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19 de Setembro de 2021
2º Grau
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Supremo Tribunal Federal
há 4 meses
Detalhes da Jurisprudência
Processo
ADI 0109378-98.2020.1.00.0000 DF 0109378-98.2020.1.00.0000
Órgão Julgador
Tribunal Pleno
Partes
REQTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA, INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO DISTRITO FEDERAL, INTDO.(A/S) : CÂMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL
Publicação
27/05/2021
Julgamento
17 de Maio de 2021
Relator
ALEXANDRE DE MORAES
Documentos anexos
Inteiro TeorSTF_ADI_6611_62d46.pdf
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Inteiro Teor

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 38

17/05/2021 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.611 DISTRITO FEDERAL

RELATOR : MIN. ALEXANDRE DE MORAES

REQTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO DISTRITO FEDERAL

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO DISTRITO FEDERAL

INTDO.(A/S) : CÂMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DA CÂMARA LEGISLATIVA

DO DISTRITO FEDERAL

AM. CURIAE. : SINDICATO DOS DELEGADOS DE POLÍCIA DO

DISTRITO FEDERAL - SINDEPO/DF

ADV.(A/S) : JULIANO RICARDO DE VASCONCELLOS COSTA

COUTO

EMENTA: CONSTITUCIONAL. LEI DISTRITAL 837/1994, QUE PROMOVE A ORGANIZAÇÃO E ESTRUTURAÇÃO DA POLÍCIA CIVIL DO DISTRITO FEDERAL. COMPETÊNCIA DA UNIÃO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL (CF, ARTS. 21, XIV, E 24, § 1º). ATRIBUIÇÃO DE AUTONOMIA ADMINISTRATIVA E FINANCEIRA. OFENSA À PREVISÃO CONSTITUCIONAL DE SUBORDINAÇÃO DA POLÍCIA CIVIL AO CHEFE DO EXECUTIVO. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL (CF, ART. 144, § 6º). PROCEDÊNCIA.

1. A Lei 837/1994 do Distrito Federal dispôs sobre a organização da estrutura orgânica de sua própria Polícia Civil, com a instituição e extinção de cargos em comissão, unidades internas, atribuições concernentes e diretrizes administrativas, financeiras e funcionais, promovendo verdadeira estruturação do órgão policial. Com isso, invadiu a esfera de competência da União, estabelecida pela Constituição Federal, para manter e organizar a Polícia Civil do Distrito Federal, bem como para editar normas gerais sobre a matéria (arts. 21, XIV, e 24, XVI, § 1º, da CF). Precedentes.

2. O art. 144, § 6º, da CF estabelece vínculo de subordinação entre os Governadores de Estado ou do Distrito Federal e as respectivas Polícias

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EmentaeAcórdão

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ADI 6611 / DF

Civis, em razão de que se mostra inconstitucional a atribuição de autonomia administrativa e financeira aos respectivos órgãos policiais, mesmo que materializadas em deliberações da Assembleia local.

3. Ação Direta julgada procedente.

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos estes autos, os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em Sessão Virtual do Plenário, sob a Presidência do Senhor Ministro LUIZ FUX, em conformidade com a certidão de julgamento, por maioria, acordam em julgar procedente o pedido formulado na ação direta, para declarar a inconstitucionalidade, nas vertentes formal e material, da Lei 837/1994 do Distrito Federal, nos termos do voto do Relator, vencido parcialmente o Ministro EDSON FACHIN. Impedido o Ministro MARCO AURÉLIO.

Brasília, 17 de maio de 2021.

Ministro ALEXANDRE DE MORAES

Relator

Documento assinado digitalmente

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Relatório

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17/05/2021 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.611 DISTRITO FEDERAL

RELATOR : MIN. ALEXANDRE DE MORAES

REQTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO DISTRITO FEDERAL

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO DISTRITO FEDERAL

INTDO.(A/S) : CÂMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DA CÂMARA LEGISLATIVA

DO DISTRITO FEDERAL

AM. CURIAE. : SINDICATO DOS DELEGADOS DE POLÍCIA DO

DISTRITO FEDERAL - SINDEPO/DF

ADV.(A/S) : JULIANO RICARDO DE VASCONCELLOS COSTA

COUTO

R E L A T Ó R I O

O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES (RELATOR): Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo Procurador-Geral da República, em face da Lei 837/1994 do Distrito Federal, que “dispõe sobre a autonomia administrativa e financeira da Polícia Civil do Distrito Federal”.

Transcrevo o teor do diploma legal impugnado:

Art. 1º – À Polícia Civil do Distrito Federal, instituição permanente, essencial à função jurisdicional, vinculada ao Gabinete do Governador, nos termos do parágrafo único do art. 3º da Lei nº 408, de 13 de janeiro de 1993, é assegurada relativa autonomia administrativa e financeira, cabendo-lhe:

I – celebrar contratos, acordos e convênios, nos termos da legislação em vigor;

II – propor a nomeação, exoneração, demissão ou reintegração de servidores de seu quadro de pessoal;

III – praticar atos de administração relativos ao regime jurídico de pessoal, nos termos da legislação específica;

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ADI 6611 / DF

IV – adquirir bens e contratar obras e serviços até o limite de tomada de preços;

V – elaborar a proposta orçamentária do órgão;

VI – administrar e promover a conservação do patrimônio sob sua guarda e responsabilidade;

VII – movimentar contas bancárias;

VIII – exercer atividades de tesouraria e escrituração contábil;

IX – elaborar balancetes e demonstrativos;

X – elaborar plano de aplicação de recursos;

XI – propor a criação e extinção de seus cargos, funções e serviços auxiliares;

XII – propor a criação de unidades policiais;

XIII – praticar atos próprios de gestão;

XIV – planejar, normatizar, dirigir, supervisionar, fiscalizar, administrar, coordenar, executar, controlar e avaliar as ações de polícia judiciária, circunscricional, especializada e técnico-científica, exercendo, com exclusividade, suas funções institucionais;

XV – promover a formação, treinamento, aperfeiçoamento e especialização dos servidores policiais civis;

XVI – fiscalizar e controlar o comércio e o uso de armas, munições e explosivos no Distrito Federal, cumprindo e fazendo cumprir as disposições contidas na legislação própria.

Art. 2º – A Polícia Civil do Distrito Federal será dirigida por Delegado de Polícia, de reputação ilibada e idoneidade moral inatacável, da Carreira Polícia Civil do Distrito Federal, da Classe Especial, no pleno exercício do seu cargo, sob a denominação do Diretor-Geral, nomeado pelo Governador.

Art. – Os vencimentos dos Delegados de Polícia Civil são isonômicos aos percebidos pelas carreiras a que se refere o art. 135 da Constituição Federal, observada, para esse efeito, a correlação entre as respectivas classes e entrâncias e assegurada a revisão de remuneração, em igual percentual, sempre que forem revistos aqueles, garantida a atual proporcionalidade de vencimentos devida às demais categorias da carreira de Polícia

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ADI 6611 / DF

Civil do Distrito Federal, nos termos do Decreto-Lei nº 2.266/1985. (Artigo vetado pelo Governador, mas mantido pela Câmara Legislativa do Distrito Federal)

Art. 4º O Departamento de Polícia Técnica é dirigido por Perito Criminal, Perito Médico-Legista e Perito Papiloscopista escolhido entre os integrantes do respectivo quadro funcional da Carreira Policial Civil do Distrito Federal. (Artigo Alterado (a) pelo (a) Lei 3513 de 27/12/2004)

Art. 5º – São atribuições do Diretor-Geral da Polícia Civil do Distrito Federal:

I – praticar atos de gestão administrativa, financeira e de pessoal;

II – despachar, pessoalmente, com o Governador e o Secretário de Segurança Pública;

III – representar a Polícia Civil perante os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário;

IV – dirimir conflitos de competência entre os órgãos integrantes da Polícia Civil;

V – prestar esclarecimento ao Tribunal de Contas do Distrito Federal, quando solicitado;

VI – exercer outras atribuições, bem como praticar os demais atos necessários à consecução das finalidades da Polícia Civil, na forma da legislação em vigor.

Art. 6º – Passam a integrar o patrimônio da Polícia Civil do Distrito Federal os bens, de qualquer natureza, atualmente alocados às suas unidades administrativas.

Parágrafo único – O Poder Executivo designará comissão para proceder ao arrolamento e à avaliação dos bens a que se refere este artigo e promover as formalidades relativas à transferência de seu domínio.

Art. 7º – VETADO.

Parágrafo único – VETADO.

