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19 de Janeiro de 2022
2º Grau
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Supremo Tribunal Federal
há 10 meses
Detalhes da Jurisprudência
Processo
ADI 0099552-48.2020.1.00.0000 DF 0099552-48.2020.1.00.0000
Partes
REQTE.(S) : PARTIDO SOCIALISTA BRASILEIRO - PSB, INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA, INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL
Publicação
10/03/2021
Julgamento
8 de Março de 2021
Relator
RICARDO LEWANDOWSKI
Documentos anexos
Inteiro TeorSTF_ADI_6530_73197.pdf
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Inteiro Teor

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.530 DISTRITO FEDERAL

RELATOR : MIN. RICARDO LEWANDOWSKI

REQTE.(S) : PARTIDO SOCIALISTA BRASILEIRO - PSB

ADV.(A/S) : RAFAEL DE ALENCAR ARARIPE CARNEIRO

INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Partido Socialista Brasileiro – PSB com a finalidade de atribuir interpretação conforme à Constituição Federal aos arts. 116, II, e 117, V, da Lei 8.112/1990, os quais assim dispõem:

“Art. 116. São deveres do servidor: [...]

II - ser leal às instituições a que servir;

[...]

Art. 117. Ao servidor é proibido: [...]

V - promover manifestação de apreço ou desapreço no recinto da repartição; [...]”

O PSB aduziu que:

“A controvérsia constitucional acerca dos dispositivos transcritos foi inaugurada com a edição da Nota Técnica 1556/2020, aprovada pela Corregedoria-Geral da União, órgão que compõe a Controladoria-Geral da União (CGU).

Conforme se observa da instrução correcional formulada pela CGU, a Administração Pública Federal deverá adotar medidas disciplinares contra servidores que formularem em redes sociais e outros meios virtuais manifestações contrárias ao órgão ao qual está subordinado, com fundamento em suposto ‘dever de lealdade’ do servidor, veja-se:

‘4.42. A divulgação em mídia social de manifestações de indignação com superiores ou colegas de trabalho ou de opiniões contrárias aos entendimentos da casa pelo servidor são

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exemplos de condutas que não se identificam com a consecução dos seus deveres legais, nem com a eficiência do seu trabalho. Em verdade, as referidas condutas vão de encontro ao dever subjetivo de lealdade prescrito no inciso II, do artigo 116, cabendo, nesse sentido, a correspondente responsabilização, caso efetivadas.’

Não fosse bastante, o documento da CGU busca alargar desproporcionalmente o conceito de ‘recinto da repartição’, previsto no art. 117, V, da Lei n. 8.112/1990, atingindo de forma indistinta todos os atos da vida privada do servidor público, sobretudo aqueles praticados em ambiente virtual, veja-se:

‘4.69. Neste cenário, hodiernamente, não há como se admitir que o ‘recinto da repartição’ esteja delimitado exclusivamente aos limites físicos das dependências órgão. Exige-se, pois, uma percepção de que a nova concepção de espaço de trabalho transite entre o físico e o virtual. Na verdade, o trabalho remoto deu nova caracterização aos espaços de execução de atividades públicas, apresentando, com esta transmudação, um novo ambiente virtual e dinâmico a exigir novas interpretações, alterações ou inovações normativas, visando um efetivo sistema de regulação e controle.

4.70. Por estas razões, deve-se admitir a ampliação do conceito de ‘recinto da repartição’ para além do seu espaço físico, devendo se estender aos ambientes virtuais externos onde se verifique a produção de atividade administrativa ou de assuntos relacionados a atividade ou à função do servidor.

4.71. Como reflexo deste novo conceito no campo disciplinar, expõe-se a justa adequação do inciso II, do artigo 116, às condutas irregulares de servidores públicos executadas por meio de ambientes virtuais.’

[...]

Conforme será detalhado no decorrer desta ação direta de inconstitucionalidade, ao estipular espécie de censura prévia

os servidores públicos federais, a interpretação conferida à Lei n. 8.112/1990 pela Nota Técnica da CGU configura manifesta violação do direito fundamental à liberdade de expressão,

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garantido pelo art. , IV, da Constituição Federal. Não fosse bastante, a orientação claramente intimidatória veiculada pela Controladoria-Geral da União, fundamentada nos dispositivos objeto desta ação, traduz clara violação ao princípio da legalidade estrita (art. , II, da Constituição Federal), tendo em vista as consequências sancionatórias da orientação disciplinar expedida para todos os órgãos da Administração Pública Federal.” (documento eletrônico 1, págs. 2-4).

Asseverou, ainda, o seguinte:

“Observa-se que, a fim de conferir aspecto de legalidade à orientação correcional, a Nota Técnica n. 1556/2020 fundamenta suas conclusões em interpretação transbordante e inconstitucional do disposto nos arts. 116, II, e 117, V, da Lei n. 8.112/1990.

Não há na referida legislação, contudo, qualquer disposição que permita a imposição de limitações ao direito fundamental de liberdade de expressão do servidor público — inclusive de índole político-partidária — disposição que, caso existente, estaria em flagrante descompasso com a Constituição Federal.” (documento eletrônico 1, págs. 8-9)

Invocou precedentes do Supremo Tribunal Federal e ressaltou que:

“A Lei n. 8.112/1990 já prevê em seu regulamento disciplinar diversas hipóteses de infração administrativa capazes de coibir eventuais abusos e desvios efetivos de conduta, como é o caso dos deveres (art. 116) de cumprir ordens superiores, guarda de sigilo sobre assuntos internos, conduta compatível com a moralidade administrativa e tratamento urbano; bem como das proibições (art. 117) de opor resistência injustificada ao serviço, coação de subordinados a filiação em associação, sindicato ou partido político e utilização do cargo para proveito pessoal — nenhuma delas sendo apta a reprimir a livre manifestação de ideias pelo servidor.” (documento

