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15 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal
ano passado

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Órgão Julgador

Tribunal Pleno

Partes

Publicação

Julgamento

Relator

GILMAR MENDES

Documentos anexos

Inteiro TeorSTF_ADI_6493_09cf4.pdf
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Inteiro Teor

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 26

14/06/2021 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.493 PA RAÍBA

RELATOR : MIN. GILMAR MENDES

REQTE.(S) : UNIDAS - UNIÃO NACIONAL DAS INSTITUICOES

DE AUTOGESTAO EM SAÚDE.

ADV.(A/S) : JOSE LUIZ TORO DA SILVA

ADV.(A/S) : VANIA DE ARAUJO LIMA TORO DA SILVA

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DA PARAÍBA

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DA PARAÍBA

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO

DA PARAÍBA

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Lei 11.746, de 30 de junho de 2020, do Estado da Paraíba. Proibição de operadoras de planos de saúde no Estado da Paraíba recusarem a prestação de serviços a pessoas suspeitas ou contaminadas pelo COVID-19 em razão de prazo de carência contratual. 3. Usurpação de competência privativa da União para legislar sobre direito civil, comercial e sobre política de seguros. 4. Interferência nas relações contratuais firmadas entre operadoras de plano de saúde e usuários. 5. Período de carência. Suspensão. COVID-19. Disciplina dada pela Lei Federal 9.656/1998. 6. Inconstitucionalidade formal. Precedentes. ADI 6441, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgada na Sessão virtual de 07/05 a 14/05 de 2021. 7. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em Sessão Plenária, sob a presidência do Senhor Ministro Luiz Fux, na conformidade da ata de julgamento e das notas taquigráficas, por maioria de votos, conhecer da ação direta e, no mérito, julgar procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade da Lei nº 11.746, de 30 de junho de 2020, do Estado da Paraíba, nos termos do voto do Relator.

Brasília, Sessão Virtual de 04 a 11 de junho de 2021.

Ministro GILMAR MENDES

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 2 de 26

ADI 6493 / PB

Relator

Documento assinado digitalmente

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 3 de 26

14/06/2021 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.493 PA RAÍBA

RELATOR : MIN. GILMAR MENDES

REQTE.(S) : UNIDAS - UNIÃO NACIONAL DAS INSTITUICOES

DE AUTOGESTAO EM SAÚDE.

ADV.(A/S) : JOSE LUIZ TORO DA SILVA

ADV.(A/S) : VANIA DE ARAUJO LIMA TORO DA SILVA

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DA PARAÍBA

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DA PARAÍBA

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO

DA PARAÍBA

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

R E L A T Ó R I O

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR): Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pela União Nacional das Instituições de Autogestão em Saúde – UNIDAS, em face da integralidade da Lei 11.746, de 30 de junho de 2020, do Estado da Paraíba, que dispõe “sobre a proibição de operadoras de planos de saúde no Estado da Paraíba recusarem a prestação de serviços a pessoas suspeitas ou contaminadas pelo COVID-19 em razão de prazo de carência contratual e dá outras providências”. Eis o teor do dispositivo impugnado:

“Art. 1 º Durante a vigência de carência contratual, as operadoras de planos de saúde no âmbito do Estado da Paraíba não poderão recusar atendimento ou prestação de qualquer serviço aos seus usuários que estejam com quadro clínico ainda não diagnosticado ou prováveis de contágio pelo COVlD-19 e que seja indicada a realização de testagem, ou com diagnóstico positivo de contaminação pelo COVlD-19.

§ 1º Os serviços a serem obrigatoriamente prestados durante a carência correspondem a todos aqueles contratados pelo consumidor e que tenham relação direta com o quadro de

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Relatório

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ADI 6493 / PB

saúde apresentado em razão da contaminação pelo COVlD-19.

§ 2º Os serviços devem ser prestados nas exatas condições pactuadas contratualmente.

Art. 2º O descumprimento do disposto nesta Lei sujeitará o infrator imposição de multa em valor equivalente a 100 (cem) UFR-PB (Unidades Fiscais de Referência do Estado da Paraíba) vigente na data da aplicação da penalidade, cujo valor da multa será destinado ao Fundo Estadual de Saúde.

Art. 3º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação. Art. 4º Revogam-se as disposições cm contrário.”

A requerente alega que a lei impugnada afronta a competência privativa da União em legislar sobre Direito Civil e Comercial, disposta no artigo 22, incisos I e VII, da Constituição Federal.

Em suas razões, sustenta que a lei estadual impugnada cria disparidades regionais quanto às obrigações das operadoras de plano de saúde que atuam no território brasileiro. Nesse sentido, argumenta que o dispositivo supracitado, ao vedar a recusa das operadoras em atendimentos ou prestações de serviços relacionados a COVID-19, ainda que durante a vigência da carência contratual, gera impactos financeiros às operadoras, bem como impõe diferente forma de fixação de multa.

Defende, ainda, que é de competência da Agência Nacional e Saúde Suplementar – ANS a determinação das diretrizes relacionadas a cobertura e prestação de serviço pelas entidades filiadas à autora.

Por fim, afirma que a questão tratada na lei já estava prevista na Lei Federal 9.656/98. Assim, pede que a lei estadual seja declarada inconstitucional em sua integralidade.