Art. 8º – A execução orçamentária, financeira e contábil e a prestação de contas da Polícia Civil do Distrito Federal serão realizadas em conformidade com as normas estabelecidas na legislação específica.

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ADI 6611 / DF

Art. 9º – A Academia de Polícia Civil e o Serviço de Armas, Munições e Explosivos da Secretaria de Segurança Pública passam a integrar a estrutura orgânica da Polícia Civil do Distrito Federal, subordinando-se ao seu Diretor-Geral.

Art. 10 – Ficam criadas na estrutura organizacional da Polícia Civil as seguintes unidades administrativas:

I – Departamento de Administração Geral, vinculado ao Diretor-Geral;

II – Divisão de Pessoal;

III – Divisão de Orçamento e Finanças;

IV – Divisão de Recursos Materiais;

V – Divisão de Apoio e Serviços Gerais.

Parágrafo único – As unidades orgânicas relacionadas nos incisos II a V vinculam-se ao Departamento de Administração Geral.

Art. 11 – Ficam extintos na Secretaria de Segurança Pública e na Polícia Civil do Distrito Federal os cargos em comissão constantes do Anexo I.

Art. 12 – Ficam criados na Polícia Civil do Distrito Federal os cargos em comissão especificados no Anexo II.

Art. 13 – As despesas decorrentes da aplicação desta Lei correrão por conta das dotações consignadas no orçamento do Distrito Federal.

Art. 14 – No prazo de 90 (noventa) dias, a contar da publicação desta Lei, o Poder Executivo baixará ato aprovando o Regimento da Polícia Civil do Distrito Federal.

Art. 15 – Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

Art. 16 – Revogam-se as disposições em contrário.

O Procurador-Geral da República afirma que a lei impugnada disciplinou sobre “(i) concessão e alcance da autonomia administrativa e financeira da Polícia Civil do Distrito Federal (art. 1º); (ii) regulamentação da escolha do diretor-geral do órgão (art. 2º); (iii) estabelecimento de diretrizes para fixação de vencimentos de policiais (art. 3º); (iv) estrutura orgânica e composição de órgãos, departamentos e divisões, e atribuições de cargos da

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ADI 6611 / DF

PC/DF (arts. 4º a 12)”.

Em virtude disso, sustenta que a norma padeceria de inconstitucionalidade formal, pois usurpou a competência exclusiva da União para organizar e manter a Polícia Civil do Distrito Federal (art. 21, XIV, da CF) e para editar normas gerais de organização das polícias civis (art. 24, XVI, § 1º, da CF).

Do ponto de vista material, alega que a lei questionada, ao conferir autonomia administrativa e financeira à Polícia Civil do Distrito Federal, ofende o disposto no § 6º do art. 144 da CF, ao prever que “polícias militares e os corpos de bombeiros militares, forças auxiliares e reserva do Exército, subordinam-se, juntamente com as polícias civis e as polícias penais estaduais e distrital, aos Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios”.

Adotei o rito do art. 12 da Lei 9.868/1999 e determinei a intimação da Câmara Legislativa e do Governador do Distrito Federal para a apresentação de informações, bem como a posterior remessa dos autos, para manifestação, ao Advogado-Geral da União e ao Procurador-Geral da República.

O Governador do Distrito Federal defende o não conhecimento da Ação no tocante aos artigos 3º, 9º, 10, 11, 12, 13 e 14, uma vez que, “Em razão do longo transcurso de tempo, (...) foram derrogados implicitamente ou os respectivos efeitos se exauriram”. No mérito, afirma a constitucionalidade formal dos dispositivos remanescentes, pois editados no exercício da competência legislativa concorrente do Distrito Federal para legislar sobre a respectiva Polícia Civil, respeitada a competência da União limitada à edição de normas gerais. Ainda, argui que o diploma legal contestado não conferiu autonomia efetiva à Polícia Civil, mas apenas promoveu a desconcentração de atos administrativos, medida que se revela essencial à gestão eficiente da máquina pública, não ocorrendo a alegada violação à cláusula constitucional que determina a subordinação da Polícia Civil do Distrito Federal ao mandatário desse ente federado.

A Mesa Diretora da Câmara Legislativa do Distrito Federal, por sua vez, ressalta a presença do requisito legal da segurança jurídica para a

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ADI 6611 / DF

modulação dos efeitos de eventual declaração de inconstitucionalidade da Lei Distrital 837/1994, considerada a amplitude da autonomia administrativa e financeira deferida pelo diploma legal, o qual viabilizou a prática de inúmeros contratos e atos administrativos durante todos esses anos de sua vigência. Propõe a evolução do entendimento da CORTE que veda a autonomia administrativa e financeira dos órgãos da Polícia Civil, já que a lei em questão buscou a melhoria dos serviços prestados e maior eficiência no atendimento de todos os atores envolvidos na atividade policial.

O Advogado-Geral da União manifesta-se pela ausência de interesse de agir em relação aos artigos 3º, 9º, 10, 11, 12, 13 e 14 da lei impugnada e, no mérito, pela improcedência do pedido, nos termos da seguinte

ementa:

Administrativo. Lei nº 837/1994 do Distrito Federal, que dispõe sobre a autonomia administrativa e financeira da Polícia Civil do referido ente federado e dá outras providências. Alegada afronta à subordinação hierárquica desse órgão ao Chefe do Poder Executivo distrital (art. 144, § 6º, da Carta) e às regras de competência previstas nos artigos 21, inciso XIV; e 24, inciso XVI, da Lei Maior. Preliminar. Ausência de interesse de agir em relação a parcela das normas impugnadas. Mérito. O ato impugnado estabelece, de modo inequívoco, a vinculação hierárquica da Polícia Civil ao Governador do Distrito Federal. As atividades elencadas nos incisos dos artigos 1º e 5º, bem como no artigo 6º da Lei nº 837/1994 consubstanciam atos de mera gestão administrativa, que não extrapolam, a priori, os limites constitucionais de atuação da Polícia Civil e de seu dirigente. A seu turno, a regra de nomeação do Delegado-Geral (art. 2º) encontra-se alinhada ao disposto no artigo 144, § 6º, da Constituição e aos requisitos de forma fixados no artigo 24, inciso XVI, da Lei Maior. Por fim, a previsão do artigo 8º não cria despesas, nem estabelece regras gerais sobre a organização, garantias, direitos e deveres da polícia civil. Manifestação pelo conhecimento parcial da ação e, no mérito, pela improcedência

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ADI 6611 / DF

do pedido formulado pelo requerente

O Procurador-Geral da República, em seu parecer, reafirma os argumentos apresentados na inicial, opinando pela inconstitucionalidade formal e material da lei impugnada.

É o relatório.

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Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

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17/05/2021 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.611 DISTRITO FEDERAL

V O T O

O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES (RELATOR): A presente Ação Direta, como relatado, foi ajuizada com o objetivo de questionar a constitucionalidade formal e material da Lei 837/1994 do Distrito Federal, sob os argumentos de que a legislação teria usurpado a competência exclusiva da União para organizar e manter a Polícia Civil do Distrito Federal (art. 21, XIV, da CF) e para editar normas gerais de organização das Polícias Civis (art. 24, XVI, § 1º, da CF), bem como pela ofensa ao disposto no § 6º do art. 144 da CF.

Inicialmente, cumpre analisar a alegada falta de interesse de agir quanto aos artigos 3º, 9º, 10, 11, 12, 13 e 14, suscitada pelo Governador do Distrito Federal e pelo Advogado-Geral da União.

No tocante ao art. , em que pese a informação prestada pelo Chefe do Executivo distrital de que “Atualmente os delegados da Polícia Civil do Distrito Federal são remunerados por meio de subsídio, fixado pela Lei federal 11.361/2006, com a redação dada pela Lei 14.059/2020”, essa circunstância não é apta, por si só, a afastar a apreciação da controvérsia constitucional suscitada nestes autos, uma vez que o dispositivo contestado continua vigente. Ainda, o fato de o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL ter afastado incidentalmente a aplicação dessa norma no RE 241.494 (Red. p/ o Acórdão: Min. MAURÍCIO CORRÊA), igualmente não prejudica o conhecimento da presente demanda, uma vez que a decisão, naquele caso, teve eficácia limitada às partes, de modo que a questão constitucional suscitada nestes autos ainda pende de apreciação.

Quanto aos demais artigos, em relação aos quais se sustentou que “outras normas, (...) atualmente, regem a estrutura da Polícia Civil do Distrito Federal”, observo que, apesar da colocação, nenhuma delas revogou expressamente os dispositivos de que ora se cuida, sendo certo que continuam vigentes e aptos a surtir efeitos no ordenamento jurídico,

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ADI 6611 / DF

cabendo a análise de sua constitucionalidade provocada na presente sede de controle concentrado.

