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12 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal
ano passado

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Órgão Julgador

Tribunal Pleno

Partes

Publicação

Julgamento

Relator

CÁRMEN LÚCIA

Documentos anexos

Inteiro TeorSTF_ADI_6616_846ca.pdf
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Inteiro Teor

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 15

27/04/2021 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.616 ACRE

RELATORA : MIN. CÁRMEN LÚCIA

REQTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO ACRE

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUCIONAL. INCS. IV E V DO ART. 25 DA CONSTITUIÇÃO DO ACRE. HIPÓTESES DE INTERVENÇÃO ESTADUAL NOS MUNICÍPIOS NÃO CONTEMPLADAS NO ART. 35 DA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. AÇÃO DIRETA JULGADA PROCEDENTE.

1 . Na intervenção estadual, as hipóteses excepcionais pelas quais permitida a supressão da autonomia municipal estão taxativa e exaustivamente previstas no art. 35 da Constituição da Republica, sem possibilidade de alteração pelo legislador constituinte estadual para ampliá-las ou reduzi-las. Precedentes.

2. É inconstitucional norma de Constituição estadual pela qual se prevê hipótese de intervenção estadual em municípios não contempladas no art. 35 da Constituição da Republica. Precedentes.

3 . Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente para declarar inconstitucionais os incs. IV e V do art. 25 da Constituição do Acre.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em Sessão Virtual do Plenário, na conformidade da ata de julgamento, por unanimidade, em julgar procedente o pedido formulado na ação direta de inconstitucionalidade para declarar inconstitucionais os incs. IV e V do art. 25 da Constituição do Acre , nos termos do voto da Relatora . Sessão Virtual de 16.4.2021 a 26.4.2021.

Brasília, 27 de abril de 2021.

Supremo Tribunal Federal EmentaeAcórdão

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ADI 6616 / AC

Ministra CÁRMEN LÚCIA

Relatora

Supremo Tribunal Federal

Relatório

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27/04/2021 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.616 ACRE

RELATORA : MIN. CÁRMEN LÚCIA

REQTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO ACRE

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

R E L A T Ó R I O

A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (Relatora):

1. Ação direta de inconstitucionalidade, sem requerimento de medida cautelar, em 30.11.2020, ajuizada pelo Procurador-Geral da República, contra os incs. IV e V do art. 25 da Constituição do Acre, pelos quais se possibilita a intervenção do Estado nos Municípios nas hipóteses ali enumeradas, por alegada contrariedade ao caput do art. 18, ao caput do art. 29 e ao caput do art. 35 da Constituição da República.

2. Nas normas impugnadas se estabelece:

“Art. 25. O Estado não intervirá no Município, salvo quando: IV – se verificar, sem justo motivo, impontualidade no pagamento de empréstimo garantido pelo Estado;

V – forem praticados, na administração municipal, atos de corrupção devidamente comprovados”.

3. Alega o autor que, “ao disciplinar a estrutura político administrativa da Federação brasileira, a Constituição Federal de 1988 dotou a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios de autonomia (arts. 18, caput), ao tempo que estabeleceu, como regra, a impossibilidade de uns intervirem sobre os outros (arts. 34, caput, e 35, caput)”.

Argumenta que, “excepcionalmente, atendidas determinadas condições, a Carta da Republica admite a possibilidade de a União intervir nos estados, no

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Relatório

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ADI 6616 / AC

Distrito Federal e nos municípios localizados em território federal e de os estados intervirem em seus municípios. As exceções à regra geral da não intervenção encontram-se arroladas nos incisos dos arts. 34 e 35 da CF: (...)”.

Assevera que “a doutrina constitucional brasileira consolidou-se no entendimento de que as hipóteses de intervenção federal e estadual, por resultarem em mitigação à autonomia de entes federados, são excepcionais e encontram-se exaustiva e taxativamente enumeradas na Constituição Federal, não sendo viável a criação de novos casos pelo intérprete ou pelo legislador”.

Defende que “não se afigura legítimo que normas estaduais, ao disciplinarem o instituto da intervenção dos estados-membros em seus municípios, criem hipóteses distintas daquelas taxativamente enumeradas no art. 35 da Carta da Republica, sob pena de ofensa ao aludido dispositivo constitucional e de vulneração, em última análise, à própria autonomia dos municípios (arts. 18, caput, e 29, caput, da CF)”.

