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28 de Junho de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal
ano passado

Detalhes da Jurisprudência

Órgão Julgador

Tribunal Pleno

Partes

REQTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA, INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO AMAPÁ, INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO AMAPA

Publicação

10/03/2021

Julgamento

24 de Fevereiro de 2021

Relator

EDSON FACHIN

Documentos anexos

Inteiro TeorSTF_ADI_5656_99dbc.pdf
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Inteiro Teor

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 37

24/02/2021 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.656 AMAPÁ

RELATOR : MIN. EDSON FACHIN

REQTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO AMAPÁ

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO AMAPÁ

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO

AMAPA

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 1.847/2014 DO ESTADO DO AMAPÁ. SELO DE ATOS NOTARIAIS. REQUISITO DE VALIDADE DO ATO. INCONSTITUCIONALIDADE. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. DOCUMENTO ÚNICO DE TRANSFERÊNCIA DE VEÍCULO. VISTORIA VEICULAR. TRÂNSITO. INCONSTITUCIONALIDADE. SELO. NATUREZA TRIBUTÁRIA. TAXA. CONSTITUCIONALIDADE. COMPENSÃO DE ATOS NOTARIAIS GRATUITOS. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. PEDIDO PARCIALMENTE PROCEDENTE.

1. A norma estadual que cria requisitos de validade para atos notariais usurpa a competência privativa da União para legislar sobre registro público e direito civil, nos termos do art. 22, I e XXV, da Constituição da Republica.

2. Os artigos 3º a 6º da lei estadual, referentes: (i) à obrigatoriedade de envio de notificação eletrônica do DUT pelas serventias extrajudiciais, à Fazenda Pública e ao DETRAN; (ii) ao agendamento eletrônico de vistoria veicular em caso de transferência de propriedade; (iii) e à remessa do documento de transferência veicular ao proprietário adquirente, vão de encontro ao que atualmente dispõem o art. 134 do Código de Trânsito Brasileiro e a Resolução 398/2011 do Conselho Nacional de Trânsito (COTRAN). A repartição constitucional de competências outorgou privativamente à União a competência para legislar sobre trânsito, nos termos do art. 22, XI, da CRFB, que o fez editando os diplomas acima mencionados em sentido diverso da legislação estadual impugnada.

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EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 2 de 37

ADI 5656 / AP

3. O requerente defende que o valor pago pelos selos de autenticidade digitais e etiquetas de segurança teria natureza de imposto estadual sobre atividades notariais. No entanto, no que tange à natureza jurídica tributária das custas e emolumentos, a jurisprudência desta Corte é antiga e consolidada no sentido de se qualificarem como taxas, e não impostos.

4. A previsão na legislação federal acerca da compensação da gratuidade prevista no art. , LXXVII, da CRFB, indica que são normas concernentes ao registro civil, atualmente dispostas na Lei federal n.º 9.265/96. Assim, também por ofensa ao art. 22, XXV, da Constituição da Republica, são inconstitucionais o art. , § 2º e § 3º, e o art. 13 da norma impugnada

5. Pedido parcialmente conhecido, e, na parte conhecida, julgado parcialmente procedente, a fim de declarar a inconstitucionalidade da expressão "invalidação do ato e", constante do caput do art. 1º; do § 4º do art. 1º; dos arts. 3º a 6º; bem como da expressão "por 20% da arrecadação do disposto no art. 3º desta Lei e", contida no caput do art. 7º; os § 2º e § 3º do art. 7º e o art. 13 da Lei 1.847, de 23 de dezembro de 2014, do Estado do Amapá.

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em Sessão Virtual do Plenário de 5 a 12 de fevereiro de 2021 , sob a Presidência do Senhor Ministro Luiz Fux, na conformidade da ata de julgamento e das notas taquigráficas, por maioria de votos, em conhecer parcialmente do pedido, e, na parte conhecida, julgá-lo parcialmente procedente, a fim de declarar a inconstitucionalidade da expressão "invalidação do ato e", constante do caput do art. 1º; do § 4º do art. 1º; dos arts. 3º a 6º; bem como da expressão "por 20% da arrecadação do disposto no art. 3º desta Lei e", contida no caput do art. 7º, os § 2º e § 3º do art. 7º e o art. 13 da Lei 1.847, de 23 de dezembro de 2014, do Estado do Amapá, nos termos do voto do Relator, vencido o Ministro Marco Aurélio, que julgava procedente o pedido.

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EmentaeAcórdão

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ADI 5656 / AP

Brasília, 17 de fevereiro de 2021.

Ministro EDSON FACHIN

Relator

Documento assinado digitalmente

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Relatório

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24/02/2021 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.656 AMAPÁ

RELATOR : MIN. EDSON FACHIN

REQTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO AMAPÁ

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO AMAPÁ

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO

AMAPA

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

R E L A T Ó R I O

O Senhor Ministro Edson Fachin (Relator): Trata-se de ação direta, com pedido de concessão de medida cautelar, proposta pelo ProcuradorGeral da República, em face da Lei Estadual 1.847 de 23 de dezembro de 2014, do Amapá, a qual instituiu o selo de autenticidade de atos notariais e de registros públicos, o DUT eletrônico de transferência de veículos e o Fundo de Estruturação do Registro Civil.

Alega a inconstitucionalidade formal do diploma impugnado por usurpação da competência privativa da União para dispor sobre registros públicos, conforme atribuição do art. 22, XXV, da Constituição da Republica.

Ainda, que os arts. 3º a 6º da lei amapaense, ao estabelecerem obrigatoriedade de envio de notificação eletrônica de transferências de propriedade de veículos automotores, pelas serventias extrajudiciais, adentraram no âmbito da competência da União para legislar sobre trânsito, a qual, com base no art. 22, XI, da Constituição da Republica, editou a Lei 9.503/1997 ( Código de Trânsito Brasileiro), que permite que se escolha a forma por meio da qual será feita a comunicação de transferência da propriedade do veículo automotor.

Colaciona precedentes do Plenário desta Corte em que se decidiu no mesmo sentido alegado em casos semelhantes aos dos autos.

Além dos vícios formais, sustenta a inconstitucionalidade material, por ofensa aos arts. 5º, LIV, 154, I, 155, I a III, e 167, IV, todos da

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Relatório

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ADI 5656 / AP

Constituição da Republica.

Sustenta que o valor pago pelos selos de autenticidade digitais e etiquetas de segurança, criados pelos dispositivos impugnados, configura imposto estadual sobre atividades notariais, por se tratar de prestação pecuniária compulsória, decorrente de situação independente de atividade estatal específica. Destaca que caberia apenas à União instituir impostos não previstos no texto constitucional, no exercício de competência tributária residual.

Defende ainda que “a previsão de destinar o produto da arrecadação dos selos de fiscalização e das etiquetas de segurança ao Fundo de Estruturação do Registro Civil (art. 7º) desrespeita mais uma vez o texto constitucional, porquanto se está a vincular receita de imposto (...)” (eDOC 1 p.19).

Por fim, alega afronta ao princípio da razoabilidade, devido ao aumento do custo para o cidadão, até 92 vezes maior que se considerado o que era despendido para comunicação de venda de veículo antes da entrada em vigor da lei 1.847/2014, a qual, em síntese, interferiu em sistemática que já funcionava a contento, com muito menos ônus para os cidadãos.

Pugna pela concessão de medida cautelar para suspensão da eficácia da Lei 1.847/2014, do Estado do Amapá, até o julgamento do mérito e requer, ao final, a procedência do pedido formulado na inicial, para que seja declarada a inconstitucionalidade da Lei 1.847, de 23 de dezembro de 2014, do Estado do Amapá.

Em despacho datado de 21 de março de 2017, ante a relevância da matéria debatida nos presentes autos e sua importância para a ordem social e jurídica, adotei o procedimento abreviado previsto pelo art. 12 da Lei 9.868/199 (eDOC 6).

Em sede de informações, a Assembleia Legislativa do Estado do Amapá posicionou-se pela inconstitucionalidade da norma, proposta pelo Tribunal de Justiça local, reconhecendo a invasão da competência privativa da União, em ofensa ao art. 22, XI e XXV, da Constituição Federal.

Sustenta também a inconstitucionalidade material, visto que a lei

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Relatório

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ADI 5656 / AP

estadual “além de criar imposto vetado pela Constituição, impôs valores excessivos de ‘taxas’ e emolumentos extrajudiciais à população amapaense, causando-lhe sérios prejuízos (...)” (eDOC 9,p. 2).

