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17 de Maio de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal
ano passado
Detalhes da Jurisprudência
Órgão Julgador
Segunda Turma
Partes
AGTE.(S) : PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SANTO ANDRÉ, AGDO.(A/S) : MESA DIRETORA DA CÂMARA MUNICIPAL DE SANTO ANDRÉ
Publicação
24/05/2021
Julgamento
12 de Maio de 2021
Relator
EDSON FACHIN
Documentos anexos
Inteiro TeorSTF_ARE_1304277_670bd.pdf
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Inteiro Teor

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 14

12/05/2021 SEGUNDA TURMA

AG.REG. NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO 1.304.277 SÃO

PAULO

RELATOR : MIN. EDSON FACHIN

AGTE.(S) : PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SANTO ANDRÉ

ADV.(A/S) : PROCURADOR-GERAL DO MUNICÍPIO DE SANTO

ANDRÉ

ADV.(A/S) : MILDRED PERROTTI

ADV.(A/S) : DEBORA DE ARAUJO HAMAD YOUSSEF

ADV.(A/S) : RAFAEL GOMES CORREA

ADV.(A/S) : CLAUDIA SANTORO

ADV.(A/S) : LEANDRA FERREIRA DE CAMARGO

AGDO.(A/S) : MESA DIRETORA DA CÂMARA MUNICIPAL DE

SANTO ANDRÉ

ADV.(A/S) : IVAN ANTONIO BARBOSA

Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE NO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. CÓDIGO MUNICIPAL DE PROTEÇÃO AOS ANIMAIS. INEXISTÊNCIA DE OFENSA À INICIATIVA PRIVATIVA OU À COMPETÊNCIA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. DECISÃO RECORRIDA QUE SE AMOLDA À JURISPRUDÊNCIA DO STF. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL.

1. Norma de origem parlamentar que não cria, extingue ou altera órgão da Administração Pública não ofende a regra constitucional de iniciativa privativa do Poder Executivo para dispor sobre essa matéria.

2. Não ofende a separação de poderes a previsão, em lei de iniciativa parlamentar, de encargo inerente ao Poder Público a fim de concretizar princípio constitucional. Precedente.

3. Agravo regimental a que se nega provimento.

A C Ó R D Ã O

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EmentaeAcórdão

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ARE 1304277 AGR / SP

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros da Segunda Turma do Supremo Tribunal Federal, em Sessão Virtual de 30 de abril a 11 de maio de 2021, sob a Presidência do Senhor Ministro Gilmar Mendes, na conformidade da ata de julgamento e das notas taquigráficas, por unanimidade de votos, em negar provimento ao agravo regimental, nos termos do voto do Relator.

Brasília, 12 de maio de 2021.

Ministro EDSON FACHIN

Relator

Documento assinado digitalmente

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Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 3 de 14

12/05/2021 SEGUNDA TURMA

AG.REG. NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO 1.304.277 SÃO

PAULO

RELATOR : MIN. EDSON FACHIN

AGTE.(S) : PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SANTO ANDRÉ

ADV.(A/S) : PROCURADOR-GERAL DO MUNICÍPIO DE SANTO

ANDRÉ

ADV.(A/S) : MILDRED PERROTTI

ADV.(A/S) : DEBORA DE ARAUJO HAMAD YOUSSEF

ADV.(A/S) : RAFAEL GOMES CORREA

ADV.(A/S) : CLAUDIA SANTORO

ADV.(A/S) : LEANDRA FERREIRA DE CAMARGO

AGDO.(A/S) : MESA DIRETORA DA CÂMARA MUNICIPAL DE

SANTO ANDRÉ

ADV.(A/S) : IVAN ANTONIO BARBOSA

R E L A T Ó R I O

O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN (RELATOR): Trata-se de agravo regimental (eDOC 28) interposto em face de decisão monocrática em que dei provimento ao recurso da agravada, nos seguintes termos (eDOC 27):

“Trata-se de agravo cujo objeto é a decisão que não admitiu recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal do Estado de São Paulo, assim ementado (eDOC 6, p. 2):

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Lei nº 10.198, de 12 de setembro de 2019, do Município de Santo André, de iniciativa parlamentar que autoriza o Executivo Municipal a criar o Código de Proteção Animal do Município de Santo André - Invasão de competência privativa do Poder Executivo Artigos 5º, 24, parágrafo 2º, ´l´, ´2´e ´4´, 47, incisos II, XIV e 144 da Constituição do Estado de São Paulo Violação à separação de poderes A imposição de criação de um programa

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Relatório

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ARE 1304277 AGR / SP

de proteção aos animais atribuindo obrigações às Secretarias de Saúde e do Meio Ambiente, vinculadas ao Poder Executivo, e sem indicação de previsão de seu custo na lei orçamentária anual, caracteriza ingerência na gestão administrativa, invadindo competência reservada ao Chefe do Executivo Municipal Inconstitucionalidade que se declara da Lei nº 10.198, de 12 de setembro de 2019, do Município de Santo André AÇÃO JULGADA PROCEDENTE.