À época, requisitei informações ao Governador do Estado da Paraíba e à Assembleia Legislativa do Estado da Paraíba, bem como remeti os autos ao Advogado-Geral da União e ao Procurador-Geral da República. (eDOC 8)

O Governador do Estado da Paraíba, em manifestação acostada aos autos, defende a constitucionalidade da lei impugnada e a improcedência da ação. Aduz que o Estado da Paraíba limitou-se a exercer sua

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Relatório

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ADI 6493 / PB

competência concorrente para legislar sobre direito do consumidor. Assim, a Lei 11.716/2020 teria promovido apenas a sustação pontual do período de carência contratual nos serviços prestação a pessoas suspeitas de contaminação ou contaminadas pela COVID-19. (eDOC 14-16)

A Assembleia Legislativa do Estado da Paraíba sustenta a constitucionalidade do dispositivo e a improcedência da ação. Alega que o Poder Legislativo paraibano atuou dentro da competência concorrente deferida aos Estados-membros pela Constituição Federal. (eDOC 22)

Instado a se manifestar, o Advogado-Geral da União defende a procedência da ação e, no mérito, a declaração de inconstitucionalidade da Lei 11.716/2020, do Estado da Paraíba. Aduz que compete à União Federal legislar privativamente sobre direito civil e sobre política de seguros. (eDOC 27)

O Procurador-Geral da República igualmente manifesta-se pela procedência da ação e, no mérito, pela declaração de inconstitucionalidade do dispositivo impugnado. (eDOC 30)

É o relatório.

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Voto-MIN.GILMARMENDES

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14/06/2021 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.493 PA RAÍBA

V O T O

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR): A controvérsia que se apresenta nos autos cinge-se a definir se o Estado da Paraíba possui competência legislativa para proibir as operadoras de planos de saúde no Estado da Paraíba de recusar atendimento ou prestação de serviços aos usuários que estejam com suspeitas ou diagnosticados com COVID-19, em razão dos prazos de carência dos contratos firmados.

Inicialmente, cumpre pontuar o incremento da repartição de competências no Brasil a partir da vigência da Constituição Federal de 1988. No artigo 22 da CF, estão listadas as matérias cuja competência legislativa é privativa da União. Adiante, em seu artigo 24, a Lei Maior trata das matérias submetidas à competência legislativa concorrente.

Como é sabido, aos Estados-membros e ao Distrito Federal é permitido, em relação às normas de caráter geral, o exercício da competência legislativa suplementar (art. 24, § 2º) que permite, em resumo, suprir aquelas lacunas eventualmente existentes.

Com o objetivo de disciplinar a nível nacional as questões de elevada relevância para todo o território brasileiro, a Constituição de 1988 conferiu à União, em seu artigo 22, incisos I e VII, a competência privativa para legislar sobre direito civil e sobre política de seguros. Eis o teor:

“Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho;

(…)

VII - política de crédito, câmbio, seguros e transferência de valores;”

Em caso análogo ao dos autos, na ocasião do julgamento da ADI 5173/RJ, defendi que “...a regulação dos planos e seguros privados de assistência à saúde é realizada pela Lei federal 9.656/1998, no exercício da

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Voto-MIN.GILMARMENDES

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ADI 6493 / PB

competência legislativa privativa da União para legislar sobre direito civil e contratos de seguro, prevista no art. 22, I e VII, da Constituição. Não podem, dessarte, os Estados expedir normas sobre a matéria, nem em caráter suplementar, como tem reconhecido a jurisprudência deste Tribunal...“.

Dito isso, a partir do que se depreende da legislação impugnada, fica evidente que a lei estadual, ao impor obrigações às operadoras de planos de saúde no Estado da Paraíba, interfere diretamente nas relações contratuais firmadas entre as operadoras e os usuários contratantes, ocasionando relevante impacto financeiro, o que, consequentemente, influencia na eficácia do serviço prestado pelas operadoras do serviço, que se veem obrigadas a alterar substancialmente sua atuação unicamente naquele Estado-membro.

Como acertadamente se manifestou a Procuradoria-Geral da República:

“...a lei atacada, ao incidir sobre prazos de carência para a prestação de serviços médico-hospitalares, afeta o núcleo da atividade prestada pelas operadoras de planos de saúde. Impacta a eficácia de negócios jurídicos validamente celebrados entre particulares, disciplinados por normas de direito civil e do setor securitário. Ingressa, além disso, em aspectos da política de seguros, avançando em competência legislativa da União ( CF, art. 22, VII)”. (eDOC 30, p. 10)

Por sua vez, a Lei Federal 9.656/1998, em seu artigo 16, III, prevê a necessidade de indicação clara dos períodos de carência. Vejamos:

“Art. 16. Dos contratos, regulamentos ou condições gerais dos planos e seguros tratados nesta Lei devem constar dispositivos que indiquem com clareza:

(…)

III - os períodos de carência para consultas, internações, procedimentos e exames;”

Evidente, portanto, que a matéria tratada nos autos, qual seja, a

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Voto-MIN.GILMARMENDES

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ADI 6493 / PB

imposição de períodos de carência pelas operadoras de plano de saúde, já foi disciplinada por lei federal no exercício da competência privativa da União prevista no artigo 22, incisos I e VII, da Constituição Federal, de modo que não cabe ao Estado da Paraíba inovar matéria já disciplinada.

