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21 de Maio de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal
ano passado
Detalhes da Jurisprudência
Processo
RE 626946 SP
Órgão Julgador
Tribunal Pleno
Partes
RECTE.(S) : CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO PAULO, RECDO.(A/S) : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO, INTDO.(A/S) : PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO E OUTRO(A/S)
Publicação
17/12/2020
Julgamento
13 de Outubro de 2020
Relator
MARCO AURÉLIO
Documentos anexos
Inteiro TeorSTF_RE_626946_30a9b.pdf
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Inteiro Teor

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 66

13/10/2020 PLENÁRIO

RECURSO EXTRAORDINÁRIO 626.946 SÃO PAULO

RELATOR : MIN. MARCO AURÉLIO

RECTE.(S) : CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO PAULO

ADV.(A/S) : ANTONIO RODRIGUES DE FREITAS JR E

OUTRO (A/S)

ADV.(A/S) : MARIA NAZARE LINS BARBOSA

ADV.(A/S) : CINTIA TALARICO DA CRUZ CARRER

ADV.(A/S) : FERNANDA DE PIERI MIELLI FRANCO LIMA

RECDO.(A/S) : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE

SÃO PAULO

INTDO.(A/S) : PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO E

OUTRO (A/S)

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO MUNICÍPIO DE SÃO

PAULO

LEGISLATIVO – FISCALIZAÇÃO – CONSELHO DE REPRESENTANTES – PARTICIPAÇÃO POPULAR. Surge constitucional lei de iniciativa parlamentar a criar conselho de representantes da sociedade civil, integrante da estrutura do Poder Legislativo, com atribuição de acompanhar ações do Executivo.

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal em, apreciando o tema 1.040 da repercussão geral, prover parcialmente o recurso extraordinário para assentar a higidez constitucional dos artigos 54 e 55, cabeça, da Lei Orgânica do Município de São Paulo, dar interpretação conforme a todos os incisos do citado artigo 55, bem assim, no tocante à Lei municipal nº 13.881/2004, aos incisos IV, VIII, IX, X, XIII, XIV, XV e XVI do artigo 9º, para não ter como vinculativa ou coercitiva a atuação do Conselho, ao § 1º do artigo 12 e ao

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EmentaeAcórdão

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RE 626946 / SP

artigo 23, assentando caber ao Legislativo firmar convênios e organizar curso de capacitação; e, quanto à Lei nº 13.881/2004, concluir pela inconstitucionalidade das expressões “complementar”, contida no inciso VI do artigo 2º; “através da Subprefeitura”, constante do § 2º do artigo 20; dos parágrafos 3º do artigo 12 e 2º do artigo 15; do título do Capítulo VII – “Da Responsabilidade do Poder Executivo” –; dos artigos 22 e 25, declarando compatíveis com a Lei Maior os demais. Foi fixada a seguinte tese: “Surge constitucional lei de iniciativa parlamentar a criar conselho de representantes da sociedade civil, integrante da estrutura do Poder Legislativo, com atribuição de acompanhar ações do Executivo”, nos termos do voto do relator e por maioria, em sessão virtual, realizada de 2 a 10 de outubro de 2020, presidida pelo ministro Luiz Fux, na conformidade da ata do julgamento e das respectivas notas taquigráficas.

Brasília, 13 de outubro de 2020.

MINISTRO MARCO AURÉLIO – RELATOR

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Supremo Tribunal Federal

ExtratodeAta-31/08/2020

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PLENÁRIO EXTRATO DE ATA

RECURSO EXTRAORDINÁRIO 626.946

PROCED. : SÃO PAULO RELATOR : MIN. MARCO AURÉLIO

RECTE.(S) : CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO PAULO

ADV.(A/S) : ANTONIO RODRIGUES DE FREITAS JR (69936/SP) E

OUTRO (A/S)

ADV.(A/S) : MARIA NAZARE LINS BARBOSA (106017/SP)

ADV.(A/S) : CINTIA TALARICO DA CRUZ CARRER (0155068/SP)

ADV.(A/S) : FERNANDA DE PIERI MIELLI FRANCO LIMA (287482/SP)

RECDO.(A/S) : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO

PAULO

INTDO.(A/S) : PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO E OUTRO (A/S)

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO

Decisão: Após os votos dos Ministros Marco Aurélio (Relator), Dias Toffoli (Presidente), Edson Fachin, Roberto Barroso e Ricardo Lewandowski, que davam parcial provimento ao extraordinário para assentar a higidez constitucional dos artigos 54 e 55, cabeça, da Lei Orgânica do Município de São Paulo, davam interpretação conforme a todos os incisos do citado artigo 55, bem assim, no tocante à Lei municipal nº 13.881/2004, aos incisos IV, VIII, IX, X, XIII, XIV, XV e XVI do artigo 9º, para não ter como vinculativa ou coercitiva a atuação do Conselho, ao § 1º do artigo 12 e ao artigo 23, assentando caber ao Legislativo firmar convênios e organizar curso de capacitação; quanto à Lei nº 13.881/2004, concluíam pela inconstitucionalidade das expressões “complementar”, contida no inciso VI do artigo 2º; “através da Subprefeitura”, constante do § 2º do artigo 20; dos parágrafos 3º do artigo 12 e 2º do artigo 15; do título do Capítulo VII – “Da Responsabilidade do Poder Executivo” –; dos artigos 22 e 25, declarando compatíveis com a Lei Maior os demais, e fixavam a seguinte tese (tema 1.040 da repercussão geral): “Surge constitucional lei de iniciativa parlamentar a criar conselho de representantes da sociedade civil, integrante da estrutura do Poder Legislativo, com atribuição de acompanhar ações do Executivo”; e dos votos dos Ministros Alexandre de Moraes, Rosa Weber, Cármen Lúcia, Luiz Fux e Gilmar Mendes, que negavam provimento ao recurso e fixavam a seguinte tese: “É inconstitucional lei de iniciativa parlamentar que cria conselho popular com atribuições de participar do planejamento municipal, fiscalizar a respectiva execução e os demais atos da administração municipal”, o julgamento foi suspenso. Falou, pela recorrente, a Dra. Andréa Rascovski Ickowicz, Procuradora do Município de São Paulo. Não participou deste julgamento, por motivo de licença médica, o Ministro Celso de Mello. Plenário, Sessão Virtual de

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ExtratodeAta-31/08/2020

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21.8.2020 a 28.8.2020.

Composição: Ministros Dias Toffoli (Presidente), Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Luiz Fux, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin e Alexandre de Moraes.

Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário

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Relatório

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13/10/2020 PLENÁRIO

RECURSO EXTRAORDINÁRIO 626.946 SÃO PAULO

RELATOR : MIN. MARCO AURÉLIO

RECTE.(S) : CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO PAULO

ADV.(A/S) : ANTONIO RODRIGUES DE FREITAS JR E

OUTRO (A/S)

ADV.(A/S) : MARIA NAZARE LINS BARBOSA

ADV.(A/S) : CINTIA TALARICO DA CRUZ CARRER

ADV.(A/S) : FERNANDA DE PIERI MIELLI FRANCO LIMA

RECDO.(A/S) : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE

SÃO PAULO

INTDO.(A/S) : PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO E

OUTRO (A/S)

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO MUNICÍPIO DE SÃO

PAULO

R E L A T Ó R I O

O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Adoto, como relatório, as informações prestadas pelo assessor David Laerte Vieira:

O Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo julgou procedente ação direta de inconstitucionalidade, proclamando incompatíveis, com a Constituição estadual, os artigos 54 e 55 da Lei Orgânica do Município de São Paulo e a Lei local nº 13.881/2004 a versarem criação, composição, atribuições e funcionamento do Conselho de Representantes da sociedade. Eis o teor dos dispositivos atacados:

Lei Ogânica dos Município de São Paulo:

[…]

Art. 54 - A cada área administrativa do Município, a ser definida em lei, corresponderá um Conselho de

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RE 626946 / SP

Representantes, cujos membros serão eleitos na forma estabelecida na referida legislação.

Art. 55 - Aos Conselhos de Representantes compete, além do estabelecido em lei, as seguintes atribuições:

I - participar, em nível local, do processo de Planejamento Municipal e em especial da elaboração das propostas de diretrizes orçamentárias e do orçamento municipal bem como do Plano Diretor e das respectivas revisões;

II - participar, em nível local, da fiscalização da execução do orçamento e dos demais atos da administração municipal;

III - encaminhar representações ao Executivo e à Câmara Municipal, a respeito de questões relacionadas com o interesse da população local.

Lei nº 13.881/2004:

Capítulo I

DAS DISPOSIÇÕES GERAIS

Art. 1º Esta lei dispõe, com fundamento nos arts. 54 e 55 da Lei Orgânica do Município, sobre a criação de um Conselho de Representantes na área de cada uma das Subprefeituras do Município.

§ 1º O Conselho de Representantes tem eminente caráter público e é organismo autônomo da sociedade civil, reconhecido pelo Poder Público Municipal como órgão de representação da sociedade de cada região da cidade para exercer os direitos inerentes à cidadania de controle social, fiscalizando ações e gastos públicos, bem como manifestando demandas, necessidades e prioridades na área de sua abrangência.

§ 2º O Conselho de Representantes buscará articular2

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se com os demais Conselhos Municipais, Conselhos Gestores e demais fóruns criados pela Constituição Federal, por Leis Federais ou Municipais, não os substituindo sob nenhuma hipótese.

Art. 2º O Conselho de Representantes observará os princípios estabelecidos para o Município em sua Lei Orgânica, em especial:

I - defesa da elevação do padrão de qualidade de vida e de sua justa distribuição para a população que vive na região da Subprefeitura;

II - defesa e a preservação do meio ambiente, dos recursos naturais e dos valores históricos e culturais da população da região da Subprefeitura;

III - colaboração na promoção do desenvolvimento urbano, social e econômico da região e no acesso de todos, de modo justo e igualitário, sem qualquer forma de discriminação, aos bens, serviços e condições de vida indispensáveis a uma existência digna;

IV - desenvolvimento de suas atividades e decisões pautado pela prática democrática, pela transparência e garantia de acesso público sem discriminação e ocultamento de informações à população da região da Subprefeitura;

V - apoio às várias formas de organização e representação do interesse local em temas de defesa de direitos humanos e sociais, políticas urbanas, sociais, econômicas e de segurança;

VI - não sobreposição à ação de conselhos, fóruns e outras formas de organização e representação da sociedade civil, desenvolvendo ação integrada e complementar às áreas temáticas de cada conselho;

VII - zelo para que os direitos da população e os interesses públicos sejam atendidos nos serviços, programas e projetos públicos da região, com qualidade, eqüidade, eficácia e eficiência;

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VIII - participação popular;

IX - respeito à autonomia e à independência de atuação das associações e movimentos sociais;

X - programação e planejamento sistemáticos.

Capítulo II

DA COMPOSIÇÃO

Art. 3º Cada Conselho de Representantes será composto por 27 (vinte e sete) Conselheiros, eleitos na forma deste capítulo, dentre cidadãos maiores de 18 (dezoito) anos.

Art. 4º Os partidos políticos com representação na Câmara Municipal, observada a proporcionalidade partidária, elegerão 9 (nove) Conselheiros em cada um dos Conselhos de Representantes, nos termos desta lei.

§ 1º O quantitativo de vagas a que cada partido político terá direito será estabelecido dividindo-se o número de vereadores eleitos por cada partido pelo total de vereadores eleitos, sendo que o inteiro do quociente final, dito quociente partidário, representará o número de vagas que cada partido poderá preencher através do processo eletivo previsto nesta lei, do maior para o menor.

§ 2º As vagas remanescentes, uma vez aplicado o critério do parágrafo anterior, serão destinadas a eleição pelos partidos, nos termos desta lei, levando-se em conta as frações do quociente partidário, da maior para a menor.

§ 3º A representação partidária, para os efeitos desta lei, será aquela da data da diplomação dos Vereadores, não importando a sessão legislativa em que transcorra a eleição para o Conselho de Representantes.

§ 4º As alterações na representação partidária da Câmara Municipal no decorrer da Legislatura não terão qualquer efeito na composição dos Conselhos de Representantes.

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Art. 5º Os Conselheiros de que trata o artigo anterior serão eleitos pelos diretórios zonais do respectivo partido político na área de abrangência da Subprefeitura ou, na sua falta, pelo diretório municipal.

Parágrafo único. Será considerado apto a concorrer no pleito a que se refere o "caput" deste artigo, o candidato maior de 18 (dezoito) anos que for filiado ao partido político respectivo, através do diretório zonal ou municipal correspondente à área da Subprefeitura respectiva e atender a uma das seguintes condições:

I - ser residente ou domiciliado na área da Subprefeitura;

II - integrar relação econômica, na área da Subprefeitura, como empregado, empregador ou autônomo, independentemente de vínculo formal; ou

III - pertencer a qualquer conselho, organização nãogovernamental ou outras entidades com endereço na área da Subprefeitura, desde que possuam, no mínimo, 1 (um) ano de existência.

Art. 6º As demais 18 (dezoito) vagas, não vinculadas à representação partidária, serão preenchidas através do voto direto, secreto, facultativo e universal de todos as pessoas com mais de 16 (dezesseis) anos e que sejam portadoras de título de eleitor.

§ 1º O eleitor poderá votar nos candidatos ao Conselho de Representantes correspondente à Subprefeitura em cuja área se localize sua zona e seção eleitorais, desde que tenha mais de 1 (um) ano de domicílio eleitoral nesta zona e seção.

