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16 de Maio de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal
ano passado
Detalhes da Jurisprudência
Órgão Julgador
Tribunal Pleno
Partes
REQTE.(S) : PARTIDO DEMOCRÁTICO TRABALHISTA - PDT, REQTE.(S) : PARTIDO DOS TRABALHADORES - PT, REQTE.(S) : PARTIDO COMUNISTA DO BRASIL - PC DO B, REQTE.(S) : PARTIDO LIBERAL - PL, INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA, INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL, INTDO.(A/S) : MESA DA CÂMARA DOS DEPUTADOS, INTDO.(A/S) : MESA DO SENADO FEDERAL, INTDO.(A/S) : TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL
Publicação
10/12/2020
Julgamento
23 de Novembro de 2020
Relator
ROSA WEBER
Documentos anexos
Inteiro TeorSTF_ADI_1805_35dd0.pdf
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Inteiro Teor

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 73

23/11/2020 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 1.805 DISTRITO FEDERAL

RELATORA : MIN. ROSA WEBER

REQTE.(S) : PARTIDO DEMOCRÁTICO TRABALHISTA - PDT

ADV.(A/S) : HUGO LEAL MELO DA SILVA

REQTE.(S) : PARTIDO DOS TRABALHADORES - PT

ADV.(A/S) : LUIZ ALBERTO DOS SANTOS

REQTE.(S) : PARTIDO COMUNISTA DO BRASIL - PC DO B

ADV.(A/S) : PAULO MACHADO GUIMARAES

REQTE.(S) : PARTIDO LIBERAL - PL

ADV.(A/S) : RONALDO JORGE ARAUJO VIEIRA JUNIOR

INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

INTDO.(A/S) : MESA DA CÂMARA DOS DEPUTADOS

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

INTDO.(A/S) : MESA DO SENADO FEDERAL

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

INTDO.(A/S) : TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

EMENTA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL ELEITORAL. EC Nº 16/1997. REELEIÇÃO. CHEFES DO PODER EXECUTIVO. ROMPIMENTO COM A TRADIÇÃO DE VEDAÇÃO À REELEIÇÃO. AUSÊNCIA DE PREVISÃO EXPRESSA DE DESINCOMPATIBILIZAÇÃO. NORMA DE ELEGIBILIDADE. PRIORIZAÇÃO DA CONTINUIDADE ADMINISTRATIVA. CANDIDATURA PARA O MESMO CARGO. AUSENTE VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA IGUALDADE. PERMISSÃO DE REELEIÇÃO PARA UM ÚNICO MANDATO SUBSEQUENTE. RESPEITO AO PRINCÍPIO REPUBLICANO. CONSOLIDAÇÃO DA REELEIÇÃO NO SISTEMA POLÍTICO-ELEITORAL BRASILEIRO. PREVISÃO DE MECANISMOS

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EmentaeAcórdão

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ADI 1805 / DF

JURÍDICOS DE CONTROLE DO USO DA MÁQUINA ADMINISTRATIVA EM BENEFÍCIO DOS TITULARES DE CARGOS POLÍTICOS E GARANTIA DA LEGITIMIDADE DAS ELEIÇÕES. CONSTITUCIONALIDADE DA EC Nº 16/1997. DEFERÊNCIA À ESCOLHA POLÍTICA DO PARLAMENTO. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO.

1. A EC nº 16/1997, ao alterar o art. 14, § 5º, da Constituição, rompeu com a tradição política e jurídica – desde a primeira Constituição da República de 1891 até a Constituição de 1988 – de vedação constitucional de reeleição para os detentores de mandato do Poder Executivo, introduzido o instituto pela primeira vez em uma Constituição Brasileira.

2. Submetida ao controle de constitucionalidade a controvertida matéria atinente à ausência de desincompatibilização dos Chefes do Poder Executivo para disputar a reeleição, cuja análise exige a ponderação de valores de envergadura constitucional, tais como os princípios republicano, da igualdade, da continuidade administrativa e da participação popular no processo de escolha dos representantes.

