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21 de Maio de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal
há 9 meses
Detalhes da Jurisprudência
Processo
ADI 0001742-64.2006.1.00.0000 RJ 0001742-64.2006.1.00.0000
Órgão Julgador
Tribunal Pleno
Partes
REQTE.(S) : ASSOCIAÇÃO DOS NOTÁRIOS E REGISTRADORES DO BRASIL - ANOREG/BR, INTDO.(A/S) : GOVERNADORA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
Publicação
13/08/2021
Julgamento
27 de Abril de 2021
Relator
MARCO AURÉLIO
Documentos anexos
Inteiro TeorSTF_ADI_3704_3e96a.pdf
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Inteiro Teor

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 35

27/04/2021 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 3.704 RIO DE JANEIRO

RELATOR : MIN. MARCO AURÉLIO

REDATOR DO : MIN. GILMAR MENDES

ACÓRDÃO

REQTE.(S) : ASSOCIAÇÃO DOS NOTÁRIOS E REGISTRADORES

DO BRASIL - ANOREG/BR

ADV.(A/S) : FREDERICO HENRIQUE VIEGAS DE LIMA

INTDO.(A/S) : GOVERNADORA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE

JANEIRO

Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Artigo 31, inciso III, da Lei Complementar 111/2006, do Estado do Rio de Janeiro. Destinação de percentual das receitas públicas arrecadadas com o recolhimento de custas e emolumentos extrajudiciais ao Fundo Especial da Procuradoria-Geral do Estado. 3. Constitucionalidade de leis estaduais que destinaram parcela da arrecadação de emolumentos extrajudiciais a fundos dedicados ao financiamento do Poder Judiciário e de órgãos e funções essenciais à Justiça. Advocacia Pública de Estado-membro. Art. 98, § 2º, da Constituição Federal. Precedentes. 4. Caracterização como espécie tributária. Taxa de poder de polícia. Inaplicabilidade do art. 167, inciso IV, da Constituição Federal. Referibilidade da exação. 5. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente.

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em Sessão Plenária, sob a presidência do Senhor Ministro Luiz Fux, na conformidade da ata de julgamento e das notas taquigráficas, por maioria de votos, julgar improcedente a ação direta de inconstitucionalidade, declarando a compatibilidade do art. 31, inciso III, da Lei Complementar nº 111/2006, do Estado do Rio de Janeiro, com o texto constitucional, nos termos do voto do Redator para o acórdão.

Brasília, Sessão Virtual de 16 a 26 de abril de 2021.

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 2 de 35

ADI 3704 / RJ

Ministro GILMAR MENDES

Redator para o acórdão

Documento assinado digitalmente

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 3 de 35

18/08/2020 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 3.704 RIO DE JANEIRO

RELATOR : MIN. MARCO AURÉLIO

REDATOR DO : MIN. GILMAR MENDES

ACÓRDÃO

REQTE.(S) : ASSOCIAÇÃO DOS NOTÁRIOS E REGISTRADORES

DO BRASIL - ANOREG/BR

ADV.(A/S) : FREDERICO HENRIQUE VIEGAS DE LIMA

INTDO.(A/S) : GOVERNADORA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE

JANEIRO

R E L A T Ó R I O

O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Adoto, como relatório, as informações prestadas pelo assessor Dr. Eduardo Ubaldo Barbosa:

A Associação dos Notários e Registradores do Brasil – ANOREG/BR formalizou ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de liminar, questionando a compatibilidade, com a Constituição Federal, do inciso III do artigo 31 da Lei Complementar estadual nº 111, de 13 de março de 2006, o qual alterou a Lei Orgânica da Procuradoria-Geral do Estado do Rio de Janeiro, no que incluiu, como receita do Fundo Especial da Procuradoria-Geral do Estado do Rio de Janeiro – FUNPERJ, percentual das receitas advindas do recolhimento de custas e emolumentos extrajudiciais. Eis o teor do preceito questionado:

Art. 31. Constituem receitas do FUNPERJ:

[…]

III – 5% (cinco por cento) oriundo das receitas incidentes sobre recolhimento de custas e emolumentos extrajudiciais;

Supremo Tribunal Federal

Relatório

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ADI 3704 / RJ

Ressalta a própria legitimidade, aludindo à condição de entidade associativa de âmbito nacional a congregar os titulares dos serviços notariais e de serviço. Alude ao que decidido pelo Tribunal quando do exame das ações diretas de nº 321, nº 940, nº 1.145, nº 1.298 e nº 1.751.

Aponta a inconstitucionalidade formal da norma atacada, dizendo-a resultante de proposta oriunda do Chefe do Executivo estadual. Aduz tratar-se de ato normativo a versar custas e emolumentos judiciais e extrajudiciais, matéria cuja disciplina exige, conforme entende, iniciativa do Judiciário, ante o previsto nos artigos 24, inciso IV, e 236, § 2º, da Constituição Federal.

Discorre sobre o caráter privado da atividade notarial, exercida por delegação do Poder Público, considerado o artigo 236 da Constituição Federal. Citando precedentes, assinala a ingerência, tida por indevida, provocada pelo dispositivo atacado. Articula com a premissa segundo a qual o ato atacado criou espécie de tributo – imposto –, a incidir sobre os negócios notariais, em estatização parcial desses serviços.

Afirma ocorrida descaracterização da finalidade dos emolumentos extrajudiciais, que, segundo assevera, ostentam a natureza de taxa, vinculada à prestação de serviço público específico e divisível. Argumenta que o valor arrecadado será revertido para o pagamento de despesas da Procuradoria-Geral do Estado, a qual não exerce fiscalização sobre as atividades notariais e de registro, competência constitucionalmente atribuída ao Poder Judiciário – artigo 236 da Constituição Federal.

Consoante assevera, o repasse, ao Fundo Especial da Procuradoria-Geral do Estado do Rio de Janeiro, de parte do montante auferido com o recolhimento de custas e emolumentos extrajudiciais representa burla à Lei orçamentária

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Supremo Tribunal Federal

Relatório

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ADI 3704 / RJ

estadual, na qual indicada a quantia anualmente destinada à manutenção das Procuradorias estaduais, que possuem orçamento autônomo.

Aludindo ao artigo 155 da Constituição Federal, sustenta não cumprir aos entes da Federação instituir impostos ao largo dos casos expressamente versados na Lei Maior, havendo sido reservada à União a competência residual para criar impostos não previstos no texto constitucional.

Sublinha que o fato gerador do tributo – receita derivada da cobrança de emolumentos extrajudiciais, tida como a renda dos notários e registradores – é o mesmo do imposto de renda, mencionando o artigo 8º, § 1º, da Lei federal nº 7.713/2018, situação a revelar, conforme destaca, bitributação vedada pelo sistema tributário constitucional.

Evocando precedentes, aponta violado o artigo 167, inciso IV, da Constituição Federal, considerada a vinculação da receita de impostos a fundos ligados a entidades públicas.

Frisa ofensa ao pacto federativo, salientando ter o Estado do Rio de Janeiro legislado em conflito com o § 2º do artigo 236 da Constituição Federal, o qual delega a lei federal a instituição de normas gerais objetivando a fixação de emolumentos relativos a atos praticados pelos serviços notariais e de registro. Menciona o veto do Presidente da República ao inciso V do artigo da Lei nº 10.169/2000, no que estabelecida, segundo aduz, a inviabilidade de criação de adicional ao valor de emolumentos.

Sustenta inobservados os princípios da anterioridade e da noventena, enfatizando que a norma impugnada entrou em vigor na data da publicação, apesar de ter, consoante ressalta, instituído tributo.