§ 2º Quando a área da zona e seção eleitoral corresponder à área de mais de uma Subprefeitura o eleitor deverá optar por votar em apenas uma delas, a seu critério.

§ 3º Será considerado apto a concorrer no pleito a

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que se refere o "caput" deste artigo, o candidato maior de 18 (dezoito) anos.

Art. 7º Para a primeira eleição do Conselho de Representantes, caberá ao Subprefeito constituir, em 15 de janeiro, Comissão Eleitoral com representação dos diversos setores da sociedade, inclusive dos partidos políticos a que se refere o art. 4º desta lei, após a realização de audiência pública que convalidará a composição do Conselho, nos termos dos arts. 3º a 6º desta lei, e da Comissão Eleitoral.

§ 1º A audiência de que trata o parágrafo anterior deverá ser convocada através da Imprensa Oficial, dos meios locais de comunicação e de 2 (dois) jornais de grande circulação.

§ 2º Deverá ser lavrada ata com transcrição da audiência pública presidida pelo Subprefeito, ou pessoa por ele delegada, com parecer final quanto à retiratificação da proposta de composição do primeiro Conselho de Representantes e da Comissão Eleitoral ali apresentada e debatida.

Art. 8º Não há limite quanto ao número de candidatos aos Conselhos de Representantes.

Capítulo III

DAS ATRIBUIÇÕES

Art. 9º São atribuições do Conselho de Representantes:

I - elaborar o seu Regimento Interno de trabalho, observadas as disposições desta lei;

II - enviar à Câmara Municipal, particularmente à Comissão de Finanças e Orçamento, parecer sobre o Plano Plurianual (a cada 4 anos), a Lei de Diretrizes Orçamentárias, a Lei Orçamentária e a Prestação de

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Contas Anual do Poder Executivo, inclusive quanto à efetividade dos resultados alcançados com base nas metas estipuladas no processo de planejamento orçamentário;

III - estabelecer formas de articulação com os demais Conselhos de Representantes e diversos Conselhos e Fóruns representativos da região sem exercer relação de dependência ou subordinação entre os mesmos e o Conselho de Representantes;

IV - contribuir para que os procedimentos da Subprefeitura, das obras e dos serviços municipais tenham gestão transparente, sem discriminação e com qualidade de resultado, sugerindo e proporcionando medidas de controle dos cidadãos das ações municipais na área de ação da Subprefeitura, em especial as de regulação de uso e ocupação do solo e de contratação de serviços e obras;

V - acompanhar, de forma integrada com os demais representantes da população em fóruns democráticos instituídos para este fim, a adequação da aplicação das dotações orçamentárias nos serviços e órgãos na área de sua abrangência;

VI - zelar pela aplicação das leis urbanísticas, em especial as relativas ao Plano Diretor, Estatuto da Cidade, uso e ocupação do solo e legislação ambiental;

VII - acompanhar a implementação e a aplicação do Plano Anual de Metas da Subprefeitura;

VIII - debater e apresentar sugestões para o Plano Diretor da cidade, bem como para os planos diretores da região, distritos e bairros, e de operações urbanas na área de sua abrangência;

IX - participar da elaboração da proposta orçamentária da Subprefeitura;

X - opinar na cessão e tombamento de bens na área da Subprefeitura;

XI - organizar pré-conferências regionais preparatórias para a Conferência Municipal dos Conselhos de Representantes;

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XIII - opinar sobre projetos que gerem impacto urbanístico e ambiental significativo na região da Subprefeitura a seu critério, ou por solicitação do Executivo ou de pelo menos um terço dos vereadores da Câmara Municipal;

XIV - participar, em nível local, do processo de planejamento municipal e, em especial, da elaboração das propostas de diretrizes orçamentárias e do orçamento municipal;

XV - participar, em nível local, da fiscalização da execução orçamentária e dos demais atos da administração municipal;

XVI - encaminhar representações ao Executivo e à Câmara Municipal, a respeito de questões relacionadas com o interesse da população local.

Art. 10. É vedado aos Conselhos de Representantes conceder títulos e honrarias.

Capítulo IV

DA ELEIÇÃO DOS MEMBROS DOS CONSELHOS

DE REPRESENTANTES

Art. 11. A eleição para os membros dos Conselhos de Representantes ocorrerá sempre no mês de março.

Parágrafo único. A primeira eleição deverá ocorrer em até 90 (noventa) dias após a constituição da Comissão Eleitoral a que se refere o art. 7º desta lei.

Art. 12. O processo eleitoral será coordenado por uma Comissão Eleitoral Regional cuja composição deverá garantir legalidade e legitimidade ao processo, assegurada a participação do Governo, da sociedade civil e do Ministério Público.

§ 1º O Município deverá firmar convênios com a Justiça Eleitoral para viabilizar as eleições para os

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Conselhos de Representantes, a fim de possibilitar a utilização do sistema eletrônico de votação e apuração e a fiscalização do processo eleitoral.

§ 2º A eleição para os membros dos Conselhos de Representantes será convocada por edital publicado no Diário Oficial do Município com pelo menos três meses de antecedência.

§ 3º O Poder Executivo é responsável por dar publicidade à eleição, devendo, entre outras medidas, garantir espaços para sua divulgação.

Art. 13. O candidato não poderá estar exercendo mandato parlamentar, ocupar cargo em comissão, estar inscrito como candidato para qualquer outro Conselho de Representantes de outra Subprefeitura e nem ter concorrido a mandato parlamentar nos últimos 2 (dois) anos.

Art. 14. Serão considerados eleitos os candidatos mais votados, observadas as regras relativas à composição do Conselho de Representantes.

§ 1º Os candidatos a que se referem os arts. 4º e 5º desta lei, se não eleitos, serão considerados suplentes dos eleitos nos termos dos mesmos artigos, na ordem decrescente do número de votos por eles obtidos.

§ 2º Os candidatos a que se refere o art. 6º desta lei, se não eleitos, serão considerados suplentes dos eleitos nos termos do mesmo artigo, na ordem decrescente do número de votos por eles obtidos.

Art. 15. O mandato de cada Conselheiro será de 2 (dois) anos, com início no primeiro dia útil do mês de abril.

§ 1º É assegurada a possibilidade de uma única reeleição consecutiva.

§ 2º Cabe ao Poder Executivo divulgar, no Diário

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Oficial do Município, o resultado do pleito eleitoral, em tempo hábil para a realização da posse na data prevista.

Art. 16. É vedado aos Conselheiros o recebimento de qualquer vantagem pecuniária pelo desempenho de suas funções.

Art. 17. Perderá o mandato o Conselheiro que:

I - infringir qualquer das restrições previstas no art. 17 da Lei Orgânica do Município;

II - deixar de comparecer, injustificadamente, a mais de 3 (três) reuniões plenárias consecutivas ou 10 (dez) alternadas;

III - sofrer condenação criminal ou sentença transitada em julgado que implique em restrição à liberdade de locomoção;

IV - cometer falta grave no exercício de sua função, conforme tipificada no respectivo Regimento Interno;

V - passar a exercer mandato eletivo nos Poderes Executivo ou Legislativo, excetuada a participação em outros órgãos colegiados criados pela Legislação Municipal, Estadual ou Federal;

VI - for comprovada sua candidatura a mais de um Conselho de Representantes, no mesmo pleito;

VII - desligar-se, mesmo que provisoriamente, do partido que o elegeu, nos termos dos arts. 4º e 5º desta lei.

§ 1º A perda de mandato será declarada pelo próprio Conselho de Representantes após procedimento definido pelo Regimento Interno do Conselho, observado o direito à ampla defesa.

§ 2º Nos casos de perda de mandato, renúncia ou morte de qualquer Conselheiro, ele será substituído pelo respectivo suplente.

Capítulo V

O FUNCIONAMENTO INTERNO

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Art. 18. O Conselho de Representantes funcionará como órgão colegiado, conforme estabelecer seu Regimento Interno.

Art. 19. As reuniões dos Conselhos de Representantes serão públicas e ocorrerão com intervalo máximo de 15 (quinze) dias.

Parágrafo único. Uma vez por mês, e sempre que solicitado, o Conselho deverá ouvir em plenária associações, movimentos sociais, outros Conselhos e organizações não-governamentais.

Art. 20. As demais disposições de funcionamento deverão constar do Regimento Interno de cada Conselho de Representantes, a ser aprovado por maioria absoluta dos respectivos Conselheiros até três meses após a posse dos eleitos na primeira eleição para Conselhos de Representantes.

§ 1º Os Regimentos Internos dos Conselhos só poderão ser reformados por decisão da maioria absoluta dos membros de cada Conselho de Representantes.

§ 2º Cada Conselho de Representantes deverá dar publicidade às suas resoluções e eventuais gastos, através da Subprefeitura, no órgão de imprensa oficial do Município de São Paulo.

Capítulo VI

DAS CONFERÊNCIAS MUNICIPAIS

Art. 21. Os membros de todos os Conselhos de Representantes se reunirão na primeira quinzena do mês de novembro de cada ano em uma Conferência Municipal de Conselhos de Representantes da cidade de São Paulo, de caráter público, com o objetivo de:

I - discutir problemas do Município e propostas de

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solução para esses problemas;

II - discutir a atuação e promover avaliação do funcionamento dos Conselhos e suas necessidades;

III - discutir e propiciar formas de articulação dos Conselhos de Representantes da cidade e sua relação com o Poder Público Municipal;

IV - apresentar sugestões de políticas públicas, reivindicações e denúncias ao Poder Público Municipal.

Parágrafo único. A organização da Conferência de que trata o "caput" ficará a cargo de uma Comissão Municipal de Organização, para a qual cada um dos Conselhos de Representantes deverá indicar um dos seus integrantes e que será responsável pela organização do evento e pelo recebimento e encaminhamento de sugestões de pauta.

Capítulo VII

DA RESPONSABILIDADE DO PODER EXECUTIVO

Art. 22. O Poder Executivo garantirá os meios necessários para a formalização do convênio com a Justiça Eleitoral e para a realização das eleições dos Conselhos de Representantes, nos termos do § 1º do art. 12 desta lei.

Art. 23. O Município organizará:

I - a cada dois anos, no segundo semestre do ano anterior àquele em que se realizarão eleições, um curso de capacitação para candidatos a membro do Conselho de Representantes, aberto aos interessados, inscritos ou não como candidatos;

II - ao longo do primeiro ano dos mandatos, um programa de desenvolvimento de capacitação, aberto aos Conselheiros de Representantes em exercício e respectivos suplentes.

Capítulo VIII

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DA PARTICIPAÇÃO DOS CIDADÃOS NO

CONTROLE DOS CONSELHOS DE

REPRESENTANTES E DE SUAS ATIVIDADES

Art. 24. No mês de janeiro de cada ano os Conselhos de Representantes tornarão públicos, por meio de quadros afixados nas sedes das Subprefeituras, o respectivo relatório de despesas e trabalhos efetuados durante o ano pelo Conselho.

Capítulo IX

DAS DISPOSIÇÕES FINAIS

Art. 25. O Poder Executivo Municipal regulamentará esta lei em 30 (trinta) dias e tomará todas as medidas necessárias à sua implementação no prazo de 90 (noventa) dias.

Art. 26. As despesas decorrentes desta lei correrão por conta de dotações orçamentárias próprias, suplementadas se necessário.

Art. 27. Esta lei entra em vigor na data da sua publicação, revogadas as disposições em contrário.

O Tribunal recorrido concluiu existir vício na iniciativa parlamentar, ante invasão no campo de atuação do Chefe do Poder Executivo, interferência na direção superior da Administração municipal e contrariedade ao princípio da harmonia e independência dos poderes.

A Câmara Municipal de São Paulo interpôs recurso extraordinário, com alegada base na alínea a do inciso III do artigo 102 da Constituição Federal, suscitando nulidade do pronunciamento, apontando ausência de fundamentação, a

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revelar ofensa aos artigos , inciso LV, e 93, inciso IX, da Lei Maior. Argui a inconstitucionalidade dos artigos , cabeça, 2º, 29, cabeça e inciso XI, 30, inciso I, 31, § 3º, 61, cabeça, e 74, § 2º, da Carta da Republica, tendo em conta as premissas da decisão questionada, alusivas a preceitos da Constituição Federal reproduzidos na do Estado – iniciativa do processo legislativo, mecanismos de controle externo da Administração Pública, autonomia e independência dos Poderes.

Assevera competir ao Legislativo dispor sobre matérias não reservadas ao Executivo. Frisa inadequado conferir, exclusivamente a este, o impulso inicial para editar normas voltadas à participação e controle por parte de cidadãos que não lhe sejam subordinados. Realça haver a Lei Orgânica municipal – artigos 54 e 55 –, promulgada em 4 de abril de 1990, previsto a criação dos Conselhos dizendo-os mecanismo a possibilitar o controle participativo e a fiscalização assegurados na Constituição Federal. Colaciona doutrina de José Afonso da Silva, a respeito de institutos relativos à democracia direta, aptos a darem maior concretude à representação política, para quem “a democracia não teme, antes requer, a participação ampla do povo e de suas organizações de base no processo político e na ação governamental”. Menciona artigo publicado na Gazeta Mercantil, no qual o professor Dalmo de Abreu Dallari pondera que “uma sociedade só será verdadeiramente democrática se o povo participar efetivamente das decisões dos assuntos de interesse comum”. Salienta revelarem-se dispositivos mínimos os parâmetros institucionais reservados à atuação da sociedade civil na Administração, a serem observados pelo Estado, não havendo falar em caráter exaustivo da enumeração constitucional dos meios viabilizadores da democracia participativa. Articula com a ausência de lesão à harmonia e separação dos Poderes, esclarecendo não estar incluído na estrutura do Executivo o colegiado criado, tampouco prevista remuneração ou o exercício de função pública em sentido estrito. Acresce não conferida atribuição de

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gestão, deliberação ou veto, nem de manifestação necessária ou vinculante.

