima de recursos na manutenção e desenvolvimento do ensino compromete, porém, de forma significativa, o orçamento da área da educação. Além de reduzir os recursos destinados constitucionalmente à melhoria do ensino público, a medida representa indevida vinculação de receita a despesa previdenciária – circunstância não prevista nas exceções ao princípio da não afetação de impostos, estabelecidas no art. 167–IV da Constituição.

O cumprimento da aplicação mínima de recursos na manutenção e desenvolvimento do ensino torna-se, então,

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Relatório

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ADI 6049 / GO

apenas fictício, se houver, no seu cálculo, a contabilização de despesas com inativos e pensionais. A Lei Complementar estadual n.º 147/2018 não se coaduna, portanto, com os arts. 167–IV e 212–caput da Constituição, nem com o art. 60 do ADCT” (pág. 7 da inicial).

Na sequência, a requerente assevera que se faz necessária a concessão de medida liminar, haja vista que a plena vigência do ato normativo impugnado ensejará a “[...] redução dos recursos públicos vinculados à educação no Estado de Goiás, comprometendo o orçamento destinado à manutenção e ao desenvolvimento do ensino público estadual […]”, de modo a causar “[...] prejuízo diário no setor, com reflexos negativos na formação e na capacitação de crianças, adolescentes e adultos” (pág. 8 da inicial).

Requer, então, seja concedida a medida cautelar e, ao final, seja julgado procedente o pedido de declaração de inconstitucionalidade da Lei Complementar 147/2018, do Estado de Goiás.

Em 19/12/2018, deferi a cautelar ad referendum do Plenário do Supremo Tribunal Federal, para suspender a eficácia da Lei Complementar acima mencionada, que alterou o art. 99 da Lei Complementar estadual 26/1998.

Posteriormente, requisitei informações e abri vista dos autos ao Advogado-Geral da União e ao Procurador-Geral da República (documento eletrônico 19).

As informações foram juntadas, conforme documentos eletrônicos 25 e 34.

A Advocacia-Geral da União apresentou manifestação pela procedência do pedido, que recebeu a seguinte ementa:

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Relatório

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ADI 6049 / GO

“Diretrizes e Bases da Educação. Lei Complementar nº 147/2018 do Estado de Goiás, que inclui o pagamento de pessoal inativo no âmbito das despesas para a manutenção e desenvolvimento do ensino. Alegada afronta aos artigos 22, inciso XXIV, 167, inciso IV e 212, caput, da Lei Maior, bem como

o artigo 60 do ADCT. A União detém competência privativa para legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional (artigo 22, inciso XXIV, da Constituição da Republica). No exercício dessa competência, e com o fim de atender ao investimento mínimo no setor, nos termos do artigo 212 da Lei Maior, a União editou a Lei nº 9.394/1996, cujo artigo 70 discrimina as despesas destinadas à manutenção e desenvolvimento do ensino, dentre as quais não consta o pagamento de servidor inativo. Ao incorporar o pagamento de inativos a essas despesas, a lei estadual sob invectiva veiculou regulamentação paralela e contraposta à legislação fundamental editada pela União no desempenho de sua competência constitucional, afrontando, assim, o Texto Constitucional. Precedentes específicos dessa Suprema Corte. Manifestação pela procedência do pedido” (pág. 1 do documento eletrônico 29).

Por sua vez, o Procurador-Geral da República opina “[...] pelo conhecimento da ação e, no mérito, ratifica os termos da petição inicial, pugnando pela procedência do pedido, para que seja declarada inconstitucional a Lei Complementar 147/2018, do Estado de Goiás, por violação aos arts. 22, XXIV, e 24, IX e §§ 2º e 4º, da Constituição Federal” (pág. 3 do documento eletrônico 32).

É o relatório.

