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25 de Outubro de 2021
2º Grau
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Supremo Tribunal Federal
há 5 meses
Detalhes da Jurisprudência
Órgão Julgador
Tribunal Pleno
Partes
REQTE.(S) : PROCURADORA-GERAL DA REPÚBLICA, INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA
Publicação
21/05/2021
Julgamento
1 de Março de 2021
Relator
ROBERTO BARROSO
Documentos anexos
Inteiro TeorSTF_ADPF_622_274c3.pdf
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Inteiro Teor

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 40

01/03/2021 PLENÁRIO

ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL 622

DISTRITO FEDERAL

RELATOR : MIN. ROBERTO BARROSO

REQTE.(S) : PROCURADORA-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

AM. CURIAE. : INSTITUTO ALANA

AM. CURIAE. : AVANTE- EDUCACAO E MOBILIZACAO SOCIAL

AM. CURIAE. : CASA DE CULTURA ILE ASE D'OSOGUIA IAO

AM. CURIAE. : CENTRAL UNICA DOS TRABALHADORES-CUT

AM. CURIAE. : CONFEDERACAO NACIONAL DOS

TRABALHADORES NA AGRICULTURA

AM. CURIAE. : CONSELHO FEDERAL DE PSICOLOGIA

AM. CURIAE. : CONSELHO FEDERAL DE SERVICO SOCIAL

AM. CURIAE. : GABINETE ASSESSORIA JURIDICA AS

ORGANIZACOES POPULARES

AM. CURIAE. : INSTITUTO FAZENDO HISTORIA

AM. CURIAE. : ASSOCIACAO MAYLE SARA KALI

AM. CURIAE. : CECUP - CENTRO DE EDUCACAO E CULTURA

POPULAR

ADV.(A/S) : THAIS NASCIMENTO DANTAS

ADV.(A/S) : PEDRO AFFONSO DUARTE HARTUNG

ADV.(A/S) : MAYARA SILVA DE SOUZA

ADV.(A/S) : MAIA AGUILERA FRANKLIN DE MATOS

ADV.(A/S) : GLICIA THAIS SALMERON DE MIRANDA

AM. CURIAE. : MOVIMENTO NACIONAL DE DIREITOS HUMANOS

- MNDH

ADV.(A/S) : CARLOS NICODEMOS OLIVEIRA SILVA

ADV.(A/S) : CAMILA GUEDES DE CARVALHO

AM. CURIAE. : DEFENSORIA PÚBLICA DO ESTADO DO RIO DE

JANEIRO

ADV.(A/S) : DEFENSOR PÚBLICO-GERAL DO ESTADO DO RIO

DE JANEIRO

AM. CURIAE. : INSTITUTO BRASILEIRO DE CIENCIAS CRIMINAIS

AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS CENTROS DE

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

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ADPF 622 / DF

DEFESA DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE

AM. CURIAE. : CONECTAS DIREITOS HUMANOS

ADV.(A/S) : MAURICIO STEGEMANN DIETER

ADV.(A/S) : MARIANA CHIES SANTIAGO SANTOS

AM. CURIAE. : CONSELHO FEDERAL DA ORDEM DOS

ADVOGADOS DO BRASIL - CF/OAB

ADV.(A/S) : FELIPE SANTA CRUZ

Ementa: DIREITO DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DECRETO Nº 10.003/2019. COMPOSIÇÃO E FUNCIONAMENTO DO CONSELHO NACIONAL DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE – CONANDA. PROCEDÊNCIA PARCIAL DO PEDIDO.

1. Importância de evitar os riscos do constitucionalismo abusivo: prática que promove a interpretação ou a alteração do ordenamento jurídico, de forma a concentrar poderes no Chefe do Executivo e a desabilitar agentes que exercem controle sobre a sua atuação. Instrumento associado, na ordem internacional, ao retrocesso democrático e à violação a direitos fundamentais.

2. A estruturação da administração pública federal insere-se na competência discricionária do Chefe do Executivo federal. Entretanto, o exercício dessa competência encontra limites na Constituição e nas leis, e deve respeitá-las.

3. As novas regras que disciplinam o funcionamento do Conselho Nacional da Criança e do Adolescente - Conanda, a pretexto de regular, frustram a participação das entidades da sociedade civil na formulação de políticas públicas em favor de crianças e adolescentes e no controle da sua execução, como exigido pela Constituição. Tais regras contrariam norma constitucional expressa, que exige tal participação, e colocam em risco a proteção integral e prioritária da infância e da juventude (art. 227, caput e § 7º, e art. 204, II, CF).

4. Ação julgada parcialmente procedente. Tese: “É inconstitucional norma que, a pretexto de regulamentar, dificulta a participação da sociedade civil em conselhos deliberativos”.

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EmentaeAcórdão

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ADPF 622 / DF

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em Sessão Virtual, por maioria de votos, em ratificar a cautelar e, no mérito, julgar parcialmente procedente a ação para declarar a inconstitucionalidade: (i) dos artigos 79; 80, caput e § 3º, e 81 do Decreto nº 9.579/2018, com a redação dada pelo Decreto nº 10.003/2019 (razão pela qual esta decisão não implica repristinação do art. 79, § 3º, do Decreto nº 9.579/2018, em sua redação original); bem como (ii) do art. 2º do Decreto nº 10.003/2019. Em razão disso, restabeleceu: (i) o mandato dos antigos conselheiros até o seu termo final; (ii) a eleição dos representantes das entidades da sociedade civil em assembleia específica, disciplinada pelo Regimento Interno do Conanda; (iii) a realização de reuniões mensais pelo órgão; (iv) o custeio do deslocamento dos conselheiros que não residem no Distrito Federal; e (v) a eleição do Presidente do Conanda por seus pares, na forma prevista em seu Regimento Interno. Foi firmada a seguinte tese de julgamento: “É inconstitucional norma que, a pretexto de regulamentar, dificulta a participação da sociedade civil em conselhos deliberativos”. Por fim, o Tribunal deixa de acolher o pedido quanto: (i) à redução paritária do número de representantes do Poder Público e da sociedade civil, que valerá, contudo, apenas a partir do início dos novos mandatos (não há que se falar, portanto, em repristinação do art. 79, § 3º, do Decreto nº 9.579/2018); (ii) ao voto de qualidade do Presidente do Conanda; e (iii) à impossibilidade de recondução de representantes da sociedade civil. Tudo nos termos do voto do Relator, vencido o Ministro Marco Aurélio, que julgava improcedente o pedido.

Brasília, 19 a 26 de fevereiro de 2021.

Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO - Relator

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01/03/2021 PLENÁRIO

ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL 622

DISTRITO FEDERAL

RELATOR : MIN. ROBERTO BARROSO

REQTE.(S) : PROCURADORA-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

AM. CURIAE. : INSTITUTO ALANA

AM. CURIAE. : AVANTE- EDUCACAO E MOBILIZACAO SOCIAL

AM. CURIAE. : CASA DE CULTURA ILE ASE D'OSOGUIA IAO

AM. CURIAE. : CENTRAL UNICA DOS TRABALHADORES-CUT

AM. CURIAE. : CONFEDERACAO NACIONAL DOS

TRABALHADORES NA AGRICULTURA

AM. CURIAE. : CONSELHO FEDERAL DE PSICOLOGIA

AM. CURIAE. : CONSELHO FEDERAL DE SERVICO SOCIAL

AM. CURIAE. : GABINETE ASSESSORIA JURIDICA AS

ORGANIZACOES POPULARES

AM. CURIAE. : INSTITUTO FAZENDO HISTORIA

AM. CURIAE. : ASSOCIACAO MAYLE SARA KALI

AM. CURIAE. : CECUP - CENTRO DE EDUCACAO E CULTURA

POPULAR

ADV.(A/S) : THAIS NASCIMENTO DANTAS

ADV.(A/S) : PEDRO AFFONSO DUARTE HARTUNG

ADV.(A/S) : MAYARA SILVA DE SOUZA

ADV.(A/S) : MAIA AGUILERA FRANKLIN DE MATOS

ADV.(A/S) : GLICIA THAIS SALMERON DE MIRANDA

AM. CURIAE. : MOVIMENTO NACIONAL DE DIREITOS HUMANOS

- MNDH

ADV.(A/S) : CARLOS NICODEMOS OLIVEIRA SILVA

ADV.(A/S) : CAMILA GUEDES DE CARVALHO

AM. CURIAE. : DEFENSORIA PÚBLICA DO ESTADO DO RIO DE

JANEIRO

ADV.(A/S) : DEFENSOR PÚBLICO-GERAL DO ESTADO DO RIO

DE JANEIRO

AM. CURIAE. : INSTITUTO BRASILEIRO DE CIENCIAS CRIMINAIS

AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS CENTROS DE

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DEFESA DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE

AM. CURIAE. : CONECTAS DIREITOS HUMANOS

ADV.(A/S) : MAURICIO STEGEMANN DIETER

ADV.(A/S) : MARIANA CHIES SANTIAGO SANTOS

AM. CURIAE. : CONSELHO FEDERAL DA ORDEM DOS

ADVOGADOS DO BRASIL - CF/OAB

ADV.(A/S) : FELIPE SANTA CRUZ

RELATÓRIO:

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO (RELATOR):

1. Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental, proposta pela então Procuradora-Geral da República, tendo por objeto o Decreto nº 10.003/2019, que alterou as normas sobre a constituição e o funcionamento do Conselho Nacional da Criança e do Adolescente – Conanda e destituiu imotivadamente seus membros, no curso dos seus mandatos. A requerente afirma que a norma impugnada, na prática, esvaziou a participação da sociedade civil no Conselho, em violação aos princípios da democracia participativa (arts. , par. único, CF), da igualdade (art. , I, CF), da segurança jurídica (art. , CF), da proteção à criança e ao adolescente (art. 227, CF) e da vedação ao retrocesso institucional (art. 1º, caput e III; art. 5º, XXXVI e § 1º; art. 60, § 4º, CF). Confira-se o teor do Decreto nº 10.003/2019:

“Art. 1º O Decreto nº 9.579, de 22 de novembro de 2018, passa a vigorar com as seguintes alterações:

‘Art. 76. O Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente – Conanda é órgão colegiado de caráter deliberativo, integrante da estrutura organizacional do Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos, instituído pela Lei nº 8.242, de 12 de outubro de 1991.’ (NR)

‘Art. 78. O Conanda é composto por representantes dos seguintes órgãos e entidades:

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I – dois do Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos, sendo:

a) um da Secretaria Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente; e

b) um da Secretaria Nacional da Família;

II – um do Ministério da Justiça e Segurança Pública;

III – três do Ministério da Economia, sendo, necessariamente:

a) um da Secretaria do Trabalho da Secretaria Especial de Previdência e Trabalho; e

b) um da Secretaria de Previdência da Secretaria Especial de Previdência e Trabalho;

IV – um do Ministério da Educação;

V – um do Ministério da Cidadania;

VI – um do Ministério da Saúde; e

VII – nove entidades não governamentais de âmbito nacional de atendimento dos direitos da criança e do adolescente , selecionadas por meio de processo seletivo público .

§ 1º Cada membro do Conanda terá um suplente, que o substituirá em suas ausências e impedimentos.

§ 2º Os membros do Conanda e respectivos suplentes serão indicados pelos titulares dos órgãos e entidades que representam e designados pelo Ministro de Estado da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos.

§ 3º Os representantes das entidades de que trata o inciso VII do caput exercerão mandato de dois anos, vedada a recondução . [...].’ (NR)

‘Art. 79. O regulamento do processo seletivo das entidades referidas no inciso VII do caput do art. 78 será elaborado pelo Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos e divulgado por meio de edital público com antecedência mínima de noventa dias da data prevista para a posse dos membros do Conanda.’ (NR)

‘Art. 80. O Conanda se reunirá em caráter ordinário trimestralmente e, em caráter extraordinário, sempre que

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convocado pelo Ministro de Estado da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos.

§ 1º O quórum de reunião do Conanda é de maioria absoluta e o quórum de aprovação é de maioria simples.

§ 2º Além do voto ordinário, o Presidente do Conanda terá o voto de qualidade em caso de empate .

§ 3º Os membros do Conanda que se encontrarem no Distrito Federal se reunirão presencialmente e os membros que se encontrem em outros entes federativos participarão da reunião por meio de videoconferência .’ (NR)

‘Art. 81. O Presidente da República designará o Presidente do Conanda , que será escolhido dentre os seus membros.

§ 1º A forma de indicação do Presidente do Conanda será definida no regimento interno do Conanda.

§ 2º O representante da Secretaria Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente do Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos substituirá o Presidente do Conanda em suas ausências e seus impedimentos.” (NR)

....................................................................................................... Art. 2º Ficam dispensados todos os membros do Conanda na data de entrada em vigor deste Decreto .’ [...].” (Grifou-se)

2. Segundo relato constante da inicial, o Conanda foi criado pela Lei nº 8.242/1991, com as atribuições, entre outras, de: (i) elaborar as normas gerais da política nacional de atendimento às crianças e adolescentes, (ii) fiscalizar a sua execução e (iii) gerir o Fundo Nacional da Criança e do Adolescente (FNCA). Trata-se, nessa linha, de instância essencial para a tutela dos direitos de tal grupo, que se sujeita à doutrina constitucional da proteção integral e ao princípio da prioridade absoluta, nos termos do art. 227 da CF. Na avaliação da requerente, as seguintes previsões comprometem, de forma integral, a constitucionalidade do Decreto:

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(i) Destituição imotivada de todos os membros do Conanda no curso dos seus mandatos : Tal destituição implicaria violação ao direito adquirido ao mandato (art. 2º).

(ii) Redução de 28 para 18 do número total de representantes do Conanda: A redução, ainda que paritária, no entendimento da requerente, compromete a adequada representação das entidades da sociedade civil.

(iii) Alteração do método de escolha de representantes das entidades da sociedade civil: Tais entidades eram selecionadas por eleição em assembleia específica, disciplinada pelo Regimento Interno do Conanda. Esse procedimento foi substituído por processo seletivo a ser elaborado pelo Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos. Nessas condições, a norma permite a indevida ingerência do Estado em um processo decisório que compete exclusivamente à sociedade civil, abrindo caminho à captura de tais representantes pelo Poder Público.

(iv) Vedação à recondução ao mandato de representantes da sociedade civil: Foi estabelecido mandato de dois anos e vedada a recondução dos representantes das entidades não governamentais. A norma violaria a igualdade entre membros do Poder Público e da sociedade civil, criando limitações injustificadas à participação da última.

(v) Recusa de custeio público do deslocamento dos conselheiros que não residem no Distrito Federal e previsão de participação por videoconferência: A norma, por via transversa, acaba incidindo desproporcionalmente sobre os representantes da sociedade civil, já que os representantes do Poder Público geralmente vivem em Brasília. Tratase de mais uma previsão que dificulta a participação da sociedade civil no Conselho.

(vi) Redução do número de reuniões: A frequência das reuniões,

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realizadas mensalmente na redação original, passou a ser trimestral, atribuindo-se à Ministra da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos a convocação de reuniões extraordinárias, com base em critérios discricionários. Quanto menor o número de reuniões, maior a dificuldade de participação dos representantes da sociedade civil, já que a convocação de reuniões extraordinárias depende de juízo político da Ministra.

(vii) Atribuição de voto de qualidade ao Presidente do Conanda e previsão de sua “designação” pelo Presidente da República: Anteriormente, o Presidente do Conanda era eleito por seus próprios pares, na forma do regimento interno e, na sequência, era nomeado pelo Presidente da República. Agora, passa a ser selecionado pelo Presidente da República. Passa, ainda, a decidir, por voto de qualidade, as diferentes matérias em que ocorra impasse. A previsão enfraquece o poder exercido pela sociedade civil no Conselho, já que, em temas em que haja grande divisão de opiniões, a decisão será sempre tomada pelo representante do governo.

3. Em síntese, de acordo com o entendimento manifestado pela requerente, as mudanças em questão, a pretexto de regular o Conanda, criam dificuldades ao seu adequado funcionamento e à participação das organizações da sociedade civil, tornando o Conselho uma mera instância legitimadora das ações pretendidas pelo Executivo, que passa a dominar a escolha dos seus membros, inclusive daqueles que supostamente falam em nome da sociedade, bem como o resultado das suas decisões.

4. Requeri informações à Presidência da República e manifestação da Advocacia-Geral da União. A Presidência da República defende a validade do decreto afirmando que: (i) a destituição dos membros do Conanda decorre da redução do número de integrantes do Conselho, que, por sua vez, é fruto da reorganização por que passaram os Ministérios no início do governo; (ii) a alteração na forma de seleção dos representantes da sociedade civil, que passa a ocorrer por processo

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seletivo público, atende aos princípios da publicidade e da moralidade; (iii) a vedação à recondução dos representantes da sociedade civil observa a necessidade de alternância e pluralismo na representação; (iv) a recusa do custeio público do deslocamento dos membros da sociedade civil e a redução do número de reuniões se justificam com base no princípio da economicidade e da eficiência, dada a crise econômica por que passa o país; (v) a seleção do Presidente do Conanda pelo Presidente da República decorre do fato de que o Conselho integra o conjunto de atribuições da Presidência da República; e (vi) a atribuição de voto de qualidade ao Presidente do Conselho prestigia o princípio da segurança jurídica e a necessidade de solucionar impasses. Subjacente às razões da Presidência está o argumento de que o decreto atacado constitui mera reestruturação de órgão da Administração Pública federal, de competência discricionária do Presidente da República.