Não houve interposição de embargos de declaração.

No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se violação

os arts. 61, § 1º, II, e e 167, I, da Constituição da Republica.

Nas razões recursais, sustenta-se, em suma, que o diploma em questão não acarreta qualquer ingerência na organização municipal e não invade a seara de competência privativa do Poder Executivo.

Alega ser aplicável aos autos a tese fixada por esta Suprema Corte no Tema 917 da sistemática da repercussão geral.

A Presidência do Tribunal de Justiça local inadmitiu o recurso extraordinário ante a incidência dos óbices das Súmulas 279, 280 e 284 do STF (eDOC 13).

É o relatório. Decido.

A irresignação merece prosperar.

Verifica-se que o Tribunal de origem, quando do julgamento da ação direta de inconstitucionalidade, asseverou que (eDOC 6, p. 32):

o que se apura, a legislação questionada interfere na estrutura das Secretarias de Saúde e do Meio Ambiente ao determinar a criação de um programa de proteção voltado aos animais, atribuindo uma série de obrigações a essas Secretarias, vinculadas ao Poder Executivo, além de não indicar a fonte de custeio para a execução que, pelo que se depreende da lei, seria consideravelmente custosa e, portanto, invade a esfera da estrutura administrativa local.

(...)

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Relatório

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ARE 1304277 AGR / SP

No caso dos autos, a criação de um programa com a imposição de inúmeras medidas, como cadastramento dos animais, classificação, chipagem, resgate, processo de adoção, fiscalização, aplicação de multas, e outros, gera uma despesa considerável e, sem a indicação da fonte de custeio, sendo de competência reservada do Executivo a iniciativa legislativa de estabelecer o orçamento anual (artigo 174, inciso III da CE), vedada qualquer execução que não esteja incluída na lei orçamentária anual (artigo 176, inciso I, da Constituição Estadual).

Observa-se que o entendimento adotado pelo Tribunal de origem está em dissonância com a jurisprudência desta Corte.

O Supremo Tribunal Federal quando do julgamento do ARE-RG 878.911, Relator Ministro Gilmar Mendes, DJ e de 11.10.2016 (Tema 917), reconheceu a existência de repercussão geral da matéria e, ao julgar o mérito, reafirmou a jurisprudência dominante sobre a matéria, fixando a seguinte tese:

Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, a, c e e, da Constituição Federal).

Nesse mesmo sentido, confiram-se os seguintes precedentes:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CRIAÇÃO DO FUNDO ROTATIVO DE EMERGÊNCIA DA AGRICULTURA FAMILIAR. ISENÇÃO DE PAGAMENTO CONCEDIDA AOS PRODUTORES RURAIS BENEFICIADOS PELO PROGRAMA EMERGENCIAL DE MANUTENÇÃO E APOIO A PEQUENOS PROPRIETÁRIOS RURAIS. LEI GAÚCHA N. 11.367/1999. 1. Perda de objeto da presente ação e do interesse de agir do Autor quanto aos arts. 3º e 4º da Lei gaúcha n. 11.367/1999, pela revogação parcial da lei impugnada pela Lei gaúcha n. 11.774/2002. 2. Ausência de contrariedade ao art. 22, inc. I, da Constituição da Republica: normas de direito