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Relatório

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ADI 3704 / RJ

Sob o ângulo do risco, diz da imediata aplicação do preceito – artigo 37 da Lei Complementar estadual nº 111/2006. Realça a ausência de perigo de dano reverso. Refere-se à concessão, pelo Pleno, de liminar na ação direta de inconstitucionalidade nº 3.401, com acórdão publicado no Diário da Justiça de 3 de junho de 2005, na qual debatida questão tida como análoga.

Requereu, liminarmente, a suspensão da eficácia do dispositivo atacado. Postula, alfim, a confirmação da tutela de urgência, com a declaração de inconstitucionalidade do inciso III do artigo 31 da Lei Complementar nº 111, de 13 de março de 2006, do Estado do Rio de Janeiro.

Vossa Excelência, em 18 de abril de 2006, acionou o artigo 12 da Lei nº 9.868/1999, solicitando as informações, a manifestação da Advocacia-Geral da União e o parecer da Procuradoria-Geral da República.

O Presidente da Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro aduz versar o preceito atacado matéria de competência concorrente, considerado o artigo 24, incisos I e IV, da Constituição Federal. Assinala inexistente vício de iniciativa. Argui constitucional a destinação de recursos provenientes da arrecadação de taxa objetivando a criação de fundo voltado à manutenção de órgão público. Aponta adequado e proporcional o ato questionado, ante a necessidade de modernização da estrutura da Procuradoria-Geral do Estado do Rio de Janeiro.

A então Governadora do Estado ressaltou o caráter de instituição essencial à Justiça da Procuradoria-Geral do Estado, cujo desempenho pressupõe a garantia de autonomia e independência, inclusive financeiras. Segundo destacado, o dispositivo trata de tema concernente a direito financeiro – alocação de recursos arrecadados –, ausente alteração de elementos tipificadores de tributo.

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Supremo Tribunal Federal

Relatório

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ADI 3704 / RJ

A Advocacia-Geral da União suscita preliminar de inépcia da peça primeira, dizendo ter a requerente se referido às características do Ministério Público como se estivesse discorrendo sobre a Procuradoria-Geral do Estado, a revelar incongruência entre o pedido e a causa de pedir lançados. No tocante ao mérito, sublinha a improcedência do pleito, sustentando impertinentes os precedentes evocados na inicial. Afirma inexistir instituição ou majoração de tributo.

A Procuradoria-Geral da República manifesta-se pela admissão da ação, dizendo atendido o disposto no artigo da Lei nº 9.868/1999, a despeito de eventuais impropriedades técnicas. Quanto ao mérito, assinala a constitucionalidade do ato atacado, reforçando os argumentos veiculados pela Advocacia-Geral da União.

Consulta ao sítio da Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro, em 20 de setembro de 2019, revelou a vigência do dispositivo atacado.

O processo está concluso no Gabinete.

É o relatório, a ser distribuído, com antecedência, aos integrantes do Colegiado.

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.MARCOAURÉLIO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 8 de 35

18/08/2020 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 3.704 RIO DE JANEIRO

V O T O

O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO (RELATOR):

CARTÓRIOS DE NOTAS E REGISTROS – ARRECADAÇÃO – ÓRGÃO ESTADUAL – PARTICIPAÇÃO – LEI – INICIATIVA – VÍCIO. Surge conflitante com a Constituição Federal, sob o ângulo da iniciativa – formal –, lei do Estado a prever participação de órgão próprio no que arrecadado, em caráter privado, por cartórios de notas e de registros.

Rejeito a preliminar de inépcia da inicial apresentada pela Advocacia-Geral da União. A requerente lançou, na petição inicial, a causa de pedir e, também, o pedido, arguindo vício a partir da óptica segundo a qual é inconstitucional o repasse, ao Fundo Especial da Procuradoria-Geral do Estado do Rio de Janeiro – FUNPERJ, de parte do montante auferido com o recolhimento de custas e emolumentos extrajudiciais. Satisfeito o ônus imposto pelo artigo 3º, inciso I, da Lei nº 8.868/1999, descabe potencializar a forma, afastando a entrega da prestação jurisdicional quando presentes os elementos necessários à apreciação da controvérsia.

Cumpre definir se o artigo 31, inciso III, da Lei Complementar nº 111/2006, do Estado do Rio de Janeiro, no que incluiu, como receita do Fundo Especial da Procuradoria-Geral estadual, percentual correspondente a 5% do valor recolhido a título de custas e emolumentos extrajudiciais, mostra-se compatível, ou não, com a Constituição Federal.

O tema não é novo considerada a jurisprudência do Supremo. Quando do exame da ação direta de inconstitucionalidade nº 3.643/RJ, relator ministro Carlos Ayres Britto, com acórdão publicado no Diário da Justiça de 16 de julho de 2007, o Plenário debruçou-se sobre a validade do artigo , inciso III, da Lei nº 4.664/2005, também do Estado do Rio de

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Voto-MIN.MARCOAURÉLIO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 9 de 35

ADI 3704 / RJ

Janeiro, a versar a inserção, entre as fontes de receita do Fundo Especial da Defensoria Pública daquele ente federal, de idêntico percentual – 5% – incidente sobre quantias alcançadas com o pagamento de custas e emolumentos extrajudiciais.

O Tribunal, por maioria e nos termos do voto do Relator, julgou improcedente o pedido para assentar constitucional o preceito, reconhecendo a possibilidade de ter-se destinação de parte do montante arrecadado sobre as atividades notariais e de registro para a manutenção da Defensoria Pública estadual.

Manifestei-me, em voto vencido, no sentido da inconstitucionalidade do dispositivo, nos seguintes termos:

[…]

Não tenho a menor dúvida quanto ao bom objetivo da norma em discussão. Leio o dispositivo atacado apenas para documentação em meu voto e vejo que Sua Excelência, o ministro Carlos Ayres Britto, não teve dificuldades em convencer o Plenário de que o preceito mostra-se harmônico com a Constituição Federal, ao contrário, talvez, do que tivesse de início imaginado, já que adentramos, aqui, campo diverso que não diz respeito à atuação jurisdicional em si, que não diz respeito a uma partilha, considerado o que percebido por notários e registradores, tendo em conta a atuação fiscalizadora do próprio Judiciário.

Vejo que estão proliferando os fundos voltados, talvez, de certa forma, a fazer frente à falta de receita do Estado para desenvolver, satisfatoriamente, atividades essenciais dele próprio, precípuas dele próprio.

Prevê e prescreve o artigo 4º da Lei estadual nº 4.664/2005:

Art. 4º. Constituem receitas do FUNDPERJ:

[...]

III – 5% (cinco por cento) oriundo das receitas incidentes sobre o recolhimento de custas e emolumentos extrajudiciais;

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Voto-MIN.MARCOAURÉLIO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 10 de 35

ADI 3704 / RJ

[…]

Peço vênia à maioria que já se formou, para concluir pela inconstitucionalidade do preceito.

De início, vejo uma inconstitucionalidade formal, porque se dispôs à larga, até mesmo fugindo ao objetivo da taxa, ao arrepio do que estabelecido no § 2º do artigo 236 da Constituição Federal:

§ 2º Lei federal estabelecerá normas gerais para fixação de emolumentos relativos aos atos praticados pelos serviços notariais e de registro.

Valho-me da própria inicial no que, explorado esse aspecto, se apontou que há previsão em norma federal sobre a matéria.

Consta do artigo 28 da Lei nº 8.935/94 – a Lei dos Notários e Registradores: “Os notários e oficiais de registro gozam de independência no exercício de suas atribuições, têm direito à percepção dos emolumentos integrais” – não de 95% dos emolumentos – “pelos atos praticados na serventia e só perderão a delegação nas hipóteses previstas em lei.”