A Advocacia-Geral da União opinou pelo pela procedência parcial do pedido, nos termos da ementa cujo teor em seguida transcreve-se (eDOC 10):

Registros Públicos. Lei estadual nº 1.847 de 23 de dezembro de 2014, que "cria o selo de autenticidade dos atos notariais e de registros públicos do Estado do Amapá, institui o DUT eletrônico de transferência de veículos e o Fundo de Estruturação do Registro Civil (FERC)". A lei estadual contém disposições que definem o selo de autenticidade como requisito de validade para ato registral, em afronta à competência privativa da União para legislar sobre registros públicos (artigo 22. inciso, XXV da Constituição). A veiculação de regras, mediante lei estadual, acerca da transferência de veículo automotor viola a competência privativa da União para dispor sobre trânsito (artigo 22. inciso XI, do Texto Fundamental). Selos, etiquetas eletrônicas de segurança e emolumentos não podem ser classificados como impostos, razão pela qual sua instituição não está subordinada ao dispostos nos artigos 155, inciso I, 155, incisos I, II e 111; e 167. inciso IV, da Lei Maior. Manifestação pela procedência parcial do pedido.

A Procuradoria-Geral da República, por sua vez, manifestou-se pelo conhecimento da ação direta e, no mérito, pela procedência do pedido, em parecer assim ementado (eDOC 12):

CONSTITUCIONAL. REPARTIÇÃO DE

COMPETÊNCIAS. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 1.847/2014, DO AMAPÁ. SELO DE AUTENTICIDADE DE ATOS NOTARIAIS E REGISTROS PÚBLICOS. DOCUMENTO ÚNICO DE TRANSFERÊNCIA (DUT) ELETRÔNICO. FUNDO DE

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Relatório

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ADI 5656 / AP

ESTRUTURAÇÃO DO REGISTRO CIVIL. INVASÃO DE CAMPO PRIVATIVO DA UNIÃO. REGISTROS PÚBLICOS E TRÂNSITO. CRIAÇÃO DE IMPOSTO ESTADUAL SEM PREVISÃO CONSTITUCIONAL. VINCULAÇÃO DE PRODUTO DA ARRECADAÇÃO A FUNDO ESPECÍFICO. INCONSTITUCIONALIDADE. CUSTO EXCESSIVO DA COBRANÇA. OFENSA AO PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE.

1. Usurpa competência da União para legislar sobre registros públicos ( CR, art. 22, XXV), instituição, por lei estadual, de selo digital de autenticidade e de etiquetas de segurança, como requisitos de validade de atos notariais e de registro público.

2. Invade campo legislativo da União relativo a trânsito ( CR, art. 22, XI), norma estadual que discipline envio de notificação eletrônica de transferências de propriedade de veículos automotores, remessa de documento de transferência e agendamento eletrônico de vistoria veicular.

3. Viola o art. 155, I a III, da CR a instituição de imposto estadual em hipótese ali não prevista.

4. Ofende o art. 167, IV, da CR a vinculação, ao Fundo de Estruturação do Registro Civil (FERC) do Estado do Amapá, do produto da arrecadação com selos de autenticidade e etiquetas de segurança previstas na Lei 1.847/2014, tendo em vista que tais cobranças possuem verdadeira natureza de imposto;

5. Viola o art. 5o , LIV, em sua acepção substantiva, a imposição de custos absolutamente irrazoáveis a serem suportados pelo cidadão para comunicar transferência de veículos automotores;

6. Parecer por conhecimento e procedência do pedido.

É, em síntese, o relatório.

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Voto-MIN.EDSONFACHIN

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24/02/2021 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.656 AMAPÁ

V O T O

O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN (RELATOR): Eis a íntegra da norma impugnada:

Art. 1º. Fica criado, sob forma digital, o selo de fiscalização das serventias extrajudiciais do Estado do Amapá, tornando-se obrigatória sua utilização, pena de invalidação do ato e responsabilização administrativa do Oficial.

§ 1º Os selos digitais receberão numeração alfanumérica que os identifique e estarão disponíveis para consulta no site do Tribunal de Justiça do Estado do Amapá.

§ 2º O notário público ou oficial registrador deverá prestar contas quinzenalmente dos selos que utilizar e dos que mantiver em estoque à Comissão Gestora do Fundo de Estruturação do Registro Civil – FERC, a cujos membros competirão o controle da utilização dos selos e sua prestação de contas, fornecendo-os em quantidade que mensalmente recomponha os utilizados, segundo a média mensal apurada.

§ 3º Ficarão disponíveis, para consulta dos usuários, os dados referentes à natureza do ato, sua data e identificação do serventuário que o tenha lavrado, ficando vedada sua reprodução e utilização para outro qualquer fim que não seja o de confirmação ou ratificação do ato lavrado.

§ 4º Todos os documentos cuja verossimilhança dependa da aposição do selo de autenticidade conterão, em destaque, a advertência “válido somente com selo de autenticidade”.

Art. 2º. É obrigatório o uso, em todos os atos notariais e certidões de extrato registral, em conjunto com o selo eletrônico instituído por esta Lei, de etiquetas de segurança, para prevenção de fraudes e falsificações.

Art. 3º. O cartório extrajudicial que reconhecer as assinaturas dos interessados nos documentos de transferência

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Voto-MIN.EDSONFACHIN

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ADI 5656 / AP

de veículos automotores (DUT) fica obrigado a registrar e notificar, por meio eletrônico, sob a transferência da propriedade veicular ao Departamento Estadual de Trânsito (DETRAN) e à Fazenda Pública Estadual, para que promovam o cadastro, em classificadores e arquivos próprios, do nome do novo proprietário do veículo transferido.

§ 1º Realizada a comunicação, o alienante não mais será responsável por atos ilícitos derivados de imprópria condução do veículo alienado.

§ 2º Caberá ao serventuário emitente do DUT eletrônico o dever de também notificar, por via digital, à Receita Federal do Brasil, para cruzamento de informações.

§ 3º Outras entidades poderão credenciar-se perante as serventias extrajudiciais onde se tenham operado os atos de transferência eletrônica de propriedade de veículos, para obtenção das informações a que alude o caput deste artigo, uma vez manifestem, por meio digital, interesse de acesso a esses dados e contem com prévia autorização do competente juiz corregedor permanentes de tais serventias.

§ 4º Enquadra-se na obrigação disposta no caput todo tipo de negócio jurídico que implique em alteração da propriedade ou da posse de veículo automotor, nessa situação se incluindo os casos de posse direta advinda de alienação fiduciária ou arrendamento mercantil.

§ 5º Sempre que solicitada emissão de certidão do ato, estará à serventia notarial obrigada a fornecê-la, mediante o prévio pagamento do respectivo emolumento.

§ 6º O cartório manterá registro eletrônico, em ordem cronológica, dos usuários que utilizarem que utilizarem os serviços de que trata este artigo.

§ 7º Nas operações de compra e venda de veículos, em que se apresente como interessada sociedade comercial, o sócio gerente ou respectivo procurador deverá comprovar que tem poder especial para a prática do ato, facultada a adoção, para esse fim, de instrumento público ou particular, aceitável este até

por assinatura digital, contanto que atenda os requisitos

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Voto-MIN.EDSONFACHIN

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ADI 5656 / AP

da infraestrutura de chaves públicas brasileiras - ICP– hipótese em que ficarão tais documentos arquivados, em acervo eletrônico, por pelo menos cinco anos.

§ 8º Nas transferências de propriedade de veículo automotor que contem com intermediação de instituição financeira, poderá esta comunicar-se com os cartórios por meio eletrônico, invariavelmente mediante certificação digital que satisfaça os requisitos de infraestrutura de chaves públicas brasileira - ICP.

§ 9º Para atos previstos no caput deste artigo, exclusivamente, ficam os emolumentos devidos à prática do registro, na forma das faixas de valores que constam no anexo único desta Lei.

Art. 4º. As vistorias do DETRAN ou de órgão credenciado, que se tornem indispensáveis à ultimação da transferência de veículo automotor, serão previamente agendadas, por meio eletrônico, pelo notário público, seu substituto ou pelo escrevente autorizado.