Ressalto que, em diversas ocasiões, esta Corte manifestou-se sobre a competência privativa da União para legislar sobre direito civil e comercial, bem como sobre política de seguros. Vejamos:

“Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Lei estadual que regula obrigações relativas a serviços de assistência médico hospitalar regidos por contratos de natureza privada, universalizando a cobertura de doenças (Lei no 11.446/1997, do Estado de Pernambuco). 3. Vício formal. 4. Competência privativa da União para legislar sobre direito civil, comercial e sobre política de seguros ( CF, art. 22, I e VII). 5. Precedente: ADI no 1.595-MC/SP, Rel. Min. Nelson Jobim, DJ de 19.12.2002, Pleno, maioria. 6. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.” ( ADI 1.646, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJ 7.12.2006)

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL QUE FIXA PRAZOS MÁXIMOS, SEGUNDO A FAIXA ETÁRIA DOS USUÁRIOS, PARA A AUTORIZAÇÃO DE EXAMES PELAS OPERADORAS DE PLANOS DE SAÚDE. 1. Encontra-se caracterizado o direito de propositura. Os associados da requerente estão unidos pela comunhão de interesses em relação a um objeto específico (prestação do serviço de assistência suplementar à saúde na modalidade autogestão). Esse elemento caracteriza a unidade de propósito na representação associativa, afastando a excessiva generalidade que, segundo esta Corte, impediria o conhecimento da ação. 2. Por mais ampla que seja, a competência legislativa concorrente em matéria de defesa do consumidor ( CF/88, art. 24, V e VIII) não autoriza os Estadosmembros a editarem normas acerca de relações contratuais, uma vez que essa atribuição está inserida na competência da

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Voto-MIN.GILMARMENDES

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ADI 6493 / PB

União Federal para legislar sobre direito civil ( CF/88, art. 22, I). 3. Os arts. 22, VII e 21, VIII, da Constituição Federal atribuem à União competência para legislar sobre seguros e fiscalizar as operações relacionadas a essa matéria. Tais previsões alcançam os planos de saúde, tendo em vista a sua íntima afinidade com a lógica dos contratos de seguro, notadamente por conta do componente atuarial. 4. Procedência do pedido”. ( ADI 4.701, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 25.8.2014)

“CONSTITUCIONAL. LEI ESTADUAL QUE ESTABELECE UNIVERSALIDADE DA COBERTURA POR EMPRESAS PRIVADAS NOS CONTRATOS DE SEGURO SAÚDE. COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE DIREITO CIVIL E COMERCIAL. ART. 22, I, DA CF. IMPOSSIBILIDADE EM FACE DO NEGÓCIO JURÍDICO SINALAGMÁTICO. LIMINAR DEFERIDA.” (ADI 1.595 MC, Relator Nelson Jobim, Tribunal Pleno, DJ 19.12.2002)

É fato que a crise ocasionada pela pandemia da COVID-19 impõe desafios para a União e para os Estados-membros. Todavia, há que se frisar que as soluções para os problemas atuais devem respeitar a repartição de competências disposta na Constituição Federal de 1988. Nesse sentido, destaco o recente precedente da ADI 6441, de relatoria da Ministra Cármen Lúcia, julgado pelo Plenário na Sessão Virtual de 7.5.2021 a 14.5.2021, assim ementada:

“MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONVERSÃO EM JULGAMENTO DEFINITIVO. LEI N. 8.811/2020 DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. DISCIPLINA SOBRE PROIBIÇÃO DE SUSPENSÃO OU CANCELAMENTO DE PLANOS DE SAÚDE POR FALTA DE PAGAMENTO DURANTE A SITUAÇÃO DE EMERGÊNCIA DA PANDEMIA DO NOVO CORONAVÍRUS. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA LEGISLAR PRIVATIVAMENTE SOBRE DIREITO CIVIL E POLÍTICA DE SEGUROS. AÇÃO DIRETA DE

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INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE.”

Ante o exposto, conheço da presente ação direta de inconstitucionalidade e, no mérito, julgo procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade da Lei 11.746, de 30 de junho de 2020, do Estado da Paraíba.

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VotoVogal

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14/06/2021 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.493 PA RAÍBA

RELATOR : MIN. GILMAR MENDES

REQTE.(S) : UNIDAS - UNIÃO NACIONAL DAS INSTITUICOES

DE AUTOGESTAO EM SAÚDE.

ADV.(A/S) : JOSE LUIZ TORO DA SILVA

ADV.(A/S) : VANIA DE ARAUJO LIMA TORO DA SILVA

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DA PARAÍBA

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DA PARAÍBA

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO

DA PARAÍBA

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

V O T O - V OGAL

O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN:

I. Acolho o bem lançado do relatório do e. Ministro Gilmar Mendes. Rememoro, de forma abreviada, tratar-se de ação direta de inconstitucionalidade em que se impugna a Lei nº 11.746, de 30 de junho de 2020, do Estado da Paraíba, que dispõe “sobre a proibição de operadoras de planos de saúde no Estado da Paraíba recusarem a prestação de serviços a pessoas suspeitas ou contaminadas pelo COVID19 em razão de prazo de carência contratual e dá outras providências”.

