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26 de Setembro de 2021
2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - MANDADO DE SEGURANÇA : MS 0110268-37.2020.1.00.0000 DF 0110268-37.2020.1.00.0000

Supremo Tribunal Federal
há 4 meses
Detalhes da Jurisprudência
Processo
MS 0110268-37.2020.1.00.0000 DF 0110268-37.2020.1.00.0000
Partes
IMPTE.(S) : BIANCA TIRCILY DE OLIVEIRA, IMPDO.(A/S) : TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, LIT.PAS. : UNIÃO
Publicação
28/05/2021
Julgamento
26 de Maio de 2021
Relator
GILMAR MENDES
Documentos anexos
Inteiro TeorSTF_MS_37574_04500.pdf
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Decisão

Ementa: MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. CONTROLE EXTERNO. FISCALIZAÇÃO FINANCEIRA. AUXÍLIO EMERGENCIAL. COVID-19. 1. A despeito da notável extensão do rol de competências dos arts. 70 e 71, da Constituição, falece ao Tribunal de Contas da União a atribuição de produzir informações alegadamente vocacionadas a orientar o exercício do direito de sufrágio dos eleitores brasileiros. 2. Divulgação, às vésperas da eleição municipal de 2020, de lista produzida pelo Tribunal de Contas da União com o nome de candidatos a cargos de vereador ou prefeito que teriam auferido parcelas do auxílio emergencial para o enfrentamento da pandemia de Covid-19 em desconformidade com os limites de renda ou patrimônio postos na Lei n. 13.982/2020 e Medida Provisória n. 1.000/2020. 3. Violação do dever de neutralidade do poder público e vulneração do postulado da igualdade eleitoral, por parte do Tribunal de Contas da União, de quem não se espera o exercício do papel de censor moral das candidaturas. 4. Mandado de Segurança concedido. Decisão: Trata-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, impetrado por Bianca Tircily de Oliveira, em face de ato do Tribunal de Contas da União, exarado pelo Relator do TC 036.803/2020-0, Ministro Bruno Dantas. Tal processo cuida de Representação formalmente autuada pela equipe de fiscalização do próprio Tribunal de Contas da União. Pelo que se extrai do ato coator, o TCU, ao proceder a cruzamento entre bases de dados, identificou que 10.724 candidatos que concorriam aos cargos de vereador e prefeito, nas eleições gerais de 2020, teriam recebido o auxílio emergencial para enfrentamento da emergência de saúde pública decorrente da pandemia de coronavírus (covid-19), custeado pela União, não obstante serem titulares de patrimônio declarado superior a R$ 300 mil – o que encontra vedação no art. , § 3º, VI, da Medida Provisória n. 1.000/2020. De posse dos “achados”, a decisão monocrática apontada como ato coator determinou a confecção e divulgação de uma lista com os nomes dos candidatos; assim o fez com a seguinte motivação: “15. Diante do exposto, e considerando as providências já adotadas pelo Ministério da Cidadania acerca dos casos identificados, entendo que as informações contidas nas referidas listas são de interesse público e devem ser levadas ao conhecimento da população. 16. Ressalto que tais informações são cruzamentos de bases de dados públicas, disponíveis ao público em geral. Os dados dos candidatos estão disponíveis no site do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) e os dos beneficiários do auxílio estão no Portal da Transparência. Por essa razão, não vislumbro violação aos direitos individuais dos candidatos na divulgação das listas. 17. De qualquer sorte, como cuidado adicional e com vistas a evitar questionamentos no que diz respeito à possível violação da Lei Geral de Proteção de Dados (Lei 13.709/2018), entendo que os dados podem ser divulgados mediante supressão parcial dos CPFs dos candidatos. 18. Não se pode olvidar, contudo, o risco de erro de preenchimento de informações por parte dos candidatos, bem como de fraudes estruturadas com dados de terceiros, eventos dos quais o Ministério da Cidadania demonstra ter plena percepção da probabilidade de ocorrência e para os quais se espera que haja controles internos mitigadores. 