Art. 4º-A. O registro e as comunicações relacionados no art. 3º desta Lei estarão sujeitos à prévia distribuição obrigatória nas localidades onde houver mais de um Ofício de Registro de Títulos e Documentos.

Parágrafo único. Onde houver mais de um Ofício de Registro de Títulos e Documentos, a distribuição será feita por um sistema de distribuição, instalado e mantido pelos próprios oficiais, devendo ser observados critérios igualitários de quantidades e qualidades dos títulos sujeitos a registro.

Art. 5º. Caberá ao DETRAN, ciente da informação prestada na forma do disposto no art. 3º desta Lei, encaminhar

o endereço indicado pelo adquirente do veículo o documento referente à sua transmissão, contendo todas as informações atualizadas.

Parágrafo único. Poderá o DETRAN firmar convênio com as serventias extrajudiciais que operacionalizarão o DUT eletrônico, para que procedam à entrega, aos destinatários, da documentação alusiva à transferência do veículo, conservando,

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ADI 5656 / AP

nesse caso, um e outro, registros que, a todo tempo, garantam conservação e publicidade do ato, facilitando sua segura reconstituição em caso de extravio do original.

Art. 6º. Os cartórios darão ciência aos adquirentes de veículo automotor de eventuais multas, impostos em atraso e quaisquer outros débitos que onerem a operação.

§ 1º Os cartórios ficarão obrigados a imprimir os boletos e o DARF necessários à quitação dos débitos existentes na operação.

§ 2º Fica vedada, pena de responsabilidade administrativa, civil e criminal do serventuário que tenha realizado transferência de veículo sobre o qual pese constrição judicial.

Art. 7º. Fica instituído o Fundo de Estruturação do Registro Civil (FERC), mantido por 20% da arrecadação do disposto no art. 3º desta Lei, e pelas receitas oriundas de:

I – convênios, acordos ou contratos firmados com entidades públicas ou privadas;

II – doações, legados e contribuições de entidades privadas nacionais e estrangeiras destinadas especificamente ao Fundo;

III – os rendimentos das aplicações financeiras dos recursos do Fundo.

§ 1º O saldo financeiro dos recursos do FERC deverá ser aplicado em conta remunerada, que servirá de reserva técnica para o equilíbrio do sistema.

§ 2º Caberá ao FERC compensar a prática dos atos gratuitos praticados pelo Registrador Civil, mediante devida comprovação, condicionada à disponibilidade de recursos no fundo, hipóteses em que, até o limite das disponibilidades ali existentes, será promovida sua parcial compensação.

§ 3º Assegurados os valores relativos à administração do FERC, o ato gratuito praticado pelo registrador civil será compensado com o valor encontrado na equação obtida pela divisão entre a arrecadação total do fundo e o número de atos praticados no mês imediatamente anterior, resguardando-se, ao Oficial Registrador do Interior do Estado, receber o montante

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Voto-MIN.EDSONFACHIN

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ADI 5656 / AP

de 20% a mais que os da Capital por ato praticado.

Art. 8º. Será responsabilidade da Comissão Gestora do FERC gerir a implantação e a administração da nova sistemática de utilização de selos e etiquetas no Estado.

Parágrafo único. A aquisição de etiquetas de segurança será precedida de licitação, nos moldes da Lei nº 8.666, de 21.06.1993.

Art. 9º. As contribuições ao FERC deverão ocorrer em até dois (02) dias úteis seguintes à prestação de contas realizada à respectiva comissão gestora, do quantitativo de selos utilizados e do residual mantido em estoque, ocasião em que o sistema automaticamente gerará guia de pagamento com numeração que viabilize o correspondente crédito em conta bancária, aberta em nome daquele fundo.

Parágrafo único. Os serventuários que não tiverem acesso à internet em seus ofícios ficarão autorizados a utilizar as dependências do Fórum da Comarca, a fim de cumprir as exigências desta Lei.

Art. 10. O pagamento ao FERC de valores fora do prazo estabelecido nesta Lei tornará o devedor sujeito à penalidade pecuniária de 0,15% (quinze centésimos por cento) ao dia, até o limite de 10% (dez por cento), além de juros legais moratórios e de atualização monetária pelo Índice Nacional de Preço ao Consumidor Amplo – IPCA, apurado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE.

Parágrafo único. Os juros a que se refere o caput deste artigo incidirão a partir do primeiro dia do mês subsequente àquele no qual os valores deveriam ser recolhidos.

Art. 11. O serventuário que reiteradamente atrasar os pagamentos ou não prestar as contas do selo digital, na forma estipulada por esta Lei, terá a remessa de selos digitais reduzida até regularização.

Parágrafo único. Não se revelando suficientes as penalidades previstas no caput deste artigo será encaminhado relatório ao juiz corregedor permanente a cujo controle esteja subordinado à serventia, para que instaure procedimento

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ADI 5656 / AP

administrativo disciplinar, a fim de apurar o fato e impor a sanção adequada à infração cometida, observada, nesse caso, a regra prevista no art. 33 da Lei nº 8.935, de 18.11.1994.

Art. 12. A Comissão Gestora do FERC será composta de um representante da Corregedoria Geral de Justiça, que a presidirá, um representante da Presidência do Tribunal e do Presidente da Associação dos Notários e Registradores (ANOREG/AP).

Parágrafo único. Caberá ao juiz corregedor permanente fiscalizar a correta utilização dos selos e etiquetas de segurança.

Art. 13. Os pagamentos referentes à compensação dos atos gratuitos aos registradores civis serão efetuados em contascorrentes previamente cadastradas perante o Tribunal de Justiça, deduzidas e retidos os tributos sobre tais valores incidentes.

Art. 14. Fica expressamente vedada cobrança de emolumentos referentes a atos gratuitos e aos beneficiários de gratuidade judiciária.

Art. 15. Nos primeiros quatro (04) meses de vigência desta Lei, a arrecadação do FERC será destinada a investimentos estruturais, indispensáveis à viabilização e funcionamento da nova sistemática.

Art. 16. A Corregedoria Geral da Justiça expedirá provimentos tornando oficializado o script do selo digital de autenticidade, fixando data para sua introdução obrigatória nos atos a que se refere esta Lei.

Art. 17. Entra esta Lei em vigor nos sessenta (60) dias subsequentes à sua publicação no Diário Oficial do Estado.

Preliminarmente, não houve impugnação específica em relação aos art. 8º, 9º, 10, 11, 12, 14, 15, 16 e 17, razão pela qual não conheço da ação em relação a esses itens. Nesse sentido: ADI 6023 AgR, Relator (a): CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 29/11/2019.

No mérito, em relação aos vícios de inconstitucionalidade de índole formal, venho reiteradamente sustentando que repartir competências compreende compatibilizar interesses para o reforço do federalismo

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ADI 5656 / AP

cooperativo em uma dimensão de fato cooperativa e difusa, rechaçandose a centralização em um ou outro ente a fim de que o funcionamento consonante das competências legislativas e executivas otimizem os fundamentos (art. , da CRFB) e objetivos (art. , da CRFB) da República.

Assim, ao construir uma rede interligada de competências, o Estado obriga-se a exercê-las em proveito do alcance do bem comum e da satisfação dos direitos fundamentais.

Estabelecidas essas breves premissas, no caso, no entanto, assiste razão em parte à requerente, pois, no tocante ao selo digital de autenticidade para fiscalização de serventias extrajudiciais , com previsão no art. 1º, caput, da lei impugnada, a jurisprudência desta Corte consolidou-se no sentido de que a norma estadual que cria requisitos de validade para atos notariais usurpa a competência privativa da União para legislar sobre registro público, nos termos do art. 22, XXV, da Constituição da Republica.

Destaco, nesse sentido, o precedente firmado na ADI 3151, Rel. Min. Ayres Britto, na qual o Plenário se debruçou sobre diploma estadual com conteúdo semelhante ao ora debatido:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 8.033/2003, DO ESTADO DO MATO GROSSO, QUE INSTITUIU O SELO DE CONTROLE DOS ATOS DOS SERVIÇOS NOTARIAIS E DE REGISTRO, PARA IMPLANTAÇÃO DO SISTEMA DE CONTROLE DAS ATIVIDADES DOS NOTÁRIOS E DOS REGISTRADORES, BEM COMO PARA OBTENÇÃO DE MAIOR SEGURANÇA JURÍDICA QUANTO À AUTENTICIDADE DOS RESPECTIVOS ATOS.