5. A Advocacia-Geral da União defendeu, em caráter preliminar, a inadmissibilidade da ação, por se tratar de arguição de inconstitucionalidade reflexa, cujo juízo de mérito dependeria do confronto do Decreto nº 10.003/2019 com a Lei nº 8.242/1991, que criou o Conanda. Defendeu, ainda, na mesma linha do que foi sustentado pela Presidência da República, que o Chefe do Poder Executivo tem ampla discricionariedade para alterar políticas públicas e que o Judiciário não pode apreciar o mérito de tais decisões, eminentemente políticas, sob pena de violação ao princípio da separação dos poderes (art. , CF).

6. Requereram ingresso no feito como amici curiae: o Movimento Nacional de Direitos Humanos – MNDH, a Defensoria Pública do Estado do Rio de Janeiro, o Instituto Brasileiro de Ciências Criminais – IBCCRIM, a Associação Nacional dos Centros de Defesa da Criança e do Adolescente – ANCED, a Conectas Direitos Humanos, o Instituto ALANA, o Avante – Educação e Mobilização Social, a Casa de Cultura Ilé Asé d’Osoguiã, a Central Única dos Trabalhadores – CUT, a Confederação Nacional dos Trabalhadores Rurais Agricultores e

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Agricultoras Familiares – CONTAG, o Conselho Federal de Psicologia – CFP, o Conselho Federal de Serviço Social – CFESS, o Gabinete de Assessoria Jurídica às Organizações Populares – GAJOP, o Instituto Fazendo História, a Associação Internacional Mailê Sara Kalí – AMSK, o Centro de Educação e Cultura Popular – CECUP e o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil - CFOAB. Todos os ingressos foram deferidos.

7. Os arrazoados apresentados alegam, em seu conjunto, que o funcionamento do Conanda esteve comprometido desde o início do ano de 2019, registrando-se: (i) a extinção de cargos técnicos necessários a seu funcionamento, (ii) o atraso na realização das assembleias, (iii) o não custeio do deslocamento dos representantes de entidades da sociedade civil mesmo antes da edição do decreto impugnado, (iv) o não comparecimento de representantes do Poder Público, inviabilizando a deliberação sobre o Fundo Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente e, por fim, (vi) o não encaminhamento da lista de presença das reuniões ou de ata contendo as suas deliberações e encaminhamentos.

8. Deferi parcialmente a cautelar para suspender: (i) os artigos 79; 80, caput e § 3º, e 81 do Decreto nº 9.579/2018, com a redação dada pelo Decreto nº 10.003/2019; bem como (ii) o art. 2º do Decreto nº 10.003/2019. Em razão disso, foram restabelecidos: (i) o mandato dos antigos conselheiros até o seu termo final; (ii) a eleição dos representantes das entidades da sociedade civil em assembleia específica, disciplinada pelo Regimento Interno do Conanda; (iii) a realização de reuniões mensais pelo órgão; (iv) o custeio do deslocamento dos conselheiros que não residem no Distrito Federal; (v) a eleição do Presidente do Conanda por seus pares, na forma prevista em seu Regimento Interno. Na sequência, requeri pauta para ratificação da cautelar pelo pleno do Tribunal.

9. Posteriormente, petição da Advocacia-Geral da União deu

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ciência ao juízo de que o Conanda estaria estruturando suas eleições para representantes da sociedade civil em desacordo com a cautelar, uma vez que estaria considerando o quantitativo de 14 membros, quando a cautelar não teria suspendido a redução do número para 9 membros. Em resposta, o Conanda afirma que a cautelar suspendeu o art. 79 do Decreto nº 9.579/2018, do que resultaria o restabelecimento do maior número de membros. Por fim, nova petição da Advocacia-Geral da União informou que, dado o impasse, a eleição dos representantes da sociedade civil estaria paralisada e, consequência disso, também o funcionamento do Conselho. Em razão disso, requereu urgente julgamento do mérito.

10. Entendo que o processo está adequadamente instruído e que é o caso de se apreciar diretamente o mérito da ação. Quanto ao mérito, sua apreciação passa pela resposta a duas perguntas: 1 – Há norma constitucional exigindo a participação de entidades da sociedade civil na formulação e no controle da execução de políticas públicas em favor de crianças e adolescentes? 2 – Havendo norma constitucional em tais termos, as medidas adotadas restringem tal participação, a ponto de comprometer o cumprimento da norma constitucional?

11. É o relatório.

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Voto-MIN.ROBERTOBARROSO

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ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL 622

DISTRITO FEDERAL

VOTO :

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO (Relator):

Ementa: DIREITO DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DECRETO Nº 10.003/2019. COMPOSIÇÃO E FUNCIONAMENTO DO CONSELHO NACIONAL DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE – CONANDA. PROCEDÊNCIA PARCIAL DO PEDIDO.

1. Importância de evitar os riscos do constitucionalismo abusivo: prática que promove a interpretação ou a alteração do ordenamento jurídico, de forma a concentrar poderes no Chefe do Executivo e a desabilitar agentes que exercem controle sobre a sua atuação. Instrumento associado, na ordem internacional, ao retrocesso democrático e à violação a direitos fundamentais.

2. A estruturação da administração pública federal insere-se na competência discricionária do Chefe do Executivo federal. Entretanto, o exercício dessa competência encontra limites na Constituição e nas leis e deve respeitá-las.

3. As novas regras que disciplinam o funcionamento do Conselho Nacional da

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Criança e do Adolescente - Conanda, a pretexto de regular, frustram a participação das entidades da sociedade civil na formulação de políticas públicas em favor de crianças e adolescentes e no controle da sua execução, como exigido pela Constituição. Tais regras contrariam norma constitucional expressa, que exige tal participação, e colocam em risco a proteção integral e prioritária da infância e da juventude (art. 227, caput e § 7º, e art. 204, II, CF).

4. Ação julgada parcialmente procedente. Tese: “É inconstitucional norma que, a pretexto de regulamentar, dificulta a participação da sociedade civil em conselhos deliberativos”.

PRELIMINARMENTE

1. Não há que se falar em arguição de inconstitucionalidade reflexa, tal como alegado pela Advocacia-Geral da União, dado que a ação não se volta a confrontar o Decreto nº 10.003/2019 com qualquer norma legal. Ao contrário, a ação tem por objeto a compatibilidade do decreto com os dispositivos constitucionais que alegadamente exigem a participação direta da sociedade civil na matéria (arts. , par. único, c/c 204 e 227, § 7º, CF), com o princípio da isonomia (art. , I, CF), com o direito à proteção integral e prioridade absoluta de crianças e adolescentes (art. 227, CF) e com o princípio da vedação ao retrocesso (art. 1º, caput e III; art. 5º, XXXVI e § 1º; art. 60, § 4º, CF).

2. Vale assinalar, ainda, que também não há um problema de subsidiariedade no conhecimento desta ação, nem mesmo quanto ao pedido de restabelecimento dos mandatos dos membros do Conanda.

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Quanto a tal ponto, a pretensão individual e subjetiva dos conselheiros de terem seus mandatos restabelecidos não se confunde com a tutela objetiva da ordem jurídica ou com a necessidade de extirpar a norma que permite a sustação de tais mandatos. Esclarecidos esses aspectos, supero a preliminar invocada e recebo a ação.

MÉRITO

I. CONSTITUCIONALISMO ABUSIVO, LEGALISMO AUTOCRÁTICO E DEMOCRACIA ILIBERAL

3. O constitucionalismo e as democracias ocidentais têm se deparado com um fenômeno razoavelmente novo: os retrocessos democráticos, no mundo atual, não decorrem mais de golpes de estado com o uso das armas. Ao contrário, as maiores ameaças à democracia e ao constitucionalismo são resultado de alterações normativas pontuais, aparentemente válidas do ponto de vista formal, que, se examinadas isoladamente, deixam dúvidas quanto à sua inconstitucionalidade. Porém, em seu conjunto, expressam a adoção de medidas que vão progressivamente corroendo a tutela de direitos e o regime democrático [1] .