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Voto-MIN.RICARDOLEWANDOWSKI

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23/08/2021 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.049 GOIÁS

V O T O

O Senhor Ministro Ricardo Lewandowski (Relator): Inicialmente, considerando que a presente ação direta encontra-se devidamente instruída e tendo em vista a economia e a eficiência processual, proponho a conversão da análise do referendo da medida cautelar em julgamento definitivo de mérito. Isso em conformidade com o reiterado entendimento desta Suprema Corte, observado no julgamento das seguintes ações: ADI 5.628/DF, Rel. Min. Alexandre de Moraes; ADI 6.083/RJ, Rel. Min. Rosa Weber; ADI 5.949/RJ, Rel. Min. Cármen Lúcia; ADI 5.393/RN, Rel. Min. Roberto Barroso; ADI 5.396/PI, Rel. Min. Celso de Mello; e ADI 5.327/PR, Rel. Min. Dias Toffoli.

Ademais, entendo que esta ação de controle concentrado de constitucionalidade é viável, já que sustenta a inconstitucionalidade formal do texto normativo impugnado, o qual, usurpando a competência da União para legislar, teria disciplinado de maneira diversa da lei federal sobre a matéria.

Bem examinados os autos, entendo que o caso é de procedência da ação.

Com efeito, a então Procuradora-Geral da República, Raquel Elias Ferreira Dodge, apontou a inconstitucionalidade do dispositivo que incluiu o pagamento de pessoal inativo nas despesas com manutenção e desenvolvimento do ensino.

Como se sabe, é característica do Estado Federal a repartição de competências entre os entes políticos que o compõem, de modo a preservar a diversidade sem prejuízo da unidade da associação.

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Voto-MIN.RICARDOLEWANDOWSKI

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ADI 6049 / GO

Nas palavras de José Afonso da Silva, “competências são, assim, as diversas modalidades de poder de que se servem os órgãos ou entidades estatais para realizar suas funções.” 1

A Constituição brasileira estabelece, minuciosamente, as atribuições e responsabilidades de cada ente da federação, justamente para evitar eventuais sobreposições de atribuições.

Em um sistema federativo equilibrado não podem coexistir, a princípio, normas editadas em distintos níveis político-administrativos, que disciplinem matérias semelhantes. Se tal fosse admissível, ao invés de harmonia federativa, veríamos grassar a assimetria e o desequilíbrio, enfim, o caos normativo. É exatamente isso que a nossa sofisticada engenharia constitucional pretende evitar. 2

O texto questionado possui a seguinte redação:

“Art. 1.º. A Lei Complementar n.º 26, de 28 de dezembro de 1998, que estabelece as diretrizes e bases do Sistema Educativo do Estado de Goiás, passa a vigorar com o seguinte acréscimo:

Art. 99 […] .........................................................

.........................................................................

VIII – pagamento de pessoal inativo. (NR)”

Da simples leitura do dispositivo supratranscrito, percebe-se que o legislador estadual invadiu a competência da União para legislar sobre a matéria.

A Lei estadual, ao incluir o pagamento de pessoal inativo nas

1 SILVA, José Afonso da. Comentário Contextual à Constituição. 3. ed. São Paulo:

Malheiros, 2007, p. 260.

2 BOBBIO, Norberto; MANTTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco. Dicionário de

Política. 11. ed. Brasília: UnB, 1998. p. 481.

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Voto-MIN.RICARDOLEWANDOWSKI

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ADI 6049 / GO

despesas com manutenção e desenvolvimento do ensino, adentrou na competência privativa da União, prevista no art. 22, XXIV, da Constituição Federal, para legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional.