(...)

V – Competência legislativa e registros públicos: o § 1º do art. 2º do diploma legislativo em estudo cria um requisito de validade dos atos de criação, preservação, modificação e extinção de direito e obrigações. Imiscuindo-se, ipso facto , na competê ncia legislativa que a Carta Federal outorgou à

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ADI 5656 / AP

União ( CF inciso XXV art. 22).

Ação julgada parcialmente procedente, para declarar a inconstitucionalidade, tão-somente, do § 1º do art. 2º da Lei nº 8.033/03, do Estado do Mato Grosso. ( ADI 3151, Relator (a): CARLOS BRITTO, Tribunal Pleno, julgado em 08/06/2005, DJ 28-04-2006 PP-00004 EMENT VOL-02230-01 PP-00119)

Nesses termos, observo que a inconstitucionalidade surge da criação de novo requisito de validade dos atos notariais e não, propriamente, da criação do selo para fins de segurança. A validade de atos jurídicos, ademais, é matéria disciplinada pelo Código Civil, matéria também de competência privativa da União, segundo o art. 22, I, da CRFB.

Assim, acolhendo a manifestação da Advocacia-Geral da União, a expressão "invalidação do ato e", constante do caput do artigo 1º e seu § 4º são, assim, inconstitucionais.

Por essa mesma razão, entendo não haver inconstitucionalidade na criação de etiquetas de segurança pelo art. 2º, da Lei 1847/2014. Conforme observou a Advocacia-Geral da União em seu parecer (eDOC 10, p.12):

“Isso porque, diferentemente do que dispôs em relação ao selo digital, o diploma em exame não condiciona a validade dos atos notariais e de registro à utilização das referidas etiquetas de segurança, limitando-se a tornar obrigatório seu uso nos atos notariais e certidões de extrato registral.

Em outros termos, o ato normativo apenas prevê a etiqueta de segurança como forma de controle das atividades notariais e de registro, não a erigindo, pois, em condição de validade dos atos de registro público.”

Por outro lado, os artigos 3º a 6º da lei estadual, referentes: (i) à obrigatoriedade de envio de notificação eletrônica do DUT pelas serventias extrajudiciais, à Fazenda Pública e ao DETRAN; (ii) ao agendamento eletrônico de vistoria veicular em caso de transferência de propriedade; (iii) e à remessa do documento de transferência veicular ao

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proprietário adquirente, vão de encontro ao que atualmente dispõem o art. 134 do Código de Trânsito Brasileiro e a Resolução 398/2011 do Conselho Nacional de Trânsito (COTRAN).

A repartição constitucional de competências outorgou privativamente à União a competência para legislar sobre trânsito, nos termos do art. 22, XI, que o fez editando os diplomas acima mencionados, cuja sistemática permite que se escolha a forma por meio da qual será feita a comunicação de transferência da propriedade do veículo automotor, por comunicação documental ou por meio de DUT eletrônico.

Assim dispõem as normas mencionadas no que interessa:

Lei 9.503, de 23 de setembro de 1997 (Código de Trânsito Brasileiro)

Art. 134. No caso de transferência de propriedade, o proprietário antigo deverá encaminhar ao órgão executivo de trânsito do Estado dentro de um prazo de trinta dias, cópia autenticada do comprovante de transferência de propriedade, devidamente assinado e datado, sob pena de ter que se responsabilizar solidariamente pelas penalidades impostas e suas reincidências até a data da comunicação.

Parágrafo único. O comprovante de transferência de propriedade de que trata o caput poderá ser substituído por documento eletrônico, na forma regulamentada pelo Contran.

Resolução 398/2011, do Conselho Nacional de Trânsito

Art. A comunicação de venda de veículo, obrigatória para o antigo proprietário nos termos do art. 134 do CTB, poderá ser realizada de forma documental, no Órgão Executivo de Trânsito de registro do veículo, ou processada, em meio eletrônico, exclusivamente, por meio do sistema eletrônico de comunicação de venda implantado pelo DENATRAN na Base Nacional do Sistema RENAVAM.

Art. 2º A comunicação de venda documental será protocolada no órgão ou entidade executiva de trânsito do Estado ou do Distrito Federal em que o veículo estiver

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Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 17 de 37

ADI 5656 / AP

registrado, por intermédio de cópia autenticada da Autorização para Transferência de Propriedade de Veículo – ATPV, que consta do verso do Certificado de Registro de Veículos – CRV, devidamente preenchida.

Parágrafo único. Protocolada a comunicação de venda na forma do disposto no caput do presente artigo, o órgão ou entidade executivo de trânsito do Estado ou do Distrito Federal deverá atualizar imediatamente a Base Nacional do Sistema RENAVAM.

Art. 3º A comunicação de venda processada pelo sistema eletrônico de comunicação de venda implantado pelo DENATRAN na Base Nacional do Sistema RENAVAM deverá conter os seguintes dados a serem fornecidos pelo antigo proprietário:

I – Identificação do comprador com nome ou razão social, RG, CPF ou CNPJ, endereço completo e data;

II – Identificação do veículo por meio da Placa e CPF ou CNPJ do antigo proprietário.

Parágrafo único. Registrada a comunicação de venda eletrônica na Base Nacional do Sistema RENAVAM, o DENATRAN repassará tal informação, por meio eletrônico e em tempo real, ao órgão ou entidade executiva de trânsito de registro do veículo, que deverá atualizar sua base local de registro de veículos em tempo real, de forma a garantir ao antigo proprietário a isenção de toda e qualquer responsabilidade por infrações e reincidências, de qualquer natureza, praticadas a partir da data da tradição do veículo. (...)

Não há atribuição de qualquer competência aos cartórios extrajudiciais.

A lei amapaense ainda dispõe sobre as formas de realização das vistoriais veiculares, de comunicação de venda de veículo e cria nova atribuição ao DETRAN, órgão integrante do Poder Executivo, consistente no encaminhamento do documento de transmissão do veículo ao adquirente, todas matérias tipicamente relacionadas a trânsito, e portanto, de iniciativa privativa da União.

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Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 18 de 37

ADI 5656 / AP

Nesse sentido tem se manifestado esta Suprema Corte quando instada a se manifestar sobre lei estaduais que desbordam dos texto constitucional, notadamente o art. 22, XI e parágrafo único. Confira-se:

CONSTITUCIONAL. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA. TRÂNSITO. LEI 11.311/99, DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. INSPEÇÃO TÉCNICA VEICULAR. VIOLAÇÃO AO ART. 22, XI, DA CF. MATÉRIA PRIVATIVAMENTE OUTORGADA À UNIÃO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PROCEDENTE.

1. Ao disciplinar tema que está inegavelmente compreendido na noção conceitual de trânsito não se confundindo com aquilo que o art. 23, XII, da Constituição denominou de política de educação para segurança no trânsito a Assembleia Legislativa estadual se houve com nítido excesso no exercício de sua competência normativa, em afronta à previsão do art. 22, XI, da Constituição, o que implica a invalidade da Lei 11.311/99.

2. A atividade de inspeção das condições de segurança veicular somente poderá ser exercida pelos órgãos e entidades executivos de trânsito dos Estados e do Distrito Federal quando assim autorizados por delegação do órgão federal competente (art. 22, III, do Código de Trânsito Brasileiro). Ao atribuir ao DETRAN/RS competência para realizar referidas inspeções, além de possibilitar a transferência da execução das inspeções a Municípios, consórcios de Municípios e concessionárias, a Lei 11.311/99 também usurpou a titularidade da União para prestação desses serviços, ainda que por delegação.

3. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente, confirmando-se liminar anteriormente concedida.

( ADI 1972, Relator (a): TEORI ZAVASCKI, Tribunal Pleno, julgado em 18/09/2014, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-198 DIVULG 09-10-2014 PUBLIC 10-10-2014)

INCONSTITUCIONALIDADE. Ação direta. Lei nº 6.347/2002, do Estado de Alagoas. Competência legislativa.