4. Esse fenômeno tem recebido, na ordem internacional, diversas denominações, entre as quais: “constitucionalismo abusivo”, “legalismo autocrático” e “democracia iliberal” [2] . Todos esses conceitos aludem a experiências estrangeiras que têm em comum a atuação de líderes carismáticos, eleitos pelo voto popular, que, uma vez no poder, modificam o ordenamento jurídico, com o propósito de assegurar a sua permanência no poder. O modo de atuar de tais líderes abrange: (i) a tentativa de esvaziamento ou enfraquecimento dos demais Poderes, sempre que não compactuem com seus propósitos, com ataques ao Congresso Nacional e às cortes; (ii) o desmonte ou a captura de órgãos ou instituições de controle, como conselhos, agências reguladoras,

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instituições de combate à corrupção, Ministério Público etc; (iii) o ataque a organizações da sociedade civil, que atuem em prol da defesa de direitos no espaço público; (iv) a rejeição a discursos protetivos de direitos fundamentais, sobretudo no que respeita a grupos minoritários e vulneráveis – como negros, mulheres, população LGBTI e indígenas; e (v) o ataque à imprensa, quando leva ao público informações incômodas para o governo [3] .

5. A lógica de tal modo de atuar está em excluir do espaço público todo e qualquer ator que possa criticar, limitar ou dividir poder com o líder autocrático, em momento presente ou futuro, de forma a assegurar seu progressivo empoderamento e permanência no cargo. Experiências de tal gênero estão ou estiveram presentes na Hungria [4] , na Polônia [5] , na Romênia [6] e na Venezuela [7] . O resultado final de tal processo tende a ser a migração de um regime democrático para um regime autoritário, ainda que se preserve a realização formal de eleições.

6. Nesse sentido, embora tenha fé nas instituições brasileiras, que amadureceram ao longo das décadas e se encontram em pleno funcionamento, é sempre válido atuar com cautela e aprender com a experiência de outras nações. As cortes constitucionais e supremas cortes devem estar atentas a alterações normativas que, a pretexto de dar cumprimento à Constituição, em verdade se inserem em uma lógica mais ampla de concentração de poderes, violação a direitos e retrocesso democrático.

II. PARTICIPAÇÃO SOCIAL NA FORMULAÇÃO E NO CONTROLE DE POLÍTICAS PÚBLICAS VOLTADAS À PROTEÇÃO DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE

7. Compete ao Presidente da República exercer a direção superior da administração pública federal, bem como dispor sobre a organização e o funcionamento dos órgãos do Executivo, nos termos necessários a viabilizar a sua gestão. Trata-se de competência

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discricionária, que integra a ideia de separação de poderes e que assegura que o Poder Executivo funcione sem interferências indevidas (art. , CF). O Supremo Tribunal Federal reconhece e respeita tal competência, de modo que eventuais intervenções nesse tema devem ser reservadas para situações excepcionais.

8. Entretanto, os atos discricionários do Presidente da República encontram limite na Constituição e nas leis. A inobservância de tal limite autoriza o Poder Judiciário a revisá-los porque, nessa hipótese, o Judiciário não realiza um juízo político quanto às escolhas efetuadas pelo Presidente, mas sim um juízo quanto à constitucionalidade ou à legalidade do ato, que constitui a essência da sua missão institucional. A questão está, portanto, no caso presente, e com absoluto respeito às competências do Chefe do Executivo, em saber se o Decreto nº 10.003/2019 está ou não em acordo com as normas constitucionais e legais que tratam da matéria.

9. Nessa linha e ao contrário do que sugerem as manifestações da própria Presidência da República e da Advocacia-Geral da União, a participação de organizações representativas da sociedade civil nas ações governamentais voltadas à proteção da criança e do adolescente constitui exigência constitucional expressa . Em primeiro lugar, a Constituição prevê tratar-se de dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança, ao adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade, proteção integral (art. 227, CF). Em segundo lugar, a Constituição determina expressamente que a formulação de políticas públicas para crianças e adolescentes e o controle das respectivas ações deve ocorrer com “ participação da população, por meio de organizações representativas” (art. 204, II, c/c art. 227, § 7º, CF). Confira-se o teor dos dispositivos:

“Art. 227. É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança, ao adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação,

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o lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão.

....................................................................................................... § 7º No atendimento dos direitos da criança e do adolescente levar-se- á em consideração o disposto no art. 204 .” (Grifou-se)

“Art. 204. As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art. 195, além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes:

I - descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação e as normas gerais à esfera federal e a coordenação e a execução dos respectivos programas às esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistência social;

II - participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis .” (Grifou-se)

10. Não há dúvida, portanto, de que a participação de entidades representativas da sociedade civil na hipótese constitui mandamento constitucional. Tal mandamento visa a assegurar a proteção integral e prioritária às crianças e adolescentes, por meio da incorporação de diferentes perspectivas e grupos na formulação e no controle de políticas públicas.

11. Não há dúvida tampouco da gravidade e da urgência no desenvolvimento de políticas públicas para crianças e adolescentes. Conforme dados apresentados pelos postulantes a amici curiae, o Brasil tem a sétima maior taxa de homicídios do mundo no que respeita a crianças entre 10 e 19 anos, sendo a maioria do sexo masculino e negra [8] . Há uma escalada de mortes violentas de crianças em decorrência da ação

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policial [9] . O Brasil também apresenta um dos maiores índices do mundo de violência doméstica contra crianças e adolescentes, incluindo abuso físico, sexual, psicológico, negligência emocional e física [10] . Está em primeiro lugar na América Latina e em quarto lugar no mundo em números de casamentos realizados na infância e na adolescência, fato que repercute negativamente sobre o direito das meninas à saúde, à educação, ao trabalho e à renda [11] . Detém um sistema socioeducativo marcado pela violência [12] . Enfrenta, ainda, problemas relacionados ao trabalho infantil, ao acesso à educação, a crimes virtuais e pornografia, entre outros.

12. A tutela da infância é, portanto, uma questão transversal, que atinge os direitos de distintos grupos vulneráveis, que passa por múltiplas dimensões prestacionais em que o Estado tem se omitido gravemente e que compromete o futuro do país. Estamos falhando gravemente com nossas crianças e jovens e, se a situação não se reverter, estaremos comprometendo as novas gerações. Essa é a razão de ser da participação de entidades da sociedade civil na formulação de tais políticas públicas: identificar e tratar amplamente de demandas múltiplas e diversas, que atingem os mais distintos grupos sociais; buscar assegurar a sua continuidade; e zelar para que sejam políticas de Estado, permanentes, progressivas e responsáveis.

13. Com esse propósito, o Congresso Nacional aprovou a Lei nº 8.242/1991, que criou o Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente – Conanda. No que importa para a presente ação, a norma previu que o Conanda seria composto, em igual número, por representantes do Poder Executivo e por representantes de entidades não governamentais (art. 3º). Determinou, ainda, que o regimento interno do Conselho seria aprovado por voto de 2/3 (dois terços) dos seus membros (art. 2º, XI, c/c art. 9º), competindo ao regimento definir a forma de indicação do Presidente do órgão (art. 2º, XI). Confira-se o teor de tais dispositivos:

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“Art. 2º Compete ao Conanda: [...].

XI - elaborar o seu regimento interno, aprovando-o pelo voto de, no mínimo, dois terços de seus membros, nele definindo a forma de indicação do seu Presidente.”

“Art. 3º O Conanda é integrado por representantes do Poder Executivo, assegurada a participação dos órgãos executores das políticas sociais básicas na área de ação social, justiça, educação, saúde, economia, trabalho e previdência social e, em igual número, por representantes de entidades nãogovernamentais de âmbito nacional de atendimento dos direitos da criança e do adolescente.”

“Art. 9º O Conanda aprovará o seu regimento interno no prazo e trinta dias, a contar da sua instalação.”

14. O Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei nº 8.069/1990) previu, ainda, de forma expressa, que os conselhos nacional, estaduais e municipais da criança e do adolescente devem assegurar a participação popular paritária por meio de organizações representativas, o que demonstra não apenas que a paridade tem exigência em lei, como que eventual decisão proferida nesse feito repercutirá sistemicamente não apenas sobre o Conanda, mas igualmente sobre os demais conselhos estaduais e municipais que tratam da matéria, como assinalado pelo arrazoado apresentado pela Defensoria Pública do Estado do Rio de Janeiro. Confira-se:

“Art. 88. São diretrizes da política de atendimento: [...].

II - criação de conselhos municipais, estaduais e nacional dos direitos da criança e do adolescente, órgãos deliberativos e controladores das ações em todos os níveis, assegurada a participação popular paritária por meio de organizações representativas , segundo leis federal, estaduais e municipais;” (Grifou-se)

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15. O Decreto nº 9.579/2018 e a Resolução nº 217/2018 (Regimento Interno do Conanda), a seu turno, determinavam que a eleição anual do Presidente e do Vice-Presidente do Conselho se daria, por seus próprios membros, alternadamente, entre representantes do Poder Público e da sociedade civil[13]. Quanto à seleção das entidades representantes da sociedade civil, ocorria por meio de eleições periódicas, convocadas pelo Conselho, para mandatos de dois anos[14]. Já as assembleias ordinárias eram realizadas mensalmente, como previsto no regimento interno do órgão[15] .