Para o Professor José Afonso da Silva, a referida competência

“[...] já foi exercida pela elaboração da Lei 9.394, de 20.12.1996 ( Lei de Diretrizes e Bases da Educacao Nacional). A competência é para estabelecer diretrizes e bases – o que, no fundo, vale dizer: estabelecer normas gerais sobre a educação nacional. Quando a Constituição emprega o adjetivo ‘nacional’ já se sabe que está cuidando de assunto de interesse de toda Nação, por cima dos interesses de qualquer das entidades federativas . Por isso, são regras que se impõe a todas elas: União, Estados, Distrito Federal e Municípios.” 3

Nessa linha de entendimento, ressalto que, ao analisar a ADI 4.720/DF, de relatoria da Ministra Cármen Lúcia, o Plenário desta Suprema Corte declarou a inconstitucionalidade da Lei 748/2009, do Estado de Roraima, por entender que referida Lei usurpou a competência da União para legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional. Confira-se:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EDUCAÇÃO SUPERIOR. RECONHECIMENTO DE DIPLOMAS DE PÓSGRADUAÇÃO STRICTO SENSO EXPEDIDOS POR INSTITUIÇÕES DE ENSINO SUPERIOR DOS ESTADOS DO MERCOSUL. LEI RORAIMENSE N. 748/2009. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE.

1. A internalização de títulos acadêmicos de mestrado e doutorado expedidos por instituições de ensino superior estrangeiras há de ter tratamento uniforme em todo o Estado brasileiro, devendo ser regulamentada por normas de caráter

3 SILVA, José Afonso da. Ibidem., p. 271.

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Voto-MIN.RICARDOLEWANDOWSKI

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ADI 6049 / GO

nacional.

2. A Lei roraimense n. 748/2009 macula-se por inconstitucionalidade formal, pela usurpação de competência privativa da União para legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional (art. 22, inc. XXIV, da Constituição da Republica).

3. A União estabeleceu os requisitos para a validação de títulos de pós-graduação stricto sensu emitidos por instituições de ensino superior de Portugal e dos Estados do Mercosul no art. 48 da Lei n. 9.394/1996, no Decreto n. 5.518/2005, no Decreto Legislativo n. 800/2003 e na Resolução n. 3/2011 da Câmara de Educação Superior do Conselho Nacional de Educação (CNE/CES) do Ministério da Educação.

3. Ação julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei roraimense n. 748/2009” (grifei).

No mesmo sentido, o Plenário do STF assim decidiu:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 81 E 82 DO ADCT DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MINAS GERAIS. INSTITUIÇÕES DE ENSINO SUPERIOR CRIADAS PELO ESTADO E MANTIDAS PELA INICIATIVA PRIVADA. [...]

[...]

6. Invade a competência da União para legislar sobre diretrizes e bases da educação a norma estadual que, ainda que de forma indireta, subtrai do Ministério da Educação a competência para autorizar, reconhecer e credenciar cursos em instituições superiores privadas.

7. Inconstitucionalidade formal do art. 82, § 1º, II da Constituição do Estado de Minas Gerais que se reconhece por invasão de competência da União para legislar sobre diretrizes e bases da educação (art. 22, XXIV da CF/88). Inconstitucionalidade por arrastamento dos § 4º, § 5º e § 6º do mesmo art. 82, inseridos pela Emenda Constitucional Estadual 70/2005” ( ADI 2.501/MG, Rel. Min. Joaquim Barbosa).

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ADI 6049 / GO

“A USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA, QUANDO PRATICADA POR QUALQUER DAS PESSOAS ESTATAIS, QUALIFICA-SE COMO ATO DE TRANSGRESSÃO CONSTITUCIONAL. ADI 2667 MC / DF

[...]

- A Carta Política, por sua vez, ao instituir um sistema de condomínio legislativo nas matérias taxativamente indicadas no seu art. 24 – dentre as quais avulta, por sua importância, aquela concernente ao ensino (art. 24, IX) -, deferiu ao Estado-membro e ao Distrito Federal, em ‘inexistindo lei federal sobre normas gerais’, a possibilidade de exercer a competência legislativa plena, desde que ‘para atender a suas peculiaridades’ (art. 24, § 3º).