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Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 19 de 37

ADI 5656 / AP

Trânsito. Transporte. Veículos. Inspeção técnica veicular. Avaliação de condições de segurança e controle de emissões de poluentes e ruídos. Regulamentação de concessão de serviços e da sua prestação para esses fins. Inadmissibilidade. Competência legislativa exclusiva da União. Ofensa ao art. 22, inc. XI, da CF. Ação julgada procedente. Precedentes. É inconstitucional a lei estadual que, sob pretexto de autorizar concessão de serviços, dispõe sobre inspeção técnica de veículos para avaliação de condições de segurança e controle de emissões de poluentes e ruídos.( ADI 3049, Relator (a): CEZAR PELUSO, Tribunal Pleno, julgado em 04/06/2007, DJ 24-08-2007)

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. VISTORIA DE VEÍCULOS. MATÉRIA RELATIVA A TRÂNSITO. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA UNIÃO. INCONSTITUCIONALIDADE. Viola a competência legislativa privativa da União (art. 22, XI, CF/1988) lei distrital que torna obrigatória a vistoria prévia anual de veículos com tempo de uso superior a quinze anos. Precedentes. Pedido julgado procedente.( ADI 3323, Relator (a): JOAQUIM BARBOSA, Tribunal Pleno, julgado em 09/03/2005, DJ 23-09-2005)

Destaco, por sua pertinência, trecho do voto proferido pelo Min. Teori Zvascki, Relator da ADI 1972, que tratou de controvérsia semelhante a dos presentes autos:

“Com efeito, todos os dispositivos da Lei 11.311/99 cuidam de normas referentes à inspeção técnica veicular (...)

Essas disposições são todas relativas ao procedimento de fiscalização de trânsito conhecido como inspeção técnica veicular, que tem por objetivo assegurar as condições de segurança dos veículos em circulação, disciplina que foi constitucionalmente outorgada à União (art. 22, XI, da CF) e cuja regulamentação foi cometida, pela União,

o seu Conselho Nacional de Trânsito, nos termos dos artigos 12, I, e 104 da Lei 9.503/97 ( Código de Trânsito Brasileiro):

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 20 de 37

ADI 5656 / AP

(...)

Portanto, a função normativa em matéria de inspeção técnica veicular está integralmente compreendida no espectro de competências da União, que poderá exercê-la por seu Poder Legislativo ou pelo CONTRAN, não cabendo aos Estados-membros qualquer inovação nesse domínio jurídico, uma vez que não há lei complementar que confira a eles autorização para tanto.”

Inconstitucionais, enfim, os artigos 3º, 4º, 4º-A, 5º e 6º e, por arrastamento, a expressão "por 20% da arrecadação do disposto no art. 3º desta Lei, e", contida no artigo 7º, caput, da Lei.

Em relação à alegação de inconstitucionalidade material, por ofensa aos arts. 154, I e 155, I a III, da Constituição da Republica, entendo não restar configurada.

O requerente defende que o valor pago pelos selos de autenticidade digitais e etiquetas de segurança teria natureza de imposto estadual sobre atividades notariais. No entanto, no que tange à natureza jurídica tributária das custas e emolumentos, a jurisprudência desta Corte é antiga e consolidada no sentido de se qualificarem como taxas, e não impostos.

Nesse sentido, os seguintes precedentes:

DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. CUSTAS E EMOLUMENTOS: SERVENTIAS JUDICIAIS E EXTRAJUDICIAIS. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. RESOLUÇÃO Nº 7/95 DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARANÁ: ATO NORMATIVO. MEDIDA CAUTELAR. 1. A Ação Direta de Inconstitucionalidade, como proposta, pode ser examinada, ainda que impugnando apenas a última Resolucao do Tribunal de Justiça do Paraná, que é a de nº 07/95, pois o ataque se faz em face da Constituição Federal de 1988. 2. A Resolução regula as custas e emolumentos nas serventias judiciais e extrajudiciais, que são tributos, mais precisamente taxas, e que só podem ser regulados por Lei formal, excetuada, apenas,

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 21 de 37

ADI 5656 / AP

a correção monetária dos valores, que não é o de que aqui se trata. 3. A relevância jurídica dos fundamentos da ação (plausibilidade jurídica) ("fumus boni iuris") está evidenciada, sobretudo diante dos precedentes do S.T.F., que só admitem Lei a respeito da matéria, não outra espécie de ato normativo. 4. Presente, também, o requisito do "periculum in mora", pois, durante o curso do processo, os que têm de pagar custas e emolumentos, nas serventias judiciais e extrajudiciais do Paraná, terão de fazê-lo no montante fixado na Resolução impugnada, quando só estariam sujeitos ao previsto em Lei. 5. Medida cautelar deferida, para suspensão, "ex nunc", da eficácia da Resolução impugnada, até o julgamento final da ação. 6. Plenário. Decisão unânime. (ADI 1.444/MC, Relator Ministro Sydney Sanches, Tribunal Pleno, DJ 29.08.1997)

CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. CUSTAS E EMOLUMENTOS: NATUREZA JURÍDICA: TAXA. DESTINAÇÃO DE PARTE DO PRODUTO DE SUA ARRECADAÇÃO A ENTIDADE DE CLASSE: CAIXA DE

ASSISTÊNCIA DOS ADVOGADOS:

INCONSTITUCIONALIDADE. Lei 5.672, de 1992, do Estado da Paraíba. I. - As custas, a taxa judiciária e os emolumentos constituem espécie tributária, são taxas, segundo a jurisprudência iterativa do Supremo Tribunal Federal. Precedentes do STF. II. - A Constituição, art. 167, IV, não se refere a tributos, mas a impostos. Sua inaplicabilidade às taxas. III. - Impossibilidade da destinação do produto da arrecadação, ou de parte deste, a instituições privadas, entidades de classe e Caixa de Assistência dos Advogados. Permiti-lo, importaria ofensa ao princípio da igualdade. Precedentes do Supremo Tribunal Federal. IV. - Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente. ( ADI 1.145, Relator Ministro Carlos Velloso, Tribunal Pleno, DJe 08.11.2002)

CONSTITUCIONAL. LEI ESTADUAL QUE DESTINA 3% DOS EMOLUMENTOS PERCEBIDOS PELOS SERVIÇOS

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 22 de 37

ADI 5656 / AP

NOTARIAIS E REGISTRAIS AO FUNDO PARA

INSTALAÇÃO, DESENVOLVIMENTO E

APERFEIÇOAMENTO DAS ATIVIDADES DOS JUIZADOS CÍVEIS E CRIMINAIS. Os emolumentos têm natureza tributária e caracterizam-se como taxas remuneratórias de serviços públicos (não incidência do art. 167, inc. IV, da CF) . A cobrança de parcela do valor total desses emolumentos para a formação de fundo de desenvolvimento da Justiça local é cabível, uma vez que o Poder Judiciário tem competência constitucional de fiscalizar os atos praticados pelos notários, oficiais de registro e prepostos. Pedido de liminar indeferido. ( ADI 2.129 MC, Relator Ministro Eros Grau, Tribunal Pleno, DJ 11.03.2005)

I. Ação direta de inconstitucionalidade: L. 959, do Estado do Amapá, publicada no DOE de 30.12. 2006, que dispõe sobre custas judiciais e emolumentos de serviços notariais e de registros públicos, cujo art. 47 - impugnado - determina que a "lei entrará em vigor no dia 1º de janeiro de 2006": procedência, em parte, para dar interpretação conforme à Constituição ao dispositivos questionado e declarar que, apesar de estar em vigor a partir de 1º de janeiro de 2006, a eficácia dessa norma, em relação aos dispositivos que aumentam ou instituem novas custas e emolumentos, se iniciará somente após 90 dias da sua publicação. II. Custas e emolumentos: serventias judiciais e extrajudiciais: natureza jurídica. É da jurisprudência do Tribunal que as custas e os emolumentos judiciais ou extrajudiciais tem caráter tributário de taxa. III. Lei tributária: prazo nonagesimal. Uma vez que o caso trata de taxas, devem observar-se as limitações constitucionais ao poder de tributar, dentre essas, a prevista no art. 150, III, c, com a redação dada pela EC 42/03 - prazo nonagesimal para que a lei tributária se torne eficaz. ( ADI 3694/AP, Relator Ministro Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ 06.11.2006)

Posta, portanto, a premissa de que as custas e emolumentos dos

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 23 de 37

ADI 5656 / AP

cartórios são tributos, na modalidade taxas, sua instituição não deve observância ao disposto nos arts. 154, I e 155, I a III, da Constituição da Republica e sua eventual destinação ao Fundo de Estruturação do Registro Civil, tampouco afronta o artigo 167, IV, do texto constitucional, que veda expressamente a vinculação de receita de impostos, nada dispondo acerca das taxas.