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Relatório

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ARE 1304277 AGR / SP

administrativo e financeiro. 3. O art. 1º da Lei n. 11.367/1999 não contraria o art. 61, § 1º, inc. II, alínea e, da Constituição da Republica porque não criou ou extinguiu secretarias ou órgãos da administração pública. 4. O Supremo Tribunal Federal assentou que a reserva de lei de iniciativa do chefe do Executivo, prevista no art. 61, § 1º, inc. II, al. b, da Constituição, somente se aplica aos territórios federais. Precedentes. 5. Não comprovação de ter sido excedido o limite da dívida mobiliária do Estado ou de prejuízo no desenvolvimento de políticas públicas estaduais. Matéria de fato. Ofensa constitucional indireta. Precedentes. Inexistência de contrariedade ao art. 52, inc. IX, da Constituição da Republica. 6. A opção política do legislador estadual de isentar de pagamento os produtores rurais beneficiados pelo programa emergencial de manutenção e apoio a pequenos proprietários rurais não contraria o princípio da moralidade (art. 37, caput, da Constituição da Republica), nem equivale à tentativa de fraudar o pagamento da dívida contraída com a União. A isenção dos devedores primitivos foi conjugada com a assunção, pelo Estado do Rio Grande do Sul, da condição de devedor principal, sem prejudicar o adimplemento das obrigações assumidas. 7. A vedação do art. 63, inc. I, da Constituição da Republica não abrange a Lei gaúcha n. 11.367/1999. 8. O art. 167, inc. II, da Constituição da Republica dirige-se ao administrador público, a quem cabe executar os programas contemplados na lei, com a utilização de créditos orçamentários. 9. Ação direta de inconstitucionalidade julgada parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade do art. 2º da Lei gaúcha n. 11.367/1999. ( ADI 2072, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 02.03.2015, grifos nossos)

Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 11.521/2000 do Estado do Rio Grande do Sul. Obrigação do Governo de divulgar na imprensa oficial e na internet dados relativos a contratos de obras públicas. Ausência de vício formal e material. Princípio da publicidade e da transparência. Fiscalização. Constitucionalidade. 1. O art. 22, inciso XXVII, da

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ARE 1304277 AGR / SP

Constituição Federal atribuiu à União a competência para editar normas gerais de licitações e contratos. A legislação questionada não traz regramento geral de contratos administrativos, mas simplesmente determina a publicação de dados básicos dos contratos de obras públicas realizadas em rodovias, portos e aeroportos. Sua incidência é pontual e restrita a contratos específicos da administração pública estadual, carecendo, nesse ponto, de teor de generalidade suficiente para caracterizá-la como norma geral. 2. Lei que obriga o Poder Executivo a divulgar na imprensa oficial e na internet dados relativos a contratos de obras públicas não depende de iniciativa do chefe do Poder Executivo. A lei em questão não cria, extingue ou modifica órgão administrativo, tampouco confere nova atribuição a órgão da administração pública. O fato de a regra estar dirigida ao Poder Executivo, por si só, não implica que ela deva ser de iniciativa privativa do Governador do Estado. Não incide, no caso, a vedação constitucional ( CF, art. 61, § 1º, II, e). 3. A legislação estadual inspira-se no princípio da publicidade, na sua vertente mais específica, a da transparência dos atos do Poder Público. Enquadra-se, portanto, nesse contexto de aprimoramento da necessária transparência das atividades administrativas, reafirmando e cumprindo o princípio constitucional da publicidade da administração pública (art. 37, caput, CF/88). 4. É legítimo que o Poder Legislativo, no exercício do controle externo da administração pública, o qual lhe foi outorgado expressamente pelo poder constituinte, implemente medidas de aprimoramento da sua fiscalização, desde que respeitadas as demais balizas da Carta Constitucional, fato que ora se verifica. 5. Não ocorrência de violação aos ditames do art. 167, I e II, da Carta Magna, pois o custo gerado para o cumprimento da norma seria irrisório, sendo todo o aparato administrativo necessário ao cumprimento da determinação legal preexistente. 6. Ação julgada improcedente. ( ADI 2444, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 02.02.2015, grifos nossos)

Não há falar em reserva da iniciativa parlamentar para

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Relatório

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ARE 1304277 AGR / SP

além das hipóteses taxativamente previstas no texto da Constituição da Republica Federativa ou Estaduais, por força do princípio da simetria. Os diplomas legais que não criam ou alteram a estrutura ou a atribuição de órgãos da Administração Pública, nem tratam do regime jurídico de servidores públicos, não usurpam a iniciativa do Chefe do Poder Executivo.

No caso em exame, da leitura do texto normativo, é possível depreender que a Câmara Municipal limitou-se a editar norma de direito ambiental, dispondo de forma suplementar, no limite do interesse local.