19. Nesse contexto, ciente de que é atribuição precípua desta Corte de Contas a garantia do bom uso do dinheiro público, tendo o Ministério da Cidadania o ofício de confirmar a ilegitimidade dos pagamentos do benefício e o TSE a incumbência de apurar eventuais crimes eleitorais, DECIDO: 19.1. Determinar à unidade instrutora que junte aos autos, como peças públicas e mediante parcial supressão dos CPFs dos candidatos, os seguintes documentos, que deverão ser também divulgados no portal do Tribunal de Contas da União, com os devidos esclarecimentos acerca do seu conteúdo: a) lista produzida pelo TCU que contém os candidatos que declararam patrimônio igual ou superior a R$ 300 mil (sendo possível verificar também os casos em que o patrimônio declarado supera 1 milhão de reais) e que receberam alguma parcela do auxílio emergencial até julho de 2020, constituindo, assim, potenciais integrantes do rol de inclusões indevidas do benefício, uma vez que há tão-somente indícios de que possuem renda incompatível com as regras do programa; b) lista produzida pela Subsecretaria de Tecnologia da Informação do Ministério da Cidadania, que contém os 3.858 candidatos identificados que migraram para o auxílio emergencial residual e continuaram recebendo o benefício em flagrante descumprimento do inciso VI,do parágrafo 3º, do art. 1º da Medida Provisória 1.000/2020, pois possuem patrimônio declarado superior a R$ 300 mil.” A Impetrante alega que a divulgação da lista causou significativa repercussão midiática e prejudicou sua imagem. Afirma que cumpria todos as condições legais para o recebimento do benefício governamental, tendo em conta ser mãe e encontrar-se desempregada. Aduz que declarou à Justiça Eleitoral, quando se dispôs a concorrer ao cargo de vereadora do município de Uberlândia-MG, possuir veículo automotor e um imóvel em que reside. Sustenta afrontar sua dignidade a divulgação, por parte de órgão estatal, de lista com nomes dos cidadãos beneficiários de auxílio por hipossuficiência; reputa incorreto o enquadramento legal realizado pelo Ministro do TCU, bem como assinala que lhe deveria ser garantido o direito à proteção de dados, consoante prescreve a Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais. Requer medida liminar e, no mérito, pretende a declaração da ilegalidade do ato coator. Na condição de prova pré-constituída, aportou aos autos a lista completa divulgada pelo TCU, extratos de sua conta corrente, declarações prestadas à Justiça Eleitoral e notícias veiculadas a seu respeito no contexto do recebimento do auxílio emergencial e disputa do prélio eleitoral. Originariamente impetrado na Justiça Federal de primeira instância, o Magistrado da 2ª Vara Federal Cível e Criminal da Subseção Judiciária de Uberlândia declinou de sua competência, por força do art. 102, I, d, da Constituição Federal. Em 07.12.2020, o processo me foi distribuído, por prevenção, em função do MS 37.537 (art. 69, RISTF). Em 26 de fevereiro de 2021, deferi a tutela de urgência pleiteada para, com fundamento no art. , III, da Lei 12.016/2009, ordenar ao Tribunal de Contas da União que retire a publicidade da lista de candidatos veiculada por força da decisão monocrática do Relator do TC 036.803/2020-0, de 06.11.2020. Em sede de informações, o TCU aportou manifestação assim ementada (eDOC 13): Mandado de Segurança, com pedido de medida liminar (já concedido), impetrado por Bianca Tircily de Oliveira em face do despacho proferido pelo Ministro Bruno Dantas nos autos do TC-036.803/2020-0, que determinou a divulgação de lista produzida pelo TCU contendo os candidatos que declararam patrimônio igual ou superior a R$ 300 mil e que receberam alguma parcela do auxílio emergencial até julho de 2020. 1. A Constituição Federal de 1988 consagrou, em dispositivos específicos (arts. 5º, inc. XIV, XXXIII e LX, e 37), a publicidade, a transparência e o direito de acesso à informação como vetores principiológicos a materializar o princípio republicano, a soberania popular e o princípio democrático. Desse arcabouço normativo e principiológico extrai-se a consagrada conclusão de que, tratando-se da atuação do poder público, a publicidade é a regra e o sigilo a exceção. 2. O Estado Democrático de Direito instaurado pela Constituição de 1988 estabeleceu, como regra, a publicidade das informações referentes às despesas públicas, prescrevendo o sigilo como exceção, apenas quando imprescindível à segurança da sociedade e do Estado (ADPF 129, Relator (a): EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 05/11/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-270 DIVULG 06-12-2019 PUBLIC 09-12-2019). 