Afirma que “o art. 25 da Constituição do Estado do Acre ampliou as hipóteses de intervenção do estado nos municípios acreanos, para além daquelas previstas no texto constitucional federal, de modo a autorizar sua decretação quando ‘se verificar, sem justo motivo, impontualidade no pagamento de empréstimo garantido pelo Estado’ (inciso IV); e caso ‘forem praticados, na administração municipal, atos de corrupção devidamente comprovados’ (inciso V)”.

Pede “seja julgado procedente o pedido, a fim de que seja declarada a inconstitucionalidade do art. 25, IV e V, da Constituição do Estado do Acre” (fl. 9, e-doc. 1).

4. Em 2.12.2020, adotei o rito dos arts. e da Lei n. 9.868/1999 (edoc. 6).

5. O Governador do Acre e o Presidente da Assembleia Legislativa

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Relatório

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ADI 6616 / AC

do Acre, nas informações conjuntas, manifestaram-se no sentido de que “as normas impugnadas decorreram do legítimo exercício do Poder Constituinte no âmbito da Assembleia Legislativa do Estado do Are, o que significa que a matéria foi inserida na Constituição Estadual em observância às normas legislativas pertinentes, merecendo apreciação no âmbito das omissões temáticas e da comissão especial criadas para definir a redação da Carta Estadual. Ademais, é certo que o art. 35 da Constituição Federal traduz uma demonstração inequívoca da autonomia estadual, certo também é que tal autonomia deve ser exercida conforme as peculiaridades regionais” (fl. 4, e-doc. 12).

6. O Advogado-Geral da União manifestou-se pela procedência do pedido, em parecer cuja ementa se transcreve:

“Constitucional. Artigo 25, incisos IV e V, da Constituição do Estado do Acre. Hipóteses de intervenção do Estado nos Municípios acreanos. Os dispositivos questionados extrapolam as hipóteses de intervenção taxativamente previstas no artigo 35 da Carta Federal, o qual é de observância compulsória pelos Estados-membros. Violação ao disposto no artigo 35 da Constituição da Republica, bem como ao princípio da autonomia dos entes federados. Precedentes dessa Suprema Corte. Manifestação pela procedência do pedido formulado pelo requerente” (e-doc. 15).

7. O Procurador-Geral da República opinou “pelo conhecimento da ação e pela procedência do pedido, para que seja declarada a inconstitucionalidade do art. 25, IV e V, da Constituição do Estado do Acre, que, ao possibilitar a intervenção do Estado nos municípios acreanos para além das hipóteses taxativamente admitidas, resultou em violação dos arts. 18, caput; 29, caput; e 35, caput, da Constituição Federal” (e-doc. 18).

É o relatório, cuja cópia deverá ser encaminhada a cada um dos Ministros do Supremo Tribunal Federal (art. da Lei n. 9.868/1999 c/c inc. I do art. 87 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).

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ADI 6616 / AC

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Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

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27/04/2021 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.616 ACRE

V O T O

A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (Relatora):

1. Conforme relatado, cuida-se de ação direta de inconstitucionalidade, sem requerimento de medida cautelar, ajuizada pelo Procurador-Geral da República, contra os incs. IV e V do art. 25 da Constituição do Acre, pelos quais se possibilita a intervenção do Estado nos Municípios quando se verificar, sem justo motivo, impontualidade no pagamento de empréstimo garantido pelo Estado e forem praticados, na administração municipal, atos de corrupção devidamente comprovados.

Do mérito

2. A questão posta não é nova neste Supremo Tribunal. No recente julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 6.617, o Plenário deste Supremo Tribunal assentou ser inconstitucional norma da Constituição da Paraíba pela qual autorizada intervenção pelo Estado nos Municípios paraibanos para além das hipóteses previstas no art. 35 da Constituição da República. Nesse sentido, transcreve-se:

“Ementa: AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUCIONAL.