Assim, ao contrário do disposto no acórdão recorrido, não se deu a rigor, diminuição ou ampliação de normas de competência, salvo as que, implicitamente, ante ao reconhecimento constitucional do dever de proteção ao meio ambiente, derivam da própria Constituição. Nem tampouco qualquer alteração na estrutura ou atribuição dos órgãos do Poder Executivo.

Acerca do alcance da competência legislativa municipal, destaco trecho da decisão proferida no RE 1.221.929, Rel. Min. Luiz Fux, Dje 05.08.2019:

Ora, in casu , a lei que institui a atividade de seminários e palestras preventivas de combate ao tráfico de pessoas e erradicação do trabalho escravo nas escolas da rede municipal de ensino do Rio de Janeiro , como bem assentado pelo Tribunal de origem, não importa na alteração de estrutura ou atribuição de órgão do Poder Executivo Municipal, seja da Secretaria de Educação, seja de qualquer outra. Tampouco trata de remuneração ou regime jurídico de servidores municipais. Muito menos se diga que a legislação importou em definir currículo escolar. Ela não criou, suprimiu ou modificou conteúdo de disciplinas escolares.

Em tais circunstâncias, o entendimento adotado pelo acórdão recorrido está em harmonia com a tese assentada no julgamento do ARE 878.911, rel. min. Gilmar Mendes, Tema 917 de Repercussão Geral, DJe de 11/10/2016, no sentido de que não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei

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Relatório

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ARE 1304277 AGR / SP

que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, a, c e e, da Constituição Federal).

Demais disso, sobreleva notar, a legislação sub examine ostenta natureza eminentemente educativa, cujo mister é difundir informações a determinado grupo de vulneráveis sobre tema que lhes é sensível, passando ao largo de qualquer intuito de organização interna da Administração (...).

Por fim, destaco ainda que, conforme o entendimento reafirmado no Tema 917 da repercussão geral, ainda que a lei questionada implique despesa para a Administração Pública, essa por si só não configura razão para a sua inconstitucionalidade. A criação de gasto público não afasta, necessariamente, a iniciativa do Poder Legislativo de qualquer esfera.

Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário para julgar improcedente a ação direta de inconstitucionalidade estadual, nos termos dos artigos 932, V, b, do CPC, por estar o acórdão recorrido em confronto com entendimento do Plenário desta Suprema Corte.”

Sustenta, nas razões do presente agravo regimental, que, ao contrário do decidido na decisão ora agravada, o Tema 917 desse STF não se aplica ao caso, pois a lei impugnada interfere diretamente na estrutura e na atribuição de órgãos da administração direta municipal, em nítida usurpação da competência privativa do Chefe do Poder Executivo e violação à separação de Poderes.

Destaca o conflito entre a lei questionada e as previsões de outras leis municipais, bem como a revogação de diversos diplomas municipais por aquela, vários deles de iniciativa do Executivo.

Alega que o legislador municipal “conquanto tenha utilizado a expressão “AUTORIZA”, em verdade instituiu o novo Código e determina obrigações e serviços ao Poder Executivo”, “extrapolou a função legiferante e fiscalizatória, ditando a forma de atuação do Executivo nas políticas

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ARE 1304277 AGR / SP

públicas”(eDOC 28, p.17).

Por fim, reitera os argumentos que levariam à inconstitucionalidade material da Lei 10.198/2019, do Município de Santo André.

A parte agravada, devidamente intimada, apresentou manifestação, pugnando pela manutenção da decisão agravada (eDOC 31).

É o relatório.

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Voto-MIN.EDSONFACHIN

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12/05/2021 SEGUNDA TURMA

AG.REG. NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO 1.304.277 SÃO

PAULO

V O T O

O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN (RELATOR): O presente recurso não merece prosperar.

Com efeito, ao contrário do alegado pelo agravante, a lei impugnada não sofre de qualquer vício, seja ele formal ou material.

Da simples leitura do texto normativo, é possível depreender que a a legislação municipal nada mais fez do que dar concretude ao dever de proteção ao meio ambiente , o qual deve informar a atuação de todos os poderes da administração pública e cuja aplicação independe de lei em sentido estrito.

Trata-se, assim, de providência exigida de todos os poderes do Estado e de todos os entes federados. Conforme fiz observar quando do julgamento da ADI 5.243, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Red. para o acórdão Min. Edson Fachin, Pleno, DJe 02.08.2019, não há invasão de competência quando o poder legislativo limita-se a explicitar o conteúdo de direito fundamental já expresso na Constituição.