Quanto ao tema, ao vício material, questionaria: de que se trata? Que espécie de tributo temos versada no inciso III do artigo 4º da Lei estadual nº 4.664? É uma taxa - como assentado pelo relator, penso que Sua Excelência assentou, peço que me corrija se estiver equivocado - propriamente dita? Se é uma taxa, corresponde a que poder de polícia exercido pelo beneficiário dessa taxa – a Defensoria Pública? Há de existir o elo. Que serviço é prestado aos cartórios, ao desenvolvimento da atividade desses cartórios, pelos integrantes do órgão, a Defensoria Pública? Há precedentes do Tribunal que não podem, a meu ver, ser olvidados. Há precedentes que revelam a glosa de destinações diversas, estranhas ao elo que deve haver entre o poder de polícia, os serviços prestados e o órgão que arrecada a própria taxa.

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Voto-MIN.MARCOAURÉLIO

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ADI 3704 / RJ

[…]

Então, excluo, de início, a possibilidade de se enquadrar esse ônus, ou esse benefício criado em termos de valores a serem arrecadados, como taxa. Não vejo elo, considerados os serviços prestados pelos cartórios, entre os emolumentos recolhidos para fazerem frente a esse serviço e a atuação da Defensoria Pública. Poderíamos cogitar de um imposto? Penso que, ante o rol exaustivo do artigo 155 da Constituição Federal, a resposta é desenganadamente negativa. Não se trata de um imposto. Somente a União, em face do que previsto no artigo 154 da Constituição Federal, pode instituir imposto.

[…]

Presidente, vou reafirmar o que tenho dito. Se o Estado não pode proporcionar serviços essenciais, se o Estado não conta com receita – e comungo inteiramente com a ministra Cármen Lúcia, ele conta, só que a destinação, por vezes, é perversa, como acontece com os gastos com a publicidade – para viabilizar uma atividade precípua dele, Estado, estamos muito mal. E não será via criação de fundo – e sabemos que os parâmetros quanto à prestação de contas relativamente a numerários desses fundos são fluidos –, em verdadeira substituição, nefasta para mim, caminhando-se até mesmo para uma privatização – já que há aporte a esses fundos de numerários advindos da iniciativa privada –, que se viabilizará esses serviços.

É preciso ter atenção maior para com o funcionamento das Defensorias Públicas, mas essa atenção não pode ser feita da forma que o foi, olvidando-se parâmetros constitucionais, criando-se algo que se mostra, a meu ver, singular, já que não consigo enquadrá-lo como taxa, não consigo enquadrá-lo como imposto, para se fazer frente à deficiência do orçamento da Defensoria Pública no Estado do Rio de Janeiro, dita da tribuna, e eu endosso, a melhor Defensoria Pública em funcionamento no Brasil; quem sabe a de São Paulo virá a igualar-se, até mesmo em número de defensores, à do Rio de Janeiro.

Presidente, enquanto o Direito – e, para mim, ele assim o é

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.MARCOAURÉLIO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 12 de 35

ADI 3704 / RJ

– for uma ciência, o meio justifica o fim, mas o fim não justifica o meio.

Confesso-me até um pouco triste em não poder votar a favor desse aporte de recurso, mas entendo que ele se mostra à margem da Constituição em vigor, e a Constituição está no ápice da pirâmide das normas jurídicas, submetendo a todos indistintamente. Talvez a criação desses fundos, talvez essa mesclagem em termos de recursos, tenha começado realmente no Rio de Janeiro, considerado o Judiciário, no que se deu passo, a meu ver, demasiadamente largo, para não se recolher custas processuais, preparo de processos, aos cofres públicos stricto sensu, aos cofres do Estado, sobrevivendo o Judiciário à mercê do próprio orçamento, mas a fundo administrado pelo Tribunal de Justiça. E se vai dando esses passos, abandonando se parâmetros, e, com isso, a meu ver, gerando insegurança jurídica, a perda de objetivos maiores que são os fixados pela própria Carta da Republica.

Peço vênia ao relator para julgar procedente o pedido formulado e declarar a inconstitucionalidade do inciso III do artigo 4º da Lei estadual nº 4.664, sem, no entanto, estar votando contra a Defensoria Pública. Cumpro, sob a minha óptica, à mercê de minha formação técnica, de minha formação humanística, a própria Constituição Federal, e esse é o meu dever.

Fiquei vencido, mas não convencido. Também neste caso, entendo presente conflito, sob o ângulo da harmonia, com a Constituição Federal, no que autorizado aporte de valores decorrentes do pagamento de custas e emolumentos extrajudiciais em favor de fundo de caráter análogo, objetivando complementar os recursos financeiros indispensáveis ao custeio e aos investimentos da Procuradoria-Geral do Estado para a consecução das finalidades institucionais – artigo 29 da Lei Complementar estadual nº 111/2006.

O preceito questionado, no que incluiu, como receita do Fundo Especial da Procuradoria-Geral do Estado do Rio de Janeiro – FUNPERJ,

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.MARCOAURÉLIO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 13 de 35

ADI 3704 / RJ

percentual de 5% das quantias advindas do recolhimento de custas e emolumentos extrajudiciais, implicou usurpação da competência legislativa da União para instituir normas gerais concernentes à fixação de importâncias devidas em razão de atos praticados pelos serviços notariais e de registro – artigo 236, § 2º, da Constituição Federal –, exemplificada na Lei federal nº 8.935/1994 – Lei dos Cartórios.

A par da inconstitucionalidade formal, a norma atacada padece de vício material. Eventual insuficiência de recursos para fazer frente às despesas do Estado, considerado o exercício, pela Procuradoria-Geral do Estado, de atribuições inerentes à representação judicial e ao desempenho da atividade de consultoria e de assessoramento jurídicos do ente federativo, não autoriza a criação de verdadeira exação, à margem da Constituição Federal, a incidir sobre os emolumentos devidos em virtude dos serviços notariais e de registro prestados, em caráter privado, nas serventias extrajudiciais, uma vez ausente atuação da Procuradoria estatal junto aos cartórios a justificar a instituição de taxa alusiva ao exercício de poder de polícia.

Não é dado ao setor público, a esta ou àquela unidade da Federação, estabelecer receita fora do orçamento e, portanto, do que arrecadado e recolhido à conta única. Descabe a constituição de Fundo paralelo à proposta orçamentária, cujo conteúdo é submetido ao escrutínio do Poder Legislativo, ante o papel central desempenhado, no regime democrático, pela atividade de alocação de recursos escassos.

Julgo procedente o pedido para assentar a inconstitucionalidade, sob o ângulo seja formal, seja material, do artigo 31, inciso III, da Lei Complementar nº 111, de 13 de março de 2006, do Estado do Rio de Janeiro.

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Supremo Tribunal Federal

ExtratodeAta-18/08/2020

Inteiro Teor do Acórdão - Página 14 de 35

PLENÁRIO EXTRATO DE ATA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 3.704

PROCED. : RIO DE JANEIRO RELATOR : MIN. MARCO AURÉLIO

REQTE.(S) : ASSOCIAÇÃO DOS NOTÁRIOS E REGISTRADORES DO BRASIL -ANOREG/BR

ADV.(A/S) : FREDERICO HENRIQUE VIEGAS DE LIMA (6448/DF)

INTDO.(A/S) : GOVERNADORA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

Decisão: Após os votos dos Ministros Marco Aurélio (Relator) e Edson Fachin, que julgavam procedente o pedido formulado na ação direta para assentar a inconstitucionalidade, sob o ângulo seja formal, seja material, do artigo 31, inciso III, da Lei Complementar nº 111, de 13 de março de 2006, do Estado do Rio de Janeiro, pediu vista dos autos o Ministro Gilmar Mendes. Falou, pelo interessado Governador do Estado do Rio de Janeiro, o Dr. Alde da Costa Santos Junior, Procurador do Estado. Plenário, Sessão Virtual de 7.8.2020 a 17.8.2020.