3. Consoante assentado na medida cautelar, a norma contida no art. 14, § 5º, da CF disciplina uma hipótese de elegibilidade , porquanto, ao permitir a reeleição, confere elegibilidade aos já titulares de cargos do Poder Executivo para disputar mais um pleito subsequente. A desincompatibilização somente é exigida para afastar um estado jurídico negativo provocado pela inelegibilidade, o que não se verifica na hipótese vertente.

4. A emenda constitucional que permitiu a reeleição não previu expressamente a necessidade de desincompatibilização, de modo que o silêncio deve ser interpretado de forma restritiva, uma vez que a renúncia ao cargo configuraria uma restrição ao direito subjetivo de disputar a reeleição.

5. Não se pode extrair da reelegibilidade sem desincompatibilização violação do princípio da igualdade, se comparado às hipóteses previstas nos §§ 6º e do art. 14 da CF, pois se referem a situações diversas, em que configurada, respectivamente, inelegibilidade para concorrer a cargo

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ADI 1805 / DF

diverso e inelegibilidade decorrente de parentesco. Verificada, portanto, relação de pertinência lógica entre o fator de desigualação e o tratamento jurídico diferenciado, prestigiada pela Constituição, na espécie, a continuidade administrativa .

6. A possibilidade de reeleição no nosso sistema político-eleitoral não viola o postulado republicano (art. da CF), ao revés, é por ele condicionada, pois somente é permitida para o exercício de um único mandato subsequente , garantidas a periodicidade da representação política e a igualdade de acesso dos cidadãos aos cargos públicos.

7. Embora a reeleição tenha provocado uma queda vertical da taxa de renovação das chefias de governo, o decurso de mais de vinte anos da promulgação da emenda, bem como da decisão cautelar do STF que endossou sua constitucionalidade vindica uma interpretação consentânea com a realidade concreta, notadamente porque no âmbito eleitoral a segurança jurídica assume a sua face de princípio da confiança para proteger a estabilização das expectativas daqueles que participam dos prélios eleitorais.

8. A ponderável vantagem do candidato já titular de cargo eletivo, ante a constante exposição na mídia e presença em eventos, não é capaz de tisnar de inconstitucionalidade o instituto da reeleição, porque há mecanismos no sistema eleitoral para coibir o uso abusivo do poder, bem como garantir a moralidade no exercício dos mandatos e a legitimidade do pleito, destacado o importante papel da Justiça Eleitoral nesse mister.

9. Constitucionalidade dos arts. 73, § 2º e 76 da Lei nº 9.504/1997:

9.1 A permissão para o Presidente da República, em campanha para a reeleição, utilizar o transporte oficial tem fundamento na garantia da segurança do Chefe de Estado e está condicionada ao ressarcimento das despesas pelo partido a que esteja vinculado o candidato.

9.2 Do mesmo modo, é autorizada a utilização, por qualquer candidato à reeleição a cargo do Poder Executivo, das residências oficiais para realização de contatos, encontros e reuniões, desde que não tenha caráter de ato público, por se tratar de bem público afetado ao uso particular, permitida a utilização compatível com a natureza residencial

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ADI 1805 / DF

do imóvel, em uma interpretação consentânea com a ideia de casa enquanto “asilo inviolável do indivíduo” (art. , XI, da CF).

10. Conclusão pela constitucionalidade da previsão de reeleição dos chefes do Poder Executivo para um único mandato subsequente, sem desincompatibilização do cargo , uma vez resguardados os princípios republicano e democrático, bem assim garantida a igualdade na disputa dos cargos e a continuidade administrativa.

11. Adotado, sob o primado da constitucionalidade das leis, juízo de deferência às escolhas políticas do parlamento exercidas dentro das margens de conformação compatíveis com o texto constitucional.

12. Sem embargo da compreensão pela constitucionalidade do instituto, importante pontuar que o debate acerca da legitimidade político-jurídica da reeleição, bem como da necessidade ou não de desincompatibilização cabe ao Congresso Nacional, necessário o diálogo com o Poder Legislativo para aprimorar os mecanismos de proteção da democracia.