Ressalte-se que, nesse ponto específico, já se manifestou esse Supremo Tribunal Federal:

CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. INCISO III DO ART. DA LEI Nº 4.664, DE 14 DE DEZEMBRO DE 2005, DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. TAXA INSTITUÍDA SOBRE AS ATIVIDADES NOTARIAIS E DE REGISTRO. PRODUTO DA ARRECADAÇÃO DESTINADO AO FUNDO ESPECIAL DA DEFENSORIA PÚBLICA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO.

É constitucional a destinação do produto da arrecadação da taxa de polícia sobre as atividades notariais e de registro, ora para tonificar a musculatura econômica desse ou daquele órgão do Poder Judiciário, ora para aportar recursos financeiros para a jurisdição em si mesma.

O inciso IV do art. 167 da Constituição passa ao largo do instituto da taxa, recaindo, isto sim, sobre qualquer modalidade de imposto.

O dispositivo legal impugnado não invade a competência da União para editar normais gerais sobre a fixação de emolumentos. Isto porque esse tipo de competência legiferante é para dispor sobre relações jurídicas entre o delegatário da serventia e o público usuário dos serviços cartorários. Relação que antecede, logicamente, a que se dá no âmbito tributário da taxa de polícia, tendo por base de cálculo os emolumentos já legalmente disciplinados e administrativamente arrecadados.

Ação direta improcedente.

( ADI 3643, Relator (a): AYRES BRITTO, Tribunal Pleno, julgado em 08/11/2006, Dj 16-02-2007)

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Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 24 de 37

ADI 5656 / AP

Observo, por fim, no tocante ao Fundo de Estruturação do Registro Civil (FERC), instituído pelo art. 7º, do diploma impugnado, que em julgamento recente na ADI 3086, j. 16.06.2020, o e. relator, ministro Dias Toffoli, revisou a jurisprudência sobre o tema, assentando que está pacificada na Corte a constitucionalidade da destinação do produto das taxas a fundo especial do Poder Judiciário, devendo ser necessariamente utilizada na sua manutenção, mas não a sua transposição para serviço diverso ou a destinação a pessoa jurídica de direito privado. Apesar da declaração de inconstitucionalidade de algumas receitas, manteve-se a constitucionalidade do fundo. O acórdão restou assim ementado:

Ação direta de inconstitucionalidade. Incisos I a V do art. 3º da Lei nº 11.891/91 do Estado de Ceará. Fundo de Reaparelhamento e Modernização do Poder Judiciário (FERMOJU), composto por recursos financeiros oriundos da arrecadação de taxas judiciárias, de percentual das receitas de custas, bem como de parte dos emolumentos judiciais e extrajudiciais. Alegada violação do art. 167, inciso IV, da Constituição Federal. Causa de pedir aberta das ações de controle abstrato. Paradigma de controle diverso daquele apontado na inicial. Artigo 145, inciso II, da Carta Maior. Procedência parcial. 1. A Lei estadual nº 11.891/91 instituiu o Fundo de Reaparelhamento e Modernização do Poder Judiciário (FERMOJU), composto por recursos financeiros oriundos da arrecadação de taxas judiciárias, de percentual das receitas de custas, bem como de parte dos emolumentos judiciais e extrajudiciais. 2. É insustentável a alegação de ofensa

o art. 167, inciso IV, da Constituição Federal, uma vez que essa norma constitucional se refere a impostos, os quais são uma espécie de tributo não vinculado. O paradigma de controle, no caso, é o art. 145, inciso II, da Carta Maior, uma vez que os preceitos legais questionados versam sobre a destinação das custas e dos emolumentos judiciais e extrajudiciais, exações pertencentes à espécie tributária taxa. 3. Constitucionalidade da destinação dos recursos financeiros oriundos das taxas, das custas e dos emolumentos judiciais e extrajudiciais a fundo

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Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 25 de 37

ADI 5656 / AP

especial do próprio Poder Judiciário, vedada a transposição deles para serviço diverso, bem como sua destinação a pessoas jurídicas de direito privado. Precedentes. 4. Inconstitucionalidade dos incisos IV e V do art. 3º da lei cearense, que destinam ao fundo especial a totalidade das “taxas de realização de cursos, seminários, conferências e outros eventos promovidos pela Escola Superior da Magistratura” e das “taxas de inscrição em concursos públicos realizados pelo Poder Judiciário”, sem que, dentre as finalidades de tais taxas, esteja o custeio das promoções educacionais da Escola da Magistratura e dos concursos do Poder Judiciário, o que desvirtua a destinação do produto da arrecadação, com prejuízo para a prestação dos serviços específicos que ampararam a criação desses tributos. 5. Não se verifica inconstitucionalidade por arrastamento dos demais dispositivos da Lei estadual nº 11.891/91, pois o fundo instituído conta com outras fontes de custeio. 6. Ação direta de inconstitucionalidade julgada parcialmente procedente. ( ADI 3086, Relator (a): DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 16/06/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-235 DIVULG 23-09-2020 PUBLIC 24-09-2020)

Como anotei por ocasião do julgamento da ADI 4981, o artigo 165, § 9º, II, da Constituição estabelece que cabe à lei complementar: “estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.” Ainda, o art. 169, IX, prevê que é vedado "a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa."

Por sua vez, dispõe a Lei n.º 4.320/64, recepcionada nesse ponto como lei complementar, prevê:

Art. 71. Constitui fundo especial o produto de receitas especificadas que por lei se vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços, facultada a adoção de normas peculiares de aplicação.

Art. 72. A aplicação das receitas orçamentárias vinculadas

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Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 26 de 37

ADI 5656 / AP

a fundos especiais far-se-á através de dotação consignada na Lei de Orçamento ou em créditos adicionais.

Art. 73. Salvo determinação em contrário da lei que o instituiu, o saldo positivo do fundo especial apurado em balanço será transferido para o exercício seguinte, a crédito do mesmo fundo.

Art. 74. A lei que instituir fundo especial poderá determinar normas peculiares de contrôle, prestação e tomada de contas, sem de qualquer modo, elidir a competência específica do Tribunal de Contas ou órgão equivalente.

A partir dessas regras, foram vetados dispositivos da Lei n.º 9.534/1997 - que trata da gratuidade dos atos necessários ao exercício da cidadania, alterando a lei 6.015/1973, a lei n.º 9.265/1996 e a Lei 8.935/1994.

As razões de veto indicam que as normas não obedeciam às regras de direito financeiro para a criação de fundos. Acrescento, na realidade, que a previsão na legislação federal acerca da compensação da gratuidade prevista no art. , LXXVII, da CRFB, indica que se tratava a rigor de normas concernentes ao registro civil, atualmente dispostas na Lei federal n.º 9.265/96.

Assim, por ofensa ao art. 22, XXV, da Constituição da Republica, sendo, portanto, inconstitucionais o art. , § 2º e § 3º, e o art. 13 da norma impugnada

Ante o exposto, conheço parcialmente do pedido, e, na parte conhecida, julgo parcialmente procedente o pedido, a fim de declarar a inconstitucionalidade da expressão "invalidação do ato e", constante do caput do art. 1º; do § 4º do art. 1º; dos arts. 3º a 6º; bem como da expressão "por 20% da arrecadação do disposto no art. 3º desta Lei e", contida no caput do art. 7º, os § 2º e § 3º do art. 7º e o art. 13 da Lei 1.847, de 23 de dezembro de 2014, do Estado do Amapá.

É como voto.

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 27 de 37

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.656 AMAPÁ

RELATOR : MIN. EDSON FACHIN

REQTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO AMAPÁ

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO AMAPÁ

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO

AMAPA

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

V O T O

O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – O Procurador-Geral da República ajuizou ação direta buscando ver declarada a incompatibilidade, com a Constituição Federal, da Lei nº 1.847, de 23 de dezembro de 2014, do Estado do Amapá, por meio da qual instituídos o selo de autenticidade de ato notarial e de registro público, o documento único de transferência de veículo automotor – DUT digital e o Fundo de Estruturação de Registro Civil. Eis o teor:

Art. 1º Fica criado, sob forma digital, o selo de fiscalização das serventias extrajudiciais do Estado do Amapá, tornando-se obrigatória sua utilização, pena de invalidação do ato e responsabilização administrativa do Oficial.