Passo, desse modo, a apreciar o mérito da controvérsia suscitada nos autos.

Sob a perspectiva formal, o cerne da demanda reside em verificar se o Distrito Federal poderia, legitimamente, à luz das normas de distribuição de competências legislativas estatuídas na Constituição Federal, disciplinar o conteúdo posto na lei impugnada.

A solução da controvérsia perpassa em interpretar o alcance dado pela Constituição Federal à competência concorrente do Distrito Federal para legislar sobre a organização, garantias, direitos e deveres de sua própria Polícia Civil, nos termos do art. 24, XVI, da CF, tendo em consideração, paralelamente, a atribuição conferida à União para editar normas gerais sobre a matéria, bem como a competência privativa desse ente central, estabelecida pelo art. 21, XIV, da Carta Política, para “organizar e manter a Polícia Civil do Distrito Federal”.

O federalismo e suas regras de distribuição de competências legislativas são um dos grandes alicerces da consagração da fórmula Estado de Direito, que, conforme salientado por PABLO LUCAS VERDÚ, ainda exerce particular fascinação sobre os juristas. Essa fórmula aponta a necessidade de o Direito ser respeitoso com as interpretações acerca de diferentes dispositivos constitucionais que envolvem diversas competências legislativas, para que se garanta a previsão do legislador constituinte sobre a divisão dos centros de poder entre os entes federativos, cuja importância é ressaltada tanto por JORGE MIRANDA (Manual de direito constitucional. 4. Ed. Coimbra: Coimbra Editora, 1990, t.1, p. 13-14), quanto por JOSÉ GOMES CANOTILHO (Direito constitucional e teoria da Constituição. Almedina, p. 87).

A essencialidade da discussão não está na maior ou menor importância do assunto específico tratado pela legislação, mas sim, na observância respeitosa à competência constitucional do ente federativo para editá-la (MAURICE DUVERGER. Droit constitutionnel et institutions politiques. Paris: Prees Universitaires de France, 1955. p. 265 e ssss.), com

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ADI 6611 / DF

preservação de sua autonomia e sem interferência dos demais entes da federação, pois, como salientado por LÚCIO LEVI:

“a federação constitui, portanto, a realização mais alta dos princípios do constitucionalismo. Com efeito, a ideia do Estado de direito, o Estado que submete todos os poderes à lei constitucional, parece que pode encontrar sua plena realização somente quando, na fase de uma distribuição substancial das competências, o Executivo e o Judiciário assumem as características e as funções que têm no Estado Federal”. (NORBERTO BOBBIO, NICOLA MATTEUCCI, GIANFRANCO PASQUINO (Coord.). Dicionário de política. v. I, p. 482).

O equilíbrio na interpretação constitucional sobre a distribuição de competências na história do federalismo iniciou com a Constituição norte-americana de 1787. A análise de suas características e consequências, bem como do desenvolvimento de seus institutos vem sendo realizada desde os escritos de JAY, MADISON e HAMILTON, nos artigos federalistas, publicados sob o codinome Publius, durante os anos de 1787-1788, até os dias de hoje, e mostra que se trata de um sistema baseado principalmente na consagração da divisão constitucional de competências, para manutenção de autonomia dos entes federativos e equilíbrio no exercício do poder (THOMAS MCINTYRE COOLEY. The general principles of constitutional law in the United States of America. 3. ed. Boston: Little, Brown and Company, 1898. p. 52; DONALD L. ROBINSON. To the best of my ability: the presidency the constitution. New York: W. W. Norton & Company, 1987. p. 18-19). Em 1887, em seu centenário, o estadista inglês WILLIAM GLADSTONE, um dos mais influentes primeiros-ministros ingleses, afirmou que a Constituição dos Estados Unidos “era a mais maravilhosa obra jamais concebida num momento dado pelo cérebro e o propósito do homem”, por equilibrar o exercício do poder.

É importante salientar, dentro dessa perspectiva da “mais maravilhosa obra jamais concebida”, que a questão do federalismo e do equilíbrio entre o

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ADI 6611 / DF

Poder Central e os Poderes Regionais foi das questões mais discutidas durante a Convenção norte-americana, pois a manutenção do equilíbrio Democrático e Republicano, no âmbito do Regime Federalista, depende do bom entendimento, definição, fixação de funções, deveres e responsabilidades entre os três Poderes, bem como da fiel observância da distribuição de competências legislativas, administrativas e tributárias entre União, Estados e Municípios, característica do Pacto Federativo, consagrado constitucionalmente no Brasil, desde a primeira Constituição Republicana, em 1891, até a Constituição Federal de 1988.

A Federação, portanto, nasceu adotando a necessidade de um poder central, com competências suficientes para manter a união e coesão do próprio País, garantindo-lhe, como afirmado por HAMILTON, a oportunidade máxima para a consecução da paz e liberdade contra o facciosismo e a insurreição (The Federalist papers, nº IX) e permitindo à União realizar seu papel aglutinador dos diversos Estados-Membros e de equilíbrio no exercício das diversas funções constitucionais delegadas aos três poderes de Estado.

Durante a evolução do federalismo, passou-se da ideia de três campos de poder mutuamente exclusivos e limitadores, segundo a qual a União, os Estados e os Municípios teriam suas áreas exclusivas de autoridade, para um novo modelo federal baseado principalmente na cooperação, como salientado por KARL LOEWENSTEIN (Teoria de la constitución. Barcelona: Ariel, 1962. p. 362).

O legislador constituinte de 1988, atento a essa evolução, bem como sabedor da tradição centralizadora brasileira, tanto obviamente nas diversas ditaduras que sofremos, quanto nos momentos de normalidade democrática, instituiu novas regras descentralizadoras na distribuição formal de competências legislativas, com base no princípio da predominância do interesse, e ampliou as hipóteses de competências concorrentes, além de fortalecer o Município como polo gerador de normas de interesse local.

O princípio geral que norteia a repartição de competência entre os entes componentes do Estado Federal brasileiro, portanto, é o princípio

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ADI 6611 / DF

da predominância do interesse, não apenas para as matérias cuja definição foi preestabelecida pelo texto constitucional, mas também em termos de interpretação em hipóteses que envolvem várias e diversas matérias, como na presente ação direta de inconstitucionalidade.

A própria Constituição Federal, presumindo de forma absoluta, para algumas matérias, a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos, União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios, e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-Membros e Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I).

Atuando dessa maneira, se, na distribuição formal de competências, houve um maior afastamento do federalismo centrípeto que sempre caracterizou a república brasileira, na distribuição material, nossas tradições históricas, político-econômicas e culturais, somadas ao próprio interesse do legislador constituinte, que permaneceria como poder constituído (Congresso Nacional), após a edição da Constituição de 1988, acabaram por produzir grande generosidade do texto constitucional na previsão dos poderes enumerados da União, com a fixação de competência privativa para a maioria dos assuntos de maior importância legislativa.

Consequentemente, concordemos ou não, no texto da Constituição de 1988, as contingências históricas, político-econômicas e culturais mantiveram a concentração dos temas mais importantes no Congresso Nacional, em detrimento das Assembleias locais, como salientado por JOSÉ ALFREDO DE OLIVEIRA BARACHO (Teoria geral do federalismo. Rio de Janeiro: Forense, 1986. p. 317), e facilmente constatado ao analisarmos o rol de competências legislativas da União estabelecidas no artigo 22 do texto constitucional.

Essa opção inicial do legislador constituinte, ao centralizar, nos poderes enumerados da União (CF, artigo 22), a maioria das matérias legislativas mais importantes, contudo, não afastou da Constituição de

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ADI 6611 / DF

1988 os princípios básicos de nossa tradição republicana federalista, que gravita em torno do princípio da autonomia, da participação política e da existência de competências legislativas próprias dos Estados/Distrito Federal e Municípios, indicando ao intérprete a necessidade de aplicá-los como vetores principais em cada hipótese concreta em que haja a necessidade de análise da predominância do interesse, para que se garanta a manutenção, fortalecimento e, principalmente, o equilíbrio federativo (GERALDO ATALIBA. República e constituição. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1985. p. 10), que se caracteriza pelo respeito às diversidades locais, como bem salientado por MICHAEL J. MALBIN, ao apontar que a intenção dos elaboradores da Carta Constitucional Americana foi justamente estimular e incentivar a diversidade, transcendendo as facções e trabalhando pelo bem comum (A ordem constitucional americana. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1987, p. 144), consagrando, ainda, a pluralidade de centros locais de poder, com autonomia de autogoverno e autoadministração, para que se reforçasse a ideia de preservação da autonomia na elaboração do federalismo, como salientado por ALEXIS DE TOCQUEVILLE, ao comentar a formação da nação americana (Democracia na América: leis e costumes. São Paulo: Martins Fontes, 1988. p. 37 e ss.), que serviu de modelo à nossa Primeira Constituição Republicana em 1891.