O Ministério Público do Estado de São Paulo, nas contrarrazões, assevera possuir o ato atacado base suficiente para a declaração de inconstitucionalidade. Alega ser de iniciativa exclusiva do Chefe do Executivo a criação e definição da composição e atribuições de órgão público municipal com nítida característica de apoio e assessoramento da Administração. Sublinha que o Conselho, o qual tem a prerrogativa de “imiscuir-se em tudo quanto se relaciona com as atividades do Poder Executivo”, não possui formação exclusivamente popular, no que previsto um terço de partidos políticos com representação na Câmara municipal. Conforme salienta, nada obstante se reconheça que todo o poder emana do povo, não há espaço para instituição, pelo legislador ordinário, de novos mecanismos de participação além daqueles versados na Constituição Federal, havendo na iniciativa reflexos no sistema de relacionamento entre os Poderes.

O extraordinário não foi admitido. Seguiu-se a interposição de agravo, que, em 6 de outubro de 2016, Vossa Excelência proveu, determinando a sequência do recurso.

Em 19 de abril de 2019, o Supremo reconheceu a repercussão geral da questão:

LEI MUNICIPAL – INICIATIVA – CONSELHO DE REPRESENTANTES – SEPARAÇÃO DOS PODERES – RECURSO EXTRAORDINÁRIO – ADEQUAÇÃO – REPERCUSSÃO GERAL CONFIGURADA. Possui repercussão geral controvérsia alusiva à constitucionalidade de lei de iniciativa parlamentar a criar Conselho de representantes da sociedade civil com atribuição de fiscalizar ações do Executivo.

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Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 20 de 66

RE 626946 / SP

A Procuradoria-Geral da República opina pelo desprovimento do extraordinário, em parecer assim resumido:

RECURSO EXTRAORDINÁRIO.

CONSTITUCIONAL. PROCESSO LEGISLATIVO. REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 1040. LEI. INICIATIVA PARLAMENTAR. CONSELHO DE REPRESENTANTES. ÓRGÃO. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA. INICIATIVA PRIVATIVA. CHEFE DO PODER EXECUTIVO. INCONSTITUCIONALIDADE. 1. Recurso Extraordinário leading case do Tema 1040 da sistemática da Repercussão Geral: “Constitucionalidade de lei de iniciativa parlamentar a criar conselho de representantes da sociedade civil com atribuição de fiscalizar ações do Executivo”. 2. É inconstitucional lei de iniciativa parlamentar que institui conselho de representantes da sociedade civil para fiscalizar ações do Poder Executivo, por ofensa à iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo para a iniciativa de leis que disponham sobre órgãos da Administração Pública, nos termos do art. 61, § 1º, II, e, da CF/88. 3. Proposta de tese de repercussão geral: É inconstitucional lei de iniciativa parlamentar que institui conselho de representantes da sociedade civil com atribuição de fiscalizar ações do Poder Executivo.

— Parecer pelo desprovimento do recurso e fixação da tese sugerida.

É o relatório.

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Voto-MIN.MARCOAURÉLIO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 21 de 66

13/10/2020 PLENÁRIO

RECURSO EXTRAORDINÁRIO 626.946 SÃO PAULO

V O T O

O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO (RELATOR) – Os pressupostos de recorribilidade foram atendidos. O recurso, subscrito por advogado regularmente constituído, foi protocolado no prazo assinado em lei.

Não prospera a alegação de nulidade do pronunciamento do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. O acórdão alusivo à ação direta está lastreado em premissas suficientes, havendo os integrantes do Colegiado concluído, à unanimidade, incompatíveis, com a Constituição estadual, os artigos 54 e 55 da Lei Orgânica e a íntegra da Lei nº 13.881/2004, ambas da Capital, a revelar, sob o ângulo do vício formal, entendimento no sentido de competir exclusivamente ao Chefe do Executivo a iniciativa de normas atinentes a criação e definição de atribuições de órgão. O Tribunal assentou ter o Parlamento exorbitado da função legislativa, caracterizada interferência na direção superior da Administração. Então, os embargos declaratórios sinalizaram cautela, levando em conta o risco de, em passo seguinte, entender-se ausente prequestionamento do tema à luz da Constituição Federal.

Há de adotar-se visão alargada quanto ao acesso ao Supremo uma vez julgada no Tribunal de Justiça, presente a competência originária, ação direta de inconstitucionalidade. Tudo recomenda se caminhe para o crivo do guardião maior da Carta da Republica quando em jogo impugnação a pronunciamento que haja implicado apreciação do pedido, no processo objetivo, com base em normas da Constituição estadual decorrentes da simetria com a Federal. Isso ocorre relativamente à definição das iniciativas dos projetos e ao modelo de organização dos Poderes. Daí o afirmado quando do voto pela configuração da repercussão geral do tema:

Cumpre definir se é harmônico, ou não, com o princípio da separação dos poderes, leis de iniciativa parlamentar a

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Voto-MIN.MARCOAURÉLIO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 22 de 66

RE 626946 / SP

criarem Conselho de representantes da sociedade civil, não integrante da Administração Pública direta ou autárquica, com atribuição de participar do planejamento municipal, fiscalizar a respectiva execução e opinar sobre questões consideradas relevantes.

Democracia não é apenas o regime político mais pertinente entre tantos outros, ou, parafraseando Winston Churchill, o pior à exceção de todos os demais. Antes, deve ser compreendida como conjunto de instituições voltadas a assegurar, na medida do possível, igual participação política dos membros da comunidade. Sob essa óptica, qualquer processo pretensamente democrático há de oferecer condições para que todos se sintam igualmente qualificados a atuarem, na tomada de decisões, considerada a vida comunitária: cuida-se de condição à existência da democracia. Na participativa, segundo Paulo Sérgio Novais de Macedo, “cidadão não é mero sinônimo de eleitor, mas de indivíduo participante, fiscalizador e controlador da atividade estatal” 1 .

Tais preocupações não passaram despercebidas aos integrantes da Assembleia Nacional Constituinte (1987/1988). A Carta resultante, produzida em meio a ricos e intensos debates, foi adequadamente chamada de Cidadã. “Estatuto do Homem, da Liberdade e da Democracia”, nas palavras de Ulisses Guimarães, expressa reencontro da Nação com o Estado Democrático de Direito após longos anos de regime de exceção.

Não por acaso, reverberando a definição clássica do regime democrático como “governo do povo, pelo povo, para o povo”, a redação do parágrafo único do artigo 1º não abre margem a dúvidas: “Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”.

Por instrumentos da democracia participativa, compreende-se corriqueira a referência a projetos de lei de iniciativa popular e aos institutos do referendo e do plebiscito, versados nos artigos 14, incisos I e

1 Democracia participativa na Constituição Brasileira. Revista de Informação Legislativa,

Brasília, n. 178, p. 187, abr./jun. de 2008.

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Voto-MIN.MARCOAURÉLIO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 23 de 66

RE 626946 / SP

II, 49, inciso V, 14, inciso III, e 61, § 2º, Carta da Republica. Traduzem-se em toda e qualquer forma legal de controle, pela sociedade, dos atos da Administração, tendo em vista a influência da atuação popular na formulação das decisões políticas e na gestão da coisa pública, fornecendo-lhes a necessária legitimidade democrática.

Ao consagrar, junto aos mecanismos representativos, o princípio da participação direta na gestão pública, o texto constitucional, no que dotado de inequívoca força normativa, promoveu a emergência de diversos institutos alusivos à gestão e controle de políticas governamentais. A leitura dos capítulos revela extenso rol de preceitos nos quais mencionada, expressamente, a “participação da comunidade” na atuação estatal, notadamente na área da saúde – artigo 198, inciso III –, da seguridade social – artigo 194, inciso VIII –, da política agrícola – artigo 187, cabeça –, da gestão democrática da educação – artigo 206, inciso VI – e da assistência social, estabelecida, de forma específica, a presença, “por meio de organizações representativas”, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis – artigo 204, inciso II.

Em sede doutrinária, vale mencionar a lição de Enid Rocha 2 :

A inscrição de espaços de participação da sociedade no arranjo constitucional das políticas sociais brasileiras apostou no potencial das novas institucionalidades em mudar a cultura política do país, introduzindo novos valores democráticos e maior transparência e controle social na atuação do Estado no tocante às políticas sociais.

Quando se vislumbra centelha de esperança na participação da comunidade, mesmo no campo opinativo, causa espécie a paradoxal iniciativa do Estado em bloqueá-la, em mitigar o acesso, como se, dono e senhor de todos os anéis, pudesse, num rasgo de onisciência e onipresença, compreender e ir ao encontro das soluções pertinentes para

2 A Constituição Cidadã e a institucionalização dos espaços de participação social:

avanços e desafios. In: VAZ, Flavio Tonelli (Org.). A Constituição Cidadã e a institucionalização dos espaços de participação social: avanços e desafios. 2008. Brasília: ANFIP, p. 136.

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 24 de 66

RE 626946 / SP

calar os anseios populares, no mais das vezes voltados ao básico necessário à sobrevivência. E veja-se que se cuida de meras proposições no sentido de melhoria no acompanhamento da gestão pública; aposta-se na experiência do dia a dia, na ideia coerente de que quem mais precisa atuar é o próprio povo. É sabença geral: de uma prancheta é fácil imaginar soluções geniais. Difícil é pô-las em prática atendendo, sobretudo, aos interesses dos envolvidos e respeitando, à quase reverência, o valor do dinheiro público.

Não tenho como ousadas as normas em discussão. Entendo-as realistas, a consagrarem a verdadeira sabedoria popular e revelarem amadurecimento político dos brasileiros. Aprende-se a democracia exercitando-a, e isso é preceito antigo em sociedades desenvolvidas e politicamente aprimoradas. Inexiste risco na participação democrática; perigos há, e muitos, nas tentativas de obstruí-la, olvidando-se o direito universal de cada um de opinar ou mesmo interferir nas ações que pautarão o destino.

Ante essas premissas, passo ao exame dos artigos 54 e 55 da Lei Orgânica do Município de São Paulo.

Não se verifica, sob o ângulo formal, inconstitucionalidade, levando em conta problemática alusiva à higidez do processo legislativo. É pacífico ser do Executivo a iniciativa de lei a versar organização e funcionamento dos órgãos de prefeitura. Tendo em vista o argumento, não se mostra possível chegar-se a norma com esse teor, observados os referidos dispositivos. O mandamento não surge descumprido quando se disciplina colegiado não integrante da Administração direta ou autárquica. Observem a posição topográfica, na lei paulistana de hierarquia maior, dos Conselhos, no que interessa diretamente à compreensão da questão em análise:

CAPÍTULO I DO PODER LEGISLATIVO

Seção I DA CÂMARA MUNICIPAL (art. 12-14)

Seção II DOS VEREADORES (art. 15-23)

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Voto-MIN.MARCOAURÉLIO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 25 de 66

RE 626946 / SP

Seção III DA MESA DA CÂMARA (art. 24-28)

Seção IV DAS SESSÕES (art. 29-31)

Seção V DAS COMISSÕES (art. 32-33)

Seção VI DO PROCESSO LEGISLATIVO (art. 34-46)

Seção VII DA FISCALIZAÇÃO CONTÁBIL,

FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA (art. 47-53)

Seção VIII DOS CONSELHOS DE REPRESENTANTES

(art. 54-55)

Ao prover o agravo, determinando a sequência do extraordinário, assentei:

O exame dos artigos 54 e 55 da Lei Orgânica do Município de São Paulo e, principalmente, da Lei municipal nº 13.881/2004 revela, no que toca aos questionados "Conselhos de Representação", inexistir criação de cargos, funções ou empregos públicos da Administração direta ou autárquica a ensejar a reserva de iniciativa legislativa prevista no artigo 61, § 1º, inciso II, alínea a, da Constituição Federal.

Os diplomas legais não versam órgão integrante da estrutura da Administração Pública [...]

[...]

É dizer, os atos impugnados direcionam à compreensão de não estarem os Conselhos incorporados na Administração direta ou autárquica. A ressaltar a óptica, notem que não foram inseridos, na Lei Orgânica do Município de São Paulo, sob a rubrica do Poder Executivo, mas, sim, no capítulo direcionado ao Legislativo, evidenciando as finalidades de fiscalização do trato da coisa pública e promoção da participação política da sociedade civil.

O artigo 54 dispõe corresponder um Conselho a cada área administrativa, a ser definida em lei, que tratará da forma de eleição dos membros. Inexiste, no texto, conflito manifesto com preceito

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Voto-MIN.MARCOAURÉLIO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 26 de 66

RE 626946 / SP

constitucional.