Examina-se se a medida adotada pelo Estado da Paraíba, a saber, a positivação de obrigação atribuída às operadoras de planos de saúde para prestar atendimento a todos usuários com quadro clínico de COVID-19, independentemente de período de carência, recai nos limites das competências constitucionais atribuídas aos Estados federados.

Argumenta-se que a lei vergastada seria inconstitucional, carecendo o Estado de poderes para legislar sobre direito civil (matéria contratual), e comercial, matérias deixadas à competência legislativa privativa da União, consoante disposto no art. 22, inciso I, VII, da Constituição da Republica.

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ADI 6493 / PB

Argumenta-se, ainda, que os dispositivos impugnados atingiriam relações jurídicas previamente constituídas por contrato, atos jurídicos portanto perfeitos, protegidos pelo art. , XXXVI da CRFB/88.

Era o que se tinha a rememorar.

II. Peço vênias para divergir da posição adotada pelo e. Relator, Ministro Gilmar Mendes. Penso que nem os títulos próprios de exercício de competência do art. 22, I e VII, nem tampouco a garantia de proteção ao ato jurídico perfeito assomam razões suficientes para infirmar a constitucionalidade da Lei nº 11.746/2020, do Estado da Paraíba.

III. A questão dos autos diz respeito à distribuição de competência entre os diversos entes federativos para legislarem sobre as matérias especificadas pela Constituição. A repartição de competências é característica essencial em um Estado federado para que seja protegida a autonomia de cada um dos seus membros.

Nesta perspectiva, esta disposição pode se dar em sentido horizontal ou vertical, levado em conta o domínio dos interesses envolvidos.

Repartir competências compreende compatibilizar interesses para o reforço do federalismo cooperativo em uma dimensão de fato cooperativa e difusa, rechaçando-se a centralização em um ou outro ente a fim de que o funcionamento consonante das competências legislativas e executivas otimizem os fundamentos (art. , da CRFB/88) e objetivos (art. , da CRFB/88) da República.

Ao construir uma rede interligada de competências, o Estado obrigase a exercê-las em proveito do alcance do bem comum e da satisfação dos direitos fundamentais.

Ocorre que, não raro, uma mesma lei pode apresentar problemas complexos, por envolver tema que se divide em assunto que compõe a competência concorrente e em matéria restrita à competência legislativa de apenas uma das esferas da Federação.

Em outras oportunidades, sustentei que a tradicional compreensão do federalismo brasileiro, que busca solucionar os conflitos de competência apenas a partir da ótica da prevalência de interesses, não

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ADI 6493 / PB

apresenta solução satisfatória para os casos em que a dúvida sobre o exercício da competência legislativa decorre de atos normativos que podem versar sobre diferentes temas.

A solução, mesmo em tais hipóteses, não pode se distanciar do cânone da prudência que incumbe aos órgãos de controle de constitucionalidade: deve-se privilegiar a interpretação que seja condizente com a presunção de constitucionalidade de que gozam os atos legislativos. Incide, aqui, o que o e. Ministro Gilmar Mendes, em conhecida obra doutrinária, chamou de princípio da interpretação conforme à Constituição:

“Não se deve pressupor que legislador haja querido dispor em sentido contrário à Constituição; ao contrário, as normas infraconstitucionais surgem com a presunção de constitucionalidade” (BRANCO, Paulo G.; MENDES, Gilmar F. Curso de direito constitucional . 10ª ed. São Paulo: Saraiva, 2015, p. 97).

Essa deferência ao poder legislativo assume feição especial quando o controle de constitucionalidade é feito em face de norma produzida pelos demais entes da federação. Ela exige que o intérprete não tolha a competência que detêm os entes menores para dispor sobre determinada matéria. Nesse sentido, o cânone da interpretação conforme deve ser integrado por aquilo que, na jurisprudência norte-americana, chamou-se de presunção a favor da competência dos entes menores da federação (presumption against pre-emption).

Assim, é preciso reconhecer, no âmbito da repartição constitucional de competências federativas, que o Município, desde que possua competência para matéria, detém primazia sobre os temas de interesse local, nos termos do disposto no art. 30, I, da CRFB. De igual modo, Estados e União detêm competência sobre os temas de seus respectivos interesses, nos termos dos parágrafos do art. 24 da CRFB. Há, dessa forma, um direcionamento das ações de governo do ente local para o nacional, naquilo que José de Oliveira Baracho vislumbrou como sendo o

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ADI 6493 / PB

princípio da subsidiariedade do federalismo brasileiro:

O princípio da subsidiariedade mantém múltiplas implicações de ordem filosófica, política, jurídica, econômica, tanto na ordem jurídica interna, como na comunitária e internacional. Dentro das preocupações federativas, o Governo local deve assumir grande projeção, desde que sua efetivação, estrutura, quadros políticos, administrativos e econômicos que se projetam na globalidade dos entes da Federação. No exercício de suas atribuições, o governo das entidades federativas poderá promover ações que devem, pelo menos, mitigar a desigualdade social, criar condições de desenvolvimento e de qualidade de vida. A Administração pública de qualidade, comprometida com as necessidades sociais e aberta à participação solidária da sociedade, pode melhorar as entidades federativas e os municípios. A partir desse nível, concretiza-se, necessariamente a efetivação dos direitos humanos. A descentralização, nesse nível, deverá ser estímulo às liberdades, à criatividade, às iniciativas e à vitalidade das diversas legalidades, impulsionando novo tipo de crescimento e melhorias sociais. As burocracias centrais, de tendências autoritárias opõem-se, muitas vezes, às medidas descentralizadoras, contrariando as atribuições da sociedade e dos governos locais. O melhor clima das relações entre cidadãos e autoridades deve iniciar-se nos municípios, tendo em vista o conhecimento recíproco, facilitando o diagnóstico dos problemas sociais e a participação motivada e responsável dos grupos sociais na solução dos problemas, gerando confiança e credibilidade. (BARACHO, José Alfredo de Oliveira. O princípio da subsidiariedade: conceito e evolução. Revista da Faculdade de Direito da UFMG , n. 35, p. 13-52, 1995. p. 28-29).

A toda evidência, não se deve apressadamente igualar a democracia com as espécies existentes de provincianismo ou paroquialismo político. Afinal, a Constituição é também um contraponto à captura do governo local por oligarquias lugareiras. Reside aqui precisamente a fonte

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ADI 6493 / PB

material de competência dos demais entes federativos: desde que favoreçam a realização material de direitos constitucionalmente garantidos, e desde que estejam previstas no âmbito de sua respectiva competência, União e Estados podem dispor sobre matérias que tangencialmente afetem o interesse local. O federalismo torna-se, portanto, um instrumento de descentralização política, não para simplesmente distribuir poder, mas para realizar direitos fundamentais.

Assim, seria possível superar o aspecto meramente formal do princípio da prevalência do interesse e nele reconhecer um conteúdo material: apenas quando a lei federal ou estadual claramente indicar, de forma necessária, adequada e razoável, que os efeitos de sua aplicação excluem o poder de complementação que detêm os entes menores (clear statement rule), seria possível afastar a presunção de que, no âmbito regional, determinado tema deve ser disciplinado pelo ente maior.

A clareza legislativa não se refere apenas à competência concorrente. Em caso de dúvida sobre o título a que se dá o exercício da competência, se comum ou concorrente, por exemplo, também cumpre à lei definir o âmbito de atuação do ente federativo. Ressalte-se, porém, que, seja qual for a hipótese, a assunção de competência pelo ente maior deve fundar-se no princípio da subsidiariedade como aqui entendido, ou seja, na demonstração de que a regulação de determinada matéria pela União ou pelo Estado, conforme as circunstâncias do caso concreto, revela-se mais apta a garantir direitos fundamentais.

Trata-se, portanto, de privilegiar, em princípio, a definição dada pelo legislador, reconhecendo que eventual lacuna deve ser vista como possibilidade de atuação dos demais entes federativos. À míngua de definição legislativa, não cabe ao Poder Judiciário retirar a competência normativa de determinado ente da federação, sob pena de tolher-lhe sua autonomia constitucional.

IV. Nada obstante o bem argumentado entendimento do e. Relator, que funda a inconstitucionalidade da norma na competência privativa da União para legislar sobre direito civil e seguros (art. 22, I, VII da CRFB/88), penso ser preciso reconhecer que aos Estados e ao Distrito

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VotoVogal

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ADI 6493 / PB

Federal é atribuída competência para legislar sobre relações de consumo em geral.

Se a natureza da norma é que informa o seu regime jurídico e a regra de competência correspondente, deve-se analisar caso a caso se se atinge o núcleo do serviço ou a própria relação de consumo, hipóteses em que a competência normativa será concorrente (art. 24, V e VIII da CRFB/88).

Sendo concorrente, no entanto, deve-se ainda perquirir sobre a existência de norma federal sobre a matéria, a fim de verificar a abrangência da competência estadual (art. 24, §§ 3º e da CRFB/88).

Portanto, apenas quando a norma federal, a fim de garantir a homogeneidade regulatória, afastar claramente a competência dos Estados para dispor sobre consumo, segundo o teste da clear statement rule, haverá inconstitucionalidade formal.

No caso, como bem anotado na peça inicial, e indicado no voto do relator, a União, ao concretizar a competência constitucional, editou a Lei nº 9.656/1998, a qual prevê atualmente, no seu art. 16, a necessária comunicação ao consumidor dos períodos de carência para consultas, internações, procedimentos e exames.

Assim, parece-me, inexiste uma norma federal expressa que exclua a coparticipação do ente federado na concretização normativa. Não existe, portanto, incompatibilidade da atuação estadual na densificação do comando de indicação da existência, ou não, de carência para determinados serviços a serem cobertos pelos planos de saúde.