Nos regimes federalistas, respeitadas as opções realizadas pelo legislador constituinte e previamente estabelecidas no próprio texto constitucional, quando surgem dúvidas sobre a distribuição de competências e, consequentemente, a necessidade de definição do ente federativo competente para legislar sobre determinado e específico assunto, que engloba uma ou várias matérias com previsão ou reflexos em diversos ramos do Direito, caberá ao intérprete priorizar o fortalecimento das autonomias locais e o respeito às suas diversidades como pontos caracterizadores e asseguradores do convívio no Estado Federal, que garantam o imprescindível equilíbrio federativo (JUAN FERRANDO BADÍA. El estado unitário: El federal y El estado regional. Madri: Tecnos, 1978, p. 77; MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO.

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ADI 6611 / DF

O Estado federal brasileiro na Constituição de 1988. Revista de Direito Administrativo, n. 179, p. 1; RAUL MACHADO HORTA. Tendências atuais da federação brasileira. Cadernos de direito constitucional e ciência política, n. 16, p. 17; e, do mesmo autor: Estruturação da federação. Revista de Direito Público, n. 81, p. 53 e ss.; CARLOS MÁRIO VELLOSO. Estado federal e estados federados na Constituição brasileira de 1988: do equilíbrio federativo. Revista de Direito Administrativo, n. 187, p. 1 e ss.; JOSAPHAT MARINHO. Rui Barbosa e a federação. Revista de Informação Legislativa, n. 130, p. 40 e ss.; SEABRA FAGUNDES. Novas perspectivas do federalismo brasileiro. Revista de Direito Administrativo, n. 99, p. 1 e ss.).

A questão posta nos autos, analisada sob a perspectiva dessas premissas essenciais introdutórias e considerado o conteúdo normativo da lei distrital ora impugnada, consiste em interpretar sistematicamente um conjunto de dispositivos constitucionais que versam a respeito da competência para legislar sobre a organização da Polícia Civil do Distrito Federal.

A Constituição Federal atribuiu à União a competência privativa para “ organizar e manter a polícia civil , a polícia penal, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal (...)” (art. 21, XIV, da CF).

Paralelamente, a Carta Política também estabeleceu, no inciso XVI do art. 24, competência concorrente entre a União, os Estados e o Distrito Federal para legislar sobre “organização, garantias, direitos e deveres das polícias civis”, cumprindo ao ente central a edição das normas gerais sobre a matéria, nos termos do art. 24, § 1º, da Constituição.

A análise conjunta desses dispositivos permite concluir, como fez o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL em diversas oportunidades nas quais essa questão foi submetida a seu julgamento, que a Constituição inegavelmente autorizou ao Distrito Federal a possibilidade de legislar sobre sua própria Polícia Civil, desde que essa competência legislativa não importe, contudo, na edição de normas gerais, quando estas já tenham sido produzidas em âmbito federal, nem signifique, por meio das leis distritais editadas, uma verdadeira estruturação administrativa desse órgão, ou a fixação do regime jurídico de seus servidores, sob pena de

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Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

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ADI 6611 / DF

usurpação da competência atribuída à União, respectivamente pelos arts. 24, § 1º, e 21, XIV, da CF.

Ao julgar controvérsia virtualmente idêntica à dos presentes autos, esta CORTE reconheceu a inconstitucionalidade de leis distritais que cuidavam de reestruturar a Polícia Civil do Distrito Federal, mediante a criação e extinção de cargos comissionados e a instituição de novos direitos e deveres, invadindo a esfera de competência da União para organizar e manter o órgão, bem como para editar normas gerais para tanto:

EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEIS Nº 2.835/2001; 3.100/2002; E 3.656/2005, TODAS DO DISTRITO FEDERAL, QUE INSTITUEM NOVOS DIREITOS, DEVERES E CRIAM ÓRGÃOS E CARGOS EM COMISSÃO, NO ÂMBITO DA POLÍCIA CIVIL DO DISTRITO FEDERAL. VIOLAÇÃO AOS ARTS. 21, XIV, E 24, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. MODULAÇÃO DOS EFEITOS TEMPORAIS. ART. 27 DA LEI Nº 9.868/99. EFICÁCIA DIFERIDA POR 24 MESES. PRECEDENTES. 1. As Leis nº 2.835/2001; nº 3.100/2002; e nº 3.656/2005, todas do Distrito Federal, ao promoveram a reestruturação da Polícia Civil/DF, instituíram, extinguíram e transformaram órgãos internos, bem como criaram novos cargos comissionados, dentre outras alterações substanciais. Versaram, assim, sobre a estrutura administrativa do Polícia Civil/DF e o regime jurídico dos respectivos servidores, em afronta direta ao disposto no art. 21, XIV, da Constituição Federal, que fixa a competência da União para manter e organizar a Polícia Civil do Distrito Federal. 2. Embora a Constituição reconheça, em seu art. 24, XVI, competência concorrente à União, Estados e Distrito Federal para legislar sobre a organização, garantias, direitos e deveres da respectiva polícia civil, importa, no específico caso da Polícia Civil/DF, realizar leitura sistemática, diante da pluralidade de dispositivos constitucionais pertinentes. Impõe-se reconhecer que o art. 21, XIV, CF/88, trata tanto de competência

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ADI 6611 / DF

administrativa quanto legislativa, sendo a matéria, portanto, atribuída prioritariamente à União. Inclusive, por disposição expressa do art. 24, § 1º, CF/88, não compete ao Distrito Federal editar normas gerais, se já existentes de caráter federal, como ocorre na hipótese. 3. A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que a União possui competência exclusiva para organizar e manter a Polícia Civil do Distrito Federal. Neste sentido: ADI 2.881, Rel. Min. Carlos Velloso; ADI 2.102 MC, Rel. Min. Sepúlveda Pertence; ADI 3.791, Rel. Min. Ayres Britto. 4. As leis distritais impugnadas, ao criarem cargos em comissão e novos órgãos, também instituíram novas obrigações pecuniárias a serem suportadas pela União. É vedado ao Distrito Federal, todavia, valer-se de leis distritais para instituir encargos financeiros a serem arcados pela União, fato que reforça a tese de não haver mera fruição de competência concorrente reconhecida ao Distrito Federal, e referenda a própria inconstitucionalidade dos atos impugnados. Nesse sentido: RE 241.494, Redator do acórdão Min. Maurício Corrêa. (…) 6. Ação cujo pedido se julga procedente, com a declaração de inconstitucionalidade das Leis nº 2.835/2001; nº 3.100/2002; e nº 3.656/2005, todas do Distrito Federal. Modulação (i) para preservar os atos já praticados; (ii) para que a decisão produza efeitos a partir de 24 (vinte e quatro) meses, contados da data da sessão de julgamento; e (iii) para ressalvar da incidência do acórdão, exclusivamente para efeitos de aposentadoria, os servidores que já estejam aposentados e aqueles que implementaram os requisitos para aposentação até a data da publicação da ata de julgamento.

(ADI 3666, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, DJe de 18/12/2018)

Cumpre citar, ainda, diversos outros precedentes do SUPREMO TRIBUNAL nos quais se afirmou essa competência exclusiva da União para organizar e manter a polícia civil, a polícia penal, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal (SS 846 AgR, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996; ADI 1136, Rel.

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 19 de 38

ADI 6611 / DF

Min. EROS GRAU, Tribunal Pleno, DJ de 13/10/2006; RE 241494, Red. p/ o Acórdão: Min. MAURÍCIO CORRÊA, Tribunal Pleno, DJ de 14/11/2002; RE 207440, Rel. Min. SYDNEY SANCHES, Primeira Turma, DJ de 17/10/1997; ADI 3791, Rel. Min. AYRES BRITTO, Tribunal Pleno, DJe de 27/8/2010):

EMENTA: CONSTITUCIONAL. DISTRITO FEDERAL. POLÍCIA CIVIL. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. C.F., art. 21, XIV. Lei Distrital 2.939/02. I. - Competência privativa da União para organizar e manter a Polícia Civil do Distrito Federal: competência da União para legislar, com exclusividade, sobre a sua estrutura e o regime jurídico do seu pessoal. Precedentes do STF. II. - ADI julgada procedente.