A cabeça do artigo 55 prevê competirem ao organismo, além do estabelecido em lei, as atribuições enumeradas nos três incisos. Quanto a estes, confiro interpretação conforme à Constituição, para não ter como vinculativa ou coercitiva, no tocante a ações do Executivo, a atuação do Colegiado. Passemos a eles.

O inciso I prevê a participação, na esfera local, do processo de planejamento municipal e, em especial, da elaboração das propostas de diretrizes orçamentárias e do orçamento, bem como do plano diretor e respectivas revisões. O alcance da cláusula deve ser percebido a partir do princípio da razoabilidade, ou seja, exercício dentro dos limites da atividade secundária de controle desenvolvida pelo Legislativo. No mais, o que se constata, em última análise, é a inserção de mecanismo com a finalidade de otimizar o desempenho do ente federado. Ao buscar viabilizar a participação da sociedade nos assuntos de interesse local, dáse ênfase a predicados inerentes à cidadania.

O inciso II refere-se à presença no controle da execução do orçamento e demais atos da Administração. A Lei Maior preceitua – artigo 31 – caber ao Legislativo a fiscalização do Município. Já no inciso XI do artigo 29, estabelece ser a organização da função de controle da Câmara municipal matéria a ser atendida na elaboração da Lei Orgânica. Promulgada esta na Capital paulista, traduzindo vontade popular manifestada por meio de sufrágio, viabilizou-se, ao Legislativo, a criação de Conselho vinculado à própria estrutura, com participação social.

O respeito à independência dos Poderes não pode significar exclusividade do Executivo na atividade criativa, considerados arranjos institucionais para melhor desempenho na missão constitucional. Na Carta da Republica, não são encontrados parâmetros a impedirem a instituição, pelo Legislativo, de novos mecanismos voltados ao exercício da atividade de controle. Muito menos blindagem destinada a proteger, do escrutínio do povo, os administradores da coisa pública. A medida é incompatível com a liberdade de informação e a ideia de democracia, a

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Voto-MIN.MARCOAURÉLIO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 27 de 66

RE 626946 / SP

pressupor, como adverte Norberto Bobbio 3 , o exercício do poder público em público, de forma a viabilizar a crítica e o acompanhamento social. As ações administrativas devem ser tomadas à luz do dia, à luz da democracia. Nada mais conducente à confiança da população do que a transparência.

Nos regimes democráticos, os órgãos públicos não guardam nem produzem documentação visando benefício próprio. Atuam como curadores de dados pertencentes ao povo. A garantia de acesso é princípio basilar da ordem constitucional vigente, tendo sempre do Estado o grave ônus de demonstrar os motivos a justificarem restrição.

O dispositivo está em plena consonância com o ditame democrático e republicano. Viabiliza-se ao Conselho de Representantes o acesso a informações passíveis de serem enquadradas como públicas. Iniludivelmente o são as alusivas às ações dos administradores. Não se cuida de caça às bruxas – daí inviável placitar a utilização imprópria do vocábulo “investigação” na peça primeira da representação de inconstitucionalidade – quando, então, ficaria inaugurada verdadeira época de descontrole social, de terror. Dos textos normativos, são extraídas as melhores intenções, não havendo espaço a que se cogite de inviabilização ou emperramento da máquina. A quadra é reveladora de um novo senso de cidadania, transparecendo o interesse geral em dominar, sob o ângulo do conhecimento, tudo o que se implemente na seara administrativa, presentes atos omissivos e comissivos.

A previsão da atribuição fiscalizatória por intermédio de órgão colegiado não destoa do decidido na ação direta de nº 3.046, Pleno, relator ministro Sepúlveda Pertence, acórdão publicado em 28 de maio de 2004:

O poder de fiscalização legislativa da ação administrativa do Poder Executivo é outorgado aos órgãos coletivos de cada câmara do Congresso Nacional, no plano federal, e da Assembleia Legislativa, no dos Estados; nunca, aos seus membros individualmente, salvo, é claro, quando atuem em

3 O futuro da democracia. Trad. Marco Aurélio Nogueira. 11 ed. São Paulo: Paz e Terra,

2000. p. 98.

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 28 de 66

RE 626946 / SP

representação (ou presentação) de sua Casa ou comissão.

Também não há discrepância com o assentado, na vigência da Lei nº 12.527/2011 – Lei de Acesso a Informacao –, quando do exame do recurso extraordinário nº 865.401, relator ministro Dias Toffoli, acórdão veiculado no Diário da Justiça eletrônico de 19 de outubro de 2018, no qual reafirmada a óptica coletiva do controle:

Direito fundamental de acesso à informação de interesse coletivo ou geral. Recurso extraordinário que se funda na violação do art. , inciso XXXIII, da Constituição Federal. Pedido de vereador, como parlamentar e cidadão, formulado diretamente ao chefe do Poder Executivo solicitando informações e documentos sobre a gestão municipal. Pleito indeferido. Invocação do direito fundamental de acesso à informação, do dever do poder público de transparência e dos princípios republicano e da publicidade. Tese da municipalidade fundada na separação dos poderes e na diferença entre prerrogativas da casa legislativa e dos parlamentares. Repercussão geral reconhecida.

1. O tribunal de origem acolheu a tese de que o pedido do vereador para que informações e documentos fossem requisitados pela Casa Legislativa foi, de fato, analisado e negado por decisão do colegiado do parlamento.

2. O jogo político há de ser jogado coletivamente, devendo suas regras ser respeitadas, sob pena de se violar a institucionalidade das relações e o princípio previsto no art. da Carta da Republica. Entretanto, o controle político não pode ser resultado apenas da decisão da maioria.

3. O parlamentar não se despe de sua condição de cidadão no exercício do direito de acesso a informações de interesse pessoal ou coletivo. Não há como se autorizar que seja o parlamentar transformado em cidadão de segunda categoria […].

Destaco, nesse último julgamento, voto do ministro Luiz Edson

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 29 de 66

RE 626946 / SP

Fachin, no que considerada plural a forma de controle:

[...] Isso para que não prevaleça o entendimento de que somente os tribunais de contas, no exercício constitucional de suas específicas atribuições, são detentores do direito de acesso às informações sobre as contas e os documentos relacionados à gestão pública.

Quanto ao inciso III, dispõe sobre o encaminhamento de representações ao Executivo e à Câmara municipais, de questões do interesse da população. Atentem para a dinâmica instituída, considerado o bom senso, a noção de razoabilidade presente a proporcionalidade. Trata-se de envio de documentos de natureza opinativa e sugestiva, sem contornos coercitivos, como o são os atos decorrentes do poder de polícia ou os pronunciamentos jurisdicionais.

No tocante à Lei nº 13.881/2004, a conclusão sobre a improcedência da arguida inconstitucionalidade formal decorre do que assentado em relação aos artigos 54 e 55 da Lei Orgânica do Município. Ausente criação de órgãos, cargos, funções ou empregos públicos na Administração direta ou autárquica, a ensejar reserva de iniciativa legislativa ao Chefe do Executivo. Reafirmo: o Colegiado integra a estrutura do Legislativo.

Por essa razão, o inciso XXI do artigo 14 e o § 1º do artigo 37 da Lei Orgânica – que passaram despercebidos na representação de inconstitucionalidade – revelam a deflagração do processo legislativo mediante impulso parlamentar. Confiram:

Art. 14 – Compete privativamente à Câmara Municipal:

[...]

XXI - criar, organizar e disciplinar o funcionamento dos Conselhos e Comissões da Câmara Municipal.

[...]

Art. 37 - A iniciativa das leis cabe a qualquer membro ou Comissão permanente da Câmara Municipal, ao Prefeito e aos

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 30 de 66

RE 626946 / SP

cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Lei Orgânica.

§ 1º - Compete exclusivamente à Câmara Municipal a iniciativa das leis que disponham sobre os Conselhos de Representantes, previstos na seção VIII deste capítulo.

[...]

Sob o ângulo material, observa-se ter havido, na decisão recorrida, declaração de inconstitucionalidade ante arrastamento consequencial de toda a lei, ou seja, a admissão do vício em relação a certos artigos conduzindo à impossibilidade de aproveitamento dos demais. Análise do texto legal implica conclusão contrária. Verifica-se higidez na maioria dos dispositivos. A virtude, lembram os antigos, reside no meio-termo, no equilíbrio. Descabe conferir, sem qualquer temperamento, o mesmo tratamento a regras nitidamente distintas, extirpando-se do cenário jurídico normas válidas.

Nas palavras de Robert Alexy 4 : “Uma constituição pode decidir questões fundamentais, e, nesse sentido, ser uma ordem-fundamento, e, mesmo assim, deixar muitas questões em aberto e, nesse sentido, ser uma ordem-moldura”.

Envolvida participação da sociedade no acompanhamento da gestão pública, com densidade democrática elevada, o Supremo há de adotar postura de deferência à solução jurídica encontrada pelos formuladores. Em jogo faz-se a legitimação institucional, por parte do Legislativo, para a tomada de decisão.

O Parlamento é a arena preferencial de deliberação na democracia representativa, de modo que, ao prever, em âmbito local, a existência de determinado colegiado enquanto mecanismo de atuação direta da sociedade civil, no acompanhamento da gestão da coisa pública, acaba por dar, mediante a institucionalização de espaços de participação social, concretude ao que se pode denominar “espírito de 1988” – a ser levado em conta, linear e indistintamente, por todos os Poderes da República. Cumpre à Casa Legislativa atuar no âmbito da prerrogativa que lhe é própria – discutir, em sede deliberativa, fiscalizatória e legiferante, os

4 Teoria dos direitos fundamentais, 2008, p. 612.

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 31 de 66

RE 626946 / SP

grandes temas nacionais e as diretrizes da atividade estatal na condução de políticas públicas.

Interpretação em sentido diverso esvazia importante espaço institucional de diálogo entre os Poderes, o que não se confunde com eventual tentativa de manietar o Executivo com a supressão ou limitação das atribuições essenciais do Chefe do Poder no desempenho da função de gestor superior da Administração. Levado às últimas consequências, o raciocínio implica fulminar qualquer possibilidade de se ter efetiva participação da sociedade no acompanhamento da gestão da coisa pública, que é de todos.

O inciso VI do artigo 2º da Lei nº 13.881/2004 versa a observância da não sobreposição consideradas atividades de outras formas de representação da sociedade civil, cabendo ao Conselho de Representantes atuação integrada e “complementar” às áreas temáticas de cada colegiado. A República encontra-se assentada na separação dos poderes, os quais devem, no relacionamento recíproco, agir com independência e harmonia, predicados cuja adequada concretização pressupõe o exercício de cada qual na área reservada pela Constituição Federal, presente o artigo . As ações de colegiados criados pelo Executivo e as do conselho vinculado ao Legislativo são de índoles diversas, institucionalmente separadas. Há de ser expungida a expressão “complementar” por ensejar avanço indevido, ainda que de forma subsidiária, sobre seara própria de outro Poder.

Em relação aos artigos e , a tratarem da composição do Conselho, inexiste excepcionalidade ou ofensa direta à Lei Maior. Inviável placitar as ilações vagas lançadas nas contrarrazões do extraordinário, no sentido de ter-se presente “propósito subjacente”. Surge precipitado voto de desconfiança que, tomado como orientação, em nada aproveita no que se refere ao entendimento entre Poderes. Não há extravagância na previsão de um terço dos membros serem indicados por agremiações políticas, observada a proporcionalidade na distribuição de assentos. Antes, agrega valor. Consubstanciam os partidos, no sistema representativo, a via de participação do cidadão.

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Voto-MIN.MARCOAURÉLIO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 32 de 66

RE 626946 / SP

Quanto aos incisos IV, VIII a X e XIII a XVI do artigo , mostra-se pertinente a interpretação conforme à Constituição de 1988, afastada a atuação vinculativa ou coercitiva do Conselho. Cabe o mesmo tratamento no que concerne ao § 1º do artigo 12, a fim de se ler “Legislativo” no vocábulo “Município”, relativamente à incumbência de formalizar convênios a viabilizarem as eleições dos integrantes.

Não se harmonizam com a Constituição Federal o § 3º do artigo 12, o § 2º do artigo 15 nem a expressão “através da Subprefeitura” constante do § 2º do artigo 20, no que estabelecido ser do Executivo o ônus de dar publicidade a atos e à eleição do Conselho, bem assim de divulgar, no Diário Oficial local, o resultado do pleito. Pelo mesmo motivo – estabelecimento de encargo ao Executivo –, conflitam com a Lei Maior, presente excesso do Legislativo em detrimento do âmbito de atuação do Executivo, o título do Capítulo VII – “DA RESPONSABILIDADE DO PODER EXECUTIVO” – e o artigo 22, acerca de celebração de convênio com a Justiça Eleitoral e realização das eleições dos Conselhos.

Confiro interpretação conforme ao artigo 23, tendo em vista o vocábulo “Município”, para assentar ser do Legislativo o encargo de organizar curso de capacitação para candidatos, titulares e suplentes dos Conselhos.

O artigo 25, no que prevê regulamentação da lei pelo Poder Executivo, ao qual cabe adotar “todas as medidas necessárias à sua implementação no prazo de 90 (noventa) dias”, não resiste ao contraste com princípio da separação dos Poderes, por encerrar disciplina afeta ao Legislativo.

Os demais preceitos são compatíveis com a Constituição Federal, não extrapolando os limites normativos nem contrariando a separação dos poderes. Ao contrário, justificam-se quando levadas em conta as bases estruturais da democracia. Tudo recomenda que se aguardem os resultados do que surge como a viabilizar, simplesmente viabilizar, mediante controle por parte do povo, a gestão democrática. A experiência há de ser preservada, caminhando-se para a realização de verdadeiro Estado Democrático de Direito consagrado em 1988.