Esta é a compreensão que extraio da linha jurisprudencial inaugurada pela ADI nº 4.512:

“EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 3.885, DE 20/4/2010, DE MATO GROSSO DO SUL. DIREITO À INFORMAÇÃO DO CONSUMIDOR. OPERADORAS DE PLANO OU SEGURO DE ASSISTÊNCIA À SAÚDE. OBRIGATORIEDADE DE ENTREGA DE COMPROVANTE ESCRITO EM CASO DE NEGATIVA, TOTAL OU PARCIAL, DE COBERTURA DE PROCEDIMENTO MÉDICO,

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ADI 6493 / PB

CIRÚRGICO OU DE DIAGNÓSTICO, BEM COMO DE TRATAMENTO E INTERNAÇÃO. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE. NORMA ESTADUAL SUPLEMENTAR. ART. 24, INC. V E § 2º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA. OBRIGAÇÃO EXTRACONTRATUAL. DEFESA DO CONSUMIDOR. AUSÊNCIA DE CONTRARIEDADE AOS ARTS. , INC. XXXVI, 22, INCS. I E VII, E 170 DA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA. AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE. 1. A abertura do setor de assistência à saúde à iniciativa privada não obsta a regulação dessa atividade pelo Estado, indispensável para resguardar outros direitos garantidos pela Constituição, em especial a dignidade da pessoa humana, a defesa do consumidor e os direitos à saúde, à integridade física e à vida. 2. Nos termos do art. 24, inc. V e § 2º, da Constituição da Republica, os Estados e o Distrito Federal dispõem de competência legislativa suplementar para editar normas de defesa do consumidor. 3. A Lei n. 3.885/2010, de Mato Grosso do Sul, é ato normativo instrumentalizador do consumidor com meios necessários para sua defesa, além de densificar o direito à informação, prefacialmente posto no inc. XIV do art. da Constituição da Republica e seguido pelo Código de Defesa do Consumidor (arts. , inc. IV, , inc. III, e 55, § 4º, da Lei n. 8.078/1990). 4. Mais se revela pertinente a norma de proteção do consumidor quanto maior for a hipossuficiência ou déficit de informação daquele que, transitória ou permanentemente debilitado, esteja em estado de especial vulnerabilidade em face do fornecedor do serviço. 5. O princípio da livre iniciativa não pode ser invocado para afastar regras de regulamentação do mercado e de defesa do consumidor. 6. Ação direta

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ADI 6493 / PB

de inconstitucionalidade julgada improcedente”. ( ADI 4512, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, julgado em 07/02/2018, DJE 17/06/2019, grifos meus)”.

V. Do conjunto de circunstâncias relevantes para a aplicação do direito ao caso, parece-me ser importante destacar o fato de que a medida adotada pelo Estado da Paraíba se dá não apenas no contexto da pandemia do vírus Corona, senão também configura política pública destinada a conter seus devastadores efeitos.

Incide, prima facie, a possibilidade de interpretar a Lei nº 11.746/2020 como autêntico exercício das competências comuns e concorrentes para adotar medidas administrativas e legislativas concernentes à saúde. Nestes termos, solidificou-se a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal:

“Ementa: CONSTITUCIONAL. PANDEMIA DO CORONAVÍRUS (COVID-19). RESPEITO AO FEDERALISMO. LEI FEDERAL 13.979/2020. MEDIDAS SANITÁRIAS DE CONTENÇÃO À DISSEMINAÇÃO DO VÍRUS. ISOLAMENTO SOCIAL. PROTEÇÃO À SAÚDE, SEGURANÇA SANITÁRIA E EPIDEMIOLÓGICA. COMPETÊNCIAS COMUNS E CONCORRENTES E RESPEITO AO PRINCÍPIO DA PREDOMINÂNCIA DO INTERESSE (ARTS. 23, II, 24, XII, E 25, § 1º, DA CF). COMPETÊNCIAS DOS ESTADOS PARA IMPLEMENTAÇÃO DAS MEDIDAS PREVISTAS EM LEI FEDERAL. ARGUIÇÃO JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE. 1. Proposta de conversão de referendo de medida cautelar em julgamento definitivo de mérito, considerando a existência de precedentes da CORTE quanto à matéria de fundo e a instrução dos autos, nos termos do art. 12 da Lei 9.868/1999. 2. A gravidade da emergência causada pela pandemia do coronavírus

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ADI 6493 / PB

(COVID-19) exige das autoridades brasileiras, em todos os níveis de governo, a efetivação concreta da proteção à saúde pública, com a adoção de todas as medidas possíveis e tecnicamente sustentáveis para o apoio e manutenção das atividades do Sistema Único de Saúde, sempre com o absoluto respeito aos mecanismos constitucionais de equilíbrio institucional e manutenção da harmonia e independência entre os poderes, que devem ser cada vez mais valorizados, evitando-se o exacerbamento de quaisquer personalismos prejudiciais à condução das políticas públicas essenciais ao combate da pandemia de COVID-19. 3. Em relação à saúde e assistência pública, a Constituição Federal consagra a existência de competência administrativa comum entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios (art. 23, II e IX, da CF), bem como prevê competência concorrente entre União e Estados/Distrito Federal para legislar sobre proteção e defesa da saúde (art. 24, XII, da CF), permitindo aos Municípios suplementar a legislação federal e a estadual no que couber, desde que haja interesse local (art. 30, II, da CF); e prescrevendo ainda a descentralização político-administrativa do Sistema de Saúde (art. 198, CF, e art. da Lei 8.080/1990), com a consequente descentralização da execução de serviços, inclusive no que diz respeito às atividades de vigilância sanitária e epidemiológica (art. , I, da Lei 8.080/1990). 4. O Poder Executivo federal exerce o papel de ente central no planejamento e coordenação das ações governamentais em prol da saúde pública, mas nem por isso pode afastar, unilateralmente, as decisões dos governos estaduais, distrital e municipais que, no exercício de suas competências constitucionais, adotem medidas sanitárias previstas na Lei 13.979/2020 no âmbito de seus respectivos

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territórios, como a imposição de distanciamento ou isolamento social, quarentena, suspensão de atividades de ensino, restrições de comércio, atividades culturais e à circulação de pessoas, entre outros mecanismos reconhecidamente eficazes para a redução do número de infectados e de óbitos, sem prejuízo do exame da validade formal e material de cada ato normativo específico estadual, distrital ou municipal editado nesse contexto pela autoridade jurisdicional competente. 5. Arguição julgada parcialmente procedente” (ADPF 672 MC-Ref, rel. Min. Alexandre de Moraes, Pleno, DJE 29/10/2020).

