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19 de Maio de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal
ano passado
Detalhes da Jurisprudência
Processo
ACO 9957525-76.2014.1.00.0000 PR 9957525-76.2014.1.00.0000
Órgão Julgador
Tribunal Pleno
Partes
AUTOR(A/S)(ES) : ESTADO DO PARANA
Publicação
11/03/2021
Julgamento
8 de Fevereiro de 2021
Relator
MARCO AURÉLIO
Documentos anexos
Inteiro TeorSTF_ACO_2393_11413.pdf
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Inteiro Teor

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 13

08/02/2021 PLENÁRIO

AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA 2.393 PARANÁ

RELATOR : MIN. MARCO AURÉLIO

AUTOR (A/S)(ES) : ESTADO DO PARANA

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO PARANA

RÉU (É)(S) : UNIÃO

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

GARANTIA – EMPRÉSTIMO – LIMITE DE GASTOS COM PESSOAL – COMPROVAÇÃO – TRIBUNAL DE CONTAS LOCAL – POSSIBILIDADE. É possível a comprovação, pelo Estado, da observância do limite de gastos com pessoal, mediante decisão do Tribunal de Contas local, visando a concessão, pela União, de garantia em empréstimos contratados com instituições financeiras nacionais e internacionais.

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal em julgar procedente o pedido para afastar o óbice à concessão, pela União, de garantia em empréstimo contratado pelo Estado do Paraná com instituição financeira nacional ou internacional, determinar a juntada de cópia desta decisão à ação cautelar nº 3.492, declarando a prejudicada, e, em virtude da sucumbência, determinar que a ré arcará com as despesas processuais e os honorários advocatícios, arbitrados em R$ 10.000,00, na forma do artigo 20, § 4º, do Código de Processo Civil de 1973, aplicável ao caso, nos termos do voto do relator e por maioria, em sessão virtual, realizada de 18 de dezembro de 2020 a 5 de fevereiro de 2021, presidida pelo Ministro Luiz Fux, na conformidade da ata do julgamento e das respectivas notas taquigráficas.

Brasília, 8 de fevereiro de 2021.

MINISTRO MARCO AURÉLIO – RELATOR

Supremo Tribunal Federal

Relatório

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08/02/2021 PLENÁRIO

AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA 2.393 PARANÁ

RELATOR : MIN. MARCO AURÉLIO

AUTOR (A/S)(ES) : ESTADO DO PARANA

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO PARANA

RÉU (É)(S) : UNIÃO

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

R E L A T Ó R I O

O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Adoto, como relatório, as informações prestadas pelo assessor Eduardo Lasmar Prado Lopes:

O Estado do Paraná ajuizou ação cível originária contra a União, distribuída por dependência à ação cautelar nº 3.492, buscando ver observados, na análise de concessão de garantia em contratos de empréstimo, os limites de despesas com pessoal apurados pelo Tribunal de Contas local.

Narra estar impedido de receber transferências voluntárias, obter garantias da ré e contratar operações de crédito com instituições financeiras nacionais e internacionais, considerado o teto de despesas com pessoal – artigo 20, inciso II, alínea c, da Lei Complementar nº 101/2001. Diz equivocado o lançamento das informações no relatório de gestão fiscal atinente a demonstrativo de gastos da Secretaria do Tesouro Nacional. Assevera certificada pelo Órgão de Contas a observância à Lei de Responsabilidade Fiscal. Ressalta comprovada a regularidade das informações e prestados esclarecimentos. Reporta-se à autorização da Secretaria para contratar operações de crédito, inclusive no bojo do Programa de Apoio ao Investimento dos Estados e do Distrito Federal – Proinveste, pendente garantia da União – artigo 40 da Lei Complementar nº 101/2001. Afirma reduzida arrecadação em virtude de desonerações fiscais. Sustenta a autonomia dos entes federados. Articula com a atribuição ao Poder Legislativo

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Relatório

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ACO 2393 / PR

estadual para, com auxílio do Tribunal de Contas, fiscalizar a aplicação da legislação financeira – artigos 70, 71, 75 da Constituição Federal e 59, § 2º, da Lei de Responsabilidade Fiscal. Diz da impossibilidade de a fiscalização do Ministério da Fazenda, prevista no artigo 32 da Lei Complementar nº 101/2001, sobrepor-se à exercida pelo Órgão de Contas.