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.MARCOAURÉLIO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 33 de 66

RE 626946 / SP

Provejo parcialmente o extraordinário para assentar a higidez constitucional dos artigos 54 e 55, cabeça, da Lei Orgânica do Município de São Paulo. Dou interpretação conforme a todos os incisos do citado artigo 55, bem assim, no tocante à Lei municipal nº 13.881/2004, aos incisos IV, VIII, IX, X, XIII, XIV, XV e XVI do artigo 9º, para não ter como vinculativa ou coercitiva a atuação do Conselho, ao § 1º do artigo 12 e ao artigo 23, assentando caber ao Legislativo firmar convênios e organizar curso de capacitação. Ainda quanto à Lei nº 13.881/2004, concluo pela inconstitucionalidade das expressões “complementar”, contida no inciso VI do artigo 2º; “através da Subprefeitura”, constante do § 2º do artigo 20; dos parágrafos 3º do artigo 12 e 2º do artigo 15; do título do Capítulo VII – “Da Responsabilidade do Poder Executivo” –; dos artigos 22 e 25, declarando compatíveis com a Lei Maior os demais. Eis a tese: “Surge constitucional lei de iniciativa parlamentar a criar conselho de representantes da sociedade civil, integrante da estrutura do Poder Legislativo, com atribuição de acompanhar ações do Executivo”.

É como voto.

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VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 34 de 66

13/10/2020 PLENÁRIO

RECURSO EXTRAORDINÁRIO 626.946 SÃO PAULO

RELATOR : MIN. MARCO AURÉLIO

RECTE.(S) : CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO PAULO

ADV.(A/S) : ANTONIO RODRIGUES DE FREITAS JR E

OUTRO (A/S)

ADV.(A/S) : MARIA NAZARE LINS BARBOSA

ADV.(A/S) : CINTIA TALARICO DA CRUZ CARRER

ADV.(A/S) : FERNANDA DE PIERI MIELLI FRANCO LIMA

RECDO.(A/S) : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE

SÃO PAULO

INTDO.(A/S) : PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO E

OUTRO (A/S)

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO MUNICÍPIO DE SÃO

PAULO

V O T O

O Senhor Ministro Alexandre de Moraes: Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, em que se discute o Tema 1040 da repercussão geral:

“Recurso extraordinário no qual se examina, à luz dos artigos , cabeça, 2º, 29, cabeça e inciso XI, 30, inciso I, 31, § 3º, 61, cabeça, e 74, § 2º, da Constituição Federal, a validade de lei de iniciativa parlamentar por meio da qual criado conselho popular com atribuição de participar do planejamento municipal, fiscalizar a respectiva execução e opinar sobre questões consideradas relevantes.”

Na origem, o Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo ajuizou ação direta de inconstitucionalidade, tendo por objeto os arts. 54 e 55 da Lei Orgânica do Município de São Paulo, que institui Conselhos de Representantes, e a Lei 3.881, de 30 de julho de 2004, que dispõe sobre a

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VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 35 de 66

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criação, composição, atribuições e funcionamento daqueles Conselhos e dá outras providências.

Alegou-se contrariedade dos atos normativos impugnados com o disposto nos arts. 13, § 2º, 24, § 2º, inciso II, 37, 39, 47, inciso II, 144 e 150, todos da Constituição Estadual, que reproduzem os artigos 1º, caput; 2º ; 29, caput e inciso XI; 30, inciso I; 31, § 3º; 61, caput; e 74, § 2º, da Constituição da Republica.

Ambas as leis são de iniciativa do Poder Legislativo Municipal.

O Tribunal a quo julgou procedente a ação, por vislumbrar vício formal no processo legislativo das normas impugnadas e ofensa ao princípio da harmonia e independência entre os Poderes, haja vista a interferência indevida, pela Câmara Municipal, em seara própria do Chefe do Executivo (Vol. 39, fl. 177).

No Recurso Extraordinário (Vol. 40, fl. 6), interposto, pelo Presidente da Câmara de Vereadores de São Paulo, com amparo no artigo 102, III, a, da CF/1988, o recorrente alega violação aos artigos , caput; ; , LV, 29, caput e inciso XI; 30, inciso I; 31, § 3º; 61, caput; 74, § 2º, e e 93, IX, da Carta da Republica.

Sustenta, em síntese, que o acórdão recorrido violou as prerrogativas do Legislativo e o princípio da independência e harmonia entre os Poderes. Para tanto, argumenta que:

a) “negar ao Legislativo a iniciativa para dispor sobre a matéria (...) encerra manifesta violação ao princípio segundo o qual, em matéria que não é excepcionada à iniciativa exclusiva do Executivo, vigora o princípio-regra da iniciativa do Legislativo, consoante dicção do art. 61 da Constituição Federal” (fl. 16);

b) os Conselhos de Representantes não pretendem

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imiscuir-se nas atividades do Poder Executivo, pois o que a “Lei Orgânica atacada visa a assegurar é apenas um veículo institucional, mais consentâneo com as dimensões agigantadas e singulares do interesse local, no Município de São Paulo, para o exercício do poderdever de fiscalização e de controle participativos que a Constituição da Republica já assegura, de modo geral, a todo munícipe” (fl. 17);

c) as formas de participação popular e o exercício da democracia direta previstos na Constituição Federal não são exaustivas, mas sim, dispositivos mínimos que o Estado deve observar. Assim, os Conselhos de Representantes, por não se sobreporem aos limites constitucionais, constituem mecanismos legítimos de envolver o cidadão na tarefa de contribuir, fiscalizar e participar nos assuntos de interesse local; e

d) o acórdão recorrido negou à Câmara Municipal o exercício de suas prerrogativas de legislação e controle, tendo em vista que “os conselhos de Representantes (…) não constituem órgãos da Administração, não integram a estrutura organizacional do Executivo, nem tampouco seus integrantes seriam estipendiados nem sequer investidos de função público em sentido próprio. Aos Conselhos não se tencionou conferir nenhuma atribuição de gestão, de deliberação, de veto, de manifestação necessária ou vinculante” (fl. 23).

Em contrarrazões (Vol. 40, fl. 128), o Ministério Público Estadual, inicialmente, repele as alegações de ofensa ao art. , LV, e 93, IX, da Carta Magna. Defende, em suma, que as normas impugnadas tratam de matérias reservadas à iniciativa do Chefe do Poder Executivo.

A Procuradoria-Geral da República opinou pelo desprovimento do Recurso Extraordinário, ante a natureza jurídica do Conselho de Representantes, cuja instituição, por lei, incumbe exclusivamente ao Chefe do Poder Executivo municipal.

A manifestação foi sintetizada nos termos da seguinte ementa (Doc.

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63):

“RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. PROCESSO LEGISLATIVO. REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 1040. LEI. INICIATIVA PARLAMENTAR. CONSELHO DE REPRESENTANTES. ÓRGÃO. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA. INICIATIVA PRIVATIVA. CHEFE DO PODER EXECUTIVO. INCONSTITUCIONALIDADE.

1. Recurso Extraordinário leading case do Tema 1040 da sistemática da Repercussão Geral: “Constitucionalidade de lei de iniciativa parlamentar a criar conselho de representantes da sociedade civil com atribuição de fiscalizar ações do Executivo”.

2. É inconstitucional lei de iniciativa parlamentar que institui conselho de representantes da sociedade civil para fiscalizar ações do Poder Executivo, por ofensa à iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo para a iniciativa de leis que disponham sobre órgãos da Administração Pública, nos termos do art. 61, § 1º, II, e, da CF/88.

3. Proposta de tese de repercussão geral: É inconstitucional lei de iniciativa parlamentar que institui conselho de representantes da sociedade civil com atribuição de fiscalizar ações do Poder Executivo.

— Parecer pelo desprovimento do recurso e fixação da tese sugerida. “

É o essencial a ser relatado.

Inicialmente, registro que não merecem ser acolhidas as razões da parte recorrente em relação à suscitada ofensa ao art. 93, IX, da Carta Magna, o Juízo de origem não destoou do entendimento firmado por esta CORTE no julgamento do AI 791.292-QO-RG/PE (Rel. Min. GILMAR MENDES, Tema 339).

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Nessa oportunidade, o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL assentou que o inciso IX do art. 93 da Constituição Federal de 1988 “exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas, nem que sejam corretos os fundamentos da decisão”.

No caso em apreço, a fundamentação do acórdão recorrido alinha-se às diretrizes desse precedente.

Da mesma forma, não procedem alegações de afronta à ampla defesa e ao direito de ação, pois esta CORTE, no julgamento do ARE 748.371-RG/MT (Rel. Min. GILMAR MENDES, Tema 660), rejeitou a repercussão geral da alegada violação ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito, à coisa julgada ou aos princípios da legalidade, do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, quando se mostrar imprescindível o exame de normas de natureza infraconstitucional.

No mais, o recurso preenche todos os pressupostos legais e constitucionais de admissibilidade do recurso, razão pela qual passo à análise do mérito.

Eis o teor das normas impugnadas na ação:

“LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO

SEÇÃO VIII

DOS CONSELHOS DE REPRESENTANTES

Art. 54 - A cada área administrativa do Município, a ser definida em lei, corresponderá um Conselho de Representantes, cujos membros serão eleitos na forma estabelecida na referida legislação.

Art. 55 - Aos Conselhos de Representantes compete, além

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do estabelecido em lei, as seguintes atribuições:

I - participar, em nível local, do processo de Planejamento Municipal e em especial da elaboração das propostas de diretrizes orçamentárias e do orçamento municipal bem como do Plano Diretor e das respectivas revisões;

II - participar, em nível local, da fiscalização da execução do orçamento e dos demais atos da administração municipal;

III - encaminhar representações ao Executivo e à Câmara Municipal, a respeito de questões relacionadas com o interesse da população local.”

As normas acima transcritas foram regulamentadas por meio da Lei Municipal 13.881/2004, que exibe o seguinte conteúdo:

“Lei nº 13.881/2004, de 30 de julho de 2004:

Dispõe sobre a criação, composição, atribuições e funcionamento do Conselho de Representantes e dá outras providências.

MARTA SUPLICY, Prefeita do Município de São Paulo, no uso das atribuições que lhe são conferidas por lei, faz saber que a Câmara Municipal, em sessão de 7 de julho de 2004, decretou e eu promulgo a seguinte lei:

CAPÍTULO I

DAS DISPOSIÇÕES GERAIS

Art. 1º Esta lei dispõe, com fundamento nos arts. 54 e 55 da Lei Orgânica do Município, sobre a criação de um Conselho de Representantes na área de cada uma das Subprefeituras do Município.

§ 1º O Conselho de Representantes tem eminente caráter

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público e é organismo autônomo da sociedade civil, reconhecido pelo Poder Público Municipal como órgão de representação da sociedade de cada região da cidade para exercer os direitos inerentes à cidadania de controle social, fiscalizando ações e gastos públicos, bem como manifestando demandas, necessidades e prioridades na área de sua abrangência.

§ 2º O Conselho de Representantes buscará articular-se com os demais Conselhos Municipais, Conselhos Gestores e demais fóruns criados pela Constituição Federal, por Leis Federais ou Municipais, não os substituindo sob nenhuma hipótese.

Art. 2º O Conselho de Representantes observará os princípios estabelecidos para o Município em sua Lei Orgânica, em especial:

I - defesa da elevação do padrão de qualidade de vida e de sua justa distribuição para a população que vive na região da Subprefeitura;

II - defesa e a preservação do meio ambiente, dos recursos naturais e dos valores históricos e culturais da população da região da Subprefeitura;

III - colaboração na promoção do desenvolvimento urbano, social e econômico da região e no acesso de todos, de modo justo e igualitário, sem qualquer forma de discriminação,

os bens, serviços e condições de vida indispensáveis a uma existência digna;

IV - desenvolvimento de suas atividades e decisões pautado pela prática democrática, pela transparência e garantia de acesso público sem discriminação e ocultamento de informações à população da região da Subprefeitura;

V - apoio às várias formas de organização e representação do interesse local em temas de defesa de direitos humanos e sociais, políticas urbanas, sociais, econômicas e de segurança;

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VI - não sobreposição à ação de conselhos, fóruns e outras formas de organização e representação da sociedade civil, desenvolvendo ação integrada e complementar às áreas temáticas de cada conselho;

VII - zelo para que os direitos da população e os interesses públicos sejam atendidos nos serviços, programas e projetos públicos da região, com qualidade, eqüidade, eficácia e eficiência;

VIII - participação popular;

IX - respeito à autonomia e à independência de atuação das associações e movimentos sociais;

X - programação e planejamento sistemáticos.

CAPÍTULO II

DA COMPOSIÇÃO

Art. 3º Cada Conselho de Representantes será composto por 27 (vinte e sete) Conselheiros, eleitos na forma deste capítulo, dentre cidadãos maiores de 18 (dezoito) anos.

Art. 4º Os partidos políticos com representação na Câmara Municipal, observada a proporcionalidade partidária, elegerão 9 (nove) Conselheiros em cada um dos Conselhos de Representantes, nos termos desta lei.