13. Ação julgada improcedente , confirmada a medida cautelar.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal em, confirmando a medida cautelar, julgar improcedente o pedido formulado na ação direta de inconstitucionalidade, nos termos do voto da Relatora e por maioria de votos, vencidos os Ministros Marco Aurélio e Cármen Lúcia, em sessão virtual do Pleno de 13 a 20 de novembro de 2020, na conformidade da ata do julgamento.

Brasília, 24 de novembro de 2020.

Ministra Rosa Weber

Relatora

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23/11/2020 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 1.805 DISTRITO FEDERAL

RELATORA : MIN. ROSA WEBER

REQTE.(S) : PARTIDO DEMOCRÁTICO TRABALHISTA - PDT

ADV.(A/S) : HUGO LEAL MELO DA SILVA

REQTE.(S) : PARTIDO DOS TRABALHADORES - PT

ADV.(A/S) : LUIZ ALBERTO DOS SANTOS

REQTE.(S) : PARTIDO COMUNISTA DO BRASIL - PC DO B

ADV.(A/S) : PAULO MACHADO GUIMARAES

REQTE.(S) : PARTIDO LIBERAL - PL

ADV.(A/S) : RONALDO JORGE ARAUJO VIEIRA JUNIOR

INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

INTDO.(A/S) : MESA DA CÂMARA DOS DEPUTADOS

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

INTDO.(A/S) : MESA DO SENADO FEDERAL

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

INTDO.(A/S) : TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

RELATÓRIO

1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de concessão de medida cautelar, proposta pelo Partido Democrático Trabalhista – PDT, pelo Partido dos Trabalhadores – PT, pelo Partido Comunista do Brasil – PCdoB e pelo Partido Liberal – PL, contra o § 5º do art. 14 da Constituição Federal, nos termos propostos pelo art. 1º da Emenda Constitucional nº 16/97, de 05 de junho de 1997; os arts. 73, § 2º, e 76 da Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997, que “estabelece normas paras as eleições”, e as resoluções do Tribunal Superior Eleitoral nº 19.952, 19.953, 19.954 e 19.955, todas de 02 de setembro de 1997.

2. Os requerentes aduzem que há afronta ao art. 1º, inciso V; art. 5º, inciso LV e § 2º; art. 14 §§ 6º, 7º, 9º; art. 17; art. 37; art. 60, § 4º, inciso IV, da

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ADI 1805 / DF

Constituição da Republica.

Discorrem, preliminarmente, sobre a possibilidade de se contestar emendas constitucionais em sede de controle abstrato de constitucionalidade, justificando a impugnação da Emenda Constitucional nº 16/97, ao argumento de que afrontados os limites materiais fixados na Constituição Federal.

Narram que a possibilidade de reeleição sempre foi vedada na história constitucional brasileira, visando a assegurar um processo eleitoral idôneo, isonômico, legítimo e normal e a impedir que o patrimônio público fosse direcionado a viabilizar a reeleição dos detentores de mandatos no Poder Executivo.

Explicam que, enquanto o § 5º do art. 14, antes da Emenda Constitucional nº 16/97, vedava a reeleição para cargos do Poder Executivo, o § 6º estabelece as condições de elegibilidade para que chefes do Poder Executivo possam concorrer a outros cargos, exigindo, para isso, a renúncia dos cargos ocupados até seis meses antes das eleições. Nesse mesmo sentido, o § 7º impede que parentes de detentores de cargochave no Poder executivo possam se candidatar a cargos públicos no Congresso Nacional. Apontam que todo esse sistema formado pelos §§ 5º, 6º e 7º do art. 14, que tutelam os bens jurídicos elencados no § 9º do mesmo artigo, foi rompido pela promulgação da Emenda Constitucional nº 16/97, que alterou apenas a redação do § 5º do art. 14, permitindo a reeleição dos detentores de mandado no Poder Executivo, silenciando quanto à necessidade de desincompatibilização do cargo no período dos seis meses que antecedem o pleito.