16. Portanto, em resposta à primeira questão lançada no relatório, de fato, há norma constitucional exigindo a participação de entidades da sociedade civil na formulação e no controle da execução de políticas públicas em favor de crianças e adolescentes (art. 227, § 7º, c/c art. 204, II, CF). Além disso, constata-se que tal norma é instrumento de concretização do princípio da proteção integral e prioritária desse grupo (art. 227, CF). Vale, ainda, esclarecer que a Lei nº 8.242/1991 assegura a paridade na representação do Poder Público e da sociedade civil no Conanda (art. 3º), bem como que entregou ao próprio Conselho a atribuição de dispor sobre seu funcionamento, nela incluídos os critérios de escolha de seu presidente e a seleção dos representantes das entidades da sociedade civil (art. 2º, XI).

III. RESTRIÇÃO DA PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL

17. Resta, portanto, saber se as alterações promovidas pelo Decreto nº 10.003/2019 são restritivas, a ponto de comprometer o cumprimento do mandamento constitucional em questão. A resposta a essa segunda questão também me parece afirmativa. De fato, tais alterações sugerem que, diante da impossibilidade, constitucional e legal de rejeitar ou reduzir a participação de entidades da sociedade civil na matéria, editou-se um decreto que, na prática, esvazia e inviabiliza tal

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participação.

18. Assim, em primeiro lugar, de acordo com o art. 79 do Decreto nº 10.003/2019, determinou-se que os representantes da sociedade civil não serão mais eleitos em assembleia específica convocada pelo Conanda, como sempre ocorreu, mas serão selecionados pelo próprio Poder Público , por meio de um processo seletivo a ser elaborado pelo Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos. Com base nessas normas, abriu-se caminho para que o Estado estabelecesse requisitos e controlasse os representantes que são ou não elegíveis para o Conselho, com os riscos de um órgão “chapa branca”, meramente homologador. Em segundo lugar, recusou-se o custeio do deslocamento de conselheiros que não residissem no Distrito Federal, que, segundo a norma, deverão participar das reuniões por videoconferência (art. 80, § 3º, do Decreto nº 10.003/2019). Naturalmente, os representantes dos Ministérios tendem a residir no Distrito Federal. Ao que tudo indica, portanto, a norma, também nesse ponto, restringe a participação dos representantes da sociedade civil, que geralmente vêm de distintos Estados da federação . Além disso, reduziu-se o número de reuniões do Conselho, de 12 (doze) reuniões anuais para apenas 4 (quatro). Qualquer outra reunião dependerá de decisão discricionária da Ministra da Mulher, Família e dos Direitos Humanos. Por fim, caso haja empate na votação, quem decidirá, com voto de qualidade, será o Presidente do Conselho, selecionado pelo Presidente da República (art. 80, § 2º, do Decreto nº 10.003/2019).

19. Não bastasse o exposto, o decreto em exame dispensou todos os representantes da sociedade civil que detinham mandatos para o biênio 2019-2020, nos termos da Resolução nº 211/2018 [16] . É certo que o mandato de 02 (dois) anos encontra-se previsto no Regimento Interno do Conanda, que constitui mero órgão público. Entretanto, foi a própria lei de criação do Conselho que optou por atribuir-lhe autonomia para autorregular-se, em atenção a seu caráter paritário (e de forma a preservá-10

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lo). O respeito aos mandatos de representantes que foram eleitos pelas entidades da sociedade civil, nessas condições, prestigia a ideia de democracia representativa e de paridade na representação. A necessidade de observar o termo de tais mandatos assegura, igualmente, que o Conselho possa efetivamente desempenhar a missão de controle que lhe foi atribuída e contrariar os interesses que entender que devem ser contrariados. Por outro lado, a súbita interrupção dos mandatos, sem qualquer justificativa, tal como efetivada, não apenas desatendeu tais princípios e comprometeu tal missão de controle, como igualmente inviabilizou o funcionamento do órgão, por falta de membros, em prejuízo à tutela dos direitos de crianças e adolescentes.

20. Em síntese, as medidas promovidas pelo Decreto nº 10.003/2019 acabam por conferir ao Executivo o controle da composição e das decisões do Conanda , o que o neutraliza como instância crítica de controle. Trata-se, portanto, de norma que frustra o comando constitucional que assegurou participação às entidades representativas da sociedade civil na formulação e no controle das políticas públicas para crianças e adolescentes. Não bastasse isso, o decreto viola o princípio da legalidade, uma vez que desrespeita as normas que regem o Conanda, tal como previstas na Lei nº 8.242/1991. Além disso, ao procurar modificar o funcionamento do Conanda por meio de decreto, quando seria necessária lei, também excluiu a participação do Congresso Nacional em debate de extrema relevância para o país.

21. Por fim, uma última palavra merece ser dita sobre a redução de representantes da sociedade civil e do governo de 14 para 9, para cada qual. Tal redução, em princípio, não viola qualquer comando constitucional, já que se trata de redução paritária, que não interfere com a participação em condições simétricas das partes. Ainda que se afirme que há diversas “infâncias” a serem representadas no Conselho – dada a diversidade étnica, cultural e social do país – é difícil sustentar que o argumento por si só garanta um número específico de representantes,

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desde que a redução observe um número que não se mostre irrazoável. Nessas condições, mesmo que reconhecida a inconstitucionalidade do art. 79 do Decreto nº 9.579/2018, com a redação que lhe foi conferida pelo Decreto nº 10.003/2019, ela não implica repristinação do art. 79, § 3º, do Decreto nº 9.579/2018, em sua redação original.

22. Na mesma linha, não restou demonstrado que a impossibilidade de recondução de representantes da sociedade civil implica violação a preceito fundamental. Ela assegura alternância e não impede nova eleição, passado o mandato subsequente.

CONCLUSÃO

23. Diante do exposto, voto pela ratificação da cautelar e, no mérito, pela procedência parcial da presente ação direta , para declarar a inconstitucionalidade: (i) dos artigos 79; 80, caput e § 3º, e 81 do Decreto nº 9.579/2018, com a redação dada pelo Decreto nº 10.003/2019 (razão pela qual esta decisão não implica repristinação do art. 79, § 3º, do Decreto nº 9.579/2018, em sua redação original); bem como (ii) do art. 2º do Decreto nº 10.003/2019. Em razão disso, ficam restabelecidos: (i) o mandato dos antigos conselheiros até o seu termo final; (ii) a eleição dos representantes das entidades da sociedade civil em assembleia específica, disciplinada pelo Regimento Interno do Conanda; (iii) a realização de reuniões mensais pelo órgão; (iv) o custeio do deslocamento dos conselheiros que não residem no Distrito Federal; (v) a eleição do Presidente do Conanda por seus pares, na forma prevista em seu Regimento Interno. Firmo a seguinte tese: “É inconstitucional norma que, a pretexto de regulamentar, dificulta a participação da sociedade civil em conselhos deliberativos”.

24. Deixo de acolher o pedido quanto: (i) à redução paritária do número de representantes do Poder Público e da sociedade civil, que valerá, contudo, apenas a partir do início dos novos mandatos (não há

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que se falar, portanto, em repristinação do art. 79, § 3º, do Decreto nº 9.579/2018); (ii) ao voto de qualidade do Presidente do Conanda, uma vez que parece razoável como critério de solução de impasse; (iii) à impossibilidade de recondução de representantes da sociedade civil. Não ficou demonstrada, quanto a tais pleitos, a conexão entre as referidas normas e a fragilização da participação da sociedade civil, desde que restabelecidas as demais normas.

NOTAS :

[1] BARROSO, Luís Roberto. Revolução tecnológica, crise da democracia e mudança climática: limites do direito num mundo em transformação, 2019, no prelo: LEVITISKY, Steven; ZIBLATT, Daniel. Como as democracias morrem. Rio de Janeiro: Zahar, 2018.

[2] LANDAU, David. Abusive constitutionalism. University of California, v. 147, 2013, p. 189-260; GRABER, Mark. What’s in crisis? The Postwar Constitutional Paradigm, Transformative Constitutionalism and the fate of the Constitutional Democracy. In: Graber, Levinson e Tushnet. Constitutional Democracy in Crisis? Oxford University Press, 2018; GINSBURG, Tom. How to save a constitutional democracy. Chicago, London: The University of Chicago Press, 2018.

[3] SADURSKI, Wojciech. Poland’s Constitutional Breakdown. Oxford: Oxford university Press, 2019. SCHEPELLE, Kim. Constitutional Coups and Judicial Review: How transitional institutions can strengthen peak courts at times of crisis (with special reference to Hungary). Transnational Law & Contemporary Problems, v. 23, 2014, p. 51-117; PERJU, V. The Romanian double executive and the 2012 constitutional crisis. I-CON, v. 13, n. 1, 2015, p. 246-278.