§ 1º O quantitativo de vagas a que cada partido político terá direito será estabelecido dividindo-se o número de vereadores eleitos por cada partido pelo total de vereadores eleitos, sendo que o inteiro do quociente final, dito quociente partidário, representará o número de vagas que cada partido poderá preencher através do processo eletivo previsto nesta lei, do maior para o menor.

§ 2º As vagas remanescentes, uma vez aplicado o critério do parágrafo anterior, serão destinadas a eleição pelos partidos, nos termos desta lei, levando-se em conta as frações do

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quociente partidário, da maior para a menor.

§ 3º A representação partidária, para os efeitos desta lei, será aquela da data da diplomação dos Vereadores, não importando a sessão legislativa em que transcorra a eleição para o Conselho de Representantes.

§ 4º As alterações na representação partidária da Câmara Municipal no decorrer da Legislatura não terão qualquer efeito na composição dos Conselhos de Representantes.

Art. 5º Os Conselheiros de que trata o artigo anterior serão eleitos pelos diretórios zonais do respectivo partido político na área de abrangência da Subprefeitura ou, na sua falta, pelo diretório municipal.

Parágrafo único. Será considerado apto a concorrer no pleito a que se refere o "caput" deste artigo, o candidato maior de 18 (dezoito) anos que for filiado ao partido político respectivo, através do diretório zonal ou municipal correspondente à área da Subprefeitura respectiva e atender a uma das seguintes condições:

I - ser residente ou domiciliado na área da Subprefeitura; II - integrar relação econômica, na área da Subprefeitura, como empregado, empregador ou autônomo, independentemente de vínculo formal; ou

III - pertencer a qualquer conselho, organização nãogovernamental ou outras entidades com endereço na área da Subprefeitura, desde que possuam, no mínimo, 1 (um) ano de existência.

Art. 6º As demais 18 (dezoito) vagas, não vinculadas à representação partidária, serão preenchidas através do voto direto, secreto, facultativo e universal de todos as pessoas com mais de 16 (dezesseis) anos e que sejam portadoras de título de

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eleitor.

§ 1º O eleitor poderá votar nos candidatos ao Conselho de Representantes correspondente à Subprefeitura em cuja área se localize sua zona e seção eleitorais, desde que tenha mais de 1 (um) ano de domicílio eleitoral nesta zona e seção.

§ 2º Quando a área da zona e seção eleitoral corresponder à área de mais de uma Subprefeitura o eleitor deverá optar por votar em apenas uma delas, a seu critério.

§ 3º Será considerado apto a concorrer no pleito a que se refere o "caput" deste artigo, o candidato maior de 18 (dezoito) anos.

Art. 7º Para a primeira eleição do Conselho de Representantes, caberá ao Subprefeito constituir, em 15 de janeiro, Comissão Eleitoral com representação dos diversos setores da sociedade, inclusive dos partidos políticos a que se refere o art. 4º desta lei, após a realização de audiência pública que convalidará a composição do Conselho, nos termos dos arts. 3º a 6º desta lei, e da Comissão Eleitoral.

§ 1º A audiência de que trata o parágrafo anterior deverá ser convocada através da Imprensa Oficial, dos meios locais de comunicação e de 2 (dois) jornais de grande circulação.

§ 2º Deverá ser lavrada ata com transcrição da audiência pública presidida pelo Subprefeito, ou pessoa por ele delegada, com parecer final quanto à reti-ratificação da proposta de composição do primeiro Conselho de Representantes e da Comissão Eleitoral ali apresentada e debatida.

Art. 8º Não há limite quanto ao número de candidatos aos Conselhos de Representantes.

CAPÍTULO III

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DAS ATRIBUIÇÕES

Art. 9º São atribuições do Conselho de Representantes:

I - elaborar o seu Regimento Interno de trabalho, observadas as disposições desta lei;

II - enviar à Câmara Municipal, particularmente à Comissão de Finanças e Orçamento, parecer sobre o Plano Plurianual (a cada 4 anos), a Lei de Diretrizes Orçamentárias, a Lei Orçamentária e a Prestação de Contas Anual do Poder Executivo, inclusive quanto à efetividade dos resultados alcançados com base nas metas estipuladas no processo de planejamento orçamentário;

III - estabelecer formas de articulação com os demais Conselhos de Representantes e diversos Conselhos e Fóruns representativos da região sem exercer relação de dependência ou subordinação entre os mesmos e o Conselho de Representantes;

IV - contribuir para que os procedimentos da Subprefeitura, das obras e dos serviços municipais tenham gestão transparente, sem discriminação e com qualidade de resultado, sugerindo e proporcionando medidas de controle dos cidadãos das ações municipais na área de ação da Subprefeitura, em especial as de regulação de uso e ocupação do solo e de contratação de serviços e obras;

V - acompanhar, de forma integrada com os demais representantes da população em fóruns democráticos instituídos para este fim, a adequação da aplicação das dotações orçamentárias nos serviços e órgãos na área de sua abrangência;

VI - zelar pela aplicação das leis urbanísticas, em especial as relativas ao Plano Diretor, Estatuto da Cidade, uso e ocupação do solo e legislação ambiental;

VII - acompanhar a implementação e a aplicação do Plano Anual de Metas da Subprefeitura;

VIII - debater e apresentar sugestões para o Plano Diretor da cidade, bem como para os planos diretores da região,

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distritos e bairros, e de operações urbanas na área de sua abrangência;

IX - participar da elaboração da proposta orçamentária da Subprefeitura;

X - opinar na cessão e tombamento de bens na área da Subprefeitura;

XI - organizar pré-conferências regionais preparatórias para a Conferência Municipal dos Conselhos de Representantes;

XIII - opinar sobre projetos que gerem impacto urbanístico e ambiental significativo na região da Subprefeitura a seu critério, ou por solicitação do Executivo ou de pelo menos um terço dos vereadores da Câmara Municipal;

XIV - participar, em nível local, do processo de planejamento municipal e, em especial, da elaboração das propostas de diretrizes orçamentárias e do orçamento municipal;

XV - participar, em nível local, da fiscalização da execução orçamentária e dos demais atos da administração municipal;

XVI - encaminhar representações ao Executivo e à Câmara Municipal, a respeito de questões relacionadas com o interesse da população local.

Art. 10. É vedado aos Conselhos de Representantes conceder títulos e honrarias.

CAPÍTULO IV

DA ELEIÇÃO DOS MEMBROS DOS CONSELHOS DE REPRESENTANTES

Art. 11. A eleição para os membros dos Conselhos de Representantes ocorrerá sempre no mês de março.

Parágrafo único. A primeira eleição deverá ocorrer em até 90 (noventa) dias após a constituição da Comissão Eleitoral a que se refere o art. 7º desta lei.

Art. 12. O processo eleitoral será coordenado por uma

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Comissão Eleitoral Regional cuja composição deverá garantir legalidade e legitimidade ao processo, assegurada a participação do Governo, da sociedade civil e do Ministério Público.

§ 1º O Município deverá firmar convênios com a Justiça Eleitoral para viabilizar as eleições para os Conselhos de Representantes, a fim de possibilitar a utilização do sistema eletrônico de votação e apuração e a fiscalização do processo eleitoral.

§ 2º A eleição para os membros dos Conselhos de Representantes será convocada por edital publicado no Diário Oficial do Município com pelo menos três meses de antecedência.

§ 3º O Poder Executivo é responsável por dar publicidade à eleição, devendo, entre outras medidas, garantir espaços para sua divulgação.

Art. 13. O candidato não poderá estar exercendo mandato parlamentar, ocupar cargo em comissão, estar inscrito como candidato para qualquer outro Conselho de Representantes de outra Subprefeitura e nem ter concorrido a mandato parlamentar nos últimos 2 (dois) anos.

Art. 14. Serão considerados eleitos os candidatos mais votados, observadas as regras relativas à composição do Conselho de Representantes.

§ 1º Os candidatos a que se referem os arts. 4º e 5º desta lei, se não eleitos, serão considerados suplentes dos eleitos nos termos dos mesmos artigos, na ordem decrescente do número de votos por eles obtidos.

§ 2º Os candidatos a que se refere o art. 6º desta lei, se não eleitos, serão considerados suplentes dos eleitos nos termos do mesmo artigo, na ordem decrescente do número de votos por

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eles obtidos.

Art. 15. O mandato de cada Conselheiro será de 2 (dois) anos, com início no primeiro dia útil do mês de abril.

§ 1º É assegurada a possibilidade de uma única reeleição consecutiva.

§ 2º Cabe ao Poder Executivo divulgar, no Diário Oficial do Município, o resultado do pleito eleitoral, em tempo hábil para a realização da posse na data prevista.

Art. 16. É vedado aos Conselheiros o recebimento de qualquer vantagem pecuniária pelo desempenho de suas funções.

Art. 17. Perderá o mandato o Conselheiro que:

I - infringir qualquer das restrições previstas no art. 17 da Lei Orgânica do Município;

II - deixar de comparecer, injustificadamente, a mais de 3 (três) reuniões plenárias consecutivas ou 10 (dez) alternadas;

III - sofrer condenação criminal ou sentença transitada em julgado que implique em restrição à liberdade de locomoção;

IV - cometer falta grave no exercício de sua função, conforme tipificada no respectivo Regimento Interno;

V - passar a exercer mandato eletivo nos Poderes Executivo ou Legislativo, excetuada a participação em outros órgãos colegiados criados pela Legislação Municipal, Estadual ou Federal;

VI - for comprovada sua candidatura a mais de um Conselho de Representantes, no mesmo pleito;

VII - desligar-se, mesmo que provisoriamente, do partido que o elegeu, nos termos dos arts. 4º e 5º desta lei.

§ 1º A perda de mandato será declarada pelo próprio

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Conselho de Representantes após procedimento definido pelo Regimento Interno do Conselho, observado o direito à ampla defesa.

§ 2º Nos casos de perda de mandato, renúncia ou morte de qualquer Conselheiro, ele será substituído pelo respectivo suplente.

CAPÍTULO V

O FUNCIONAMENTO INTERNO

Art. 18. O Conselho de Representantes funcionará como órgão colegiado, conforme estabelecer seu Regimento Interno.

Art. 19. As reuniões dos Conselhos de Representantes serão públicas e ocorrerão com intervalo máximo de 15 (quinze) dias.

Parágrafo único. Uma vez por mês, e sempre que solicitado, o Conselho deverá ouvir em plenária associações, movimentos sociais, outros Conselhos e organizações nãogovernamentais.

Art. 20. As demais disposições de funcionamento deverão constar do Regimento Interno de cada Conselho de Representantes, a ser aprovado por maioria absoluta dos respectivos Conselheiros até três meses após a posse dos eleitos na primeira eleição para Conselhos de Representantes.

§ 1º Os Regimentos Internos dos Conselhos só poderão ser reformados por decisão da maioria absoluta dos membros de cada Conselho de Representantes.

§ 2º Cada Conselho de Representantes deverá dar publicidade às suas resoluções e eventuais gastos, através da Subprefeitura, no órgão de imprensa oficial do Município de

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São Paulo.

CAPÍTULO VI

DAS CONFERÊNCIAS MUNICIPAIS

Art. 21. Os membros de todos os Conselhos de Representantes se reunirão na primeira quinzena do mês de novembro de cada ano em uma Conferência Municipal de Conselhos de Representantes da cidade de São Paulo, de caráter público, com o objetivo de:

I - discutir problemas do Município e propostas de solução para esses problemas;

II - discutir a atuação e promover avaliação do funcionamento dos Conselhos e suas necessidades;

III - discutir e propiciar formas de articulação dos Conselhos de Representantes da cidade e sua relação com o Poder Público Municipal;

IV - apresentar sugestões de políticas públicas, reivindicações e denúncias ao Poder Público Municipal.

Parágrafo único. A organização da Conferência de que trata o "caput" ficará a cargo de uma Comissão Municipal de Organização, para a qual cada um dos Conselhos de Representantes deverá indicar um dos seus integrantes e que será responsável pela organização do evento e pelo recebimento e encaminhamento de sugestões de pauta.

CAPÍTULO VII

DA RESPONSABILIDADE DO PODER EXECUTIVO

Art. 22. O Poder Executivo garantirá os meios necessários para a formalização do convênio com a Justiça Eleitoral e para a realização das eleições dos Conselhos de Representantes, nos termos do § 1º do art. 12 desta lei.

Art. 23. O Município organizará:

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I - a cada dois anos, no segundo semestre do ano anterior àquele em que se realizarão eleições, um curso de capacitação para candidatos a membro do Conselho de Representantes, aberto aos interessados, inscritos ou não como candidatos;

II - ao longo do primeiro ano dos mandatos, um programa de desenvolvimento de capacitação, aberto aos Conselheiros de Representantes em exercício e respectivos suplentes.

CAPÍTULO VIII

DA PARTICIPAÇÃO DOS CIDADÃOS NO CONTROLE DOS CONSELHOS DE REPRESENTANTES E DE SUAS ATIVIDADES

Art. 24. No mês de janeiro de cada ano os Conselhos de Representantes tornarão públicos, por meio de quadros afixados nas sedes das Subprefeituras, o respectivo relatório de despesas e trabalhos efetuados durante o ano pelo Conselho.

CAPÍTULO IX

DAS DISPOSIÇÕES FINAIS

Art. 25. O Poder Executivo Municipal regulamentará esta lei em 30 (trinta) dias e tomará todas as medidas necessárias à sua implementação no prazo de 90 (noventa) dias.