§ 1º Os selos digitais receberão numeração alfanumérica que os identifique e estarão disponíveis para consulta no site do Tribunal de Justiça do Estado do Amapá.

§ 2º O notário público ou oficial registrador deverá prestar contas quinzenalmente dos selos que utilizar e dos que mantiver em estoque à Comissão Gestora do Fundo de Estruturação do Registro Civil – FERC, a cujos membros competirão o controle da utilização dos selos e sua prestação de contas, fornecendo-os em quantidade que mensalmente recomponha os utilizados, segundo a média mensal apurada.

§ 3º Ficarão disponíveis, para consulta dos usuários, os dados referentes à natureza do ato, sua data e identificação do

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VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 28 de 37

ADI 5656 / AP

serventuário que o tenha lavrado, ficando vedada sua reprodução e utilização para outro qualquer fim que não seja o de confirmação ou ratificação do ato lavrado.

§ 4º Todos os documentos cuja verossimilhança dependa da aposição do selo de autenticidade conterão, em destaque, a advertência “válido somente com selo de autenticidade”.

Art. 2º É obrigatório o uso, em todos os atos notariais e certidões de extrato registral, em conjunto com o selo eletrônico instituído por esta Lei, de etiquetas de segurança, para prevenção de fraudes e falsificações.

Art. 3º O cartório extrajudicial que reconhecer as assinaturas dos interessados nos documentos de transferência de veículos automotores (DUT) fica obrigado a registrar e notificar, por meio eletrônico, sob a transferência da propriedade veicular ao Departamento Estadual de Trânsito (DETRAN) e à Fazenda Pública Estadual, para que promovam o cadastro, em classificadores e arquivos próprios, do nome do novo proprietário do veículo transferido.

§ 1º Realizada a comunicação, o alienante não mais será responsável por atos ilícitos derivados de imprópria condução do veículo alienado.

§ 2º Caberá ao serventuário emitente do DUT eletrônico o dever de também notificar, por via digital, à Receita Federal do Brasil, para cruzamento de informações.

§ 3º Outras entidades poderão credenciar-se perante as serventias extrajudiciais onde se tenham operado os atos de transferência eletrônica de propriedade de veículos, para obtenção das informações a que alude o caput deste artigo, uma vez manifestem, por meio digital, interesse de acesso a esses dados e contem com prévia autorização do competente juiz corregedor permanentes de tais serventias.

§ 4º Enquadra-se na obrigação disposta no caput todo tipo de negócio jurídico que implique em alteração da propriedade ou da posse de veículo automotor, nessa situação se incluindo

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VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 29 de 37

ADI 5656 / AP

os casos de posse direta advinda de alienação fiduciária ou arrendamento mercantil.

§ 5º Sempre que solicitada emissão de certidão do ato, estará à serventia notarial obrigada a fornecê-la, mediante o prévio pagamento do respectivo emolumento.

§ 6º O cartório manterá registro eletrônico, em ordem cronológica, dos usuários que utilizarem que utilizarem os serviços de que trata este artigo.

§ 7º Nas operações de compra e venda de veículos, em que se apresente como interessada sociedade comercial, o sócio gerente ou respectivo procurador deverá comprovar que tem poder especial para a prática do ato, facultada a adoção, para esse fim, de instrumento público ou particular, aceitável este até por assinatura digital, contanto que atenda os requisitos da infraestrutura de chaves públicas brasileiras – ICP – hipótese em que ficarão tais documentos arquivados, em acervo eletrônico, por pelo menos cinco anos.

§ 8º Nas transferências de propriedade de veículo automotor que contem com intermediação de instituição financeira, poderá esta comunicar-se com os cartórios por meio eletrônico, invariavelmente mediante certificação digital que satisfaça os requisitos de infraestrutura de chaves públicas brasileira – ICP.

§ 9º Para atos previstos no caput deste artigo, exclusivamente, ficam os emolumentos devidos à prática do registro, na forma das faixas de valores que constam no anexo único desta Lei.

Art. 4º As vistorias do DETRAN ou de órgão credenciado, que se tornem indispensáveis à ultimação da transferência de veículo automotor, serão previamente agendadas, por meio eletrônico, pelo notário público, seu substituto ou pelo escrevente autorizado.

Art. 4º-A. O registro e as comunicações relacionados no art. 3º desta Lei estarão sujeitos à prévia distribuição obrigatória

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VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 30 de 37

ADI 5656 / AP

nas localidades onde houver mais de um Ofício de Registro de Títulos e Documentos.

Parágrafo único. Onde houver mais de um Ofício de Registro de Títulos e Documentos, a distribuição será feita por um sistema de distribuição, instalado e mantido pelos próprios oficiais, devendo ser observados critérios igualitários de quantidades e qualidades dos títulos sujeitos a registro.

Art. 5º Caberá ao DETRAN, ciente da informação prestada na forma do disposto no art. 3º desta Lei, encaminhar ao endereço indicado pelo adquirente do veículo o documento referente à sua transmissão, contendo todas as informações atualizadas.

Parágrafo único. Poderá o DETRAN firmar convênio com as serventias extrajudiciais que operacionalizarão o DUT eletrônico, para que procedam à entrega, aos destinatários, da documentação alusiva à transferência do veículo, conservando, nesse caso, um e outro, registros que, a todo tempo, garantam conservação e publicidade do ato, facilitando sua segura reconstituição em caso de extravio do original.

Art. 6º Os cartórios darão ciência aos adquirentes de veículo automotor de eventuais multas, impostos em atraso e quaisquer outros débitos que onerem a operação.

§ 1º Os cartórios ficarão obrigados a imprimir os boletos e o DARF necessários à quitação dos débitos existentes na operação.

§ 2º Fica vedada, pena de responsabilidade administrativa, civil e criminal do serventuário que tenha realizado transferência de veículo sobre o qual pese constrição judicial.

Art. 7º Fica instituído o Fundo de Estruturação do Registro Civil (FERC), mantido por 20% da arrecadação do disposto no art. 3º desta Lei, e pelas receitas oriundas de:

I – convênios, acordos ou contratos firmados com entidades públicas ou privadas;

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VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 31 de 37

ADI 5656 / AP

II – doações, legados e contribuições de entidades privadas nacionais e estrangeiras destinadas especificamente ao Fundo;

III – os rendimentos das aplicações financeiras dos recursos do Fundo.

§ 1º O saldo financeiro dos recursos do FERC deverá ser aplicado em conta remunerada, que servirá de reserva técnica para o equilíbrio do sistema.

§ 2º Caberá ao FERC compensar a prática dos atos gratuitos praticados pelo Registrador Civil, mediante devida comprovação, condicionada à disponibilidade de recursos no fundo, hipóteses em que, até o limite das disponibilidades ali existentes, será promovida sua parcial compensação.

§ 3º Assegurados os valores relativos à administração do FERC, o ato gratuito praticado pelo registrador civil será compensado com o valor encontrado na equação obtida pela divisão entre a arrecadação total do fundo e o número de atos praticados no mês imediatamente anterior, resguardando-se, ao Oficial Registrador do Interior do Estado, receber o montante de 20% a mais que os da Capital por ato praticado.

Art. 8º Será responsabilidade da Comissão Gestora do FERC gerir a implantação e a administração da nova sistemática de utilização de selos e etiquetas no Estado.

Parágrafo único. A aquisição de etiquetas de segurança será precedida de licitação, nos moldes da Lei nº 8.666, de 21.06.1993.

Art. 9º As contribuições ao FERC deverão ocorrer em até dois (02) dias úteis seguintes à prestação de contas realizada à respectiva comissão gestora, do quantitativo de selos utilizados e do residual mantido em estoque, ocasião em que o sistema automaticamente gerará guia de pagamento com numeração que viabilize o correspondente crédito em conta bancária, aberta em nome daquele fundo.

Parágrafo único. Os serventuários que não tiverem acesso

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à internet em seus ofícios ficarão autorizados a utilizar as dependências do Fórum da Comarca, a fim de cumprir as exigências desta Lei.

Art. 10. O pagamento ao FERC de valores fora do prazo estabelecido nesta Lei tornará o devedor sujeito à penalidade pecuniária de 0,15% (quinze centésimos por cento) ao dia, até o limite de 10% (dez por cento), além de juros legais moratórios e de atualização monetária pelo Índice Nacional de Preço ao Consumidor Amplo – IPCA, apurado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE.