PRINCÍPIO DA AUTONOMIA DOS ENTES FEDERADOS. ART. 15, INCISOS IV E V, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DA PARAIBA. PREVISÃO DE HIPÓTESES DE INTERVENÇÃO ESTADUAL NOS MUNICÍPIOS PARAIBANOS PARA ALÉM DO ROL TAXATIVO ESTABELECIDO NO ART. 35 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL RECONHECIDA. PROCEDÊNCIA. 1. A análise das normas que regem o Estado Federal evidencia a autonomia dos entes federados como regra no regime federativo, caracterizada pela tríplice

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Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

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ADI 6616 / AC

capacidade de auto-organização e normatização, autogoverno e autoadministração. 3. Para que ocorra a possibilidade excepcional de afastamento dessa autonomia política mediante a decretação da intervenção federal ou estadual, necessária a presença de uma das hipóteses taxativamente previstas, respectivamente, nos arts. 34 e 35 da Constituição Federal, pois consiste em uma excepcionalidade no Estado Federal, sem qualquer possibilidade de ampliação pelo legislador constituinte estadual. Precedentes desta SUPREMA CORTE. 4. A Constituição do Estado da Paraiba, ao autorizar a intervenção nos municípios paraibanos para além dos casos descritos, em numerus clausus, no art. 35 da Constituição da Republica, feriu a autonomia dos municípios e vulnerou o próprio equilíbrio federativo. 5. Ação direta julgada procedente” (Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe 17.3.2021).

Também no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2.917, o Plenário deste Supremo Tribunal declarou inconstitucional norma da Constituição de Pernambuco pela qual estabelecida hipótese de intervenção do Estado em Município não prevista no art. 35 da Constituição da República:

“EMENTA: Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Impugnação do inciso V do art. 91 da Constituição do Estado de Pernambuco. 3. Hipótese de intervenção em município para além da taxatividade assegurada no art. 35 da Constituição da Republica. Vulneração ao princípio da autonomia dos entes federados. Precedentes. 4. Ação direta de inconstitucionalidade procedente” ( ADI n. 2.917, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Plenário, DJe 15.4. 2020).

3. Se está a analisar nesta ação direta se as normas da Constituição do Acre, pelas quais reguladas hipóteses de intervenção estadual nos respectivos municípios, estão de acordo com a autonomia dos entes federados e a excepcionalidade das hipóteses de intervenção estadual estabelecidas na Constituição da República.

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Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

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ADI 6616 / AC

4. A intervenção federal ou estadual consiste em procedimento excepcional no sistema federativo que somente deve ser adotado nas hipóteses e condições taxativamente previstas na Constituição da Republica nos arts. 34 a 36, pelo seu papel limitador da atuação dos entes federados.

5. No julgamento da Intervenção Federal n. 592, Relator o Ministro Celso de Mello, assentou-se:

“O instituto da intervenção federal, consagrado no texto de todas as Constituições republicanas brasileiras, representa um elemento fundamental, tanto na construção da doutrina do Estado Federal, quanto na práxis do federalismo.

O mecanismo de intervenção constitui instrumento essencial à viabilização do próprio sistema federativo, e, não obstante o caráter excepcional de sua utilização - necessariamente limitada às hipóteses taxativamente definidas na Carta Política -, mostra-se impregnado de múltiplas funções de ordem político-jurídica, destinadas (a) a tornar efetiva a intangibilidade do vínculo federativo, (b) a fazer respeitar a integridade territorial das unidades federadas, (c) a promover a unidade do Estado Federal e (d) a preservar a incolumidade dos princípios fundamentais proclamados pela Constituição da Republica.

A intervenção federal, na realidade, configura expressivo elemento de estabilização da ordem normativa plasmada na Constituição da Republica. É inerente a condição de instrumento de defesa dos postulados sobre os quais se estrutura, em nosso País, a ordem republicano-federativa. O instituto da intervenção - adverte ERNESTO LEME (A Intervenção Federal nos Estados, p. 25, item n. 20, 2 ed., 1930, RT) - ‘é (...) da essência do sistema federativo’. Sem esse mecanismo de ordem político-jurídica, que assegura a intangibilidade do pacto federal, ‘a União seria um nome vão. E as garantias e vantagens, que a Federação deve proporcionar aos Estados e ao povo, se reduziriam a simples miragem’ (JOAO BARBALHO, Constituição Federal Brasileira - Comentários, p. 31, 2a ed., 1924, Rio de Janeiro, Briguiet e Cia. Editores).

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Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

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ADI 6616 / AC

Cabe destacar, neste ponto, o magistério doutrinário, que, fundado na necessidade de respeito ao princípio federativo, adverte sobre a excepcionalidade da intervenção federal, em face do caráter extremamente perturbador que assume qualquer interferência do Governo Federal nos assuntos regionais e na esfera de autonomia dos Estados-membros (CARLOS MAXIMILIANO, Comentários à Constituição Brasileira, p. 158, item n. 128, 3 ed., 1929, Globo; THEMISTOCLES BRANDAO CAVALCANTI, A Constituição Federal Comentada, vol. I/183, 3a ed., 195€, on‚inoƒ F„VILA RIBEIRO, A Intervenção Federal nos Estados, p. 48, tese de concurso, 19…0, Editora Jurídica, Fortaleza).