- Os Estados-membros e o Distrito Federal não podem, mediante legislação autônoma, agindo ‘ultra vires’, transgredir a legislação fundamental ou de princípios que a União Federal fez editar no desempenho legítimo de sua competência constitucional e de cujo exercício deriva o poder de fixar, validamente, diretrizes e bases gerais pertinentes a determinada matéria (educação e ensino, na espécie).

[...]” ( ADI 2.667-MC/DF, Rel. Min. Celso de Mello; grifei).

Na espécie, observo que a União exerceu a sua competência para legislar sobre normas gerais, por meio dos arts. 70 e 71 da Lei de Diretrizes e Bases da Educacao Nacional - LDB (Lei 9.394/1996), estabelecendo quais despesas seriam consideradas como de manutenção e desenvolvimento do ensino e realizadas com vistas à consecução dos objetivos básicos das instituições educacionais, excluindo, expressamente aquelas que não estariam relacionadas com tal mister. Transcrevo os referidos dispositivos legais:

“Art. 70. Considerar-se-ão como de manutenção e desenvolvimento do ensino as despesas realizadas com vistas à consecução dos objetivos básicos das instituições educacionais de todos os níveis, compreendendo as que se destinam a:

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Voto-MIN.RICARDOLEWANDOWSKI

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ADI 6049 / GO

I - remuneração e aperfeiçoamento do pessoal docente e demais profissionais da educação;

II - aquisição, manutenção, construção e conservação de instalações e equipamentos necessários ao ensino;

III – uso e manutenção de bens e serviços vinculados ao ensino;

IV - levantamentos estatísticos, estudos e pesquisas visando precipuamente ao aprimoramento da qualidade e à expansão do ensino;

V - realização de atividades-meio necessárias ao funcionamento dos sistemas de ensino;

VI - concessão de bolsas de estudo a alunos de escolas públicas e privadas;

VII - amortização e custeio de operações de crédito destinadas a atender ao disposto nos incisos deste artigo;

VIII - aquisição de material didático-escolar e manutenção de programas de transporte escolar.

Art. 71. Não constituirão despesas de manutenção e desenvolvimento do ensino aquelas realizadas com:

I - pesquisa, quando não vinculada às instituições de ensino, ou, quando efetivada fora dos sistemas de ensino, que não vise, precipuamente, ao aprimoramento de sua qualidade ou à sua expansão;

II - subvenção a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial, desportivo ou cultural;

III - formação de quadros especiais para a administração pública, sejam militares ou civis, inclusive diplomáticos;

IV - programas suplementares de alimentação, assistência médico-odontológica, farmacêutica e psicológica, e outras formas de assistência social;

V - obras de infra-estrutura, ainda que realizadas para beneficiar direta ou indiretamente a rede escolar;

VI - pessoal docente e demais trabalhadores da educação, quando em desvio de função ou em atividade alheia à manutenção e desenvolvimento do ensino.”

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ADI 6049 / GO

Do cotejo entre a LDB e a Lei Complementar contestada, percebe-se que o ato normativo local vai além do que dispõe a lei federal, incluindo o pagamento de pessoal inativo em desconformidade com a disciplina das normas expedidas pela União.

Reputo relevante mencionar ainda que o Ministro Roberto Barroso, ao analisar a cautelar formulada na ACO 3.131/SC, decidiu que “o art. 70, I da Lei de Diretrizes e Bases da Educacao Nacional considera como despesas de manutenção e desenvolvimento de ensino, para fins de aplicação do percentual previsto no art. 212 da CF, apenas os gastos com remuneração do pessoal docente, sem referir-se a proventos . Além disso, o art. 71, VI, da mesma lei expressamente exclui os gastos com pessoal em atividade alheia à manutenção e desenvolvimento do ensino.” (grifei)

Importante transcrever, ainda, o art. 212 da Constituição Federal, segundo o qual:

“Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino .

§ 1º A parcela da arrecadação de impostos transferida pela União aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, ou pelos Estados aos respectivos Municípios, não é considerada, para efeito do cálculo previsto neste artigo, receita do governo que a transferir.