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eletrônico 1, pág. 12)

Requereu, por fim,

“seja conhecida a presente ação direta de inconstitucionalidade (ou, alternativamente, a ADPF), tendo em vista o preenchimento de seus pressupostos de admissibilidade, para que:

a) Preliminarmente, seja concedida medida cautelar para determinar a suspensão de qualquer tipo de apuração ou punição administrativa e judicial contra servidores públicos com base na inconstitucional interpretação conferida pela Nota Técnica n. 1556/2020/CGUNE/CRG aos artigos 116, II e III, e 117, V, da Lei n. 8.112/1990;

b) No mérito, seja julgada procedente a presente ação direta, ratificando a liminar eventualmente concedida. Ou, caso conhecida como ADPF, requer-se o julgamento da procedência da ação, afastando-se os efeitos sancionatórios previstos na Nota Técnica n. 1556/2020.” (documento eletrônico 1, pág. 15)

Tendo em vista a importância da matéria e a emergência de saúde pública decorrente do surto do coronavírus, determinei a aplicação do rito previsto no art. 12 da Lei 9.868/1999.

A Controladoria-Geral da União apresentou informações (documento eletrônico 39), na qual assevera que a nota técnica não sustenta densidade normativa suficiente para desafiar o controle abstrato de constitucionalidade.

O Advogado-Geral da União ofertou parecer no sentido do não conhecimento e da improcedência da arguição, conforme ementa transcrita abaixo:

“Administrativo. Artigos 116, inciso II; e 117, inciso V, da Lei nº 8.112/1990, cujo alcance foi objeto de estudo inicial da

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Controladoria-Geral da União por meio da Nota Técnica no 1556/2020/CGUNE/CRG, visando adequar tais dispositivos às novas hipóteses de condutas irregulares de servidores públicos federais quanto à utilização dos meios digitais de comunicação. Alegada violação aos artigos , incisos II e IV, da Constituição Federal. Preliminares. Descabimento de ação direta contra ato sem valor normativo, mas apenas interpretativo. Ofensa meramente reflexa à Constituição. Mérito. A nota técnica sob invectiva apenas detalha condutas que potencialmente se enquadrariam ou não nas vedações constantes dos artigos 116, inciso II; e 117, inciso V, da Lei no 8112/1990, fixando balizas interpretativas que contemplem a nova realidade de trabalho em ambiente virtual. Estímulo ao fortalecimento de uma cultura de integridade e ética no âmbito da Administração Pública Federal, com o desenvolvimento do senso de responsabilidade entre os servidores, fomentando a consciência de pertencimento e vinculação à Administração Pública, bem como a compreensão dos servidores públicos acerca da repercussão de seus atos para a credibilidade da instituição a que servem. Manifestação pelo não conhecimento da ação direta e, no mérito, pela improcedência do pedido.” (documento eletrônico 46).

Por sua vez, o Procurador-Geral da República apresentou, igualmente, manifestação no sentido do não conhecimento da ação, em parecer assim ementado:

“DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. NOTA TÉCNICA. APTIDÃO NORMATIVA. AUSÊNCIA. INADMISSIBILIDADE. 1. Nota técnica é desprovida de aptidão normativa para se caracterizar como ato impugnável em ação de controle concentrado de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Fedreral [sic]. — Parecer pelo não conhecimento da ação direta de inconstitucionalidade.” (documento eletrônico 57).

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É o relatório. Decido.

Bem examinados os autos, verifico, inicialmente, que a Nota Técnica 1.556/2020/CGUNE/CRG da Controladoria-Geral da União, descrita como “manifestação interpretativa desta CGUNE quanto ao alcance e conteúdo dos arts. 116, inciso II e 117, inciso V, da Lei nº 8.112/1990, visando, especialmente, promover a justa adequação destes às hipóteses de condutas irregulares de servidores públicos federais pela má utilização dos meios digitais de comunicação online”, efetivamente não ostenta densidade normativa suficiente para ensejar o controle abstrato de constitucionalidade.

A Controladoria-Geral da União exerce o poder regulamentar que lhe é inerente por meio da edição de determinados atos normativos, na forma do Decreto 5.480/2005, da Lei 13.844/2019 e do Decreto 9.681/2019. Não se inclui em tais hipóteses normativas as notas técnicas. Estas são, em princípio, destituídas de aptidão jurídica para a produção de efeitos concretos, tratando-se de mera interpretação da lei para fins internos ao órgão, sem implicar violação direta do Texto Constitucional.

Assim, não obstante a reprovabilidade da referida nota técnica, que ignora a proteção constitucional conferida à liberdade de pensamento, de expressão, de informação, de reunião, ao lado de inúmeros outros direitos de primeira geração e da máxima envergadura, o fato é que jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem reafirmado a impropriedade da utilização do controle abstrato de constitucionalidade para a averiguação da validade de atos desse jaez, destituídos de um coeficiente mínimo de generalidade, abstração e impessoalidade . Confirase entendimento firmado nos seguintes julgados: ADI 1.716-DF, Rel. Min. Sepúlveda Pertence; ADI-QO 1.640-UF, Rel. Min. Sydney Sanches; ADIMC 2.484-DF, Rel. Min. Carlos Velloso; ADI 3.487-DF, Rel. Min. Ellen Gracie; ADI 3.709-DF, Rel. Min. Cezar Peluso.

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Ante o exposto, nego seguimento à presente ação direta de inconstitucionalidade e extingo o processo, sem julgamento de mérito, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF, combinado com art. 485, IV, do CPC.

Publique-se.

Brasília, 8 de março de 2021.

Ministro Ricardo Lewandowski

Relator

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