Composição: Ministros Dias Toffoli (Presidente), Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Luiz Fux, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin e Alexandre de Moraes.

Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 15 de 35

27/04/2021 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 3.704 RIO DE JANEIRO

RELATOR : MIN. MARCO AURÉLIO

REDATOR DO : MIN. GILMAR MENDES

ACÓRDÃO

REQTE.(S) : ASSOCIAÇÃO DOS NOTÁRIOS E REGISTRADORES

DO BRASIL - ANOREG/BR

ADV.(A/S) : FREDERICO HENRIQUE VIEGAS DE LIMA

INTDO.(A/S) : GOVERNADORA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE

JANEIRO

EMENTA: CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA. LEI COMPLEMENTAR 111/2006 DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. DESTINAÇÃO DE RECURSOS PÚBLICOS PARA FUNDO ESPECIAL DA PROCURADORIA-GERAL DO ESTADO. PRECEDENTES DA CORTE. CONSTITUCIONALIDADE. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA.

1. A Jurisprudência da CORTE admite a destinação de parte da receita obtida com custas e emolumentos a fundos ou órgãos públicos, para o aperfeiçoamento da administração da Justiça, entendida tal exação como taxa, devida em razão do exercício do poder de polícia sobre as atividades notariais e de registro.

2. As Procuradorias dos Estados desenvolvem atividades essenciais à administração da Justiça, motivo pelo qual a destinação de parte da receita decorrente da cobrança de custas e emolumentos a Fundo Especial da PGE-RJ está ao amparo da Jurisprudência da CORTE.

3. Ação Direta julgada improcedente.

V O T O

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 16 de 35

ADI 3704 / RJ

O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES: Em complemento ao relatório formulado pelo eminente Min. MARCO AURÉLIO, observo que o caso trata de Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pela Associação dos Notários e Registradores do Brasil, ANOREG, em face da Lei Complementar 111/2006 do Estado do Rio de Janeiro, que introduziu na Lei Orgânica da Procuradoria-Geral do Estado a previsão de destinação de 5% (cinco por cento) das receitas decorrentes do recolhimento de custas e emolumentos extrajudiciais para o Fundo Especial da Procuradoria-Geral do Estado do Rio de Janeiro – FUNPERJ.

A Associação Requerente alega, essencialmente, a presença de inconstitucionalidade formal, uma vez que a iniciativa na matéria seria exclusiva do Poder Judiciário (art. 24, IV, e 236, § 2º, da CF).

Argumenta também que a Procuradoria do Estado do Rio de Janeiro não guardaria qualquer relação com os serviços notarias e registrais, daí a destinação de parte do montante arrecadado pela cobrança de custas e emolumentos àquele órgão importaria em descaracterização da finalidade da taxa (art. 145, II, da CF), como tributo vinculado, e em virtual instituição de imposto sobre os serviços notariais, “encobrindo uma verdadeira estatização parcial desses serviços”, em afronta ao art. 236 da CF.

E, admitida a premissa de que se trataria de um imposto instituído sobre os serviços notariais e registrais, defende que a destinação prevista na norma impugnada violaria o art. 167, IV, da CF, que veda a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa. Também articula teses de inconstitucionalidade fundadas na alegação de violação ao pacto federativo e ao princípio da anterioridade tributária (art. 150, III, a e b, da CF).

A Advocacia-Geral da União e a Procuradoria-Geral da República apresentaram parecer nos autos em que opinam pela improcedência do pedido e pela declaração de constitucionalidade da norma.

O Ministro Relator apresenta voto pela procedência da Ação Direta, conforme a ementa seguinte:

CARTÓRIOS DE NOTAS E REGISTROS

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Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 17 de 35

ADI 3704 / RJ

ARRECADAÇÃO ÓRGÃO ESTADUAL PARTICIPAÇÃO LEI INICIATIVA VÍCIO.

Surge conflitante com a Constituição Federal, sob o ângulo da iniciativa formal , lei do Estado a prever participação de órgão próprio no que arrecadado, em caráter privado, por cartórios de notas e de registros.

É o relatório.

Peço vênia ao eminente Relator, para divergir de Sua Excelência.

A Jurisprudência da CORTE admite a destinação de parte da receita obtida com custas e emolumentos a fundos ou órgãos públicos, para o aperfeiçoamento da administração da Justiça, entendida tal exação como taxa, devida em razão do exercício do poder de polícia sobre as atividades notariais e de registro.

Nesse sentido, vários precedentes da Corte validando a transferência desses valores a fundos públicos destinados ao financiamento da estrutura do Poder Judiciário e de órgãos e funções essenciais à Justiça, como Ministério Público e Defensoria Pública, a seguir indicados: ADI 2.129, Rel. Min. EROS GRAU, Tribunal Pleno, DJ de 16/6/2006; ADI 3.643, Rel. Min. CARLOS BRITTO, Tribunal Pleno, DJ de 16/2/2007; ADI 3.028, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, redator para acórdão Min. AYRES BRITTO, DJe de 30/6/2010; e ADI 3419, Rel. Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 06/12/2019, DJe de 17/12/2019.

No caso em julgamento, deve ser assinalado que as Procuradorias dos Estados são qualificadas pelo texto constitucional como órgãos e carreiras que desenvolvem atividades essenciais à administração da Justiça, motivo pelo qual a destinação de parte da receita decorrente da cobrança de custas e emolumentos a Fundo Especial da PGE-RJ está ao amparo do entendimento jurisprudencial acima referido.

Anoto que a norma impugnada não veicula matéria reservada à iniciativa do Poder Judiciário, uma vez que não interfere na regulamentação ou organização dos serviços notariais e registrais, tampouco na fixação dos valores cobrados a título de custas e

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emolumentos. Merece também ser descartada a tese de desvirtuamento da disciplina constitucional das taxas, dado que o percentual da arrecadação destinado ao Fundo Especial da PGE-RJ continuará afetado a atividade que, como dito, sendo essencial à administração da Justiça, guarda relação com o fato gerador do tributo.

Consequentemente, ficam prejudicadas as alegações fundadas na caracterização dessa desvinculação como instituição de imposto sobre os serviços notariais e registrais.

Em vista do exposto, DIVIRJO do eminente Relator e julgo IMPROCEDENTE a presente Ação Direta, para declarar a constitucionalidade do art. 31, III, da Lei Complementar 111/2006 do Estado do Rio de Janeiro.

É o voto.

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27/04/2021 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 3.704 RIO DE JANEIRO

V O T O - V I S T A

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES: Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de liminar, ajuizada pela Associação dos Notários e Registradores do Brasil – ANOREG/BR, em face do art. 31, inciso III, da Lei Complementar 111/2006, do Estado do Rio de Janeiro, que destina ao Fundo Especial da Procuradoria-Geral do Estado percentual das receitas arrecadadas com recolhimento de custas e emolumentos extrajudiciais.

Eis o teor do dispositivo impugnado:

“Art. 31 – Constituem receitas do FUNPERJ:

I – decisões orçamentárias próprias;

II – recursos provenientes da transferência de outros fundos;

III – 5% (cinco por cento) oriundo das receitas incidentes sobre recolhimento de custas e emolumentos extrajudiciais; (...)”

O eminente Relator, Ministro Marco Aurélio, votou pela procedência da ação direta de inconstitucionalidade, declarando a inconstitucionalidade da norma impugnada.

Em seu voto, o Ministro Marco Aurélio rememora que, quando do exame da ADI 3.643, assentou a inconstitucionalidade de norma que destinava emolumentos extrajudiciais em benefício de fundo da Defensoria Pública estadual. Naquela ocasião, Sua Excelência consignou que compete à União editar normas gerais sobre a fixação de emolumentos extrajudiciais. Afirmou, ainda, que, em se tratando de taxa, seria imprescindível a existência de uma relação direta entre a atuação da Defensoria Pública, na condição de beneficiária da receita fiscal, e a espécie tributária.