§ 2º Para efeito do cumprimento do disposto no ‘caput’ deste artigo, serão considerados os sistemas de ensino federal, estadual e municipal e os recursos aplicados na forma do art. 213.

§ 3º A distribuição dos recursos públicos assegurará prioridade ao atendimento das necessidades do ensino obrigatório, nos termos do plano nacional de educação.

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ADI 6049 / GO

§ 3º A distribuição dos recursos públicos assegurará prioridade ao atendimento das necessidades do ensino obrigatório, no que se refere a universalização, garantia de padrão de qualidade e equidade, nos termos do plano nacional de educação.

§ 4º Os programas suplementares de alimentação e assistência à saúde previstos no art. 208, VII, serão financiados com recursos provenientes de contribuições sociais e outros recursos orçamentários.

§ 5º O ensino fundamental público terá como fonte adicional de financiamento a contribuição social do salárioeducação, recolhida, na forma da lei, pelas empresas, que dela poderão deduzir a aplicação realizada no ensino fundamental de seus empregados e dependentes.

§ 5º A educação básica pública terá como fonte adicional de financiamento a contribuição social do salário-educação, recolhida pelas empresas na forma da lei.

§ 6º As cotas estaduais e municipais da arrecadação da contribuição social do salário-educação serão distribuídas proporcionalmente ao número de alunos matriculados na educação básica nas respectivas redes públicas de ensino.

§ 7º É vedado o uso dos recursos referidos no caput e nos §§ 5º e 6º deste artigo para pagamento de aposentadorias e de pensões. ” (grifei)

Como se vê, o § 7º do art. 212, incluído pela Emenda Constitucional 108, de 26 de agosto de 2020, promulgada, portanto, após o ajuizamento da presente ação e da cautelar por mim deferida, passou a vedar expressamente o uso dos recursos destinados à manutenção e desenvolvimento do ensino para o pagamento de aposentadorias e de pensões.

Na mesma direção foi o acórdão proferido pelo Plenário desta Suprema Corte nos autos da ACO 2.799-AgR/DF, de relatoria da Ministra Cármen Lúcia, o qual recebeu a seguinte ementa:

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Voto-MIN.RICARDOLEWANDOWSKI

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ADI 6049 / GO

“AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. GASTOS DOS ESTADOS COM MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DE ENSINO. INCLUSÃO DE DESPESAS COM INATIVOS NO PERCENTUAL EXIGIDO PELO ART. 212 DA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA: IMPOSSIBILIDADE. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.

1. No art. 212 da Constituição da Republica se exige que os Estados apliquem, no mínimo, vinte e cinco por cento (25%) de sua receita resultante de impostos em manutenção e desenvolvimento do ensino.

2. Na Lei de Diretrizes e Bases da Educacao Nacional se considera, para efeitos de gastos com manutenção e desenvolvimento do ensino, a remuneração paga aos profissionais da educação que não estejam em desvio de função ou exercendo atividade que não contribua diretamente para o ensino.

3 . Impossibilidade de se incluir o pagamento de proventos de inativos no conceito de gastos com manutenção e desenvolvimento do ensino, sob pena de descumprimento do art. 212 da Constituição da Republica .

4. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (grifei)

No voto condutor, a Ministra Relatora concluiu que “o pagamento de inativos, ainda que eventualmente possa ser considerado gasto com educação, não pode ser contabilizado para fins do percentual de investimento exigido pelo art. 212 da Constituição da Republica, pois os inativos, por estarem afastados de suas atividades, não contribuem para a manutenção nem para o desenvolvimento do ensino .” (grifei)

Nessa linha, forçoso concluir que a edição da norma estadual viola o texto constitucional e a jurisprudência firmada por esta Corte.

Mas não só.