Art. 26. As despesas decorrentes desta lei correrão por conta de dotações orçamentárias próprias, suplementadas se necessário.

Art. 27. Esta lei entra em vigor na data da sua publicação, revogadas as disposições em contrário.”

Pois bem, o recurso extraordinário da CÂMARA DE VEREADORES DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO não merece prosperar, devendo ser

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confirmada a inconstitucionalidade dos artigos 54 e 55 da Lei Orgânica do Município de São Paulo, bem como da Lei Municipal 13.881/2004, por invasão da competência legislativa do Poder Executivo e, também, pela incompatibilidade dos preceitos com o princípio da separação de Poderes.

A COMPETÊNCIA LEGISLATIVA MUNICIPAL

A Constituição Federal consagrou o Município como entidade federativa indispensável ao nosso sistema federativo, integrando o na organização político-administrativa e garantindo-lhe plena autonomia, como se nota na análise dos artigos , 18, 29, 30 e 34, VII, c , todos da Constituição Federal, tendo sido ressaltado pelo professor PAULO BONAVIDES, que:

“não conhecemos uma única forma de união federativa contemporânea onde o princípio da autonomia municipal tenha alcançado grau de caracterização política e jurídica tão alto e expressivo quanto aquele que consta da definição constitucional do novo modelo implantado no País com a Carta de 1988 (Curso de direito constitucional. 6. ed. São Paulo: Malheiros, 1996, p. 314).”

A autonomia municipal configura-se pela tríplice capacidade de auto-organização e normatização próprias, autogoverno e autoadministração. No âmbito da auto-organização e normatização próprias, observados os princípios estabelecidos na Constituição Federal e os preceitos fixados em seu artigo 29, o Município editará sua Lei Orgânica e exercerá suas competências legislativas determinadas pela Constituição Federal por meio de leis municipais produzidas pela Câmara dos Vereadores, no legítimo exercício de sua autonomia.

A autonomia das entidades federativas pressupõe repartição de competências legislativas, administrativas e tributárias, sendo, pois, um

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 52 de 66

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dos pontos caracterizadores e asseguradores do convívio no Estado Federal. A própria Constituição Federal estabelecerá as matérias próprias de cada um dos entes federativos, União, Estados-membros, Distrito Federal e municípios, e a partir disso poderá acentuar a centralização de poder, ora na própria Federação, ora nos Estados-membros. O princípio geral que norteia a repartição de competência entre as entidades componentes do Estado Federal é o da predominância do interesse, de maneira que à União caberá aquelas matérias e questões de predominância do interesse geral , ao passo que aos Estados referem-se as matérias de predominante interesse regional e aos municípios concernem os assuntos de interesse local. Em relação ao Distrito Federal, por expressa disposição constitucional ( CF, art. 32, § 1º), acumulam-se, em regra, as competências estaduais e municipais, com a exceção prevista no art. 22, XVII, da Constituição.

As competências legislativas do município, portanto, caracterizam-se pelo princípio da predominância do interesse local , que, apesar de difícil conceituação, refere-se àqueles interesses que disserem respeito mais diretamente às necessidades imediatas do município, mesmo que acabem gerando reflexos no interesse regional (Estados) ou geral (União) (PINTO FERREIRA. O município e sua lei orgânica. Cadernos de Direito Constitucional e Ciência Política, São Paulo: Revista dos Tribunais, nº 10, p. 64; FERNANDA DIAS MENEZES DE ALMEIDA. Competências na Constituição de 1988. São Paulo: Atlas, 1991. p. 124).

Dessa forma, a atividade legislativa municipal submete-se à Lei Orgânica dos municipios, à qual cabe o importante papel de definir, mesmo que exemplificativamente, as matérias de competência legislativa da Câmara, uma vez que a Constituição Federal (artigos 30 e 31) não as exaure, pois usa a expressão interesse local como catalisador dos assuntos de competência municipal (CELSO BASTOS. O município: sua evolução histórica e suas atuais competências. p. 54-76; REGINA MACEDO NERY. Competência legislativa do município. p. 258-265, ambos em Cadernos de

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Direito Constitucional e Ciência Política , São Paulo: Revista dos Tribunais, nº 1).

No âmbito do Município, portanto, a função legislativa é exercida pela Câmara dos Vereadores, que é o órgão legislativo do município, em colaboração com o prefeito, a quem cabe também o poder de iniciativa das leis, assim como o poder de sancioná-las e promulgá-las, nos termos propostos como modelo, pelo processo legislativo federal.

A RESERVA DE INICIATIVA LEGISLATIVA

No caso concreto, os artigos 54 e 55 da Lei Orgânica do Município de São Paulo criam Conselhos de Representantes e conferem a esses órgãos atribuições de participar do processo de planejamento municipal, incluindo a elaboração das propostas orçamentárias e do plano diretor, bem como de fiscalizar a sua execução e os demais atos da administração municipal.

Ao assim dispor, a lei em análise usurpa a iniciativa legislativa privativa do Chefe do Poder Executivo, estabelecida para o Presidente da República no art. 61, § 1º, II, c e e, da Constituição Federal, aplicado simetricamente a todos os entes da Federação.

Isso porque a norma interfere no funcionamento da administração pública, sujeita à direção superior do Poder Executivo.

É assente na jurisprudência desta CORTE que os Conselhos, por ostentarem natureza de jurídica de organismos públicos destinados ao assessoramento, a orientação e a deliberação conjunta com a atuação governamental, devem ser instituídos por lei de inciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo.

Nesse sentido, o Pleno do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL já

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declarou a inconstitucionalidade de Leis do Estado de São Paulo, cujo processo legislativo fora deflagrado por parlamentar, e que criavam Conselhos para auxiliar e fiscalizar ações governamentais:

EMENTA: Ação Direta de Inconstitucionalidade. 2. Lei nº 9.162/1995 do Estado de São Paulo. Criação e organização do Conselho das Instituições de Pesquisa do Estado de São Paulo -CONSIP. 3. Estrutura e atribuições de órgãos e Secretarias da Administração Pública. 4. Matéria de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo. 5. Precedentes. 6. Ação julgada procedente (ADI 3751, Relator (a): Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, DJe de 24/8/2007)

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DO ESTADO DE SÃO PAULO. CRIAÇÃO DE CONSELHO ESTADUAL DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO DO SANGUE - COFISAN, ÓRGÃO AUXILIAR DA SECRETARIA DE ESTADO DA SAÚDE. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR. VÍCIO DE INICIATIVA. INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA. I - Projeto de lei que visa a criação e estruturação de órgão da administração pública: iniciativa do Chefe do Poder Executivo (art. 61, § 1º, II, e, CR/88). Princípio da simetria. II - Precedentes do STF. III - Ação direta julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei estadual paulista 9.080/95 (ADI 1275, Relator (a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, DJe de 8/6/2007)

EMENTA: Processo legislativo: reserva de iniciativa ao Poder Executivo ( CF, art. 61, § 1º, e): regra de absorção compulsória pelos Estados-membros, violada por lei local de iniciativa parlamentar que criou órgão da administração pública (Conselho de Transporte da Região Metropolitana de São Paulo - CTM): inconstitucionalidade (ADI 1391, Relator (a): Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, DJ de 7/6/2002)

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Igualmente, a Lei Orgânica do Município incidiu em desrespeito à Separação de Poderes, pois a matéria referente à organização e ao planejamento da Administração Pública situa-se na “prerrogativa política” do Chefe do Executivo local (STF – SS 1016-6/PB, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, DJ de 20/6/1996; ADI 645/DF, Rel. Min. ILMAR GALVÃO, DJ de 13/12/1996; ADI 546-4/DF, Rel. Min. MOREIRA ALVES, DJ de 16/5/2000; e ADI 2216/RS, Rel. Min. MOREIRA ALVES, DJ de 5/4/2001).

OS CONSELHOS DE PARTICIPAÇÃO POPULAR

É certo que a Constituição Federal adotou o princípio da participação popular na elaboração e formulação das políticas públicas, notadamente nas áreas da saúde, assistência social, educação e direitos da criança e do adolescente, o que constitui uma forma democrática de controle social.

Como já salientei, em sede doutrinária, deverá existir participação e aproximação dos serviços públicos da população dos interessados na gestão efetiva dos serviços administrativos, de acordo com o princípio da gestão participativa, como verdadeiro desmembramento do princípio da soberania popular e da democracia representativa, previstos no parágrafo único do art. da Constituição Federal (Direito Constitucional , 35ª ed. São Paulo: Atlas Jurídico, 2019, p. 262).

É essa intervenção se dá por meios dos conselhos instituídos no âmbito da União, dos Estados e dos Municípios, conforme disposição constitucional.

O art. 29, XII, prevê a cooperação das associações representativas no planejamento municipal; os arts. 194, parágrafo único, VII; 198, III, 204, II, 206, VI e 227, § 1º, estabelecem o caráter democrático e descentralizado da administração nas áreas de seguridade social (saúde, previdência e

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assistência social), da educação e da criança e do adolescente.

A regulamentação dessas normas constitucionais é prevista em leis da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, que, em seu âmbito territorial, disciplinam os conselhos gestores de políticas públicas em diversas áreas, a saber: saúde, assistência social, educação, criança e adolescente, trabalho/emprego, meio ambiente, turismo, habitação, transporte e política urbanas.

No âmbito federal, cito, a título exemplificativo, as Lei 8.242/1991 -Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente -CONANDA; Lei 8.142/1990 - Conselho Nacional de Saúde — (CNS), e Lei 9.394/1996 - Conselho Nacional de Educação — CNE.

Como se vê, esses Conselhos têm assento constitucional, e, por isso, podem ser criados por lei de iniciativa do Executivo, como também do Legislativo.

Situação bem diferente da que ora se apresenta , em que a Câmara de Vereadores institui órgão sui generis que, pelas suas atribuições, promovem indevida ingerência na gestão administrativa do Município.

Os artigos 54 e 55 da Lei Orgânica do Município não contêm mera previsão genérica de participação popular na administração do município, cujas atribuições poderiam ser de lege ferenda definidas pelo Poder Executivo, mas efetivamente instituem os Conselhos de Representantes, atribuindo-lhes funções de interferência no “Planejamento Municipal, e em especial da elaboração das propostas de diretrizes orçamentárias e do orçamento municipal bem como do Plano Diretor e das respectivas revisões”; além de fiscalizar “a execução do orçamento e dos demais atos da administração municipal”.

Totalmente despiciendas tais previsões, uma vez que a participação

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dos munícipes nos atos da Administração já está assegurada na Lei Orgânica do Município, como se constata das disposições abaixo:

TÍTULO II

DO PODER MUNICIPAL

Art. 8º - O Poder Municipal criará, por lei, Conselhos compostos de representantes eleitos ou designados, a fim de assegurar a adequada participação de todos os cidadãos em suas decisões.

Art. 9º - A lei disporá sobre:

I - o modo de participação dos Conselhos, bem como das associações representativas, no processo de planejamento municipal e, em especial, na elaboração do Plano Diretor, do Plano Plurianual, das diretrizes orçamentárias e do orçamento anual;

II - a fiscalização popular dos atos e decisões do Poder Municipal e das obras e serviços públicos;

III - a participação popular nas audiências públicas promovidas pelo Legislativo ou pelo Executivo.

(…)

Art. 11 - Qualquer munícipe, partido político, associação ou entidade é parte legítima para denunciar irregularidades à Câmara Municipal ou ao Tribunal de Contas, bem como aos órgãos do Poder Executivo.

Seção V

DAS COMISSÕES

Art. 32 - A Câmara terá Comissões permanentes e

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temporárias, constituídas na forma e com as atribuições previstas no respectivo Regimento ou no ato de que resultar a sua criação.

(…)

§ 2º - Às Comissões, em razão da matéria de sua competência, cabe:

(…)

X - receber petições, reclamações, representações ou queixas de associações e entidades comunitárias ou de qualquer pessoa contra atos e omissões de autoridades municipais ou entidades públicas; “

Ainda que assim não fosse, a Lei Municipal 13.881/2004, também impugnada, prevê a possibilidade de representantes do Poder Legislativo integrarem os Conselhos Municipais (art. 4º, caput) - o que revela interferência anômala no exercício da função organizacional referente à Administração Pública, que é privativa do Poder Executivo, como já decidiu o PLENÁRIO DA SUPREMA CORTE no precedente cuja ementa segue transcrita:

“A ação direta foi proposta em face da EC 24/2002 do Estado de Alagoas, a qual dispôs sobre a organização e a estruturação do Conselho Estadual de Educação, órgão integrante da administração pública que desempenha funções administrativas afetas ao Poder Executivo, conferindo à Assembleia Legislativa o direito de indicar um representante seu para fazer parte do Conselho. A disciplina normativa pertinente ao processo de criação, estruturação e definição das atribuições dos órgãos e entidades integrantes da administração pública estadual, ainda que por meio de emenda constitucional, revela matéria que se insere, por sua natureza, entre as de iniciativa exclusiva do chefe do Poder Executivo local, pelo que

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 59 de 66

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disposto no art. 61, § 1º, II, e, da CF. (...) A EC 24/2002 do Estado de Alagoas incide também em afronta ao princípio da separação dos Poderes. Ao impor a indicação pelo Poder Legislativo estadual de um representante seu no Conselho Estadual de Educação, cria modelo de contrapeso que não guarda similitude com os parâmetros da CF. Resulta, portanto, em interferência ilegítima de um Poder sobre o outro, caracterizando manifesta intromissão na função confiada ao chefe do Poder Executivo de exercer a direção superior e dispor sobre a organização e o funcionamento da administração pública.” (ADI 2.654, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, DJE de 9/10/2014) (grifo nosso)

Importa salientar que a Constituição Federal já estabelece sistema de freios e contrapesos, cujos parâmetros federais são impostos também aos demais entes federativos. “Os mecanismos de controle recíproco entre os Poderes, os "freios e contrapesos" admissíveis na estruturação das unidades federadas, sobre constituírem matéria constitucional local, só se legitimam na medida em que guardem estreita similaridade com os previstos na Constituição da República” (ADI 1.905 MC, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, DJ de 5/11/2004).