Considerando a semelhança das legislações impugnadas, o eminente

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Relator reitera seu entendimento, declarando a inconstitucionalidade da destinação de receitas tributárias oriundas de emolumentos extrajudiciais em benefício do Fundo Especial da Procuradoria-Geral do Estado do Rio de Janeiro. Pondera, ainda, que a norma impugnada representa nova exação tributária incidente sobre os delegatários de serventias extrajudiciais.

Afirma que não é dado a qualquer unidade da Federação estabelecer receita fora do orçamento público, frisando, portanto, que não há espaço para a manutenção de um fundo paralelo à orçamentação.

Tendo em vista a relevância do assunto, pedi vista dos autos para verticalizar o enfrentamento da matéria constitucional.

Após exame detido do feito, peço vênia ao relator para divergir de seu entendimento, declarando a compatibilidade do dispositivo impugnado com a Constituição da Republica.

De início, consigno que a matéria posta em discussão não é inédita nesta Corte. Em diversas ocasiões, o Supremo Tribunal Federal rechaçou pretensões similares deduzidas pela Associação dos Notários e Registradores do Brasil, declarando a higidez de normas estaduais que destinaram parcela da arrecadação de emolumentos extrajudiciais a fundos dedicados ao financiamento da estrutura do Poder Judiciário ou de órgãos e funções essenciais à Justiça, a exemplo do Ministério Público e da Defensoria Pública ( ADI 3.151, Rel. Min. CARLOS BRITTO, Tribunal Pleno, DJ 28.4.2006; ADI 2.069, Rel. Min. EROS GRAU, Tribunal Pleno, DJ 9.6.2006; ADI 2.129, Rel. Min. EROS GRAU, Tribunal Pleno, DJ 16.6.2006; ADI 3.643, Rel. Min. AYRES BRITO, Tribunal Pleno, DJ 16.2.2007; e ADI 3.028, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, redator do acórdão Min. AYRES BRITTO, DJ 30.6.2010).

Igualmente, o Supremo Tribunal Federal vem, ao longo dos anos, ajustando sua jurisprudência para estabelecer limites categóricos à atividade legiferante dos Estados-membros. Assim, o Tribunal tem declarado a invalidade, por violação a postulados constitucionais, de normas estaduais que afetam o produto da arrecadação de custas ou emolumentos extrajudiciais a entidades de natureza privada, estranhas à

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estrutura do Estado.

Destaco, verbi gratia, a ADI-MC 1.378, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJ 30.5.1997, em que se censurou a destinação de receitas oriundas do recolhimento de custas e emolumentos à Associação de Magistrados e à Caixa de Assistência dos Advogados; a ADI-MC 2.040, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 25.2.2000, que invalidou a afetação de recursos públicos à Carteira de Previdência Complementar dos Servidores do Poder Judiciário; e a ADI 3.111, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 8.8.2017, que fulminou a pretensão de destinar recursos em benefício da Caixa de Assistência do Ministério Público do Rio de Janeiro, Caixa de Assistência dos Procuradores do Estado do Rio de Janeiro, Mútua dos Magistrados do Estado do Rio de Janeiro e Associação dos Notários e Registradores do Estado do Rio de Janeiro.

Há, portanto, jurisprudência remansosa da Corte Constitucional placitando normas estaduais que vertem parcela dos emolumentos para financiamento de órgãos ou fundos públicos, mais especificamente nas hipóteses em que as receitas tributárias sejam direcionadas ao aperfeiçoamento do Poder Judiciário ou de instituições essenciais à administração da Justiça.

Dita orientação jurisprudencial deita raízes em premissas claras e concatenadas, que foram paulatinamente definidas a partir de um plexo de julgamentos do Plenário do Supremo Tribunal Federal.

Entre os precedentes que remontam à gênese do entendimento prevalecente no Supremo Tribunal Federal, destaca-se a ADI 3.151, rel. Min. Ayres Britto, ajuizada pela Associação dos Notários e Registradores do Brasil, contra dispositivos legais do Estado do Mato Grosso que, essencialmente, destinavam 20% (vinte por cento) do total dos emolumentos recolhidos pelos delegatários de serventias extrajudiciais ao Fundo de Apoio ao Judiciário – FUNAJURIS.

Na ocasião, o Tribunal Pleno compreendeu esse fenômeno de afetação de recursos não propriamente como uma redistribuição automática e linear, em benefício do Poder Judiciário, dos emolumentos

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arrecadados pelas serventias extrajudiciais. Vislumbrou, antes, a instituição de uma modalidade tributária autônoma , cobrada pelo Estado-membro na forma de taxa , decorrente do exercício do poder de polícia, a que alude o art. 236, § 1º, da Constituição da Republica, que impõe a fiscalização, pelo Poder Judiciário, das atividades desempenhadas pelos delegatários de serventias extrajudiciais.

Em julgados posteriores, o Supremo Tribunal Federal reafirmou esta orientação jurisprudencial, chancelando a instituição de taxa em decorrência da vigilância exercida sobre os serviços prestados pelos delegatários de serventias extrajudiciais. Assentou, ainda, que o produto da arrecadação da taxa de fiscalização não se limita ao financiamento das atividades próprias do Poder Judiciário , e sim ao aperfeiçoamento do sistema de Justiça como um todo .

De fato, em pelo menos duas outras oportunidades, ao dialogar com os precedentes da Corte, o Tribunal Pleno referendou leis estaduais que previam o destaque e a arrecadação de percentual dos emolumentos extrajudiciais em benefício de fundos dedicados ao financiamento da estrutura do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro ( ADI 3.028, rel. Min. Marco Aurélio, redator do acórdão Min. Ayres Britto, DJ 30.6.2010) e da Defensoria Pública do Estado do Rio de Janeiro ( ADI 3.643, rel. Min. Ayres Brito, DJ 8.11.2006).

Eis o teor dos acórdãos:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. INCISO V DO ART. 28 DA LEI COMPLEMENTAR 166/99 DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE. TAXA INSTITUÍDA SOBRE AS ATIVIDADES NOTARIAIS E DE REGISTRO. PRODUTO DA ARRECADAÇÃO DESTINADO AO FUNDO DE REAPARELHAMENTO DO MINISTÉRIO PÚBLICO. 1. O Supremo Tribunal Federal vem admitindo a incidência de taxa sobre as atividades notariais e de registro, tendo por base de cálculo os emolumentos que são cobrados pelos titulares das serventias como pagamento do trabalho que eles prestam aos tomadores dos serviços cartorários. Tributo gerado em

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razão do exercício do poder de polícia que assiste aos Estadosmembros, notadamente no plano da vigilância, orientação e correição da atividade em causa, nos termos do § 1º do art. 236 da Constituição Federal . 2. O inciso V do art. 28 da Lei Complementar 166/99 do Estado do Rio Grande do Norte criou taxa em razão do poder de polícia. Pelo que não incide a vedação do inciso IV do art. 167 da Carta Magna, que recai apenas sobre os impostos. 3. O produto da arrecadação de taxa de polícia sobre as atividades notariais e de registro não está restrito ao reaparelhamento do Poder Judiciário, mas ao aperfeiçoamento da jurisdição . E o Ministério Público é aparelho genuinamente estatal ou de existência necessária, unidade de serviço que se inscreve no rol daquelas que desempenham função essencial à jurisdição (art. 127, caput, da CF/88). Logo, bem aparelhar o Ministério Público é servir ao desígnio constitucional de aperfeiçoar a própria jurisdição como atividade básica do Estado e função específica do Poder Judiciário. 4. Ação direta que se julga improcedente”. ( ADI 3.028, Relator Min. MARCO AURÉLIO, Relator do acórdão Min. AYRES BRITTO, Tribunal Pleno, julgado em 26.5.2010, DJe-120 DIVULG 30.6.2010 PUBLIC 1º.7.2010 EMENT VOL02408-01 PP-00173 LEXSTF v. 32, n. 380, 2010, p. 42-75).

“CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. INCISO III DO ART. DA LEI Nº 4.664, DE 14 DE DEZEMBRO DE 2005, DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. TAXA INSTITUÍDA SOBRE AS ATIVIDADES NOTARIAIS E DE REGISTRO. PRODUTO DA ARRECADAÇÃO DESTINADO AO FUNDO ESPECIAL DA DEFENSORIA PÚBLICA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. É constitucional a destinação do produto da arrecadação da taxa de polícia sobre as atividades notariais e de registro, ora para tonificar a musculatura econômica desse ou daquele órgão do Poder Judiciário, ora para aportar recursos financeiros para a jurisdição em si mesma. O inciso IV do art. 167 da Constituição

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passa ao largo do instituto da taxa, recaindo, isto sim, sobre qualquer modalidade de imposto. O dispositivo legal impugnado não invade a competência da União para editar normais gerais sobre a fixação de emolumentos. Isto porque esse tipo de competência legiferante é para dispor sobre relações jurídicas entre o delegatário da serventia e o público usuário dos serviços cartorários. Relação que antecede, logicamente, a que se dá no âmbito tributário da taxa de polícia, tendo por base de cálculo os emolumentos já legalmente disciplinados e administrativamente arrecadados. Ação direta improcedente”. ( ADI 3.643, Relator CARLOS BRITTO, Tribunal Pleno, julgado em 8.11.2006, DJ 16.2.2007 PP-00019 EMENT VOL-02264-01 PP-00134 RTJ VOL-00202-01 PP-00108 RDDT n. 140, 2007, p. 240).

Em todas essas oportunidades, o Supremo Tribunal Federal aventou relevante fundamento ético para a cobrança da taxa de fiscalização das serventias extrajudiciais, notadamente a necessidade de financiamento das “despesas estatais com o desempenho de uma necessária atividade de vigilância, orientação e correição sobre o modo pelo qual o agente delegado operacionaliza a serventia sob os seus imediatos cuidados” ( ADI 3.028, rel. Min. Marco Aurélio, redator do acórdão Min. Ayres Britto, DJ 30.6.2010).

A esse respeito, transcrevo trechos relevantes do voto proferido pelo eminente Ministro Ayres Britto no julgamento ADI 3.028, em razão da sutileza e da pertinência do raciocínio desenvolvido:

“Bem vistas as coisas, então, a esse Estado que titulariza a atividade e o respectivo poder de polícia compete instituir a respectiva taxa. Taxa que se institui em função das atividades ínsitas à serventia e que tem como base de cálculo os multicitados emolumentos, com o fito de custear as despesas que o efetivo exercício dessa atividade administrativa de poder de polícia acarreta; pois, se não se ressarcisse de tais despesas, ele, Estado, terminaria por subsidiar o próprio agente delegatário para o desempenho de uma atividade que já é

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remunerada mediante a cobrança e percepção desses valores que na própria Constituição Federal são chamados de emolumentos. Equivale a dizer: deixando de se ressarcir de dispêndios que são inerentes ao exercício do poder de polícia, o Estado terminaria por fazer justiça fiscal às avessas: ele é que desembolsaria continuamente recursos financeiros e empregaria suas técnicas de trabalho e energia psicofísica dos seus agentes (via Poder Judiciário) para que os delegatários privados bem cumprissem o seu remunerado ofício ”.

A respeito da fiscalização que o Estado exerce sobre as atividades notarial e de registro e que, fundamentalmente, serve de substrato axiológico para a cobrança do mencionado tributo, transcrevo também as lições de Luiz Guilherme Loureiro (Registros Públicos: teoria e prática, 8ª edição, Editora Juspodivm, 2017, p. 75.76), pela sutileza e clareza da explanação:

“A delegação pelo Estado de funções ou serviços públicos para sua prestação independente fora do âmbito da Administração pública não exclui que o Estado garanta aos cidadãos seu cumprimento com igual ou maior grau de eficiência caso viesse a ser prestado diretamente pelo próprio poder público. Daí que o Estado possui um poder de controle que é irrenunciável, sobre qualquer função pública ou serviço público delegado para seu exercício independente.

Este poder público de controle sobre os serviços ou funções públicas não apenas alcança níveis de informação e vigilância (controle passivo) como também de regulamentação normativa (controle ativo).

Os serviços públicos notarial e de registro permanecem, portanto, sob a supervisão do Estado, em benefício e para salvaguarda da cidadania. O bom funcionamento da atividade notarial e de registro está sob a garantia do Estado, que, inclusive, responde objetivamente por falha na sua prestação, conforme o entendimento dominante em nossa jurisprudência.

Consequentemente, as funções supracitadas não podem

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ser prestadas senão por notários e registradores sujeitos a este poder de controle por parte do Estado. Com efeito, uma função notarial sem controle por parte do Estado deixaria de ser uma função pública.

A submissão a este controle estatal obriga os notários ao cumprimento de um dever de informação frente às autoridades estatais e sujeitas a uma potestade pública não só de inspeção e vigilância, mas também disciplinar e normativa ou regulamentar. A legalidade constitucional das normas e medidas regulamentares sobre o exercício da função notarial é, portanto, inegável, pois decorre do poder de controle e fiscalização previsto expressamente na Constituição (arts. 37 e 236)”.

Como se vê, por meio da hermenêutica constitucional e sob o influxo das normas gerais de Direito Tributário, o Supremo Tribunal Federal distinguiu duas modalidades de taxa que podem coexistir, harmonicamente, no âmbito das atividades notariais e de registros públicos.

Enxergou, de um lado, a possibilidade de instituição de taxa decorrente da prestação de serviço público , que é paga pelos usuários dos serviços individualizados (uti singuli) desempenhados pelos notários e registradores. De outro, assentou a possibilidade de instituição de taxa de poder de polícia , cobrada, em benefício dos cofres públicos, dos próprios delegatários de serventias extrajudiciais, em decorrência da fiscalização que o Estado-membro exerce sobre as atividades notariais e de registro.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, portanto, acena positivamente para leis estaduais que destacam percentual dos emolumentos cobrados pelos registradores e notários em benefício de órgãos ou fundos públicos, enxergando, na hipótese, puro e simples desconto dos valores devidos ao Estado-membro a título de taxa em razão do exercício regular de poder de polícia, e não propriamente uma distribuição automática e linear, em benefício de órgãos estatais, das receitas arrecadadas com a cobrança de emolumentos extrajudiciais.

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Com fundamento nessas premissas, o Supremo Tribunal Federal repeliu, em mais de uma oportunidade, teses jurídicas idênticas àquelas que foram deduzidas no presente caso pela Associação dos Notários e Registradores do Brasil – ANOREG.

De fato, no julgamento das multicitadas Ações Diretas de Inconstitucionalidade, o Tribunal entendeu que, por se tratar de taxa de poder de polícia , não incide a vedação da vinculação de impostos a qualquer órgão, fundo ou despesa pública, prevista no art. 167, inciso IV, da Constituição da Republica.