3. Como as fontes de dados para cruzamento utilizadas pelo TCU para confeccionar a lista impugnada são públicas, não há falar em violação aos direitos de personalidade da impetrante. Ressalte-se que a divulgação da lista se deu com os devidos esclarecimentos acerca do seu conteúdo, a exemplo do fato de que se tratava apenas de indícios e que poderia haver erros ou fraudes. 4. Não assiste razão à impetrante quando afirma que o TCU se baseou na Medida Provisória 1.000/2020 para imputar como indevido o recebimento do auxílio emergencial. Isto porque a inclusão da impetrante na lista não se deu em relação às cinco parcelas referentes ao Auxílio Emergencial, mas em razão do possível recebimento de parcelas do Auxílio Emergencial Residual a partir de novembro/2020, como, aliás, já estava programado para ocorrer, não fosse a atuação desta Corte de Contas. 5. A divulgação da multicitada lista teve como móveis o dever de informação, o princípio da publicidade e a garantia do bom uso do dinheiro público. Por essa razão, descabido cogitar em violação aos direitos individuais dos candidatos na divulgação da lista e, tampouco, em interferência no pleito eleitoral que se avizinhava. 6. Quanto a uma possível violação dos termos da Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD), verifica-se que o Relator, Ministro Bruno Dantas, ordenou que os dados fossem divulgados com a supressão dos CPFs dos candidatos, mormente para evitar questionamentos acerca de possível malferimento da referida lei. 7. Não cabimento do pedido de liminar, ante a ausência do indício do bom direito e do perigo na demora. 8. Proposta de encaminhamento ao Supremo Tribunal Federal, a título de informações da autoridade arrolada como coatora. A Procuradoria-Geral da República opinou pela concessão da segurança, com a confirmação da liminar, em Parecer que recebeu a seguinte ementa (eDOC 18): Processo civil. Constitucional. Administrativo. Mandado de segurança. Pleito de se rever publicação pelo TCU de lista quanto a candidatos a cargos no pleito eleitoral de 2020, que teriam recebido o auxílio emergencial, custeado pela União, instituído pela Medida Proviso´ria 1.000/20 e previsto na Lei 13.979/20, para fins de enfrentamento da emergência de saúde pública decorrente da pandemia do novo coronavírus (Covid19), tendo referidos candidatos renda declarada, junto à JEleitoral, superior a 300 mil reais, o que vai contra as normas de regência do benefício. 1. Não destoa do teor da Constituição ter o TCU cruzado dados e assim encontrado aparentes incongruências na renda declarada de alguns dos beneficiários, que foram candidatos no pleito de 2020, do auxílio emergencial, e após ter o TCU comunicado isso aos órgãos com atribuição à apuração dos fatos, pois o TCU pode agir de ofício no resguardo da res pública e assim comunicar o que apurou aos órgãos competentes - incs. IV e XI do caput do art. 71 da Constituição. 2. Todavia, ausentes, quando da publicação da lista pelo TCU, certeza derivada da apuração quanto à situação de cada pessoa assim listada, presentes apenas incongruências ainda a serem verificadas, a publicação da lista se mostrou açodada, mormente em período eleitoral. 3. A publicidade é a regra pela Constituição - caput de seu art. 37, mas não é princípio absoluto, devendo ser ponderado ao teor de outros comandos constitucionais, como, na espécie, a honra e a imagem das pessoas - inc. X do caput do art. 5o da Constituição. 4. Aqui não se aplicam as razões da ADPF 129, em que se decidiu que o art. 86 do Decreto-lei 200/67, que traz sigilo da movimentação e da prestação de contas dos créditos destinados à realização de despesas reservadas ou confidenciais, não foi recepcionado pela Constituição de 1988, pois o Plenário do e. STF decidiu ser essa norma incompatível com a publicidade preconizada pela Constituição, mas aqui tem especial relevo considerações quanto a outros princípios constitucionais, como a honra e a imagem das pessoas. 