[4] SCHEPELLE, Kim. Constitutional Coups and Judicial Review: How transitional institutions can strengthen peak courts at times of crisis (with special reference to Hungary). Transnational Law & Contemporary Problems, v. 23, 2014, p. 51-117.

[5] SADURSKI, Wojciech. Poland’s Constitutional Breakdown. Oxford:

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Oxford university Press, 2019.

[6] PERJU, V. The Romanian double executive and the 2012 constitutional crisis. I-CON, v. 13, n. 1, 2015, p. 246-278.

[7] LANDAU, David. Constitution-Making and Authoritarianism in Venezuela: The First Time as Tragedy, the Second as Farce. In: Graber, Levinson e Tushnet. Constitutional Democracy in Crisis? Oxford University Press, 2018, 161-176.

[8] UNICEF. Um Rosto Familiar: A violência na vida de crianças e

adolescentes. 2017. Disponível em:

https://www.unicef.org/publications/files/Violence_in_the_lives_of_childr en_and_adolescents.pdf; FLACSO BRASIL. Nota técnica: Mapa da violência. 2016. Disponível em: https://goo.gl/Ga21zq.

[9] 9,6% das vítimas de mortes decorrentes de intervenções policiais possuem entre 15 e 17 anos. Entre 18 e 19 anos, a porcentagem é de 15%. (FÓRUM BRASILEIRO DE SEGURANÇA PÚBLICA. Anuário Brasileiro de Segurança Pública. 2019. Disponível em: .)

[10] Em 2017, 84.049 denúncias de violações de direitos humanos de crianças e adolescentes foram registradas, sendo que 41% dizem respeito à faixa etária de 4 a 11 anos. As meninas negras (pretas e pardas) com idades entre 4 e 17 anos são as vítimas mais frequentes. (DIREITOS HUMANOS. Disque Direitos Humanos – Relatório 2017. 2018. Disponível em: .)

[11] PROMUNDO. Casamento na infância e adolescência no Brasil. 2015. Disponível em: ; INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA. Estatísticas do Registro Civil. 2018. Disponível em: .

[12] CONSELHO NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO. Um olhar mais atento às unidades de internação e semiliberdade para

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adolescentes: Relatório da resolução nº 67/2011. 2013. Disponível em: .

[13] Decreto nº 9.579/2018 (em sua redação original): “Art. 81. A eleição do Presidente do Conanda ocorrerá conforme estabelecido em seu regimento interno . Parágrafo único. A designação do Presidente do Conanda será feita pelo Presidente da República” (grifou-se); Resolução 217/2018 (“Regimento Interno do Conanda”): “Art. 26. Presidência é órgão constituído pelo presidente e pelo vice-presidente do Conanda. § 1º O presidente e o vice-presidente do Conanda serão escolhidos pelo Plenário reunido na primeira assembleia ordinária de cada ano , dentre seus membros titulares, por voto de maioria simples, para cumprirem mandato de um ano, assegurando-se a alternância entre representantes do governo e da sociedade civil organizada. § 2º A Presidência nos anos impares será do Poder Executivo e nos anos pares da sociedade civil . § 3º Em dezembro dos anos impares poderá ser realizada eleição para presidente e vice-presidente do próximo ano, cujo mandato inicia-se em janeiro. § 4º Nos anos impares, até ser eleito o presidente, responderá interinamente o Secretário Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente do Ministério dos Direitos Humanos, com mandato para realizar atos administrativos e convocar a primeira assembleia ordinária daquele ano, sendo vedado emitir opinião em nome do Conanda” (grifou-se).

[14] Decreto nº 9.579/2018 (em sua redação original): “As organizações da sociedade civil, de que trata o inciso II do caput do art. 78 serão eleitas em assembleia específica, convocada especialmente para essa finalidade. § 1º A eleição será convocada pelo Conanda, por meio de edital, publicado no Diário Oficial da União, no prazo de sessenta dias que antecedem o término do mandato de seus representantes. § 2º O regimento interno do Conanda disciplinará as normas e os procedimentos relativos à eleição de entidades da sociedade civil que comporão a sua estrutura ” (grifou-se). Resolução 217/2018: “Art. 5º. O conjunto das entidades não-governamentais, em assembleia convocada

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especificamente para esse fim, elegerá suas entidades titulares e suplentes junto ao Conanda , que deverão ser em número igual àquele de órgãos governamentais de que trata o art. 2º deste Regimento. § 1º A eleição referida no caput deste artigo será convocada pelo Conanda , em até sessenta dias antes do término de seu mandato, por meio de edital publicado no Diário Oficial da União; § 2º O Plenário do Conanda designará uma comissão eleitoral composta por três entidades da sociedade civil para organizar e realizar o processo eleitoral; § 3º Dentre as vinte e oito entidades mais votadas, as quatorze primeiras serão eleitas como titulares, e as restantes serão as suplentes, indicando, cada uma, o seu representante, que terá mandato de dois anos , podendo ser reconduzido mediante novo processo eleitoral; § 4º O resultado da assembleia de que trata o caput deste artigo deverá ser lavrado em ata, onde constará o nome das entidades eleitas; § 5º O documento de que cuida o § 4º deste artigo deverá ser encaminhado ao presidente do Conanda, que dará posse aos eleitos no prazo máximo de cinco dias contados do término do último mandato; § 6º O Ministério Público Federal será convidado a fiscalizar o processo eleitoral de que trata este artigo” (grifou-se).

[15] Resolução nº 217/2018: “Art. 14. O Plenário reunir-se-á em assembleia, mensalmente, em caráter ordinário , conforme calendário anual previamente aprovado e, extraordinariamente, sempre que convocado pelo seu presidente, por iniciativa própria, ou a requerimento da maioria simples de seus membros” (grifou-se).

[16] Resolução nº 211/2018: “Art. 1º A eleição das organizações da sociedade civil para compor o Conanda dar-se-á conforme o disposto no art. 4º do Decreto nº 5.089, de 2004 e o Regimento Interno do Conanda. § 1º As organizações da sociedade civil serão eleitas em Assembleia específica, convocada especialmente para esta finalidade, mediante edital. § 2º A Assembleia de eleição referente ao biênio 2019-2020 , bem como aos próximos mandatos, realizar-se-á em Brasília, conforme edital” (grifou-se).

[17] Disponível em: <="">

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convocacaon5/2019-227731345>.

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ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL 622

DISTRITO FEDERAL

RELATOR : MIN. ROBERTO BARROSO

REQTE.(S) : PROCURADORA-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

AM. CURIAE. : INSTITUTO ALANA

AM. CURIAE. : AVANTE- EDUCACAO E MOBILIZACAO SOCIAL

AM. CURIAE. : CASA DE CULTURA ILE ASE D'OSOGUIA IAO

AM. CURIAE. : CENTRAL UNICA DOS TRABALHADORES-CUT

AM. CURIAE. : CONFEDERACAO NACIONAL DOS

TRABALHADORES NA AGRICULTURA

AM. CURIAE. : CONSELHO FEDERAL DE PSICOLOGIA

AM. CURIAE. : CONSELHO FEDERAL DE SERVICO SOCIAL

AM. CURIAE. : GABINETE ASSESSORIA JURIDICA AS

ORGANIZACOES POPULARES

AM. CURIAE. : INSTITUTO FAZENDO HISTORIA

AM. CURIAE. : ASSOCIACAO MAYLE SARA KALI

AM. CURIAE. : CECUP - CENTRO DE EDUCACAO E CULTURA

POPULAR

ADV.(A/S) : THAIS NASCIMENTO DANTAS

ADV.(A/S) : PEDRO AFFONSO DUARTE HARTUNG

ADV.(A/S) : MAYARA SILVA DE SOUZA

ADV.(A/S) : MAIA AGUILERA FRANKLIN DE MATOS

ADV.(A/S) : GLICIA THAIS SALMERON DE MIRANDA

AM. CURIAE. : MOVIMENTO NACIONAL DE DIREITOS HUMANOS

- MNDH

ADV.(A/S) : CARLOS NICODEMOS OLIVEIRA SILVA

ADV.(A/S) : CAMILA GUEDES DE CARVALHO

AM. CURIAE. : DEFENSORIA PÚBLICA DO ESTADO DO RIO DE

JANEIRO

ADV.(A/S) : DEFENSOR PÚBLICO-GERAL DO ESTADO DO RIO

DE JANEIRO

AM. CURIAE. : INSTITUTO BRASILEIRO DE CIENCIAS CRIMINAIS

AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS CENTROS DE

DEFESA DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE

AM. CURIAE. : CONECTAS DIREITOS HUMANOS

ADV.(A/S) : MAURICIO STEGEMANN DIETER

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VotoVogal

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ADPF 622 / DF

ADV.(A/S) : MARIANA CHIES SANTIAGO SANTOS

AM. CURIAE. : CONSELHO FEDERAL DA ORDEM DOS

ADVOGADOS DO BRASIL - CF/OAB

ADV.(A/S) : FELIPE SANTA CRUZ

V O T O

O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – A Procuradoria-Geral da República ajuizou ação direta, com pedido liminar, buscando ver declarada a incompatibilidade, com a Constituição Federal, do Decreto nº 10.003, de 4 de setembro de 2019, a versar a organização do Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente – Conanda. Eis o teor, para fins de documentação:

Art. 1º O Decreto nº 9.579, de 22 de novembro de 2018, passa a vigorar com as seguintes alterações:

“Art. 76. O Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente – Conanda é órgão colegiado de caráter deliberativo, integrante da estrutura organizacional do Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos, instituído pela Lei nº 8.242, de 12 de outubro de 1991.” (NR)

“Art. 78. O Conanda é composto por representantes dos seguintes órgãos e entidades:

I – dois do Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos, sendo:

a) um da Secretaria Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente; e

b) um da Secretaria Nacional da Família;

II – um do Ministério da Justiça e Segurança Pública; III – três do Ministério da Economia, sendo, necessariamente:

a) um da Secretaria do Trabalho da Secretaria

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VotoVogal

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Especial de Previdência e Trabalho; e

b) um da Secretaria de Previdência da Secretaria Especial de Previdência e Trabalho;

IV – um do Ministério da Educação;

V – um do Ministério da Cidadania;

VI – um do Ministério da Saúde; e

VII – nove de entidades não governamentais de âmbito nacional de atendimento dos direitos da criança e do adolescente, selecionadas por meio de processo seletivo público.

§ 1º Cada membro do Conanda terá um suplente, que o substituirá em suas ausências e impedimentos.

§ 2º Os membros do Conanda e respectivos suplentes serão indicados pelos titulares dos órgãos e entidades que representam e designados pelo Ministro de Estado da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos.

§ 3º Os representantes das entidades de que trata o inciso VII do caput exercerão mandato de dois anos, vedada a recondução.

§ 4º As entidades de que trata o inciso VII do caput poderão indicar novo membro titular ou suplente no curso do mandato somente na hipótese de vacância do titular ou do suplente.

§ 5º Na hipótese prevista no § 4º, os novos membros exercerão o mandato pelo prazo remanescente.

§ 6º O Conanda poderá convidar representantes de outros órgãos e entidades, públicos ou privados, para participar de suas reuniões, sem direito a voto.” (NR)

“Art. 79. O regulamento do processo seletivo das entidades referidas no inciso VII do caput do art. 78 será elaborado pelo Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos e divulgado por meio de edital público com antecedência mínima de noventa dias da data prevista para a posse dos membros do Conanda.” (NR)

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VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 33 de 40

ADPF 622 / DF

“Art. 80. O Conanda se reunirá em caráter ordinário trimestralmente e, em caráter extraordinário, sempre que convocado pelo Ministro de Estado da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos.

§ 1º O quórum de reunião do Conanda é de maioria absoluta e o quórum de aprovação é de maioria simples.

§ 2º Além do voto ordinário, o Presidente do Conanda terá o voto de qualidade em caso de empate.

§ 3º Os membros do Conanda que se encontrarem no Distrito Federal se reunirão presencialmente e os membros que se encontrem em outros entes federativos participarão da reunião por meio de videoconferência.”(NR)

“Art. 81. O Presidente da República designará o Presidente do Conanda, que será escolhido dentre os seus membros.

§ 1º A forma de indicação do Presidente do Conanda será definida no regimento interno do Conanda.

§ 2º O representante da Secretaria Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente do Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos substituirá o Presidente do Conanda em suas ausências e seus impedimentos.” (NR)

“Art. 83. A Secretaria-Executiva do Conanda será exercida pela Secretaria Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente do Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos.” (NR)

“Art. 84. O Conanda poderá instituir grupos de trabalho com o objetivo de estudar e elaborar propostas sobre temas específicos.” (NR)

“Art. 85. Os grupos de trabalho:

I – serão compostos na forma de resolução do Conanda;

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VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 34 de 40

ADPF 622 / DF

II – não poderão ter mais de cinco membros;

III – terão caráter temporário e duração não superior a um ano; e

IV – estarão limitados a três operando simultaneamente.” (NR)

“Art. 88. A participação no Conanda e nos grupos de trabalho será considerada prestação de serviço público relevante, não remunerada.” (NR)

“Art. 89. Os casos omissos nas disposições deste Título serão dirimidos pelo regimento interno do Conanda.” (NR)

Art. 2º Ficam dispensados todos os membros do Conanda na data de entrada em vigor deste Decreto.

Art. 3º Ficam revogados os seguintes dispositivos do Decreto nº 9.579, de 2018:

I – as alíneas c a n do inciso I do caput do art. 78;

II – os § 1º ao § 5º do art. 79;

III – os incisos I a IV do caput do art. 80;

IV – o parágrafo único do art. 81;

V – o art. 86; e

VI – o art. 87.

Art. 4º Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação.

Ao Supremo, à semelhança das demais Cortes Constitucionais, cabe exercer o papel de legislador negativo. Surge a avassaladora, por si só, função de extirpar do ordenamento jurídico normas incompatíveis com a Carta da Republica, devendo atuar com parcimônia, sob pena de ter-se desprezada a reserva institucional.

A causa de pedir lançada na peça primeira em processo objetivo tem natureza aberta. O Tribunal, ao apreciar a constitucionalidade da norma

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VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 35 de 40

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questionada, leva em conta todos os preceitos da Lei Maior, não ficando adstrito aos tidos como violados.

Atentem para o preceituado no artigo 84, inciso VI, alínea a, da Constituição Federal, na redação conferida pela Emenda de nº 32/2001:

Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:

[…]

VI – dispor, mediante decreto, sobre:

a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;

[...]

A opção do legislador constituinte derivado possui razão de ser. Com a promulgação da Emenda, reintroduziu-se, na ordem constitucional, a figura jurídica do decreto autônomo, voltado à fiel execução da lei em sentido formal, sendo espécie normativa distinta daquela de índole regulamentadora, versada no inciso VI.

Franqueou-se ao Chefe do Executivo a possibilidade de dispor sobre a estruturação da Administração federal, ressalvadas, além da instituição de medidas a implicarem aumento de despesa, a criação e a extinção de órgãos públicos, instituindo-se, no ponto, verdadeira reserva legal, na forma do inciso XI do artigo 48.

A questão submetida ao crivo do Supremo resolve-se a partir do exame de ato do Executivo direcionado a disciplinar, sob o influxo dos ares democráticos da Constituição Federal, a atuação, na tomada de decisões importantes da vida nacional, dos diversos grupos representativos da sociedade civil organizada, ante a criação, pela Lei nº 8.242, de 12 de outubro de 1991, do Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente.

O raciocínio justifica-se quando levadas em conta as bases estruturais do Estado Democrático de Direito consagrado em 1988.

Democracia não é apenas o regime político mais adequado entre

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VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 36 de 40

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tantos outros ou, parafraseando Winston Churchill, o pior à exceção de todos os demais. Antes, deve ser compreendida como o conjunto de instituições visando assegurar, na medida do possível, a igual participação política dos membros da comunidade. Significa assegurar a formação e a captação da opinião pública, para que os rumos do Estado acompanhem as manifestações da soberania popular. É a condição da própria existência.

Surge inviável, nas complexas e plurais sociedades contemporâneas, a tomada de decisões políticas, de forma direta, pelos cidadãos. Firme nessa premissa, a soberania popular não é, necessariamente, autora das decisões fundamentais, e sim legitimadora do papel desempenhado pelos representantes escolhidos mediante o voto em eleições periódicas, nas quais observado o sufrágio universal em processo justo e igualitário de escolha.

Daí resumir a participação política dos cidadãos ao ato de votar é passo insuficiente ao fortalecimento da vitalidade prática da democracia, cujo adequado funcionamento pressupõe o controle, crítico e fiscalizatório, por parte da sociedade, das decisões públicas.

Cumpre ter presente a possibilidade de deliberar-se sobre as questões, visando racionalizar e legitimar as decisões tomadas no âmbito da gestão política da coisa pública. Para tanto, é imprescindível a criação de condições a franquearem idêntica oportunidade a todos os cidadãos para influenciar e persuadir em contexto discursivo aberto, livre e igualitário.