Afastou, igualmente, a tese de violação à norma prevista no art. 236, § 2º, da Constituição da Republica, que reserva à União a competência para editar normas gerais sobre emolumentos extrajudiciais. A esse respeito, transcrevo o raciocínio desenvolvido pelo eminente Ministro Ayres Britto, no julgamento da ADI 3.643:

“Igualmente descabida, parece-me, é a proposição da autora no sentido de que o dispositivo impugnado invade a competência da União para editar normas gerais sobre a fixação de emolumentos ( § 2º do art. 236 da CF/88). Assim o digo porque esse tipo de competência legiferante é para dispor sobre relações jurídicas entre o delegatário da serventia e o público usuário dos serviços cartorários. Relação que antecede, logicamente, a que se dá no âmbito tributário da taxa de polícia, tendo por base de cálculo os emolumentos já legalmente disciplinados e administrativamente arrecadados. Ali, relação entre poder delegante e agente delegado. Aqui, relação entre os tomadores dos serviços notariais e de registro, de uma parte, e, de outra, as serventias mesmas. E o fato é que a Lei agora censurada nada está a dispor sobre esta última espécie de enlace jurídico”.

Registro, quanto a esse relevante aspecto, a posição defendida pelo eminente Ministro Sepúlveda Pertence, ainda no julgamento da ADI 3.643:

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“Não posso deixar, para iniciar, de louvar a robusta ‘compostura deôntica’ do voto do eminente Relator, Ministro Carlos Britto.

Parto de que já está mais do que assentado, a merecer sumulação, que a parcela apropriada pelo Estado do produto de custas e emolumentos constitui taxa de polícia estadual e, portanto, não é de competência federal.

Demonstrou com precisão o eminente Relator que a reserva de lei federal, na matéria, diz respeito à relação entre serventuários e usuários: nada tem a ver com a questão tributária e financeira da relação serventuários/Estadosmembros.

Assim, várias vezes, temos reiterado. Colho, ao acaso, as ADIns nº 1.926 e nº 1.709.

Sendo taxas, é de todo chapada a impertinência da invocação – como também já está assentado em nossa jurisprudência – da vedação da vinculação de impostos a órgãos ou fundos contida no artigo 167 da Constituição.

A destinação do produto da arrecadação, com todas as vênias, nada tem a ver com a caracterização, ou não, de determinada exação como imposto ou como taxa. O que caracteriza e que permite identificar uma ou outra dessas modalidades tributárias é unicamente a sua hipótese de incidência. E isto está claro na definição constitucional de taxa do artigo 145, inciso II, da Constituição”.

Das razões que inspiraram os votos proferidos pelos eminentes Ministros Ayres Britto e Sepúlveda Pertence, colhe-se, também, importante substrato argumentativo para afastar a pecha de afronta ao disposto no art. 145, § 2º, da Constituição da Republica, cujo teor dispõe que as taxas não poderão ter base de cálculo própria de impostos.

Na lição de Hugo de Britto Machado (Curso de direito tributário, 41ª edição, Malheiros, p. 402), trata-se de preceito constitucional que homenageia e concretiza a referibilidade que é traço característico dessa espécie tributária. Transcrevo, no que importa, as lições do eminente tributarista, que, pela profundidade do raciocínio, merecem o devido

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destaque:

“A ausência de critério para demonstrar, com exatidão, a correspondência entre o valor da maioria das taxas e o custo da atividade estatal que lhes constitui fato gerador não invalida o entendimento pelo qual o valor dessa espécie tributária há de ser determinado, ainda que por aproximação e com uma certa margem de arbítrio, tendo-se em vista o custo da atividade estatal à qual se vincula . A não ser assim, a taxa poderia terminar sendo verdadeiro imposto, na medida em que seu valor fosse muito superior a esse custo.

Realmente, a especificidade da taxa reside em que seu fato gerador é uma atividade estatal específica relativa ao contribuinte. Essa ideia de vinculação do fato gerador da taxa a uma atividade estatal específica restaria inteiramente inútil se pudesse o legislador estabelecer critério para a determinação do valor da taxa desvinculado totalmente do custo da atividade estatal à qual diz respeito. A diferença entre a taxa e o imposto seria simples questão de palavras.

Aliás, até mesmo nos impostos é evidente que o fato gerador é determinante dos critérios de determinação do valor respectivo. A base de cálculo e a alíquota de um imposto nada mais são que aspectos de seu fato gerador. Aspectos que servem para lhe dimensionar o valor. Por isso mesmo não se pode admitir que um imposto, tendo como fato gerador a propriedade de um imóvel, tenha seu valor determinado em função de elementos outros que não digam respeito ao valor desse imóvel. Se um imposto tem como fato gerador a renda, é evidente que os critérios de determinação do valor desse imposto estão necessariamente relacionados à renda, e assim por diante.

Assim, portanto, o valor da taxa, seja fixado diretamente pela lei, seja estabelecido em função de algum critério naquela estabelecido, há de estar sempre relacionado com a atividade estatal específica que lhe constitui o fato gerador . Nada justifica uma taxa cuja arrecadação total em determinado

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período ultrapasse significativamente o custo da atividade estatal que lhe permite existir”.

No mesmo sentido, José Maurício Conti (Sistema constitucional tributário interpretado pelos tribunais, São Paulo, Oliveira Mendes, 1997, p. 28) esclarece que a vedação constante do art. 145, § 2º, da Constituição Federal se legitima “na medida em que impede a criação de taxas que, na verdade, seriam impostos disfarçados, ou seja, não corresponderiam a valores cobrados em função do serviço prestado ou do exercício do poder de polícia”.

Como se observa, ao asseverar que as taxas não poderão ter base de cálculo própria de impostos, nada mais quis o constituinte do que reafirmar a natureza sinalagmática desta espécie tributária. Prestigia-se, por conseguinte, aquilo que a doutrina chama de referibilidade, requisito inerente a essa modalidade de tributo, na medida em que o valor cobrado a título de taxa, diversamente do que ocorre com os impostos, só pode variar de acordo com o custo da atividade que constitui seu fato gerador.

Daí por que Hugo de Brito Machado (Curso de direito tributário, p. 402-403) afirma que “o dispositivo é, em princípio, desnecessário, justificandose sua inclusão no texto constitucional apenas para fins didáticos, com a finalidade especial de evitar continuem a ser instituídos sob a denominação de taxas verdeiros impostos”. E assim prossegue o eminente tributarista: “(....) o valor dessa espécie tributária há de ser determinado, ainda que por aproximação e com uma certa margem de arbítrio, tendo-se em vista o custo da atividade estatal à qual se vincula. A não ser assim, a taxa poderia terminar sendo verdadeiro imposto, na medida em que seu valor fosse muito superior a esse custo”.

Isso não indica, porém, uma vedação absoluta para a adoção, na base de cálculo do tributo, de fatores que digam respeito, direta ou indiretamente, a revelações de riqueza do contribuinte, desde que tais aspectos constituam critério adequado para dimensionamento do custo das atividades estatais que justificam a criação do tributo.

Não por outra razão, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem reconhecido a constitucionalidade de taxas que, na apuração do montante devido, adotem um ou mais elementos da base de cálculo

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própria de determinado imposto, desde que não haja integral identidade entre uma base e outra (Súmula Vinculante 29). De mais a mais, há precedentes do Tribunal admitindo a utilização do critério da capacidade contributiva no cálculo do valor do tributo, como se nota no acórdão prolatado no RE 216.259, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJ 19.5.2000).

Partindo dessas premissas, e adstrito aos limites por elas impostos, destaco que não são poucos, tampouco isolados, os precedentes do Tribunal que legitimaram a cobrança de taxas idênticas àquela que é impugnada na presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, verbi gratia a ADI 3.028, rel. Min. Marco Aurélio, redator do acórdão Min. Ayres Britto, DJ 30.6.2010, e a ADI 3.643, rel. Min. Ayres Brito, DJ 8.11.2006. Há, portanto, jurisprudência iterativa reconhecendo a constitucionalidade da taxa desafiada na presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, a sinalizar, por consectário lógico, para a aceitação de todos os aspectos de seu fato gerador, inclusive da base de cálculo.