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Voto-MIN.RICARDOLEWANDOWSKI

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ADI 6049 / GO

A Lei Complementar 147/2018 viola também o s art s . 167, IV e 212, caput, da CF, por vincular parte das receitas provenientes de impostos ao pagamento de despesas com o pagamento de inativos, os quais deveriam ser, a princípio, custeados pelas receitas do regime previdenciário. Corroborando tal percepção, colaciono os seguintes julgados:

“[...]

Ação direta julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade do § 2º do artigo 202 da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul, bem como da Lei estadual n. 9.723, de 16 de setembro de 1.992.

A determinação de aplicação de parte dos recursos destinados à educação na ‘manutenção e conservação das escolas públicas estaduais’ vinculou a receita de impostos a uma despesa específica --- afronta ao disposto no artigo 167, inciso IV, da CB/88 ” ( ADI 820/RS, Rel. Min Eros Grau; grifei).

“Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Lei nº 13.133/2001, do Estado do Paraná, que instituiu o Programa de Incentivo à Cultura, vinculando parte da receita do ICMS ao Fundo Estadual de Cultura. 3. Violação ao art. 167, IV, da Constituição Federal. 4. Precedentes. 5. Ação direta julgada procedente” ( ADI 2.529/PR, Rel. Min. Gilmar Mendes).

“[...]

2. O dispositivo da Constituição do Estado do Parana, ao efetuar vinculação de receita de caráter orçamentário, qual seja, a obtida do ente central por recebimento de indenizações ou de outros créditos, incorre em vício de natureza formal, uma vez que a Carta Política exige que a iniciativa legislativa de leis com esse conteúdo seja do chefe do Poder Executivo. Precedentes” ( ADI 584/PR, Rel. Min. Dias Toffoli).

Por oportuno, reproduzo os seguintes excertos da manifestação da Advocacia-Geral da União, os quais adoto como fundamento do voto:

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Voto-MIN.RICARDOLEWANDOWSKI

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ADI 6049 / GO

“Dentre as normas gerais previstas pela Lei Federal nº 9.394/1996, extrai-se a definição tanto das despesas consideradas como de manutenção e desenvolvimento do ensino para efeito do cumprimento dos limites mínimos previstos pelo artigo 212, caput, da Constituição Federal, como dos gastos destituídos dessa condição. Confira-se, a propósito, o teor dos artigos 70 e 71 da referida lei federal:

[…]

Como se nota, são consideradas como de manutenção e desenvolvimento do ensino as despesas realizadas com vistas à consecução dos objetivos básicos das instituições educacionais de todos os níveis, as quais estão compreendidas no artigo 70 da Lei nº 9.394/1996, merecendo especial destaque, na espécie, os gastos que se destinam à ‘remuneração e aperfeiçoamento do pessoal docente e demais profissionais da educação’ (artigo 70, inciso I, da Lei nº 9.394/1996).

A esse respeito, cumpre ressaltar que a Lei federal nº 11.494, de 20 de junho de 2007, que regulamenta o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEB, quando determina a utilização de pelo menos 60% (sessenta por cento) dos recursos anuais totais dos fundos para o pagamento da remuneração dos profissionais do magistério da educação básica, define ‘remuneração’ como ‘o total de pagamentos devidos aos profissionais do magistério da educação, em decorrência do efetivo exercício em cargo, emprego ou função, integrantes da estrutura, quadro ou tabela de servidores do Estado, Distrito Federal ou Município, conforme o caso, inclusive os encargos sociais incidentes’.

Desse modo, constata-se que o ente central, no exercício de sua competência para legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional, fixou as despesas consideradas como de manutenção e desenvolvimento do ensino, abrangendo nessa categoria, no que diz respeito ao pagamento de pessoal, apenas os gastos com ‘remuneração e aperfeiçoamento do pessoal

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.RICARDOLEWANDOWSKI

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ADI 6049 / GO

docente e demais profissionais da educação’ (artigo 70, inciso I, da Lei nº 9.394/1996), ou seja, com os ‘pagamentos devidos aos profissionais do magistério da educação, em decorrência do efetivo exercício em cargo, emprego ou função’ (artigo 22, parágrafo único, inciso I, da Lei nº 11.494/2007).