Esta ordem de razões deve impactar a análise dos dispositivos ora sob exame, uma vez que a matéria regulada tem decisiva influência sobre a gestão do sistema estadual de saúde no combate à COVID-19.

Conjugando-se esta proposição com a inexistência de regra excludente expressa da competência do Estado-membro, conclui-se pela autorização dada ao legislador estadual para definir critério de proibição de recusa de prestação de serviços de saúde.

VI. Finalmente, em relação à alegação de violação ao ato jurídico perfeito (art. , XXXVI, CRFB/88), não se infere da incidência imediata da norma vício que contamine a constitucionalidade da Lei nº 11.746/2020.

A segurança jurídica, princípio informador da garantia do ato jurídico perfeito, também é protegida pela aplicação da teoria da imprevisão, na medida em que esta busca restaurar materialmente a relação jurídica alterada por um fato imprevisível. Os seus elementos nominais formais vigem, assim, rebus sic stantibus:

“A cláusula rebus sic stantibus encaixa-se na noção de sinalagma funcional. Afinal, esta é exatamente a função dela: manter a igualdade entre as prestações no decorrer do tempo, especialmente naqueles casos em que fatos supervenientes modificaram as circunstâncias sobre as quais se fundamentou a manifestação ou declaração de

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ADI 6493 / PB

vontade.” (MORAES, Renato José. Cláusula rebus sic stantibus. SP: Saraiva, 2001, p.270-271)

Conforma-se a previsibilidade ao equilíbrio e à função social dos contratos, compreendendo a obrigação como um processo dinâmico e complexo, informado, não apenas pela declaração de vontade, mas também por fatores externos atinentes a princípios de cunho social de estatura constitucional.

É assim que a teoria da imprevisão foi positivada como norma geral pelo artigo 317 do Código Civil e no art. , V, da Lei nº 8.078/90, não sendo vedado, como visto, que uma específica situação concreta (como a pandemia) enseje a proteção uniforme do consumidor pelo ente estadual, como fez a norma impugnada.

Entendo que a pandemia opera um desequilíbrio fundamental que pode ser reconstituído pela atuação legislativa estadual. Nestes termos, a proteção do consumidor se soma ao dever de proteção à saúde, autorizando o regramento específico dos períodos de carência neste muito determinado elemento fático, a saber, a prestação de serviços em casos de COVID-19.

VII. Ante o exposto, renovando as vênias ao e. Relator, voto pela improcedência da ação.

É como voto.

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AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.493 PA RAÍBA

RELATOR : MIN. GILMAR MENDES

REQTE.(S) : UNIDAS - UNIÃO NACIONAL DAS INSTITUICOES

DE AUTOGESTAO EM SAÚDE.

ADV.(A/S) : JOSE LUIZ TORO DA SILVA

ADV.(A/S) : VANIA DE ARAUJO LIMA TORO DA SILVA

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DA PARAÍBA

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DA PARAÍBA

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO

DA PARAÍBA

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

V O T O

O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – União Nacional das Instituições de Autogestão em Saúde ajuizou esta ação direta, com pedido de concessão de liminar, buscando ver declarada a incompatibilidade, com a Constituição Federal, da Lei nº 11.746, de 30 de junho de 2020, do Estado da Paraíba, a versar proibição, a operadora de plano de saúde, de recusar, em virtude de prazo de carência contratual, a prestação de serviço a pessoa com suspeita de contaminação ou contaminada por covid-19. Eis o teor:

Art. 1º Durante a vigência de carência contratual, as operadoras de planos de saúde no âmbito do Estado da Paraíba não poderão recusar atendimento ou prestação de qualquer serviço aos seus usuários que estejam com quadro clínico ainda não diagnosticado ou prováveis de contágio pelo COVlD-19 e que seja indicada a realização de testagem, ou com diagnóstico positivo de contaminação pelo COVlD-19.

§ 1º Os serviços a serem obrigatoriamente prestados durante a carência correspondem a todos aqueles contratados pelo consumidor e que tenham relação direta com o quadro de saúde apresentado em razão da contaminação pelo COVlD-19.

§ 2º Os serviços devem ser prestados nas exatas condições pactuadas contratualmente.

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 23 de 26

ADI 6493 / PB

Art. 2º O descumprimento do disposto nesta Lei sujeitará o infrator imposição de multa em valor equivalente a 100 (cem) UFR-PB (Unidades Fiscais de Referência do Estado da Paraíba) vigente na data da aplicação da penalidade, cujo valor da multa será destinado ao Fundo Estadual de Saúde.