A igual oportunidade de participação revela-se condição conceitual e empírica da democracia sob a óptica tanto representativa quanto deliberativa. Como ideal a ser buscado, consubstancia-se princípio de governo a autonomia do cidadão em decidir o que lhe parece melhor para a definição dos rumos da comunidade. Tem-se requisito de legitimidade de qualquer sistema político fundado na liberdade.

Tais preocupações não passaram despercebidas pelos integrantes da Assembleia Nacional Constituinte, cuja Carta, produzida em meio a ricos e intensos debates, foi chamada de Cidadã. Estatuto do Homem, da

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VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 37 de 40

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Liberdade e da Democracia, nas palavras de Ulisses Guimarães. O Diploma Maior expressa o reencontro da Nação com o Estado Democrático de Direito após longos anos de regime de exceção.

Não por acaso, reverberando a definição clássica do regime democrático como governo do povo, pelo povo, para o povo, a redação do parágrafo único do artigo 1º não abre margem a dúvidas: “Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.”

Por instrumentos da democracia participativa, compreende-se para além dos projetos de lei de iniciativa popular e dos institutos do referendo e do plebiscito, versados nos artigos 14, incisos I e II, 49, inciso V, 14, inciso III, e 61, § 2º, da Constituição Federal. Traduzem-se em toda e qualquer forma legal de controle, pela sociedade, dos atos da Administração, considerada a influência da atuação popular na formulação das decisões políticas e na gestão da coisa pública, fornecendo-lhes a necessária legitimidade democrática.

A leitura dos capítulos da Lei Maior revela rol de preceitos, dotados de inequívoca força normativa, nos quais consagrada, junto a mecanismos representativos, a participação da população na gestão pública, presentes organizações representativas na formulação de políticas e no controle de ações – artigos 187, cabeça, 194, inciso VIII, 198, inciso III, 204, inciso II, e 206, inciso VI.

As normas impugnadas não sinalizam tentativa, empreendida pelo Presidente da República, de manietar tal processo. Compete à Administração, mediante a atuação das pastas ministeriais, decidir sobre a organização dos colegiados. Interpretação em outro sentido implicaria a supressão ou limitação das atribuições essenciais do Chefe do Executivo.

A República assenta-se no postulado da separação dos poderes, os quais devem, considerado o relacionamento recíproco, observar a independência e harmonia, predicados cuja adequada concretização pressupõe a atuação de cada qual na área reservada pela Constituição Federal – artigo 2º. Cumpre ter presente a tríplice reserva institucional, sob pena de não se alcançar patamar civilizatório aceitável.

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 38 de 40

ADPF 622 / DF

Em Direito, repita-se por dever de coerência, os fins não justificam os meios. A louvável preocupação com os preceitos fundamentais relativos à democracia participativa, à vedação ao retrocesso e à proteção da criança e do adolescente não legitima atropelos, atalhos à margem do figurino constitucional.

Não cabe fulminar os preceitos de cambulhada, sob pena de apanhar-se órgão em pleno e efetivo funcionamento.

Divirjo do Relator, para julgar improcedente o pedido.

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ExtratodeAta-01/03/2021

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PLENÁRIO EXTRATO DE ATA

ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL 622

PROCED. : DISTRITO FEDERAL RELATOR : MIN. ROBERTO BARROSO

REQTE.(S) : PROCURADORA-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

AM. CURIAE. : INSTITUTO ALANA

AM. CURIAE. : AVANTE- EDUCACAO E MOBILIZACAO SOCIAL

AM. CURIAE. : CASA DE CULTURA ILE ASE D'OSOGUIA IAO

AM. CURIAE. : CENTRAL UNICA DOS TRABALHADORES-CUT

AM. CURIAE. : CONFEDERACAO NACIONAL DOS TRABALHADORES NA

AGRICULTURA

AM. CURIAE. : CONSELHO FEDERAL DE PSICOLOGIA

AM. CURIAE. : CONSELHO FEDERAL DE SERVICO SOCIAL

AM. CURIAE. : GABINETE ASSESSORIA JURIDICA AS ORGANIZACOES

POPULARES

AM. CURIAE. : INSTITUTO FAZENDO HISTORIA

AM. CURIAE. : ASSOCIACAO MAYLE SARA KALI

AM. CURIAE. : CECUP - CENTRO DE EDUCACAO E CULTURA POPULAR

ADV.(A/S) : THAIS NASCIMENTO DANTAS (377516/SP)

ADV.(A/S) : PEDRO AFFONSO DUARTE HARTUNG (329833/SP)

ADV.(A/S) : MAYARA SILVA DE SOUZA (388920/SP)

ADV.(A/S) : MAIA AGUILERA FRANKLIN DE MATOS (342471/SP)

ADV.(A/S) : GLICIA THAIS SALMERON DE MIRANDA (1450/SE)

AM. CURIAE. : MOVIMENTO NACIONAL DE DIREITOS HUMANOS - MNDH

ADV.(A/S) : CARLOS NICODEMOS OLIVEIRA SILVA (075208/RJ)

ADV.(A/S) : CAMILA GUEDES DE CARVALHO (224523/RJ)

AM. CURIAE. : DEFENSORIA PÚBLICA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

ADV.(A/S) : DEFENSOR PÚBLICO-GERAL DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

AM. CURIAE. : INSTITUTO BRASILEIRO DE CIENCIAS CRIMINAIS

AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS CENTROS DE DEFESA DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE

AM. CURIAE. : CONECTAS DIREITOS HUMANOS

ADV.(A/S) : MAURICIO STEGEMANN DIETER (40855/PR, 397309/SP, 6891-A/TO)

ADV.(A/S) : MARIANA CHIES SANTIAGO SANTOS (415550/SP)

AM. CURIAE. : CONSELHO FEDERAL DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL -CF/OAB

ADV.(A/S) : FELIPE SANTA CRUZ (95573/RJ)

Decisão: O Tribunal, por maioria, ratificou a cautelar e, no mérito, julgou parcialmente procedente a ação para declarar a inconstitucionalidade: (i) dos artigos 79; 80, caput e § 3º, e 81 do Decreto nº 9.579/2018, com a redação dada pelo Decreto nº 10.003/2019 (razão pela qual esta decisão não implica repristinação do art. 79, § 3º, do Decreto nº 9.579/2018, em sua

Supremo Tribunal Federal

ExtratodeAta-01/03/2021

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redação original); bem como (ii) do art. 2º do Decreto nº 10.003/2019. Em razão disso, restabeleceu: (i) o mandato dos antigos conselheiros até o seu termo final; (ii) a eleição dos representantes das entidades da sociedade civil em assembleia específica, disciplinada pelo Regimento Interno do Conanda; (iii) a realização de reuniões mensais pelo órgão; (iv) o custeio do deslocamento dos conselheiros que não residem no Distrito Federal; e (v) a eleição do Presidente do Conanda por seus pares, na forma prevista em seu Regimento Interno. Foi firmada a seguinte tese de julgamento: “É inconstitucional norma que, a pretexto de regulamentar, dificulta a participação da sociedade civil em conselhos deliberativos”. Por fim, o Tribunal deixou de acolher o pedido quanto: (i) à redução paritária do número de representantes do Poder Público e da sociedade civil, que valerá, contudo, apenas a partir do início dos novos mandatos (não há que se falar, portanto, em repristinação do art. 79, § 3º, do Decreto nº 9.579/2018); (ii) ao voto de qualidade do Presidente do Conanda; e (iii) à impossibilidade de recondução de representantes da sociedade civil. Tudo nos termos do voto do Relator, vencido o Ministro Marco Aurélio, que julgava improcedente o pedido. Falaram: pelo interessado, o Dr. Adriano Martins de Paiva, Advogado da União; pelo amicus curiae Movimento Nacional de Direitos Humanos - MNDH, o Dr. Carlos Nicodemos Oliveira Silva; pelo amicus curiae Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil - CFOAB, o Dr. Cezar Britto; pelo amicus curiae CECUP -Centro de Educação e Cultura Popular, a Dra. Glicia Thais Salmeron de Miranda; pelo amicus curiae Defensoria Pública do Estado do Rio de Janeiro, o Dr. Rodrigo Azambuja Martins, Defensor Público; pelo amicus curiae Instituto Brasileiro de Ciências Criminais, a Dra. Ana Claudia Cifali; e, pelo amicus curiae Instituto Alana, a Dra. Thaís Nascimento Dantas. Plenário, Sessão Virtual de 19.2.2021 a 26.2.2021.

Composição: Ministros Luiz Fux (Presidente), Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Dias Toffoli, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin, Alexandre de Moraes e Nunes Marques.

Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário

Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/1212360941/arguicao-de-descumprimento-de-preceito-fundamental-adpf-622-df-7000614-3020191000000/inteiro-teor-1212360945