Nesses termos, tem-se que, para fins da vinculação de receita à manutenção e ao desenvolvimento do ensino, o componente ‘remuneração’ deve se restringir às despesas correspondentes ao pagamento do pessoal efetivo e na ativa, que se encontra exercendo cargo, emprego ou função na atividade de ensino, excluindo-se, por conseguinte, dessa caracterização as despesas com contribuições complementares destinadas a cobrir déficit financeiro de regime próprio de previdência.

Na espécie, o artigo 99, inciso VIII, da Lei Complementar Estadual nº 26/1998, norma impugnada na presenta ação, considera o pagamento de pessoal inativo para efeito de despesas voltadas à manutenção e desenvolvimento do ensino.

Dessa forma, constata-se que, ao incorporar o referido pagamento às despesas de que trata o artigo 212 da Lei Maior, inovando no rol extraído do artigo 70 da Lei nº 9.394/1996, a lei estadual sob invectiva veiculou regulamentação paralela e contraposta à legislação fundamental editada pela União no desempenho de sua competência constitucional de fixar as diretrizes e bases gerais pertinentes à educação (artigos 22, inciso XXIV; e 24, inciso IX, §§ 2º e 4º, da Constituição).” (págs. 8-11 do documento eletrônico 29)

Isso posto, confirmando a medida liminar deferida, julgo procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade da Lei Complementar 147/2018, do Estado de Goiás, que alterou o art. 99 da Lei Complementar estadual 26/1998.

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Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 19 de 23

23/08/2021 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.049 GOIÁS

RELATOR : MIN. RICARDO LEWANDOWSKI

REQTE.(S) : PROCURADORA-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DE GOIÁS

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE GOIÁS

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE GOIÁS

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

V O T O

O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES: Em complemento ao relatório lançado pelo eminente Ministro RICARDO LEWANDOWSKI, anoto que o caso trata de Ação Direta proposta pelo Procurador-Geral da República em face da Lei Complementar 147/2018 do Estado de Goiás, que, essencialmente, cuidou de incluir a despesa pública com pagamento de proventos de pessoal inativo no conceito de despesas com manutenção e desenvolvimento do ensino.

De fato, a norma impugnada altera a Lei Complementar 26/1998, diploma normativo que estabelece as diretrizes e bases do sistema de ensino estadual. A norma impugnada nesta Ação Direta introduz o inciso VIII ao art. 99 da LC 26/1998, assim redigido:

Art. 99 - Considerar-se-ão como de manutenção e desenvolvimento do ensino as despesas realizadas com vistas à consecução dos objetivos básicos das instituições educacionais de todos os níveis, compreendendo as que se destinam a:

(…)

VIII – pagamento de pessoal inativo.

O Requerente alega a presença de inconstitucionalidade, por violação ao art. 22, XXIV (competência da União para legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional), ao art. 167, IV (vedação de

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 20 de 23

ADI 6049 / GO

vinculação de receita) e ao art. 212, caput (investimento mínimo em educação), todos da Constituição Federal, bem como ao art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.

Inicialmente, aduz ser competência privativa da União para dispor sobre destinação de percentuais de receitas provenientes de impostos à manutenção e desenvolvimento do ensino público, não havendo margem para competência suplementar dos Estados e Distrito Federal. Nesse contexto, afirma que haveria indevida vinculação de receita pública a uma despesa previdenciária, uma vez que a inclusão de despesas com inativos e pensionistas no cálculo de recursos na manutenção e desenvolvimento de ensino compromete o orçamento da área de educação, ferindo arts. 167, IV e 212, caput da CF.

O Ministro Relator concedeu a medida cautelar, determinando a suspensão da eficácia da norma impugnada e, para o presente julgamento virtual, apresenta voto pela procedência da Ação Direta.