Não se pode perder de perspectiva a circunst†ncia de que a intervenção federal representa, ainda que transitoriamente, a própria negação da autonomia institucional reconhecida aos Estadosmembros pela Constituição da Republica. Essa autonomia, que possui extração constitucional, configura postulado fundamental peculiar à organização político-jurídica de qualquer sistema federativo, inclusive do sistema federativo vigente no Brasil. O poder aut‡nomo - que a ordem jurídico-constitucional atribuiu aos Estados-membros - traduz um dos pressupostos conceituais inerentes à compreensão mesma do federalismo.

Daí a estrita disciplina imposta pela Constituição ao instituto da intervenção federal, cujos requisitos de admissibilidade foram por ela taxativamente relacionados em ‘numerus clausus’, em obséquio

o princípio maior da autonomia das unidades federadas e em consideração ao caráter absolutamente excepcional de que se reveste o ato interventivo. Essa circunst†ncia justifica, plenamente, a advertência constante do magistério doutrinário de PONTES DE MIRANDA (‘Comentários à Constituição de 19…ˆ’, tomo 2‰198, 19…ˆ, RT), para quem ‘a intervenção nos Estados-membros constitui, pelo menos, teoricamente, o ‘punctum dolens ’ do Estado Federal.

Ve-se, portanto, que o tratamento restritivo constitucionalmente dispensado ao mecanismo da intervenção federal impõe que não se ampliem as hipóteses de sua incidência, cabendo ao intérprete identificar, no rol exaustivo do art. 34 da Carta Política, os casos únicos que legitimam, em nosso sistema jurídico, a decretação da

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ADI 6616 / AC

intervenção federal nos Estados-membros” (DJ de 14.6.1999).

6. Trata-se, seja federal ou estadual, de mecanismo essencial e excepcional para o complexo equilíbrio federativo, pelo qual não se pode dispensar, “para efeito de preservação da intangibilidade do vínculo federativo, da unidade do Estado Federal e da integridade territorial das unidades federadas” ( MS n. 21.041, Relator o Ministro Celso de Mello, DJ 13.3.1992).

7. Quanto à intervenção estadual nos Municípios, na Constituição da Republica de 1988 se cuidou exaustivamente da matéria no art. 35, permitindo-se aos Estados, nos termos do inc. IV, que apenas indiquem em suas Constituições os “princípios sensíveis” na hipótese de representação interventiva estadual a ser proposta exclusivamente pelo Procurador-Geral da República.

8. No art. 35 da Constituição da Republica se estabelece:

“Art. 35. O Estado não intervirá em seus Municípios, nem a União nos Municípios localizados em Território Federal, exceto quando:

I - deixar de ser paga, sem motivo de força maior, por dois anos consecutivos, a dívida fundada;

II - não forem prestadas contas devidas, na forma da lei;

III - não tiver sido aplicado o mínimo exigido da receita municipal na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde;

IV - o Tribunal de Justiça der provimento a representação para assegurar a observ†ncia de princípios indicados na Constituição Estadual, ou para prover a execução de lei, de ordem ou de decisão judicial”.

9. No art. 25 da Constituição da Republica se estabelece que os Estados, na adoção das respectivas leis e Constituições, devem observância compulsória aos princípios previstos em seu texto, os quais José Afonso da Silva classifica em princípios constitucionais sensíveis e

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Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

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ADI 6616 / AC

estabelecidos:

“Princípios constitucionais sensíveis Š (...) Esses princípios são aqueles que estão enumerados no art. 34, inciso VII, que constituem o fulcro da organização constitucional do país, de tal sorte que os Estados Federados, ao se organizarem, estão circunscritos à adoção (a) da forma republicana do governo; (b) do sistema representativo e do regime democrático; (c) dos direitos da pessoa humana; (d) da autonomia municipal; (e) da prestação de contas da Administração Pública, direta e indireta. (...) Princípios constitucionais estabelecidos Š São, como anotara Raul Machado Horta, os que limitam a autonomia organizatória dos Estados; são aquelas regras que revelam, previamente, a matéria de sua organização e as normas constitucionais de caráter vedatório, bem como os princípios de organização política, social e econ‡mica, que determinam o retraimento da autonomia estadual (...). Na organização dos poderes estaduais, o poder constituinte terá que respeitar o princípio da divisão de Poderes, que é um princípio fundamental da ordem constitucional brasileira (art. 2‹), até porque, implicitamente, isso está previsto” (Comentário contextual à Constituição. 6. ed., São Paulo: Malheiros, 2009, p. 285- 286).