5. Pela concessão da segurança, sendo confirmada a liminar, cessando a publicidade da lista em tela, sem prejuízo de que o TCU e demais órgãos competentes apurem os fatos. Em face de minha decisão monocrática, a AGU interpôs agravo regimental (eDOC 20) com fundamento na ausência de fumus boni iuris e periculum in mora. Isso porque as alegações da impetrante seriam implausíveis, dado que as informações disponibilizadas não eram sigilosas e deveria prevalecer em concreto a publicidade e o interesse público. Aduz, também, que a impetrante não conseguiu demonstrar o periculum in mora. Pede, assim, para que seja cassada a liminar. É o relatório. Passo a decidir o mérito. De saída, rememoro o que por mim argumentado na decisão concessiva de tutela de urgência. Seguindo os cânones do constitucionalismo e de nossa tradição institucional, a Constituição Federal de 1988 afetou ao Congresso Nacional a titularidade da função de controle externo da Administração Pública (art. 70, CF/88). De modo a tornar factível o exercício dessa função, o texto constitucional invocou o auxílio do Tribunal de Contas da União (TCU) no art. 71, CF/88, dispositivo que elenca competências exercidas ora privativamente pelos Tribunais de Contas, ora de modo compartilhado com o Poder Legislativo (Carlos Ayres BRITTO. “O Regime Constitucional dos Tribunais de Contas”. In: O novo Tribunal de Contas: órgão protetor dos direitos fundamentais. 3ª ed. Belo Horizonte: Fórum, 2005, p. 66). Trata-se de rol de competência considerável, em extensão e intensidade, cujo traço inovador é tanto mais evidenciado quando em cotejo com nosso passado. Com efeito, a Carta de 1967/1969 orientou-se pela tônica de reação ao sistema de controle prévio que preponderava na Constituição de 1946 (notório pelos embaraços que causava à ação administrativa). Nessa senda, a EC 1/69 investiu no controle concomitante, introduzindo em nosso direito constitucional positivo a figura da auditoria, e quase eliminou a (impropriamente) chamada “função judicante”, reduzindo-a ao “julgamento” da legalidade das concessões iniciais de aposentadorias, reformas e pensões (art. 72, § 8º, EC 1/69) (Cf. Francisco Cavalcanti PONTES DE MIRANDA. Comentários à Constituição de 1967 com a Emenda n. 1, de 1969. Tomo III. 3ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 1987, pp. 241-262). Embora sem retornar ao regime do controle prévio, a Constituição de 1988 conjugou a competência de realizar inspeções e auditorias – inclusive ex officio, caso tratado neste mandamus – com atribuições sancionadoras e para emitir atos de comando; tudo isso potencializado pela expansão do parâmetro de conformidade do controle externo (“legalidade, legitimidade, economicidade”, art. 70/CF), com óbvia repercussão no aumento da margem de atuação do controlador (Cf. Marcos Augusto PÉREZ. “Control de la Administración Pública en Brasil: cambios institucionales recientes”. In: Cadernos de Derecho Actual. n. 4. Santiago de Compostela: Universidade de Santiago de Compostela, 2016, p. 198). A percepção quanto à amplitude e verticalidade do controle exercido pelo Tribunal de Contas da União é compartilhada também por observadores estrangeiros, como a OCDE (Brazil’s Federal Court of Accounts: Insight and Foresight for Better Governance – OECD Public Governance Reviews. Paris: OECD Publishing, 2017). Não obstante, cumpre perquirir se o ato coator indicado coloca-se sob o abrigo desse amplo campo temático de competências do Tribunal de Contas da União e, em caso afirmativo, se seu exercício não choca com a função que se espera do controle externo. Afinal, com Jorge Miranda, uma norma de competência erige, concomitantemente, uma autorização e um limite para o desenvolvimento de uma atribuição pública (Jorge MIRANDA. Teoria do Estado e da Constituição. Rio de Janeiro: Forense, 2007, p. 265). A decisão monocrática que ora se impugna (eDOC 11) fora lavrada no bojo do TC 036.803/2020-0, cujo objeto era o de apurar possíveis irregularidades na concessão e manutenção do Benefício de Auxílio Emergencial e do Benefício de Auxílio Emergencial Residual, veiculados respectivamente pela Lei 13.982/2020 e pela Medida Provisória 1.000/2020 (esta última, não logrando conversão em lei, conheceu em 10.02.2021 o exaurimento de sua vigência). Por conseguinte, as unidades administrativa destinatárias da ação de fiscalização da Corte de Contas foram o Ministério da Cidadania e o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) – unidades para as quais, também, foram endereçadas as determinações do Acórdão n. 