(ADI 2881, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, Tribunal Pleno, DJ de 2/4/2004)

“Distrito Federal: serviços locais de segurança pública (Polícia Militar, Polícia Civil e Corpo de Bombeiros): competência privativa da União para organizar e manter os organismos de segurança pública do Distrito Federal, que envolve a de legislar com exclusividade sobre a sua estrutura administrativa e o regime jurídico do seu pessoal (...)”

(ADI 2102 MC, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, DJ de 7/4/2000)

Esse foi o sentido, aliás, que orientou a edição da Súmula 647 do STF, convertida na Súmula Vinculante 39, cujo teor é o seguinte:

“Compete privativamente à União legislar sobre vencimentos dos membros das polícias civil e militar e do corpo de bombeiros militar do Distrito Federal”.

Na presente hipótese, a partir da leitura da Lei Distrital 837/1994, fica evidente que o diploma legal, além de veicular normas gerais de organização da Polícia Civil do Distrito Federal, promoveu verdadeira estruturação desse órgão, tratando de assegurar e definir o alcance de sua

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Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 20 de 38

ADI 6611 / DF

autonomia administrativa e financeira; reestruturar órgãos internos e fixar suas competências; instituir e extinguir cargos em comissão, com a definição de diversas atribuições, além de critérios para nomeação do Diretor-Geral; estabelecer diretrizes para o pagamento de vencimentos e remunerações, regras para a definição de patrimônio e outras disposições essenciais para a organização de sua estrutura orgânica.

É inconteste, desse modo, a partir da leitura sistemática dos dispositivos constitucionais atinentes ao tema (arts. 21, XIV; e 24, XVI e § 1º), que a lei impugnada invadiu a esfera de competência da União estabelecida pela Constituição Federal.

Além da alegação de natureza formal, também a tese de inconstitucionalidade material trazida pelo Procurador-Geral da República encontra respaldo na jurisprudência deste SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.

Ao interpretar o sentido e o alcance do art. 144, § 6º, da CF, o Tribunal definiu ser ele expletivo de um indeclinável traço hierárquico de subordinação, a ser obrigatoriamente reproduzido pelas ordens jurídicas locais na relação por elas estabelecida entre os Governadores de Estado e as respectivas polícias civis. Em função disso, foram tidas por ilegítimas as atribuições de maior liberdade política conferidas aos órgãos policiais civis estaduais, mesmo que promovidas por deliberações das Assembleias Constituintes estaduais.

Inicialmente esboçada pelo Min. CELSO DE MELLO durante o julgamento da medida cautelar na ADI 244, a compreensão sobre a necessária submissão da Polícia Civil estadual à autoridade do Chefe do Executivo voltou a ser desenvolvida por ocasião do julgamento da ADI 882 (Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA, Tribunal Pleno, DJ de 23/4/2004), quando a CORTE declarou nula disposição de Lei Complementar do Estado de Mato Grosso que dotava a Polícia local de autonomia administrativa, funcional e financeira, em acórdão cuja ementa recebeu a seguinte formatação:

EMENTA: LEI COMPLEMENTAR 20/1992. ORGANIZAÇÃO E ESTRUTURAÇÃO DA POLÍCIA

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Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 21 de 38

ADI 6611 / DF

JUDICIÁRIA CIVIL ESTADUAL. AUTONOMIA FUNCIONAL E FINANCEIRA. ORÇAMENTO ANUAL. OFENSA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. COMPETÊNCIA DO PODER EXECUTIVO. ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. IMPOSSIBILIDADE NO CONTROLE ABSTRATO. PRERROGATIVA DE FORO. EXTENSÃO AOS DELEGADOS. INADMISSIBILIDADE. DIREITO PROCESSUAL. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. SERVIDOR PÚBLICO. APOSENTADORIA. AFRONTA AO MODELO FEDERAL.

1. Ordenamento constitucional. Organização administrativa. As polícias civis integram a estrutura institucional do Poder Executivo, encontrando-se em posição de dependência administrativa, funcional e financeira em relação

o Governador do Estado (artigo, 144, § 6º, CF).

2. Orçamento anual. Competência privativa. Por força de vinculação administrativo-constitucional, a competência para propor orçamento anual é privativa do Chefe do Poder Executivo.

3. Ação direta de inconstitucionalidade. Norma infraconstitucional. Não-cabimento. Em sede de controle abstrato de constitucionalidade é vedado o exame do conteúdo das normas jurídicas infraconstitucionais.

4. Prerrogativa de foro. Delegados de Polícia. Esta Corte consagrou tese no sentido da impossibilidade de estender-se a prerrogativa de foro, ainda que por previsão da Carta Estadual, em face da ausência de previsão simétrica no modelo federal.

5. Direito Processual. Competência privativa. Matéria de direito processual sobre a qual somente a União pode legislar (artigo 22, I, CF).

6. Aposentadoria. Servidor Público. Previsão constitucional. Ausência. A norma institui exceções às regras de aposentadoria dos servidores públicos em geral, não previstas na Lei Fundamental (artigo 40, § 1º, I, II, III, a e b, CF). Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente, em parte.

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Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 22 de 38

ADI 6611 / DF

O eminente Min. MAURÍCIO CORRÊA, Relator do caso, esclareceu que as referidas formas de autonomia apresentavam inevitável relação de interdependência, o que impedia a subsistência de qualquer uma delas no cenário estadual. Eis como Sua Excelência elaborou o raciocínio:

8. Ressalte-se que a própria norma, em seu artigo 1º, estabelece, expressamente, que a Polícia Judiciária Civil se subordina ao Governador do Estado e, operacionalmente, à Secretaria de Estado da Justiça. Essa subordinação, é óbvio, não se compadece com a autonomia administrativa, funcional e financeira, dispondo de dotação orçamentária própria, de que trata o artigo 3º.

9. Daí por que há de ser considerado inconstitucional todo o artigo 3º, uma vez que as três situações - autonomia administrativa, funcional e financeira - estão intimamente ligadas, uma vez que seria despropositado declarar atentatória à Carta Federal apenas a autonomia funcional da polícia civil e, por outro lado, considerar constitucional a sua autonomia administrativa e financeira. O artigo todo deverá ser suspenso, não porque o restante - dispondo de dotação orçamentária própria, conforme dispuser a Lei Orçamentária - seja incompatível com a Constituição, mas pela impossibilidade de subsistir sem a parte declarada inconstitucional, e também porque a matéria de que especificamente cuida, evidentemente, deverá estar incluída na Lei Orçamentária do Estado, para cada exercício.”

Mais recentemente, o Plenário desta CORTE voltou a enfrentar o tema, ao julgar Ações Diretas sob minha relatoria, ocasiões nas quais se reconheceu a inconstitucionalidade material de normas que conferiam independência funcional aos órgãos de direção máxima das Polícias Civis estaduais em relação ao Chefe do Executivo local, em violação ao vínculo de subordinação estabelecido pelo art. 144, § 6º, da Constituição (ADI 5520, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, DJe de 20/9/2019):

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Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 23 de 38

ADI 6611 / DF

Ementa: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. EMENDA CONSTITUCIONAL 82/2013 DO ESTADO DO AMAZONAS. VÍCIO DE INICIATIVA EM MATÉRIA ÔRGANICA À ESTRUTURAÇÃO DA POLÍCIA CIVIL. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL (CF, ART. 61, § 1º, II, C). MODIFICAÇÃO DE REGRAS E CRITÉRIOS DE PROVIMENTO DO CARGO DE DIRETOR DA POLÍCIA CIVIL, ATRIBUIÇÃO DE STATUS DE FUNÇÃO ESSENCIAL À JUSTIÇA E DE INDEPENDÊNCIA FUNCIONAL EM ANTINOMIA À PREVISÃO CONSTITUCIONAL DE SUBORDINAÇÃO DA POLÍCIA CIVIL AO GOVERNADOR DE ESTADO. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL (CF, ART. 144, § 6º). PROCEDÊNCIA. 1. A Emenda Constitucional 82/2013 do Amazonas modificou regras e critérios de provimento do cargo de diretor da Polícia Civil e conferiu status de carreira jurídica, com independência funcional, ao cargo de delegado de polícia. Com isso, alterou o regime do cargo e afetou o exercício de competência típica da chefia do Poder Executivo, o que viola a cláusula de reserva de iniciativa do chefe do Poder Executivo (art. 61, § 1º, II, c, extensível aos Estados-Membros por força do art. 25 da CF). 2. O art. 144, § 6º, da CF estabelece vínculo de subordinação entre os Governadores de Estado e as respectivas polícias civis, em razão do que a atribuição de maior autonomia aos órgãos de direção máxima das polícias civis estaduais, mesmo que materializadas em deliberações da Assembleia local, mostra-se inconstitucional. 3. Ação direta julgada procedente.