Pretende seja determinada a observância, quando da análise do pedido de garantia de empréstimos junto a instituições financeiras, do que deliberado pelo Tribunal de Contas do Estado do Paraná sobre os limites de despesas com pessoal.

A União reforça a necessidade de atentar-se para o teto de gastos para fins de concessão de garantia, recebimento de transferências voluntárias e permissão de contratação de operação de crédito – artigo 23, § 3º, da Lei Complementar nº 101/2001. Articula com a transparência e o controle dos recursos públicos. Nega exclusividade na atividade de fiscalização, considerado o propósito da Lei de Responsabilidade Fiscal. Tem como inviável órgão ou Poder do Estado atestar a regularidade dos próprios atos. Diferencia a competência fiscalizatória no âmbito da gestão fiscal, exercida pelo Tribunal de Contas, nos termos do artigo 59 da Lei Complementar nº 101/2001, daquela atribuída ao Ministério da Fazenda, a teor do 32, no tocante à realização de operações de crédito. Discorre sobre a importância da uniformização de critérios e metodologias de cálculo visando a concessão de garantia, tendo em conta a isonomia e o equilíbrio federativo. Remete à ressalva feita pela Secretaria do Tesouro Nacional e pela Procuradoria da Fazenda Nacional quanto à garantia na fase de aprovação do empréstimo. Sublinha dispensável consideradas as operações pretendidas. Sustenta a improcedência do pedido.

Vossa Excelência, em 10 de fevereiro de 2014, deferiu a medida de urgência na ação cautelar nº 3.492, determinando à

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Relatório

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ACO 2393 / PR

União que observasse os parâmetros versados pelo Órgão de Contas do Estado do Paraná, relativamente aos gastos com pessoal, quando da concessão de garantia ao contrato de empréstimo no âmbito do Proinveste.

Em 6 de julho seguinte, esclareceu alcançar a liminar implementada qualquer ato que revele necessidade de endosso da União, considerados empréstimos condicionados à observância de despesas com pessoal.

O Estado, em réplica, reiterou os termos da inicial. Assevera falta de competência fiscalizatória do Ministério da Fazenda. Acrescenta que os Tribunais de Contas seguem o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público, editado pela União. Aponta contrariedade ao princípio federativo e à autonomia dos entes.

Não foram produzidas outras provas.

Em alegações finais, as partes reafirmam os argumentos.

O Procurador-Geral da República opina pela improcedência do pedido.

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Voto-MIN.MARCOAURÉLIO

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08/02/2021 PLENÁRIO

AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA 2.393 PARANÁ

V O T O

O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO (RELATOR) – Assento a competência do Supremo. Além da presença, em polos distintos, de Estado e União, faz-se em jogo óbice à autorização para contratação de operações de crédito. A situação sinaliza possível abalo ao pacto federativo, atraindo o artigo 102, inciso I, alínea f, da Constituição Federal.

A controvérsia diz respeito à possibilidade de comprovação da observância do teto de gastos com despesas de pessoal previsto no artigo 20, inciso II, alínea c, da Lei Complementar nº 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal –, mediante apuração do Tribunal de Contas local, quando da análise do pedido de garantia em empréstimos.

No modelo federativo, tem-se autonomia política dos Estados e Municípios, a revelar independência financeira, orçamentária, legislativa e administrativa. Permitir que a União se sobreponha à análise dos órgãos de controle quanto ao cumprimento das regras relativas às despesas públicas ameaça a estabilidade do modelo de organização do Estado brasileiro e abre campo a intervenção federal não autorizada pelo artigo 34 da Lei Maior.