2.899/2020 – Plenário, de 28.10.2020: “ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em: 9.1. conhecer e considerar procedente a presente representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 235 e 237, inciso V, do Regimento Interno deste Tribunal; 9.2. determinar ao Ministério da Cidadania, com fundamento no art. 4º, inciso I, da Resolução TCU 315/2020 que, no prazo de 30 (trinta) dias, a contar da ciência deste Acórdão, proceda à revisão dos indícios de irregularidade identificadas a seguir, ou indique as providências ou os controles internos que serão adotados, conforme a sua capacidade operacional, informando os resultados a este Tribunal: 9.2.1. existência de 10.724 potenciais beneficiários do Auxílio Emergencial Residual com indício de patrimônio superior ao admitido pelas regras do programa, em desconformidade com critério do art. 1º da Medida Provisória 1000/2020; 9.2.2. existência de 321 membros de famílias que recebem o Bolsa Família em desconformidade com o conceito de pobreza e pobreza extrema conforme o art. 2º da Lei 10.836/2004; 9.3. determinar ao Instituto Nacional do Seguro Social, com fundamento no art. 4º, inciso I, da Resolução TCU 315/2020 que, no prazo de 30 (trinta) dias, a contar da ciência deste Acórdão, proceda à revisão dos indícios de irregularidade identificadas a seguir, ou indique as providências ou os controles internos que serão adotados, conforme a sua capacidade operacional, informando os resultados a este Tribunal: 9.3.1. existência de 39 beneficiários do Benefício de Prestação Continuada com indícios de patrimônio em desconformidade com art. 20 da Lei 8.742/1993 e do art. da Lei 13.982/2020; 9.3.2. existência de 17 benefícios cujos dados do instituidor de pensão são referentes a candidatos nas Eleições de 2020; 9.4. orientar a SecexPrevidência para que monitore o atendimento às deliberações dos subitens 9.2 e 9.3 no âmbito do TC 016.834/2020-8; 9.5. autorizar o compartilhamento dos cruzamentos das bases de dados com o Tribunal Superior Eleitoral para as providências cabíveis; 9.6. encaminhar cópia da presente deliberação ao Ministério da Cidadania, ao INSS e à Procuradoria-Geral Eleitoral do Ministério Público Federal; 9.7. apensar o presente processo ao TC 016.834/2020-8.” Perceba-se que, até a prolação do Acórdão n. 2.899/2020 – Plenário, a atividade de fiscalização do Tribunal de Contas no TC 036.803/2020-0 conduziu-se claramente nos lindes de sua competência. O Ministério da Cidadania e o INSS são unidades administrativas passíveis de fiscalização por parte do Tribunal, a teor do inciso IV do art. 71 da Constituição Federal (“IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II”). Tanto mais porque encontrava-se em questão o controle da legalidade de vultosa despesa pública (fiscalização financeira e operacional – art. 70, caput, CF/88). Outrossim, o meio procedimental utilizado foi idôneo: mediante auditoria que se apoiou em sofisticada metodologia de tratamento e consolidação de dados, a Corte de Contas levantou indícios de que as unidades jurisdicionadas concederam auxílios emergenciais para pessoas que aparentemente não satisfaziam os critérios legais. Na impossibilidade de um cruzamento de bases de dados fornecer resposta definitiva, o Acórdão em referência assinou prazo às unidades fiscalizadas, o que encontra apoio constitucional (art. 71, inc. IX, CF/88: “IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade”). Após a deliberação plenária acima referida, sobreveio a decisão monocrática de 06.11.2020, apontada como ato coator (TC 036.803/2020-0). Em primeiro passo, o Relator narrou o sucesso das determinações lançadas no Acórdão n. 2.899/2020 – Plenário: “A partir dos números preliminares apresentados, o Comitê Gestor do Ministério da Cidadania decidiu cancelar todos os pagamentos subsequentes de beneficiários cujo patrimônio é superior a R$ 300 mil, tanto no auxílio emergencial quanto em sua modalidade residual, exceto os que receberam ou receberão por decisão judicial, sem prejuízo de permitir a contestação de acordo com o calendário próprio da Dataprev.” (eDOC 11, parágrafo 14). Ato contínuo, arrematou que as informações são de “interesse público” e que “devem ser levadas ao conhecimento da população”, sob o fundamento de que, a rigor, trata o caso