(ADI 5536, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, DJe de 26/9/2019)

Portanto, o desenho institucional concebido pelo art. 144 da Constituição Federal para a configuração do aparelho de segurança pública não avaliza soluções legislativas locais calcadas na ideia de governança independente da polícia judiciária.

Para o bem e para o mal, o modelo formatado pelo texto federal atribui ao gestor máximo do Poder Executivo local a prerrogativa (e a

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Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 24 de 38

ADI 6611 / DF

correspectiva responsabilidade) pela estruturação dos órgãos locais de segurança pública e pelo seu planejamento operacional e orçamentário, dentro do esquadro governamental do respectivo Estado-Membro.

No caso, a Lei Distrital 837/1994 confere independência à Polícia Civil do Distrito Federal para, entre outras prerrogativas, elaborar a respectiva proposta orçamentária e praticar atos de administração e gestão própria, relativos à fixação do regime jurídico de pessoal, à compra de bens, à contratação de obras e serviços e aplicação de recursos, à criação e extinção de seus cargos, funções, serviços auxiliares e unidades policiais; além de muitas outras atribuições autônomas.

Assim, o diploma legal sob consideração, ao estabelecer explicitamente a autonomia administrativa e financeira da Polícia Civil do Distrito Federal, como o seu próprio preâmbulo estabelece e o conteúdo do diploma legal evidencia, também é inconstitucional do ponto de vista material, pelas razões declinadas acima.

Diante do exposto, JULGO PROCEDENTE o pedido para declarar a inconstitucionalidade, nas vertentes formal e material, da Lei 837/1994 do Distrito Federal.

É o voto.

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VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 25 de 38

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.611 DISTRITO FEDERAL

RELATOR : MIN. ALEXANDRE DE MORAES

REQTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO DISTRITO FEDERAL

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO DISTRITO FEDERAL

INTDO.(A/S) : CÂMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DA CÂMARA LEGISLATIVA

DO DISTRITO FEDERAL

AM. CURIAE. : SINDICATO DOS DELEGADOS DE POLÍCIA DO

DISTRITO FEDERAL - SINDEPO/DF

ADV.(A/S) : JULIANO RICARDO DE VASCONCELLOS COSTA

COUTO

M A N I F E S T A Ç Ã O

O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Assina as informações prestadas pelo Governador do Distrito Federal – petição/STF nº 6.910/2021 – a Procuradora Cristiana De Santis Mendes de Faria Mello, com quem guardo parentesco sanguíneo no primeiro grau. Declaro-me impedido – artigo 144, inciso III, do Código de Processo Civil.

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 26 de 38

17/05/2021 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.611 DISTRITO FEDERAL

RELATOR : MIN. ALEXANDRE DE MORAES

REQTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO DISTRITO FEDERAL

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO DISTRITO FEDERAL

INTDO.(A/S) : CÂMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DA CÂMARA LEGISLATIVA

DO DISTRITO FEDERAL

AM. CURIAE. : SINDICATO DOS DELEGADOS DE POLÍCIA DO

DISTRITO FEDERAL - SINDEPO/DF

ADV.(A/S) : JULIANO RICARDO DE VASCONCELLOS COSTA

COUTO

V O T O - V OGAL

O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN: Principio acolhendo o bem lançado relatório do e. Ministro Alexandre de Moraes.

Rememoro, para fins argumentativos, que se trata de ação direta de inconstitucionalidade proposta pela Procuradoria-Geral da República, em 24.11.2020, na qual se requer a declaração de inconstitucionalidade da Lei n. 837, de 28.12.1994, do Distrito Federal, a qual dispõe:

Art. 1º – À Polícia Civil do Distrito Federal, instituição permanente, essencial à função jurisdicional, vinculada ao Gabinete do Governador, nos termos do parágrafo único do art. 3º da Lei nº 408, de 13 de janeiro de 1993, é assegurada relativa autonomia administrativa e financeira, cabendo-lhe:

I – celebrar contratos, acordos e convênios, nos termos da legislação em vigor;

II – propor a nomeação, exoneração, demissão ou reintegração de servidores de seu quadro de pessoal;

III – praticar atos de administração relativos ao regime jurídico de pessoal, nos termos da legislação específica;

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VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 27 de 38

ADI 6611 / DF

IV – adquirir bens e contratar obras e serviços até o limite de tomada de preços;

V – elaborar a proposta orçamentária do órgão;

VI – administrar e promover a conservação do patrimônio sob sua guarda e responsabilidade;

VII – movimentar contas bancárias;

VIII – exercer atividades de tesouraria e escrituração contábil;

IX – elaborar balancetes e demonstrativos;

X – elaborar plano de aplicação de recursos;

XI – propor a criação e extinção de seus cargos, funções e

serviços auxiliares;

XII – propor a criação de unidades policiais;

XIII – praticar atos próprios de gestão;

XIV – planejar, normatizar, dirigir, supervisionar, fiscalizar, administrar, coordenar, executar, controlar e avaliar as ações de polícia judiciária, circunscricional, especializada e técnico-científica, exercendo, com exclusividade, suas funções institucionais;

XV – promover a formação, treinamento, aperfeiçoamento e especialização dos servidores policiais civis;

XVI – fiscalizar e controlar o comércio e o uso de armas, munições e explosivos no Distrito Federal, cumprindo e fazendo cumprir as disposições contidas na legislação própria.

Art. 2º – A Polícia Civil do Distrito Federal será dirigida por Delegado de Polícia, de reputação ilibada e idoneidade moral inatacável, da Carreira Polícia Civil do Distrito Federal, da Classe Especial, no pleno exercício do seu cargo, sob a denominação do Diretor-Geral, nomeado pelo Governador.

Art. – Os vencimentos dos Delegados de Polícia Civil são isonômicos aos percebidos pelas carreiras a que se refere o art. 135 da Constituição Federal, observada, para esse efeito, a correlação entre as respectivas classes e entrâncias e assegurada a revisão de remuneração, em igual percentual, sempre que forem revistos aqueles, garantida a atual proporcionalidade de vencimentos devida às demais categorias da carreira de Polícia

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VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 28 de 38

ADI 6611 / DF

Civil do Distrito Federal, nos termos do Decreto-Lei nº 2.266/1985. (Artigo vetado pelo Governador, mas mantido pela Câmara Legislativa do Distrito Federal)

Art. 4º O Departamento de Polícia Técnica é dirigido por Perito Criminal, Perito Médico-Legista e Perito Papiloscopista escolhido entre os integrantes do respectivo quadro funcional da Carreira Policial Civil do Distrito Federal. (Artigo Alterado (a) pelo (a) Lei 3513 de 27/12/2004)

Art. 5º – São atribuições do Diretor-Geral da Polícia Civil do Distrito Federal:

I – praticar atos de gestão administrativa, financeira e de pessoal;

II – despachar, pessoalmente, com o Governador e o Secretário de Segurança Pública;

III – representar a Polícia Civil perante os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário;

IV – dirimir conflitos de competência entre os órgãos integrantes da Polícia Civil;

V – prestar esclarecimento ao Tribunal de Contas do Distrito Federal, quando solicitado;

VI – exercer outras atribuições, bem como praticar os demais atos necessários à consecução das finalidades da Polícia Civil, na forma da legislação em vigor.

Art. 6º – Passam a integrar o patrimônio da Polícia Civil do Distrito Federal os bens, de qualquer natureza, atualmente alocados às suas unidades administrativas.

Parágrafo único – O Poder Executivo designará comissão para proceder ao arrolamento e à avaliação dos bens a que se refere este artigo e promover as formalidades relativas à transferência de seu domínio.

Art. 7º – VETADO. Parágrafo único – VETADO.

Art. 8º – A execução orçamentária, financeira e contábil e a prestação de contas da Polícia Civil do Distrito Federal serão realizadas em conformidade com as normas estabelecidas na legislação específica.

Art. 9º – A Academia de Polícia Civil e o Serviço de Armas,

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VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 29 de 38

ADI 6611 / DF

Munições e Explosivos da Secretaria de Segurança Pública passam a integrar a estrutura orgânica da Polícia Civil do Distrito Federal, subordinando-se ao seu Diretor-Geral.

Art. 10 – Ficam criadas na estrutura organizacional da Polícia Civil as seguintes unidades administrativas: I – Departamento de Administração Geral, vinculado ao DiretorGeral; II – Divisão de Pessoal; III – Divisão de Orçamento e Finanças; IV – Divisão de Recursos Materiais; V – Divisão de Apoio e Serviços Gerais. Parágrafo único – As unidades orgânicas relacionadas nos incisos II a V vinculam-se ao Departamento de Administração Geral.