Consideradas as certidões expedidas pelo Tribunal de Contas, o limite de gastos foi observado. A documentação juntada e as informações prestadas à Secretaria do Tesouro Nacional demonstram equívoco no relatório de gestão fiscal.

Com o Ofício nº 403/2013, o autor deu ciência à União da necessidade de retificar a quitação de despesas quanto ao “campo 4 – Outras Despesas de Pessoal Decorrentes de Contatos de Terceirização – § 1º, do art. 18 da LRF” e o valor registrado na coluna “inscritas em restos a pagar não processados”.

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Voto-MIN.MARCOAURÉLIO

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ACO 2393 / PR

No primeiro, houve alteração do valor, de R$ 1.139.308.732,93 para R$ 28.544.338,41. No segundo, acabou descrita a quantia de R$ 5.818,00, em vez de R$ 0,00. As mudanças implicaram a adequação do percentual de despesas com pessoal, que passou de 53,77% para 48,69%.

Comprovada a regularidade por outros meios idôneos, não cabe a rejeição da garantia.

Inexiste ofensa à transparência e à possibilidade de controle dos recursos públicos. O Estado demonstrou haver atentado para a exigência legal e apresentou esclarecimentos sobre as incorreções dos dados.

Não procede a alegação da União quanto à competência para fiscalizar ante a impossibilidade de a unidade federativa atestar a regularidade de contas, a ausência de exclusividade da atividade fiscalizatória e a atribuição do Ministro da Fazenda nos termos do artigo 32 da Lei Complementar nº 101/2000. Confiram o teor:

Art. 32. O Ministério da Fazenda verificará o cumprimento dos limites e condições relativos à realização de operações de crédito de cada ente da Federação, inclusive das empresas por eles controladas, direta ou indiretamente.

§ 1º O ente interessado formalizará seu pleito fundamentando-o em parecer de seus órgãos técnicos e jurídicos, demonstrando a relação custo-benefício, o interesse econômico e social da operação e o atendimento das seguintes condições:

I - existência de prévia e expressa autorização para a contratação, no texto da lei orçamentária, em créditos adicionais ou lei específica;

II - inclusão no orçamento ou em créditos adicionais dos recursos provenientes da operação, exceto no caso de operações por antecipação de receita;

III - observância dos limites e condições fixados pelo Senado Federal;

IV - autorização específica do Senado Federal, quando se tratar de operação de crédito externo;

V - atendimento do disposto no inciso III do art. 167 da

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Voto-MIN.MARCOAURÉLIO

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Constituição;

VI - observância das demais restrições estabelecidas nesta Lei Complementar.

Levando em conta o § 1º do dispositivo, o ente interessado em realizar operação de crédito deve formalizar requerimento, juntando pareceres técnico e jurídico a demonstrarem, entre outras condições, a observância dos preceitos revelados no diploma legal.

A norma deve ser lida em conjunto com os artigos 70, 71 e 75 da Constituição Federal e 59 da Lei de Responsabilidade Fiscal, homenageados os controles internos e externos ante a autonomia e a descentralização políticas.

Julgo procedente o pedido para afastar o óbice à concessão, pela União, de garantia em empréstimo contratado pelo Estado do Paraná com instituição financeira nacional ou internacional.

Juntem cópia desta decisão à ação cautelar nº 3.492, que declaro prejudicada.

Em virtude da sucumbência, a ré arcará com as despesas processuais e os honorários advocatícios, os quais arbitro em R$ 10.000,00, na forma do artigo 20, § 4º, do Código de Processo Civil de 1973, aplicável ao caso.