Nesse sentido, tem-se o princípio da simetria constitucional, pelo qual os entes federados em suas ordens jurídicas parciais, a despeito de sua autonomia para auto-organizar-se, auto-governar-se e auto administrar-se, devem observar as balizas estabelecidas pela Constituição da Republica, considerado equilíbrio do pacto federativo.

Sobre o tema em análise, este Supremo Tribunal decidiu que “as disposições do art. 35 da Constituição do Brasil‰1988 também consubstanciam preceitos de observ†ncia compulsória por parte dos Estados-membros, sendo inconstitucionais quaisquer ampliações ou restrições às hipóteses de intervenção” ( ADI n. 336, Relator o Ministro Eros Grau, Plenário, DJe 17.9.2010).

Como anotado neste voto, é reiterada a jurisprudência no sentido de

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ADI 6616 / AC

se rejeitarem normas estaduais que inovem as possibilidades de intervenção em Município para além das hipóteses previstas no art. 35 da Constituição da Republica. Assim, por exemplo: ADI n. 1.000, Relator o Ministro Moreira Alves, Plenário, DJ 22.4.94; ADI n. 614, Relator o Ministro Ilmar Galvao, Plenário, DJ 18.5.2001; ADI n. 2.631, Relator o Ministro Carlos Velloso, Plenário, DJ 8.8.2003.

10. Na intervenção estadual, as hipóteses excepcionais pelas quais permitida a supressão da autonomia municipal e autorizada a intervenção, estão taxativamente previstas no art. 35 da Constituição da Republica, sem possibilidade de alteração pelo legislador constituinte estadual, para ampliá-las ou reduzi-las.

Tem-se, assim, como pressupostos materiais para a intervenção estadual em Municípios, estabelecidos pela Constituição da Republica nos incs. I a IV do art. 35: a) deixar de ser paga, sem motivo de força maior, por dois anos consecutivos, a dívida fundada; b) não forem prestadas contas devidas, na forma da lei; c) não tiver sido aplicado o mínimo exigido da receita municipal na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde; e, d) o Tribunal de Justiça der provimento a representação para assegurar a observância de princípios indicados na Constituição estadual, ou para prover a execução de lei, de ordem ou de decisão judicial.

As normas impugnadas ao preverem como hipótese de intervenção do Estado nos Municípios, quando “se verificar, sem justo motivo, impontualidade no pagamento de empréstimo garantido pelo Estado” e “forem praticados, na administração municipal, atos de corrupção devidamente comprovados”, contemplam hipóteses não previstas no art. 35 da Constituição da Republica, extrapolando, portanto, as bases de incidência constitucional do mecanismo da intervenção estadual.

Quanto ao inc. IV do art. 25 da Constituição do Acre, norma

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Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

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ADI 6616 / AC

impugnada, em situação idêntica, este Supremo Tribunal declarou inconstitucional norma da Constituição do Pernambuco que enumerou entre as hipóteses de intervenção estadual, a prática de atos de corrupção e improbidade nos Municípios ( ADI n. 2.917, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Plenário, DJe 15.4.2020).

É inconstitucional norma constitucional estadual pela qual se prevê hipótese de intervenção estadual em municípios não contempladas no art. 35 da Constituição da Republica.

11. Pelo exposto, voto no sentido de julgar procedente a presente ação direta de inconstitucionalidade para declarar inconstitucionais os incs. IV e V do art. 25 da Constituição do Acre.

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ExtratodeAta-27/04/2021

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PLENÁRIO EXTRATO DE ATA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.616

PROCED. : ACRE RELATORA : MIN. CÁRMEN LÚCIA

REQTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO ACRE

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

Decisão: O Tribunal, por unanimidade, julgou procedente o pedido formulado na ação direta para declarar inconstitucionais os incs. IV e V do art. 25 da Constituição do Acre, nos termos do voto da Relatora. Plenário, Sessão Virtual de 16.4.2021 a 26.4.2021.

Composição: Ministros Luiz Fux (Presidente), Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Dias Toffoli, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin, Alexandre de Moraes e Nunes Marques.

Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário

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