Art. 11 – Ficam extintos na Secretaria de Segurança Pública e na Polícia Civil do Distrito Federal os cargos em comissão constantes do Anexo I.

Art. 12 – Ficam criados na Polícia Civil do Distrito Federal os cargos em comissão especificados no Anexo II.

Art. 13 – As despesas decorrentes da aplicação desta Lei correrão por conta das dotações consignadas no orçamento do Distrito Federal.

Art. 14 – No prazo de 90 (noventa) dias, a contar da publicação desta Lei, o Poder Executivo baixará ato aprovando o Regimento da Polícia Civil do Distrito Federal.

Art. 15 – Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

Art. 16 – Revogam-se as disposições em contrário.

Feita esta breve rememoração, não identifico, ponto em que acompanho o e. relator, óbice ao conhecimento da ação. Afasto a alegada ausência de interesse de agir, ante a superveniência da norma federal, pois esta implica a consequência do art. 24, § 4º, da Constituição da República, mas não implica a revogação da norma, a qual deve, pois, ser analisada quanto à sua inconstitucionalidade.

Passo, então, à análise do mérito em relação ao qual divirjo de sua excelência quando reconhece a inconstitucionalidade formal e material da lei:

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VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 30 de 38

ADI 6611 / DF

“Na presente hipótese, a partir da leitura da Lei Distrital 837/1994, fica evidente que o diploma legal, além de veicular normas gerais de organização da Polícia Civil do Distrito Federal, promoveu verdadeira estruturação desse órgão, tratando de assegurar e definir o alcance de sua autonomia administrativa e financeira; reestruturar órgãos internos e fixar suas competências; instituir e extinguir cargos em comissão, com a definição de diversas atribuições, além de critérios para nomeação do Diretor-Geral; estabelecer diretrizes para o pagamento de vencimentos e remunerações, regras para a definição de patrimônio e outras disposições essenciais para a organização de sua estrutura orgânica.

É inconteste, desse modo, a partir da leitura sistemática dos dispositivos constitucionais atinentes ao tema (arts. 21, XIV; e 24, XVI e § 1º), que a lei impugnada invadiu a esfera de competência da União estabelecida pela Constituição Federal.

Além da alegação de natureza formal, também a tese de inconstitucionalidade material trazida pelo Procurador-Geral da República encontra respaldo na jurisprudência deste SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.

o interpretar o sentido e o alcance do art. 144, § 6º, da CF, o Tribunal definiu ser ele expletivo de um indeclinável traço hierárquico de subordinação, a ser obrigatoriamente reproduzido pelas ordens jurídicas locais na relação por elas estabelecida entre os Governadores de Estado e as respectivas polícias civis. Em função disso, foram tidas por ilegítimas as atribuições de maior liberdade política conferidas aos órgãos policiais civis estaduais, mesmo que promovidas por deliberações das Assembleias Constituintes estaduais.

(...)

Portanto, o desenho institucional concebido pelo art. 144 da Constituição Federal para a configuração do aparelho de segurança pública não avaliza soluções legislativas locais calcadas na ideia de governança independente da polícia judiciária.

Para o bem e para o mal, o modelo formatado pelo texto

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VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 31 de 38

ADI 6611 / DF

federal atribui ao gestor máximo do Poder Executivo local a prerrogativa (e a correspectiva responsabilidade) pela estruturação dos órgãos locais de segurança pública e pelo seu planejamento operacional e orçamentário, dentro do esquadro governamental do respectivo Estado-Membro.

No caso, a Lei Distrital 837/1994 confere independência à Polícia Civil do Distrito Federal para, entre outras prerrogativas, elaborar a respectiva proposta orçamentária e praticar atos de administração e gestão própria, relativos à fixação do regime jurídico de pessoal, à compra de bens, à contratação de obras e serviços e aplicação de recursos, à criação e extinção de seus cargos, funções, serviços auxiliares e unidades policiais; além de muitas outras atribuições autônomas.

Assim, o diploma legal sob consideração, ao estabelecer explicitamente a autonomia administrativa e financeira da Polícia Civil do Distrito Federal, como o seu próprio preâmbulo estabelece e o conteúdo do diploma legal evidencia, também é inconstitucional do ponto de vista material, pelas razões declinadas acima.”

No entanto, sob o aspecto formal, o art. 21, XIV, segundo o qual compete materialmente à União “organizar e manter a polícia civil, a polícia penal, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 104, de 2019)”, deve ser lido conjugadamente com o art. 24, XVI, que estabelece a competência concorrente, inclusive para o Distrito Federal, para legislar sobre “organização, garantias, direitos e deveres das polícias civis.”

Essa conformação foi assim descrita pelo e. Ministro Luís Roberto Barroso no julgamento da ADI 3666, julgado em 06/12/2018,, citada pelo

relator:

3. Penso que, da interpretação sistemática de tais

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VotoVogal

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dispositivos, extraem-se três principais conclusões necessárias para a solução do presente caso. Em primeiro lugar, é preciso reconhecer que, pela atual Constituição Federal, não compete de modo absoluto à União legislar sobre todas as questões concernentes à Polícia Civil do Distrito Federal. É bem dizer, não há qualquer questionamento à possibilidade de o Distrito Federal legislar pontualmente sobre sua própria polícia civil. Importa, contudo, traçar os limites desta competência concorrente. Um deles é expresso na Constituição: conforme art. 24, § 1º, não compete ao Distrito Federal editar normas gerais, se já existentes de caráter federal. É justamente o que se observa nos autos, em que a existência de regulação geral federal impede categoricamente a edição de leis como as aqui contestadas, cujo conteúdo normativo envolve verdadeira reestruturação do Órgão, mediante modificações basilares. Assim, verifica-se, inicialmente, usurpação de competência da União, em violação ao art. 24, § 1º, CF/88.

Haverá violação à regra de competência, se houver disciplina de norma geral contrária à norma federal.

Como venho anotado, a repartição de competências é característica essencial em um Estado federado para que seja protegida a autonomia de cada um dos seus membros e, por consequência, a convivência harmônica entre as esferas, com o fito de evitar a secessão.

Deve-se, ainda, privilegiar a interpretação que seja condizente com a presunção de constitucionalidade de que gozam os atos legislativos. Essa deferência ao poder legislativo assume feição especial quando o controle de constitucionalidade é feito em face de norma produzida pelos demais entes da federação. Ela exige que o intérprete não tolha a alçada que detêm os entes menores para dispor sobre determinada matéria, incidindo o que, na jurisprudência norte-americana, foi chamado de uma presunção a favor da competência dos entes menores da federação (presumption against pre-emption).

Ao construir uma rede interligada de competências, o Estado obrigase a exercê-las em proveito do alcance do bem comum e da satisfação dos

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direitos fundamentais. É precisamente aqui que reside a fonte material de competência dos demais entes federativos: contanto que favoreça a realização material de direitos constitucionalmente garantidos e desde que estejam previstas no âmbito de sua respectiva competência, podem a União ou mesmo os Estados dispor de matérias que tangencialmente afetam o interesse local. O federalismo torna-se, por conseguinte, um instrumento de descentralização, não para simplesmente distribuir poder político, mas para realizar direitos fundamentais.

Assim, seria possível superar o conteúdo meramente formal do princípio e reconhecer um aspecto material: apenas quando a lei federal ou estadual claramente indicar, de forma necessária, adequada e razoável, que os efeitos de sua aplicação excluem o poder de complementação que possuem os entes menores (clear statement rule), seria possível afastar a presunção de que, no âmbito nacional, certa matéria deve ser disciplinada pelo ente maior.

Trata-se, portanto, de privilegiar a definição dada pelo legislador, reconhecendo que eventual lacuna deve ser vista como possibilidade de atuação dos demais entes federativos, não cabendo ao poder judiciário, à míngua de definição legislativa, retirar a competência normativa de determinado ente da federação, sob pena de tolher-lhe sua autonomia constitucional.

No caso, além dos artigos citados, precisa-se invocar o art. 144, caput, da Constituição da República, que prevê que “a segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública, da incolumidade das pessoas e do patrimônio”.

A posição tópica, no texto da Constituição, não obsta que se reconheça a existência de competência material, isto é, para a consecução de políticas públicas. As atribuições dos entes federativos devem confluir para a preservação da ordem pública “de maneira a garantir a eficiência de suas atividades” (art. 144, § 7º, da CRFB).