Não por outra razão, o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL repele qualquer forma de invasão legislativa das atribuições de um Poder no outro, consoante cristalizado na Súmula 649/STF “É inconstitucional a criação, por Constituição Estadual, de órgão de controle administrativo do Poder Judiciário do qual participem representantes de outros poderes ou entidades”.

Noutra vertente, nenhum prejuízo se vislumbra na fiscalização do Município, pois esta CORTE já assentou, sob a sistemática da repercussão geral (Tema 835, RE 848826, Rel. Min. ROBERTO BARROSO) que “a apreciação das contas de prefeitos, tanto as de governo quanto as de gestão, será exercida pelas Câmaras Municipais, com o auxílio dos Tribunais de Contas competentes, cujo parecer prévio somente deixará de prevalecer por decisão de 2/3

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dos vereadores”.

Para além disso, impende consignar que o § 3º do art. 31 da Constituição Federal preceitua que:

“Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.

(…)

§ 3º As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.”

Como se vê, já existem mecanismos constitucionais que asseguram a escorreita fiscalização do Município.

De outro lado, no que toca à Lei Municipal 13.881/2004, o diploma legal cria encargos ao Poder Executivo, a saber:

a) Art. 12, § 1º: “O Município deverá firmar convênios com a Justiça Eleitoral para viabilizar as eleições para os Conselhos de Representantes, a fim de possibilitar a utilização do sistema eletrônico de votação e apuração e a fiscalização do processo eleitoral.”

b) Art. 12, § 3º: O Poder Executivo é responsável por dar publicidade à eleição, devendo, entre outras medidas, garantir espaços para sua divulgação.

c) Art. 15 § 2º: Cabe ao Poder Executivo divulgar, no Diário Oficial do Município, o resultado do pleito eleitoral, em tempo hábil para a realização da posse na data prevista.

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d) Art. 22: O Poder Executivo garantirá os meios necessários para a formalização do convênio com a Justiça Eleitoral e para a realização das eleições dos Conselhos de Representantes, nos termos do § 1º do art. 12 desta lei.

e) Art. 23 : “ O Município organizará:

I - a cada dois anos, no segundo semestre do ano anterior àquele em que se realizarão eleições, um curso de capacitação para candidatos a membro do Conselho de Representantes, aberto aos interessados, inscritos ou não como candidatos;”

Com isso, desrespeita a prerrogativa política do Chefe do Poder Executivo municipal, configurando flagrante vício de iniciativa e, consequentemente, mostra-se evidente a inconstitucionalidade formal.

A propósito, veja-se a ementa da ADI 4288, Tribunal Pleno, DJe de 13/8/2020, em que fui Redator para o Acórdão:

Ementa: AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 12.257/2006, DO ESTADO DE SÃO PAULO. POLÍTICA DE REESTRUTURAÇÃO DAS SANTAS CASAS E HOSPITAIS FILANTRÓPICOS. INICIATIVA PARLAMENTAR. INOBSERVÂNCIA DA EXCLUSIVIDADE DE INICIATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. ATRIBUIÇÃO DE ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DESTINAÇÃO DE RECEITAS PÚBLICAS. RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO. PEDIDO PROCEDENTE. 1. A Lei Estadual 12.257/2006, de iniciativa parlamentar, dispõe sobre política pública a ser executada pela Secretaria de Estado da Saúde, com repercussão direta nas atribuições desse órgão, que passa a assumir a responsabilidade pela qualificação técnica de hospitais filantrópicos, e com previsão de repasse de recursos do Fundo Estadual de Saúde (art. 2º). 2. Inconstitucionalidade formal. Processo legislativo iniciado por parlamentar, quando a Constituição Federal (art.

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61, § 1º, II, c e e) reserva ao chefe do Poder Executivo a iniciativa de leis que tratem do regime jurídico de servidores desse Poder ou que modifiquem a competência e o funcionamento de órgãos administrativos. 3. Ação Direta julgada procedente (ADI 4288, Relator (a): Min. EDSON FACHIN, Relator (a) p/ Acórdão: Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 29/06/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-201 DIVULG 12-08-2020 PUBLIC 13-08-2020)”

CONCLUSÃO

Portanto, não só os arts. 54 e 55 da Lei Orgânica do Município de São Paulo, como também a Lei 13.881/2004, que regulamentou a atuação dos Conselhos de Representantes, contrariaram a Separação de Poderes, pois a matéria referente a criação de tais órgãos administrativos se insere na competência administrativa do Poder Executivo local.

A Constituição Federal consagrou a divisão de competências institucionais para que os Poderes de Estado possam atuar de maneira harmônica, privilegiando a cooperação e a lealdade institucional e afastando as práticas de guerrilhas institucionais, que acabam minando a coesão governamental e a confiança popular na condução dos negócios públicos pelos agentes políticos (WILLIAM BONDY. The separation of governmental powers. In: History and theory in the constitutions . New York: Columbia College, 1986; JJ. GOMES CANOTILHO; VITAL MOREIRA. Os poderes do presidente da república . Coimbra: Coimbra Editora, 1991; DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO. Interferências entre poderes do Estado (Fricções entre o executivo e o legislativo na Constituição de 1988). Revista de Informação Legislativa , Brasília: Senado Federal, ano 26, nº 103, p. 5, jul./set. 1989; JAVIER GARCÍA ROCA. Separación de poderes y disposiciones del ejecutivo com rango de ley: mayoria, minorías, controles. Cadernos de Direito Constitucional e Ciência Política , São Paulo: Revista dos Tribunais, ano 7, nº 7, p. 7, abr./jun. 1999; JOSÉ PINTO ANTUNES. Da limitação dos poderes. 1951.

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RE 626946 / SP

Tese (Cátedra) Fadusp, São Paulo; ANNA CÂNDIDA DA CUNHA FERRAZ. Conflito entre poderes : o poder congressual de sustar atos normativos do poder executivo. Sã o Paulo: Revista dos Tribunais, 1994. p. 2021; FIDES OMMATI. Dos freios e contrapesos entre os Poderes. Revista de Informação Legislativa , Brasília: Senado Federal, ano 14, nº 55, p. 55, jul./set. 1977; JOSÉ GERALDO SOUZA JÚNIOR. Reflexões sobre o princípio da separação de poderes: o parti pris de Montesquieu. Revista de Informação Legislativa , Brasília: Senado Federal, ano 17, nº 68, p. 15, out./dez. 1980; JOSÉ DE FARIAS TAVARES. A divisão de poderes e o constitucionalismo brasileiro. Revista de Informação Legislativa , Brasília: Senado Federal, ano 17, nº 65, p. 53, jan./mar. 1980).

Por todo o exposto, peço vênia para, divergindo do relator, negar provimento ao Recurso Extraordinário.

Sugiro a seguinte tese: “É inconstitucional lei de iniciativa parlamentar que cria conselho popular com atribuições de participar do planejamento municipal, fiscalizar a respectiva execução e os demais atos da administração municipal”.

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VotoVogal

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RECURSO EXTRAORDINÁRIO 626.946 SÃO PAULO

RELATOR : MIN. MARCO AURÉLIO

RECTE.(S) : CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO PAULO

ADV.(A/S) : ANTONIO RODRIGUES DE FREITAS JR E

OUTRO (A/S)

ADV.(A/S) : MARIA NAZARE LINS BARBOSA

ADV.(A/S) : CINTIA TALARICO DA CRUZ CARRER

ADV.(A/S) : FERNANDA DE PIERI MIELLI FRANCO LIMA

RECDO.(A/S) : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE

SÃO PAULO

INTDO.(A/S) : PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO E

OUTRO (A/S)

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO MUNICÍPIO DE SÃO

PAULO

V O T O

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Peço vênia para, dissentindo, acompanhar douto voto proferido pelo eminente Ministro MARCO AURÉLIO, Relator.

É o meu voto .

Supremo Tribunal Federal

ExtratodeAta-13/10/2020

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PLENÁRIO EXTRATO DE ATA

RECURSO EXTRAORDINÁRIO 626.946

PROCED. : SÃO PAULO RELATOR : MIN. MARCO AURÉLIO

RECTE.(S) : CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO PAULO

ADV.(A/S) : ANTONIO RODRIGUES DE FREITAS JR (69936/SP) E

OUTRO (A/S)

ADV.(A/S) : MARIA NAZARE LINS BARBOSA (106017/SP)

ADV.(A/S) : CINTIA TALARICO DA CRUZ CARRER (0155068/SP)

ADV.(A/S) : FERNANDA DE PIERI MIELLI FRANCO LIMA (287482/SP)

RECDO.(A/S) : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO

PAULO

INTDO.(A/S) : PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO E OUTRO (A/S)

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO

Decisão: Após os votos dos Ministros Marco Aurélio (Relator), Dias Toffoli (Presidente), Edson Fachin, Roberto Barroso e Ricardo Lewandowski, que davam parcial provimento ao extraordinário para assentar a higidez constitucional dos artigos 54 e 55, cabeça, da Lei Orgânica do Município de São Paulo, davam interpretação conforme a todos os incisos do citado artigo 55, bem assim, no tocante à Lei municipal nº 13.881/2004, aos incisos IV, VIII, IX, X, XIII, XIV, XV e XVI do artigo 9º, para não ter como vinculativa ou coercitiva a atuação do Conselho, ao § 1º do artigo 12 e ao artigo 23, assentando caber ao Legislativo firmar convênios e organizar curso de capacitação; quanto à Lei nº 13.881/2004, concluíam pela inconstitucionalidade das expressões “complementar”, contida no inciso VI do artigo 2º; “através da Subprefeitura”, constante do § 2º do artigo 20; dos parágrafos 3º do artigo 12 e 2º do artigo 15; do título do Capítulo VII – “Da Responsabilidade do Poder Executivo” –; dos artigos 22 e 25, declarando compatíveis com a Lei Maior os demais, e fixavam a seguinte tese (tema 1.040 da repercussão geral): “Surge constitucional lei de iniciativa parlamentar a criar conselho de representantes da sociedade civil, integrante da estrutura do Poder Legislativo, com atribuição de acompanhar ações do Executivo”; e dos votos dos Ministros Alexandre de Moraes, Rosa Weber, Cármen Lúcia, Luiz Fux e Gilmar Mendes, que negavam provimento ao recurso e fixavam a seguinte tese: “É inconstitucional lei de iniciativa parlamentar que cria conselho popular com atribuições de participar do planejamento municipal, fiscalizar a respectiva execução e os demais atos da administração municipal”, o julgamento foi suspenso. Falou, pela recorrente, a Dra. Andréa Rascovski Ickowicz, Procuradora do Município de São Paulo. Não participou deste julgamento, por motivo de licença médica, o Ministro Celso de Mello. Plenário, Sessão Virtual de 21.8.2020 a 28.8.2020.

Decisão: O Tribunal, por maioria, apreciando o tema 1.040 da

Supremo Tribunal Federal

ExtratodeAta-13/10/2020

Inteiro Teor do Acórdão - Página 66 de 66

repercussão geral, deu parcial provimento ao recurso extraordinário para assentar a higidez constitucional dos artigos 54 e 55, cabeça, da Lei Orgânica do Município de São Paulo, deu interpretação conforme a todos os incisos do citado artigo 55, bem assim, no tocante à Lei municipal nº 13.881/2004, aos incisos IV, VIII, IX, X, XIII, XIV, XV e XVI do artigo 9º, para não ter como vinculativa ou coercitiva a atuação do Conselho, ao § 1º do artigo 12 e ao artigo 23, assentando caber ao Legislativo firmar convênios e organizar curso de capacitação; e, quanto à Lei nº 13.881/2004, concluiu pela inconstitucionalidade das expressões “complementar”, contida no inciso VI do artigo 2º; “através da Subprefeitura”, constante do § 2º do artigo 20; dos parágrafos 3º do artigo 12 e 2º do artigo 15; do título do Capítulo VII – “Da Responsabilidade do Poder Executivo” –; dos artigos 22 e 25, declarando compatíveis com a Lei Maior os demais, nos termos do voto do Relator, vencidos os Ministros Alexandre de Moraes, Rosa Weber, Cármen Lúcia, Luiz Fux (Presidente) e Gilmar Mendes. Foi fixada a seguinte tese: “Surge constitucional lei de iniciativa parlamentar a criar conselho de representantes da sociedade civil, integrante da estrutura do Poder Legislativo, com atribuição de acompanhar ações do Executivo”. Plenário, Sessão Virtual de 2.10.2020 a 9.10.2020.

Composição: Ministros Luiz Fux (Presidente), Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Dias Toffoli, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin e Alexandre de Moraes.

Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário

Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/1153351389/recurso-extraordinario-re-626946-sp/inteiro-teor-1153351423

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