Nesse sentido, aponto em caso análogo a ADI 4723, de minha relatoria, DJe 08.07.2020 assim ementada:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUCIONAL. LEI 1.597/2011, DO ESTADO DO AMAPÁ. CRIAÇÃO DA CASA DE APOIO AOS ESTUDANTES E PROFESSORES PROVENIENTES DO INTERIOR DO ESTADO. INEXISTÊNCIA DE OFENSA À INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. AÇÃO DIRETA JULGADA IMPROCEDENTE.

1. Norma de origem parlamentar que não cria, extingue ou altera órgão da Administração Pública não ofende a regra constitucional de iniciativa privativa do Poder Executivo para

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Voto-MIN.EDSONFACHIN

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ARE 1304277 AGR / SP

dispor sobre essa matéria. Precedentes.

2. Não ofende a separação de poderes, a previsão, em lei de iniciativa parlamentar, de encargo inerente ao Poder Público a fim de concretizar direito social previsto na Constituição. Precedentes.

3. Ação direta julgada improcedente.

Assim, conforme consignado na decisão agravada, entendo não restar configurada qualquer ingerência do legislador em assunto inserido na competência privativa do Chefe do Executivo. A lei que criou o Código Municipal de Proteção aos Animais apenas traçou diretrizes para atuação daquele ente federado no tema tratado, prevendo expressamente que sua regulamentação caberá ao Executivo local. O diploma em nada restringe a margem do Poder Executivo na condução, planejamento ou execução de quaisquer espécies de política pública.

Se não há ofensa ao regime de repartição de competências federativas, não há falar em ofensa à separação dos poderes ou em usurpação dos poderes constitucionais outorgados ao Executivo.

De outro lado, como destaquei na decisão ora agravada, a Câmara Municipal limitou-se a editar norma de direito ambiental, dispondo de forma suplementar, no limite do interesse local.

Nesse contexto, saliento que esta Corte, no julgamento do RE 586.224-RG, Rel. Min. Luiz Fux, assentou a competência legislativa do Município em matéria de proteção do meio ambiente e de combate à poluição nos seguintes termos: o Município é competente para legislar sobre meio ambiente com União e Estado, no limite de seu interesse local e desde que tal regramento seja harmônico com a disciplina estabelecida pelos demais entes federados (art. 24, VI c/c 30, I e II, da CF/88).

Finalmente, a alegação de conflito entre a lei questionada e outras normas municipais, bem como a determinação de revogação expressa de outros diplomas, demonstra que o que pretende, na verdade, a parte Agravante, é discutir conflito de legalidade entre normas locais, o que impede o conhecimento do recurso, neste ponto, por se tratar de questão de nível infraconstitucional.

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.EDSONFACHIN

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ARE 1304277 AGR / SP

Ante o exposto, voto pelo não provimento do presente agravo regimental.

É como voto.

Supremo Tribunal Federal

ExtratodeAta-12/05/2021

Inteiro Teor do Acórdão - Página 14 de 14

SEGUNDA TURMA EXTRATO DE ATA

AG.REG. NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO 1.304.277

PROCED. : SÃO PAULO RELATOR : MIN. EDSON FACHIN

AGTE.(S) : PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SANTO ANDRÉ

ADV.(A/S) : PROCURADOR-GERAL DO MUNICÍPIO DE SANTO ANDRÉ

ADV.(A/S) : MILDRED PERROTTI (153889/SP)

ADV.(A/S) : DEBORA DE ARAUJO HAMAD YOUSSEF (251419/SP)

ADV.(A/S) : RAFAEL GOMES CORREA (168310/SP)

ADV.(A/S) : CLAUDIA SANTORO (155426/SP)

ADV.(A/S) : LEANDRA FERREIRA DE CAMARGO (185666/SP)

AGDO.(A/S) : MESA DIRETORA DA CÂMARA MUNICIPAL DE SANTO ANDRÉ

ADV.(A/S) : IVAN ANTONIO BARBOSA (163443/SP)

Decisão: A Turma, por unanimidade, negou provimento ao agravo regimental, nos termos do voto do Relator. Segunda Turma, Sessão Virtual de 30.4.2021 a 11.5.2021.

Composição: Ministros Gilmar Mendes (Presidente), Ricardo

Lewandowski, Cármen Lúcia, Edson Fachin e Nunes Marques.

Maria Clara Viotti Beck

Secretária

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