Dito isso, em nenhum momento a petição inicial refere a qualquer contrariedade à norma federal. De todo modo, indico-as: Lei n. 4.878/1965, dispõe sobre o “regime jurídico peculiar dos funcionários

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policiais civis da União e do Distrito Federal”; Lei n. 9.264/1996, dispõe sobre o “desmembramento e a reorganização da Carreira Policial Civil do Distrito Federal, fixa remuneração de seus cargos e dá outras providências.”; Lei 11.361/2006, a qual “fixa o subsídio dos cargos das Carreiras de Delegado de Polícia do Distrito Federal e de Polícia Civil do Distrito Federal.”; e, atualmente, a Medida Provisória n. 1.014/2020.

Apenas o artigo 3º, ao dispor sobre vencimento, vai de encontro à disciplina federal da Lei 9.246/1996 e da Lei n. 11.361/2006. Como anotou o min. Barroso no precedente citado (ADI 3666):

“6. Como afirmado, há uma terceira ótica a partir da qual se conclui pela inconstitucionalidade dos atos impugnados. É que as leis distritais aqui questionadas, ao criarem cargos em comissão e novos órgãos, dentre as demais alterações substanciais promovidas no âmbito da Polícia Civil/DF, violam noção básica segundo a qual apenas legitimados a custear certo ônus podem criar os próprios encargos financeiros. Como se sabe, não pode o Distrito Federal valer-se de leis distritais para criar despesas a serem arcados pela União.

7. Desse modo, o fato de as leis distritais instituem novas obrigações pecuniárias a serem suportadas pela União reforça a tese de que não se trata, aqui, de mera fruição de competência concorrente reconhecida ao Distrito Federal. Consequentemente, o fato reforça a própria inconstitucionalidade das leis impugnadas, por violação à competência privativa da União, correlata à afronta anteriormente explicitada.”

Os artigos , 10, 11, 12, 13 e 14, embora tratem da estrutura da organização, não padeciam de vício de inconstitucionalidade na origem, por ausência de norma diversa, mas, diante da superveniência da Medida Provisória n. 1.014/2020, aplica-se o art. 24 § 4º, da Constituição da República.

No mais, não há contrariedade, não havendo, pois, vício formal.

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Materialmente, a lei confere apenas autonomia administrativa e financeira relativa (art. 1º). Como ressaltou a própria Advocacia-Geral da União, persiste, seja no caput do art. 1º, seja no art. 2º, a vinculação direta ao chefe do Poder Executivo. Transcrevo excerto da manifestação da AGU:

“No mais, as atividades elencadas nos incisos do artigo 1º da Lei nº 837/1994 consubstanciam atos de mera gestão administrativa, que não extrapolam, a priori, os limites constitucionais de atuação da Polícia Civil. O mesmo entendimento também se aplica aos incisos do artigo 5º do mencionado diploma, que enumera atividades de gestão ordinária do chefe da Polícia Civil do Distrito Federal.

(...)

Vale registrar, outrossim, que as atribuições previstas nos incisos V, XI e XII não conferem à Polícia Civil a iniciativa de lei sobre a criação e extinção de cargos e unidades policiais, bem como autonomia efetiva para dispor sobre seu orçamento. A elaboração das propostas indicadas na lei restringe-se ao âmbito administrativo, ou seja, trata-se de demandas a serem submetidas à autoridade hierárquica a que se vincula o órgão policial – no caso, ao Governador do Distrito Federal.

(...)

De sua vez, a norma prevista no artigo 6º do diploma impugnado traduz regra ordinária de gestão de bens públicos. Em que pese a atecnia de sua redação, já registrada pelo Governador em suas informações, a norma apenas formaliza a afetação administrativa de bens que já estavam sob a administração da Polícia Civil do Distrito Federal. A afetação patrimonial consiste em providência necessária para que esse órgão desempenhe as suas atribuições institucionais de modo eficiente.

Já o artigo 2º da lei distrital confere ao Governador do Distrito Federal a prerrogativa de nomear o Delegado-Geral da Polícia Civil, dentre delegados integrantes da carreira de Polícia Civil do Distrito Federal, da classe especial, que tenham

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reputação ilibada, idoneidade moral inatacável e que estejam no exercício do cargo. Essa determinação também se encontra plenamente alinhada com o vínculo de subordinação previsto no artigo 144, § 6º, da Constituição Federal.

(...)

No caso, resta claro que a norma do artigo 2º não extrapolou a competência suplementar do Distrito Federal sobre a matéria, haja vista que a legislação federal não trata da nomeação do Delegado-Geral da Polícia Civil do referido ente federado.

Esse mesmo entendimento se aplica ao artigo 4º da lei distrital, que disciplina a escolha do diretor do Departamento de Polícia Técnica. O Decreto nº 10.573/2020 inseriu esse departamento na estrutura básica da Polícia Civil do Distrito Federal (artigo 3º, XI) e lhe conferiu competência para (i) gerenciar as atividades e as unidades de polícia técnica; (ii) articular-se com unidades policiais congêneres de outros entes federativos, com vistas ao intercâmbio de informações, experiências e boas práticas; e (iii) editar normas de caráter técnico-científico para dispor sobre as atividades a serem exercidas pelas unidades subordinadas (artigo 14).

Como se pode observar, a legislação federal não tratou, especificamente, do procedimento para a escolha do diretor do Departamento de Polícia Técnica. Nesse contexto, tem-se como formalmente válida a regra do artigo 4º da Lei nº 837/1994, posto que compatível com o âmbito de competência legislativa suplementar do Distrito Federal.

Tampouco se pode afirmar que a previsão inscrita no artigo 8º traduz prerrogativa própria de um órgão dotado de autonomia administrativa e financeira.

Longe disso, o referido enunciado apenas determina que a execução orçamentária, financeira e contábil, bem como a prestação de contas da Polícia Civil deve ser realizada de acordo com a legislação específica sobre a matéria. O dispositivo não prevê a criação de despesas, nem estabelece regras gerais sobre a organização,garantias, direitos e deveres

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da Polícia Civil.”

Adiro a essas ponderações às quais agrego, em relação ao art. , a fundamentação que expus no julgamento da ADI 4.514, pois a disciplina quanto ao departamento de polícia técnica vai ao encontro da Lei nº 13.675, de 11 de junho de 2018. Esta, ao organizar o Sistema Único de Segurança Pública inclui “os institutos oficiais de criminalística, medicina legal e identificação” (art. 9º, § 2º, X), verificando-se um evidente intento de programação das estruturas estatais para a valorização da “autonomia técnica, científica e funcional dos institutos oficiais de criminalística, medicinal legal e identificação, garantido-lhes condições plenas para o exercício de suas funções” (art. 13, IV do mesmo diploma legal).

Neste sentido, o privilégio conferido ao valor da tecnicidade e da autonomia da política científica devem ser conjugados com uma concepção do federalismo cooperativo que enfatiza a proteção de direitos fundamentais. No presente caso, o art. 4º da lei impugnada nada mais faz que exercer esta competência e designar uma fórmula própria de autonomia.

Ante o exposto, renovando meus pedidos de vênias ao e. Relator, voto pela procedência parcial do pedido, declarando-se a inconstitucionalidade apenas do art. 3º da Lei n. 837, de 28.12.1994, do Distrito Federal.

É como voto.

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ExtratodeAta-17/05/2021

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PLENÁRIO EXTRATO DE ATA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.611

PROCED. : DISTRITO FEDERAL RELATOR : MIN. ALEXANDRE DE MORAES

REQTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO DISTRITO FEDERAL

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO DISTRITO FEDERAL

INTDO.(A/S) : CÂMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DA CÂMARA LEGISLATIVA DO

DISTRITO FEDERAL

AM. CURIAE. : SINDICATO DOS DELEGADOS DE POLÍCIA DO DISTRITO

FEDERAL - SINDEPO/DF

ADV.(A/S) : JULIANO RICARDO DE VASCONCELLOS COSTA COUTO (13802/DF)

Decisão: O Tribunal, por maioria, julgou procedente o pedido formulado na ação direta, para declarar a inconstitucionalidade, nas vertentes formal e material, da Lei 837/1994 do Distrito Federal, nos termos do voto do Relator, vencido parcialmente o Ministro Edson Fachin. Impedido o Ministro Marco Aurélio. Plenário, Sessão Virtual de 7.5.2021 a 14.5.2021.

Composição: Ministros Luiz Fux (Presidente), Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Dias Toffoli, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin, Alexandre de Moraes e Nunes Marques.

Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário

Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/1218977731/acao-direta-de-inconstitucionalidade-adi-6611-df-0109378-9820201000000/inteiro-teor-1218977735

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