Destaco, apenas a título de reforço argumentativo, que os aspectos quantitativos eleitos pelo legislador estadual como base de cálculo do tributo constituem, a meu sentir, critério válido para dimensionamento, ainda que por aproximação, do custo da atividade estatal de fiscalização das atividades desempenhadas pelos notários e registradores.

Nada há de aberrante ou irrazoável na base de cálculo escolhida pelo legislador estadual, pois existe uma inegável correlação lógica entre, de um lado, o total de emolumentos recolhidos e, de outro, o vulto da serventia extrajudicial e a quantidade de atos por ela praticados que, em obediência à Constituição, devem se submeter ao crivo do Poder Judiciário. Vale dizer: existe uma proporção direta entre o montante de emolumentos recolhidos pelos notários e registradores e os recursos humanos e materiais dispendidos pelo Estado para o exercício do poder de polícia.

Corrobora essa conclusão a circunstância de que, segundo a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal ( RE 842.846, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 13.8.2019, tema 777 da sistemática da

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repercussão geral), o Estado responde, objetivamente, pelos atos dos tabeliães e registradores oficiais que, no exercício de suas funções, causem danos a terceiros. A tese firmada neste julgamento apenas reforça a ideia de que, quanto maior a dimensão do serviço notarial ou de registro maior será a responsabilidade, e por consequência o custo, do Estado com a fiscalização, vigilância e controle prévio dos atos praticados pelos tabeliães e oficiais de registro.

Em suma, há campo seguro para afirmar que a base de cálculo eleita pelo legislador estadual corresponde, efetivamente, a um padrão objetivo para aferição do custo das atividades de fiscalização , respeitando, portanto, a referibilidade que é traço característico das taxas em geral.

Não se olvida, portanto, que o STF desenvolveu compreensão iterativa pela constitucionalidade da cobrança de taxa de poder de polícia, em decorrência da fiscalização exercida pelos Estados-membros sobre as atividades notariais e de registro público, com fundamento no art. 236, § 2º, da Constituição Federal.

Assim, de toda a argumentação deduzida na petição inicial da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, apenas a questão referente à possibilidade de destinação do valor arrecadado em benefício de fundo especial da Procuradoria-Geral do Estado do Rio de Janeiro demandaria, a meu sentir, análise mais aprofundada.

Sobre esse ponto, rememoro que, no julgamento das ADIs 3.028 e 3.643, o Tribunal referendou leis estaduais que previam o destaque e a arrecadação de percentual dos emolumentos extrajudiciais em benefício de fundos dedicados ao financiamento da estrutura do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro e da Defensoria Pública do Estado do Rio de Janeiro .

A orientação jurisprudencial então sedimentada amparou-se na dicção do art. 98, § 2º, da Constituição da Republica, que impõe a destinação das custas e dos emolumentos exclusivamente ao custeio dos serviços afetos às atividades específicas da Justiça. Invocando diversos precedentes, o Tribunal fixou o entendimento de que os valores arrecadados com a mencionada taxa não teriam aplicação restrita ao

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ADI 3704 / RJ

Poder Judiciário, e sim ao aperfeiçoamento de todas as estruturas genuinamente estatais que desempenham funções essenciais à Justiça.

Nesse particular, abstraindo os argumentos laterais (obiter dictum) que apenas acessoriamente contribuíram para o arremate dos referidos pronunciamentos jurisdicionais, entendo que a jurisprudência da Corte não autoriza o oferecimento de tratamento desigual e mais rigoroso à Procuradoria do Estado do Rio de Janeiro, sobretudo em assunto que diga respeito ao fornecimento dos meios necessários ao desempenho de sua missão constitucional.

Decorre da própria Constituição Federal a qualificação da Advocacia Pública como função essencial à Justiça. Conforme me manifestei no âmbito doutrinário, “o Capítulo IV do Título da Organização dos Poderes, que se segue às normas sobre o Legislativo, Executivo e Judiciário, cuida dos sujeitos que, conquanto estranhos à estrutura do Judiciário, são imprescindíveis para que este Poder se desincumba da sua missão constitucional. Esses sujeitos são o Ministério Público, os Advogados – públicos e particulares – e a Defensoria Pública” (Curso de Direito Constitucional, 14ª edição, São Paulo, Saraiva, 2019).

Assim, atende aos desígnios constitucionais de universalização e aperfeiçoamento da própria jurisdição como atividade básica do Estado o fornecimento de recursos suficientes e adequados ao aparelhamento da Advocacia Pública, cujos membros exercem relevante múnus constitucional de defesa dos interesses titularizados pelas pessoas jurídicas de direito público.

Em especial, quanto à Advocacia Pública, leciona o professor Diogo de Figueiredo Moreira Neto (As funções essenciais à Justiça e as Procuradorias Constitucionais. Revista da Procuradoria-Geral do Estado de São Paulo, dez. 1991) que “ a advocacia postulatória é a expressão privativa das funções essenciais à justiça, destinando-se a suscitar a atuação de qualquer dos Poderes do Estado, em especial o Judiciário, para a correção da injuridicidade . Admite por suposto, uma forma passiva, na qual a função é exercida sob demanda do interessado, e uma forma ativa, na qual ela é exercida ex officio, por imposição da lei”.

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Dessa forma, tendo em mente a nota de essencialidade que traduz as atribuições exercidas pela Advocacia Pública, entendo que nada justifica a imposição de tratamento desigual e mais restritivo à Procuradoria do Estado do Rio de Janeiro, privando-lhe de recursos que, de acordo com jurisprudência pacífica do Supremo Tribunal Federal, podem ser reservados, por lei, às instituições que desempenham funções essenciais à Justiça.

Ante o exposto, julgo improcedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade, declarando a compatibilidade do art. 31, inciso III, da Lei Complementar 111/2006, do Estado do Rio de Janeiro, com o texto constitucional.

É o voto.

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ExtratodeAta-27/04/2021

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PLENÁRIO EXTRATO DE ATA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 3.704

PROCED. : RIO DE JANEIRO RELATOR : MIN. MARCO AURÉLIO

REDATOR DO ACÓRDÃO : MIN. GILMAR MENDES

REQTE.(S) : ASSOCIAÇÃO DOS NOTÁRIOS E REGISTRADORES DO BRASIL -ANOREG/BR

ADV.(A/S) : FREDERICO HENRIQUE VIEGAS DE LIMA (6448/DF)

INTDO.(A/S) : GOVERNADORA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

Decisão: Após os votos dos Ministros Marco Aurélio (Relator) e Edson Fachin, que julgavam procedente o pedido formulado na ação direta para assentar a inconstitucionalidade, sob o ângulo seja formal, seja material, do artigo 31, inciso III, da Lei Complementar nº 111, de 13 de março de 2006, do Estado do Rio de Janeiro, pediu vista dos autos o Ministro Gilmar Mendes. Falou, pelo interessado Governador do Estado do Rio de Janeiro, o Dr. Alde da Costa Santos Junior, Procurador do Estado. Plenário, Sessão Virtual de 7.8.2020 a 17.8.2020.

Decisão: O Tribunal, por maioria, julgou improcedente a ação direta de inconstitucionalidade, declarando a compatibilidade do art. 31, inciso III, da Lei Complementar nº 111/2006, do Estado do Rio de Janeiro, com o texto constitucional, nos termos do voto do Ministro Gilmar Mendes, Redator para o acórdão, vencidos os Ministros Marco Aurélio (Relator), Edson Fachin e Rosa Weber. Plenário, Sessão Virtual de 16.4.2021 a 26.4.2021.

Composição: Ministros Luiz Fux (Presidente), Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Dias Toffoli, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin, Alexandre de Moraes e Nunes Marques.

Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário

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