Sua Excelência destaca o conflito entre o tratamento do tema pelo legislador estadual e o conteúdo dos arts. 70 e 71 da Lei Federal 9.394/1996, Lei de Diretrizes e Bases da Educacao Nacional, onde são definidas as despesas qualificadas como próprias da manutenção e desenvolvimento do ensino. E aponta também a contrariedade aos arts. 167, IV, e 212, caput, da Constituição Federal, uma vez que a norma amplia indevidamente a vinculação de receitas ao pagamento de despesas com proventos de inatividade.

É o relato do essencial.

Acompanho o voto proferido pelo Ministro Relator.

Conforme expus no julgamento da ACO 3018 (Rel. Min. MARCO AURÉLIO, redator para acórdão Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 30/11/2020), a CORTE firmou orientação no sentido da inviabilidade de inclusão do pagamento de proventos de inativos no conceito de gastos com manutenção e desenvolvimento do ensino, sob pena de descumprimento do art. 212 da CF.

Nesse sentido: ACO 2.799-AgR, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, DJe de

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Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 21 de 23

ADI 6049 / GO

23/04/2020, julgamento no qual a eminente Ministra Relatora consignou que “o pagamento de inativos, ainda que eventualmente possa ser considerado gasto com educação, não pode ser contabilizado para fins do percentual de investimento exigido pelo art. 212 da Constituição da Republica, pois os inativos, por estarem afastados de suas atividades, não contribuem para a manutenção nem para o desenvolvimento do ensino”.

Como se sabe, a Constituição determina que a União aplique, anualmente, nunca menos de 18%, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios 25%, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e no desenvolvimento do ensino, excluindo-se a parcela da arrecadação de impostos transferida pela União aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, ou pelos Estados aos respectivos Municípios.

A distribuição dos recursos públicos assegurará, nos termos da EC 59/2009, prioridade ao atendimento das necessidades do ensino obrigatório, no que se refere a universalização, garantia de padrão de qualidade e equidade, nos termos do plano nacional de educação. E não será demais lembrar que a aplicação dos recursos constitucionalmente previstos na área da educação, a partir da Emenda Constitucional 14/1996, com entrada em vigor, no primeiro de ano subsequente, tornouse princípio sensível da Constituição Federal ( CF, art. 34, VII, e), cuja inobservância pelo Estado-membro ou Distrito Federal possibilitará a intervenção federal.

O legislador do Estado de Goiás, ao estabelecer critérios para definição das despesas custeadas com recursos constitucionalmente vinculados ao investimento em ensino em descompasso com a definição vinculada em lei federal, findou por descaracterizar o regime de vinculação estabelecido no art. 212, caput, da CF, daí porque a inconstitucionalidade merece ser reconhecida, na linha da jurisprudência acima mencionada e do que propõe o Ministro Relator.

Diante do exposto, ACOMPANHO o Ministro Relator, para declarar a inconstitucionalidade da Lei Complementar 147/2018 do Estado de Goiás.

3

Supremo Tribunal Federal VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 22 de 23

ADI 6049 / GO

É o voto.

Supremo Tribunal Federal

ExtratodeAta-23/08/2021

Inteiro Teor do Acórdão - Página 23 de 23

PLENÁRIO EXTRATO DE ATA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.049

PROCED. : GOIÁS RELATOR : MIN. RICARDO LEWANDOWSKI

REQTE.(S) : PROCURADORA-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DE GOIÁS

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE GOIÁS

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE GOIÁS

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

Decisão: O Tribunal, por unanimidade, confirmando a medida liminar deferida, julgou procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade da Lei Complementar 147/2018, do Estado de Goiás, que alterou o art. 99 da Lei Complementar estadual 26/1998, nos termos do voto do Relator. Plenário, Sessão Virtual de 13.8.2021 a 20.8.2021.

Composição: Ministros Luiz Fux (Presidente), Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Dias Toffoli, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin, Alexandre de Moraes e Nunes Marques.

Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário

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