Parágrafo único. Os juros a que se refere o caput deste artigo incidirão a partir do primeiro dia do mês subsequente àquele no qual os valores deveriam ser recolhidos.

Art. 11. O serventuário que reiteradamente atrasar os pagamentos ou não prestar as contas do selo digital, na forma estipulada por esta Lei, terá a remessa de selos digitais reduzida até regularização.

Parágrafo único. Não se revelando suficientes as penalidades previstas no caput deste artigo será encaminhado relatório ao juiz corregedor permanente a cujo controle esteja subordinado à serventia, para que instaure procedimento administrativo disciplinar, a fim de apurar o fato e impor a sanção adequada à infração cometida, observada, nesse caso, a regra prevista no art. 33 da Lei nº 8.935, de 18.11.1994.

Art. 12. A Comissão Gestora do FERC será composta de um representante da Corregedoria Geral de Justiça, que a presidirá, um representante da Presidência do Tribunal e do Presidente da Associação dos Notários e Registradores (ANOREG/AP).

Parágrafo único. Caberá ao juiz corregedor permanente fiscalizar a correta utilização dos selos e etiquetas de segurança.

Art. 13. Os pagamentos referentes à compensação dos atos

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gratuitos aos registradores civis serão efetuados em contascorrentes previamente cadastradas perante o Tribunal de Justiça, deduzidas e retidos os tributos sobre tais valores incidentes.

Art. 14. Fica expressamente vedada cobrança de emolumentos referentes a atos gratuitos e aos beneficiários de gratuidade judiciária.

Art. 15. Nos primeiros quatro (04) meses de vigência desta Lei, a arrecadação do FERC será destinada a investimentos estruturais, indispensáveis à viabilização e funcionamento da nova sistemática.

Art. 16. A Corregedoria Geral da Justiça expedirá provimentos tornando oficializado o script do selo digital de autenticidade, fixando data para sua introdução obrigatória nos atos a que se refere esta Lei.

Art. 17. Entra esta Lei em vigor nos sessenta (60) dias subsequentes à sua publicação no Diário Oficial do Estado.

O processo revelador do controle concentrado tem causa de pedir aberta. O Tribunal, ao apreciar a constitucionalidade de ato normativo, leva em conta a Lei Maior como um todo, não ficando adstrito aos fundamentos articulados pelo requerente.

O diploma impugnado decorreu da aprovação do Projeto de Lei nº 4/2014, de iniciativa do Tribunal de Justiça. Não cabe elastecer, a mais não poder, o que se contém no artigo 96, inciso II, alínea d, da Constituição Federal, relativamente à reserva de lei a versar organização judiciária, visando placitar proposição direcionada ao surgimento, no cenário jurídico, de exação, transbordando-se os limites da interpretação integrativa.

Criou-se instrumento objetivando colar autenticidade, no campo formal, a atos que gozam dessa presunção. Se o selo não é satisfeito pelo

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usuário do serviço, não se insere no âmbito do que se entende por emolumento.

Os artigos a , ao disporem sobre comunicação de venda de veículo, realização de vistoria e encaminhamento do documento de transmissão, são incompatíveis com a atribuição privativa da União para legislar sobre trânsito – artigo 22, inciso XI, da Carta da Republica.

No julgamento das ações diretas de inconstitucionalidade nº 3.086, relator ministro Dias Toffoli, acórdão publicado no Diário da Justiça eletrônico de 23 de setembro de 2009, e 4.981, relator ministro Luiz Edson Fachin, veiculado no Diário da Justiça eletrônico de 30 de novembro de 2020, fiz ver ser inadequada a criação de fundo, seja qual for a personalidade jurídica conferida, para haver os recursos indispensáveis a algo que deve funcionar a partir, estritamente, dos tributos arrecadados pelo Estado.

Todo Poder é mantido a partir do orçamento. Não é dado ao setor público, a esta ou àquela unidade da Federação, criar receita à margem do que arrecadado e recolhido à conta única. O Judiciário tem autonomia administrativa e financeira, vinculando-se esta última à proposta orçamentária.

É dizer, o ofício judicante, por ser monopólio do Estado, desenvolvese de acordo com as balizas reveladas no orçamento, cujo conteúdo é submetido ao escrutínio do Poder Legislativo, presente o papel central desempenhado, no regime democrático, pela atividade de alocação de recursos escassos. Não cabe fundo paralelo, encerrando fonte diversa de receitas para a atuação jurisdicional.

O § 2º do artigo 98 da Constituição Federal, na redação conferida pela Emenda de nº 45/2004, é indicativo da destinação do montante arrecadado em termos de custas e emolumentos, sem que a previsão resulte em receita alheia ao fixado na lei orçamentária:

§ 2º As custas e emolumentos serão destinados exclusivamente ao custeio dos serviços afetos às atividades específicas da Justiça.

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Não se tem valor agregado, algo que deva ser direcionado ao Judiciário, independentemente do já aprovado no respectivo orçamento.

Reitero o assentado, de improviso, no exame da ação direta de inconstitucionalidade nº 3.643, relator ministro Carlos Ayres Britto, acórdão publicado no Diário da Justiça de 16 de fevereiro de 2007:

[...]

Presidente, vou reafirmar o que tenho dito. Se o Estado não pode proporcionar serviços essenciais, se o Estado não conta com receita – e comungo inteiramente com a ministra Cármen Lúcia, ele conta, só que a destinação, por vezes, é perversa, como acontece com os gastos com a publicidade – para viabilizar uma atividade precípua dele, Estado, estamos muito mal. E não será via criação de fundo – e sabemos que os parâmetros quanto à prestação de contas relativamente a numerários desses fundos são fluidos –, em verdadeira substituição, nefasta para mim, caminhando-se até mesmo para uma privatização já que há aporte a esses fundos de numerários advindos da iniciativa privada –, que se viabilizará esses serviços.

[...]

Confesso-me até um pouco triste em não poder votar a favor desse aporte de recurso, mas entendo que ele se mostra à margem da Constituição em vigor, e a Constituição está no ápice da pirâmide das normas jurídicas, submetendo a todos indistintamente. Talvez a criação desses fundos, talvez essa mesclagem em termos de recursos, tenha começado realmente no Rio de Janeiro, considerado o Judiciário, no que se deu passo, a meu ver, demasiadamente largo, para não se recolher custas processuais, preparo de processos, aos cofres públicos stricto sensu, aos cofres do Estado, sobrevivendo o Judiciário à mercê do próprio orçamento, mas a fundo administrado pelo Tribunal de Justiça. E se vai dando esses passos, abandonando se parâmetros, e, com isso, a meu ver, gerando insegurança jurídica, a perda de objetivos maiores que são os fixados pela própria Carta da Republica.

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ADI 5656 / AP

Em Direito, o meio justifica o fim, mas não o inverso. Cumpre proclamar observância irrestrita à ordem jurídico-normativa, especialmente a constitucional. É esse o preço pago ao viver-se em Estado Democrático de Direito.

Julgo procedente o pedido, declarando a inconstitucionalidade da Lei nº 1.847/2014 do Estado do Amapá.

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ExtratodeAta-24/02/2021

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PLENÁRIO EXTRATO DE ATA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.656

PROCED. : AMAPÁ RELATOR : MIN. EDSON FACHIN

REQTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO AMAPÁ

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO AMAPÁ

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO AMAPA

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

Decisão: O Tribunal, por maioria, conheceu parcialmente do pedido, e, na parte conhecida, julgou-o parcialmente procedente, a fim de declarar a inconstitucionalidade da expressão "invalidação do ato e", constante do caput do art. 1º; do § 4º do art. 1º; dos arts. 3º a 6º; bem como da expressão "por 20% da arrecadação do disposto no art. 3º desta Lei e", contida no caput do art. 7º, os § 2º e § 3º do art. 7º e o art. 13 da Lei nº 1.847, de 23 de dezembro de 2014, do Estado do Amapá, nos termos do voto Relator, vencido o Ministro Marco Aurélio, que julgava procedente o pedido. Plenário, Sessão Virtual de 12.2.2021 a 23.2.2021.

Composição: Ministros Luiz Fux (Presidente), Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Dias Toffoli, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin, Alexandre de Moraes e Nunes Marques.

Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário

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