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VotoVogal

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08/02/2021 PLENÁRIO

AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA 2.393 PARANÁ

RELATOR : MIN. MARCO AURÉLIO

AUTOR (A/S)(ES) : ESTADO DO PARANA

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO PARANA

RÉU (É)(S) : UNIÃO

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

VOTO:

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO:

1. Adoto o bem lançado relatório apresentado pelo Ministro Relator. Acompanho o seu voto no que assenta a competência deste Tribunal para a causa. Divirjo, contudo, no mérito.

2. A questão debatida nesta ação diz respeito ao órgão competente para aferir a observância dos limites de gastos com pessoal pelos Estados, quando da análise de pedidos de prestação de garantia pela União a operações de crédito por eles contratadas. A Lei Complementar nº 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal – assim disciplina a matéria:

Art. 23. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou órgão referido no art. 20, ultrapassar os limites definidos no mesmo artigo, sem prejuízo das medidas previstas no art. 22, o percentual excedente terá de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro, adotando-se, entre outras, as providências previstas nos §§ 3º e 4 o do art. 169 da Constituição.

(...)

§ 3º Não alcançada a redução no prazo estabelecido e enquanto perdurar o excesso, o Poder ou órgão referido no art. 20 não poderá: (Redação dada pela Lei Complementar nº 178, de 2021)

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VotoVogal

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I - receber transferências voluntárias;

II - obter garantia, direta ou indireta, de outro ente;

III - contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao pagamento da dívida mobiliária e as que visem à

redução das despesas com pessoal. (Redação dada

pela Lei Complementar nº 178, de 2021)

(...)

Art. 32. O Ministério da Fazenda verificará o cumprimento dos limites e condições relativos à realização de operações de crédito de cada ente da Federação, inclusive das empresas por eles controladas, direta ou indiretamente.

§ 1 O ente interessado formalizará seu pleito fundamentandoo em parecer de seus órgãos técnicos e jurídicos, demonstrando a relação custo-benefício, o interesse econômico e social da operação e o atendimento das seguintes condições:

I - existência de prévia e expressa autorização para a contratação, no texto da lei orçamentária, em créditos adicionais ou lei específica;

II - inclusão no orçamento ou em créditos adicionais dos recursos provenientes da operação, exceto no caso de operações por antecipação de receita;

III - observância dos limites e condições fixados pelo Senado Federal;

IV - autorização específica do Senado Federal, quando se tratar de operação de crédito externo;

V - atendimento do disposto no inciso III do art. 167 da Constituição;

VI - observância das demais restrições estabelecidas nesta Lei Complementar.

(...)

Art. 40. Os entes poderão conceder garantia em operações de crédito internas ou externas, observados o disposto neste artigo, as normas do art. 32 e, no caso da União, também os limites e as condições estabelecidos pelo Senado Federal e as normas

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VotoVogal

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emitidas pelo Ministério da Economia acerca da classificação de

capacidade de pagamento dos mutuários. (Redação

dada pela Lei Complementar nº 178, de 2021)

Art. 59. O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público fiscalizarão o cumprimento desta Lei Complementar, consideradas as normas de padronização metodológica editadas pelo conselho de que trata o art. 67, com

ênfase no que se refere a: (Redação dada pela Lei

Complementar nº 178, de 2021)

(...)

§ 2 Compete ainda aos Tribunais de Contas verificar os cálculos dos limites da despesa total com pessoal de cada Poder e órgão referido no art. 20.

3. O Estado do Paraná sustenta que a supervisão dos limites de gastos com pessoal é uma atribuição exclusiva dos Tribunais de Contas estaduais, aos quais compete exercer o controle externo dos Poderes e do Ministério Público do ente federado, nos termos do art. 59, § 2º, da LRF. Assim sendo, quando submete à União um pedido de prestação de garantia em operação de crédito, caberia ao Estado instruir o pedido com certidão da Corte de Contas estadual que ateste a obediência àqueles limites, conforme o disposto no art. 32, § 1º, VI, da LRF. O Ministério da Fazenda, ao examinar o mérito do pleito, deveria se restringir a checar o teor desta certidão, consoante o art. 32, caput, da LRF.