Art. 3º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

Art. 4º Revogam-se as disposições em contrário.

A requerente é parte legítima para questionar os preceitos, uma vez impactados interesses dos congregados – artigo 2º do Estatuto.

Está em jogo definir se, ao editar o diploma, a Assembleia Legislativa da Paraíba atuou, de forma suplementar, na proteção do consumidor, observada a atribuição normativa concorrente – artigo 24, incisos V e VIII, da Lei Maior –, ou se, a esse pretexto, invadiu campo constitucionalmente reservado à União para dispor sobre direito civil, comercial e política de seguros – artigo 22, incisos I e VII.

O sistema de distribuição de competências materiais e legislativas, privativas, concorrentes e comuns, considerados os entes da Federação, tal como estabelecido na Carta da Republica e tendo em conta o princípio da predominância do interesse, é marcado pela complexidade, não sendo incomum chamar-se o Supremo para solucionar problemas de coordenação e sobreposição de atos legislativos, especialmente federais e estaduais.

O texto constitucional não impede a elaboração de legislação estadual ou distrital que, preservando o núcleo relativo às normas gerais editadas pelo Congresso Nacional, venha a complementá-las, e não substituí-las, na forma da jurisprudência deste Tribunal.

As normas impugnadas, ao estabelecerem vedação a operadora de plano de saúde, com aplicação de multa ante descumprimento, veiculam disciplina atinente à proteção do consumidor. Versam preservação da saúde.

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 24 de 26

ADI 6493 / PB

A propósito, confiram a síntese do decidido, pelo Pleno, no julgamento da ação direta de nº 5.462, relator ministro Alexandre de Moraes, com acórdão publicado no Diário da Justiça eletrônico de 29 de outubro de 2018:

CONSTITUCIONAL. FEDERALISMO E RESPEITO ÀS REGRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA. LEI ESTADUAL 7.202/2016 DO RIO DE JANEIRO. RESTRIÇÃO À COBRANÇA DE TAXAS POR INSTITUIÇÕES PARTICULARES DE ENSINO SUPERIOR. PROTEÇÃO DO CONSUMIDOR. FORTALECIMENTO DO FEDERALISMO CENTRÍFUGO. EXERCÍCIO DE COMPETÊNCIA SUPLEMENTAR EM MATÉRIA DE DIREITO DO CONSUMIDOR. CONSTITUCIONALIDADE DA LEGISLAÇÃO ESTADUAL.

1. As regras de distribuição de competências legislativas são alicerces do federalismo e consagram a fórmula de divisão de centros de poder em um Estado de Direito. Princípio da predominância do interesse.

2. A própria Constituição Federal, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos, União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios, e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União ( CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-Membros e Municípios ( CF, arts. 24 e 30, inciso I).

3. Cabe ao intérprete priorizar o fortalecimento das autonomias regionais e locais e o respeito às suas diversidades como pontos caracterizadores e asseguradores do convívio no Estado Federal, que garantam o imprescindível equilíbrio federativo.

4. A Constituição Federal, no tocante à proteção e à defesa do consumidor, estabelece competência concorrente entre a União, os Estados-Membros e o Distrito Federal. Cabe àquela

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ADI 6493 / PB

editar normas gerais, e, a estes, legislar de forma supletiva ou complementar (art. 24, §§ 1º e , da CF).

5. A Lei 7.202/2016 do Estado do Rio de Janeiro não substitui a disciplina do Código de Defesa do Consumidor (Lei 8.078/1990), mas a complementa, com o objetivo de ampliar a proteção dos consumidores fluminenses em aspectos peculiares a exigências locais, conforme faculta a Constituição Federal. 6. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada improcedente.

Com a edição do diploma, buscou-se potencializar, no âmbito regional, mecanismo de tutela da dignidade do consumidor, na dicção do artigo da Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990, considerada a crise sanitária ocasionada pelo novo coronavírus.

Divirjo do Relator, para julgar improcedente o pedido.

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ExtratodeAta-14/06/2021

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PLENÁRIO EXTRATO DE ATA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.493

PROCED. : PARAÍBA RELATOR : MIN. GILMAR MENDES

REQTE.(S) : UNIDAS - UNIÃO NACIONAL DAS INSTITUICOES DE AUTOGESTAO EM SAÚDE.

ADV.(A/S) : JOSE LUIZ TORO DA SILVA (110493/RJ, 76996/SP)

ADV.(A/S) : VANIA DE ARAUJO LIMA TORO DA SILVA (181164/SP)

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DA PARAÍBA

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DA PARAÍBA

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DA PARAÍBA

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

Decisão: O Tribunal, por maioria, conheceu da ação direta e, no mérito, julgou procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade da Lei nº 11.746, de 30 de junho de 2020, do Estado da Paraíba, nos termos do voto do Relator, vencidos os Ministros Edson Fachin, Marco Aurélio e Rosa Weber. Plenário, Sessão Virtual de 4.6.2021 a 11.6.2021.

Composição: Ministros Luiz Fux (Presidente), Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Dias Toffoli, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin, Alexandre de Moraes e Nunes Marques.

Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário

Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/1238155727/acao-direta-de-inconstitucionalidade-adi-6493-pb-0098727-0720201000000/inteiro-teor-1238155781

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