de informações que já são públicas – constantes no site do TSE e do Portal da Transparência do Governo Federal. E ordenou a publicização de “lista produzida pelo TCU que contém os candidatos que declararam patrimônio igual ou superior a R$ 300 mil (sendo possível verificar também os casos em que o patrimônio declarado supera 1 milhão de reais) e que receberam alguma parcela do auxílio emergencial até julho de 2020” (eDOC 11, parágrafo 19.1). Obviamente, a menção genérica a “interesse público” não se revela suficiente para licenciar quem quer que seja a realizar o que bem queira: “não é competente quem quer, mas quem pode, segundo a norma de direito” (Caio TÁCITO. “Teoria e prática do desvio de poder”. In: Revista de Direito Administrativo. Vol. 117. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, julho-setembro de 1974, p. 2). Todo órgão público volta-se à realização do interesse público, mandato que não o autoriza a atuar, em nome dessa finalidade genérica, em matérias para as quais não possui competência e mais: matérias cujo tratamento se coloca além da capacidade institucional do órgão. (Jean WALINE. Droit Administratif. 23ª ed. Paris: Dalloz, 2010, p. 3; Floriano Peixoto de Azevedo MARQUES NETO. “A bipolaridade do Direito Administrativo e a sua superação”. In: Floriano Peixoto de Azevedo MARQUES NETO; Alexandre de ARAGÃO (orgs.). O Direito Administrativo e seus novos paradigmas. 2ª ed. Belo Horizonte: Fórum, 2017, pp. 87-127). Dessa forma, a ato impugnado só seria realmente informado pelo interesse público caso possa ser reconduzido a uma norma constitucional que habilite o TCU a produzir e divulgar a referida lista com o nome dos candidatos. E a despeito da notável extensão (e incisividade) dos poderes elencados nos arts. 70 e 71, CF/88, penso que nenhum deles (i) franqueia ao TCU a produção de informações supostamente vocacionadas a orientar o exercício do direito de sufrágio dos eleitores, (ii) mormente quando em violação ao devido processo legal e aos direitos de personalidade dos que figuram na lista, a repercutir no equilíbrio do pleito eleitoral. Quando diante de situação de flagrante ilegalidade, o Tribunal de Contas da União costuma se valer de provimentos cautelares – invocando em seu apoio o quanto decidido no MS 24.510/DF (Rel. Min. Ellen Gracie, Pleno, j. 19.11.2003, DJ de 19.3.2004). No caso em análise, os indícios obtidos no tratamento dos dados não se mostraram suficientes para tanto. Preferiu o órgão de controle assinar prazo de 30 (trinta) dias para que a unidade jurisdicionada “proceda à revisão dos indícios de irregularidade identificadas a seguir, ou indique as providências ou os controles internos que serão adotados, conforme a sua capacidade operacional, informando os resultados a este Tribunal” (Acórdão 2899/2020 – Plenário, item 9.2). Medida que parece cumprir com o dever de proporcionalidade que se exige dos atos do poder público. Mas se a partir de um cruzamento de bases de dados exsurgem apenas indícios, a simples notícia de que a unidade jurisdicionada do TCU, o Ministério da Cidadania, “decidiu cancelar todos os pagamentos subsequentes de beneficiários cujo patrimônio é superior a R$ 300 mil, tanto no auxílio emergencial quanto em sua modalidade residual” (eDOC 11, fl. 3), não se revela condição suficiente para que os indícios passem à posição de prova, juízo ou certeza. Em outros termos, a notícia do cumprimento da diligência por parte do Ministério da Cidadania jamais autorizaria o Tribunal de Contas da União a tornar pública uma lista contendo o nome de todos aqueles cidadãos contra os quais militavam, repise-se, meros indícios. O fato de o Ministério da Cidadania prontamente concordar com a Corte de Contas – os motivos para tanto não importam – nada diz sobre a índole dos candidatos que receberam os auxílios, cuja percepção, aliás, pode muito bem ter ocorrido por mero erro operacional do Ministério em questão. Este Supremo Tribunal Federal tem jurisprudência consolidada no sentido de que as auditorias promovidas pelo Tribunal de Contas, para cumprimento de sua competência de fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da Administração Pública Federal, não exigem a integração, no procedimento administrativo, de eventuais particulares interessados. Não poderia ser diferente, porquanto a relação se estabelece entre a Corte de Contas e a Administração: TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO – AUDITORIA – CONTRADITÓRIO – INADEQUAÇÃO. A exigibilidade do contraditório pressupõe o envolvimento, considerado processo administrativo ou judicial, de acusado ou litígio. Descabe observá-lo em julgamento implementado pelo Tribunal de Contas da União ante auditoria realizada em órgão público. (MS 32.505, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, julgado em 22.09.2020, DJe 246 de 08.10.2020) DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. HORTO FLORESTAL DO RIO DE JANEIRO. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA. TCU. AUSÊNCIA E INTERESSE DE AGIR E ILEGITIMIDADE ATIVA. 1. Ausência de interesse em agir no que tange à concessão de direito real de uso (CDRU) a uma moradora em particular, por não ter sido acolhida pela autoridade impetrada a sugestão de sua anulação. 2. O mandado de segurança se volta contra ato do TCU, dirigido exclusivamente a agentes públicos, que não afetou nenhum direito líquido e certo da associação impetrante ou de seus associados. Ilegitimidade ativa configurada. 3. A jurisprudência desta Corte é pacífica no sentido de que, na auditoria promovida pelo Tribunal de Contas sobre órgãos públicos, o contraditório se forma entre os referidos órgãos e o TCU, não se admitindo a integração do feito por eventuais terceiros. 4. Agravo a que se nega provimento. (MS 31.707 – AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, julgado em 24.11.2017, DJe 282, de 06.12.2017) TRIBUNAL DE CONTAS – ATUAÇÃO – NATUREZA. A atividade do Tribunal de Contas é exercida no campo administrativo. CONTRADITÓRIO – PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL – ADEQUAÇÃO. A exigibilidade do contraditório pressupõe o envolvimento, no processo administrativo, de acusado ou de litígio. Descabe observá-lo em julgamento implementado pelo Tribunal de Contas da União ante auditoria realizada em órgão público. DECADÊNCIA – ARTIGO 54 DA LEI Nº 9.784/99 – ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS – ADEQUAÇÃO. Aplica-se à atuação do Tribunal de Contas o disposto no artigo 54 da Lei nº 9.784/99, presente situação jurídica constituída há mais de cinco anos. (MS 31.344, Rel. Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, julgado em 23.04.2013, DJe 89, de 13.05.2013) Não poderia ser diferente, porque a realização de auditoria (seja de conformidade ou operacional) se dá em face de programas governamentais, processos de trabalhos e gestão de órgãos, massa patrimonial, execução orçamentária. A atividade fiscalizatória não tem por objeto imediato eventuais beneficiários das falhas de uma gestão administrativa ineficiente. Correlatamente, os indícios angariados na fiscalização automatizada também não poderiam afetar imediatamente a esfera jurídica de particular alheio ao processo de fiscalização. Antes, exige-se a análise dos esclarecimentos da unidade jurisdicionada, de modo a se evitar os “falsos positivos”. E nem se diga que o TCU se desincumbiu desse ônus, em razão de a decisão monocrática aqui impugnada vir a lume apenas após a apresentação dos esclarecimentos do Ministério da Cidadania. Os autos demonstram que o Ministério da Cidadania simplesmente decidiu não mais repassar nenhuma parcela do benefício àqueles particulares alcançados pela fase preliminar da auditoria. O acerto ou desacerto dessa escolha não é objeto deste Mandado de Segurança, e sim o passo posterior do processo de fiscalização: a decisão de confeccionar e publicar uma lista com o nome dos candidatos. Sobre isso, os afetados pela ação de controle não se manifestaram. E ainda que deduzissem contrarrazões ao indício, não poderia, o TCU, aventurar-se na seara eleitoral. Para tais situações, em que o órgão de controle externo depara-se com achado que exige providências que se colocam fora de sua alçada, o TCU tem por dever “representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.” (art. 71, inc. XI, CF/88). A propósito, tal foi feito no Acórdão 2.899/2020 – Plenário, que decidiu “autorizar o compartilhamento dos cruzamentos das bases de dados com o Tribunal Superior Eleitoral para as providências cabíveis;” (item 9.5), e encaminhar cópia daquela deliberação à