4. A União, por outro lado, defende que não estaria vinculada pela análise empreendida pelo Tribunal de Contas estadual. Afirma que teria atribuição para verificar o efetivo cumprimento dos limites de gastos com pessoal, como expressamente assentado no art. 32 c/c 40, da LRF[1].

5. Assiste razão à União. Como corretamente sustentado no

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VotoVogal

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parecer da Procuradoria-Geral da República, o controle exercido pelos Tribunais de Contas estaduais e aquele exercido pela Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda possuem escopos distintos e não são mutuamente excludentes. O controle externo desempenhado pelo Poder Legislativo, com o auxílio dos Tribunais de Contas, tem em vista assegurar a regularidade da atuação administrativa dos Poderes e do Ministério Público à luz das limitações legais e constitucionais a eles impostas. E, no tocante ao limite de gastos com pessoal, o propósito de corrigir eventuais excessos, mediante a recomendação das medidas saneadoras cabíveis. O controle feito pelo Ministério da Fazenda, a seu turno, se dá com o intuito específico de aferir a conformidade dos gastos com pessoal para fins de concessão de garantia em operações de crédito.

6. Embora os Estados apresentem certidões dos Cortes de Contas estaduais como elemento comprobatório do atendimento dos requisitos legais para a concessão de garantia, o Ministério da Fazenda não está vinculado às conclusões daqueles órgãos de controle quanto à observância dos limites de gastos com pessoal. Considerando que se trata de pedido de prestação de garantia por parte da União, é legítimo que um órgão pertencente à sua própria estrutura faça a checagem do referido requisito, intimamente ligado à solidez da situação financeira dos Estados.

7. Diante do exposto, julgo improcedente o pedido. Sem custas (art. , I, da Lei nº 9.289/1996). Fixo os honorários em R$ 10.000,00 (dez mil reais), nos termos do art. 85, § 8º, do CPC/2015.

8. É como voto.

[1] Art. 32. O Ministério da Fazenda verificará o cumprimento dos limites e condições relativos à realização de operações de crédito de cada ente da Federação, inclusive das empresas por eles controladas, direta ou

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VotoVogal

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indiretamente.

§ 1 º O ente interessado formalizará seu pleito fundamentando o em parecer de seus órgãos técnicos e jurídicos, demonstrando a relação custobenefício, o interesse econômico e social da operação e o atendimento das seguintes condições:

Art. 40. Os entes poderão conceder garantia em operações de crédito internas ou externas, observados o disposto neste artigo, as normas do art. 32 e, no caso da União, também os limites e as condições estabelecidos pelo Senado Federal.

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ExtratodeAta-08/02/2021

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PLENÁRIO EXTRATO DE ATA

AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA 2.393

PROCED. : PARANÁ RELATOR : MIN. MARCO AURÉLIO

AUTOR (A/S)(ES) : ESTADO DO PARANA

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO PARANA

RÉU (É)(S) : UNIÃO

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

Decisão: O Tribunal, por maioria, julgou procedente o pedido para afastar o óbice à concessão, pela União, de garantia em empréstimo contratado pelo Estado do Paraná com instituição financeira nacional ou internacional, determinou a juntada de cópia desta decisão à ação cautelar nº 3.492, declarando-a prejudicada, e, em virtude da sucumbência, determinou que a ré arcará com as despesas processuais e os honorários advocatícios, arbitrados em R$ 10.000,00, na forma do artigo 20, § 4º, do Código de Processo Civil de 1973, aplicável ao caso, nos termos do voto do Relator, vencidos os Ministros Roberto Barroso e Gilmar Mendes. Plenário, Sessão Virtual de 18.12.2020 a 5.2.2021.

Composição: Ministros Luiz Fux (Presidente), Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Dias Toffoli, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin, Alexandre de Moraes e Nunes Marques.

Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário

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