Procuradoria-Geral Eleitoral do Ministério Público Federal (item 9.6). É bem de ver, portanto, que houve, no mínimo, um reconhecimento tácito, por parte do Plenário do TCU, de que se situa dentro do círculo de competência da Justiça Eleitoral averiguar se a percepção supostamente indevida do benefício emergencial, por parte de candidato, repercute ou não em sua candidatura ou eventual diplomação – se assim não fosse, o envio das informações consubstanciaria mero exercício de compulsão postal, com o que só articulamos por mera hipótese. Mas se os órgãos competentes para conhecer dos eventuais reflexos eleitorais que a suposta percepção indevida do benefício venha a ocasionar já foram cientificados das informações por força do Acórdão 2899/2020 – Plenário (e realmente o foram), quer nos parecer que a confecção da lista de candidatos e a ordem para que fosse levantado seu sigilo são medidas que se revelam ainda mais carentes de fundamentação constitucional. Carência que não é suprida pelos esforços empreendidos no ato coator, no sentido de se sublinhar caráter meramente indiciário à lista, ao acenar com a possibilidade de erro no preenchimento de dados patrimoniais e de fraude perpetrada por terceiros para prejudicar os candidatos. Diferentemente, tais ressalvas tornam a publicização ainda mais questionável; de modo algum autorizariam a conclusão que se seguiu: aquela de que a divulgação se fazia necessária por ser “atribuição precípua desta Corte de Contas a garantia do bom uso do dinheiro público”. Tal foi muito bem percebido em irrepreensível passagem do opinativo da Procuradoria-Geral da República: (...) Todavia, ausentes, quando da publicação da lista pelo TCU, certeza derivada da apuração quanto à situação de cada pessoa assim listada, presentes apenas incongruências ainda a serem verificadas - não se olvidando da possibilidade de erros de dados e mesmo de fraudes, vítimas alguns desses candidatos -, a publicação da lista se mostrou açodada. (...) Não impressiona que a lista contivesse ressalvas de que os fatos estão em apuração. A lista assim divulgada tende, ainda que não fosse a intenção, a dar à opinião pública certeza quanto à responsabilidade das pessoas lá elencadas, com potencial prejuízo à honra e a imagem das pessoas. E não impressiona que o CPF desses beneficiários não constasse na publicação, pois a lista trazia os nomes e notório foi o contexto de serem candidatos no pleito de 2020, o que, à toda evidência, permitia a identificação desses candidatos, em suas comunidades e mesmo no país todo, como de fato ocorreu. Há de se conceder a segurança, sendo confirmada a liminar, sem prejuízo, por lógico, de que o TCU e demais órgãos competentes apurem os fatos. (eDOC 18, fl. 4-5). Com efeito, no exercício da função pública de controle que lhe é própria, à Corte de Contas não se facultava a confecção e publicização da lista. Ao fazê-lo, e às vésperas das eleições municipais (9 dias antes), o documento – além da violação aos direitos da personalidade mencionados no Parecer Ministerial – acabou por assumir matiz inequivocamente sancionatório e violou o dever de neutralidade que se espera do poder público durante o processo eleitoral, em clara vulneração ao postulado da igualdade eleitoral (BATTIS, Ulrich. Einführung in das öffentliche Recht. Fernuniversität Hagen, 1981, un. 2, p. 22-23). A questão, portanto, é de competência. A função do Tribunal de Contas é a de exercer, por controle externo, isolada ou conjuntamente com o Poder Legislativo, a “fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade” (art. 70, CF/88). Não cumpre a órgão de controle externo funcionar como censor moral das candidaturas. Ante o exposto, e com fundamento no art. 21, § 1º, do RISTF, confirmo a medida liminar anteriormente prolatada, e concedo parcialmente a ordem mandamental requerida, assentando a ilegalidade da decisão monocrática de 06.11.2020, nos autos do TC 036.803/2020-0, que determinou a veiculação da lista de candidatos, nos termos do pedido. Declaro o prejuízo do agravo regimental interposto pela União. Comunique-se o teor da presente decisão às partes e à autoridade coatora. Publique-se. Brasília, 26 de maio de 2021. Ministro Gilmar Mendes Relator Documento assinado digitalmente
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