Arguem que, em face desse silêncio, disseminou-se a interpretação de que seria possível que o Presidente da República, os Governadores de Estado e do Distrito Federal e os Prefeitos concorressem à reeleição, sem a necessidade de se afastarem de seus respectivos cargos. Sustentam que essa interpretação é respaldada por diversos dispositivos da Lei nº 9.504/97, bem como pelo entendimento adotado pelo Tribunal Superior Eleitoral nas resoluções nº 19.952, 19.953, 19.954 e 19.955, decorrentes das respostas dadas, respectivamente, às consultas de nº 327 (Senador Freitas

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ADI 1805 / DF

Neto), nº 328 (Deputado Federal Nilson Gibson), nº 332 (Deputado Federal Cesar Bandeira) e nº 338 (Delegados Nacionais do PPB).

Refutam a tese de que o afastamento dos chefes do Poder Executivo no período anterior ao pleito caracterizaria interrupção da atividade administrativa, uma vez que o texto constitucional, no art. 37, caput e inciso I, preza pela impessoalidade nas ações de governo, de forma que a “continuidade administrativa desejada por todos, diz respeito à higidez e ao vigor das instituições e não à figura do governante que momentaneamente ocupa o cargo”. Prevista, ademais, a teor dos arts. 78 e subsequentes da Constituição Federal, a substituição dos chefes do Poder Executivo no caso de renúncia e afastamentos em geral, não prejudicando a manutenção da atuação administrativa.

Constatam, ainda, que, em resposta às consultas retromencionadas, que tratavam da necessidade de afastamento dos titulares dos cargos do Executivo para que os parentes pudessem concorrer a cargos políticos, o Tribunal Superior Eleitoral se manifestou no sentido de que a redação do § 7º do art. 14 da Constituição Federal não teria sido afetado pela alteração do § 5º do art. 14 da Constituição empreendida pela Emenda Constitucional nº 16/97.

Sustentam que o citado entendimento teria configurado uma situação anti-isonômica, visto que “admite-se a possibilidade de reeleição sem que seja necessária a desincompatibilização do detentor do mandato de Chefe do Poder Executivo, ao passo que seus parentes ficam inelegíveis se o detentor do mandato exercê-lo dentro dos seis meses que antecedem as eleições”. Defendem que a solução para a referida situação é estender as restrições previstas no § 6 º do art. 14 ao § 5º do mesmo artigo, já que são exigências previstas expressamente no texto constitucional.

No ponto, ressaltam que ambos os dispositivos normativos tratam de hipóteses de elegibilidade, sendo irrazoável o entendimento de que “para situação menos gravosa para a administração pública e para a legitimidade do processo eleitoral - candidatura a outros cargos – há a previsão de renúncia como condição de elegibilidade, enquanto que para a situação mais gravosa e que concentra maiores riscos para a molaridade pública e para a lisura do processo

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eleitoral – candidatura para os mesmos cargos, ou seja, a reeleição – tem sido admitida interpretação mais permissiva, não sendo prevista qualquer condição para o seu implemento”.

Anotam, ainda, que o afastamento para concorrer à reeleição deveria ser pela renúncia e não pela desincompatibilização, dada a intenção do constituinte de evitar que os ressentimentos do chefe do Poder Executivo que fosse derrotado em uma eleição e retornasse ao cargo influíssem negativamente na sua formação de vontade.

Ponderam que, embora a intenção da Emenda Constitucional nº 16/97 seja evitar a exclusão discriminatória dos detentores de cargos do Poder Executivo de participar do processo eleitoral para concorrer aos mesmos cargos que ocupam, a tentativa de prestigiar a isonomia não pode violar outros preceitos constitucionais como a normalidade, a legitimidade do processo eleitoral, a moralidade pública e o pluripartidarismo.

Observam que a permanência no cargo viola o princípio da moralidade administrativa, gerando distorções e favorecimentos intoleráveis ao processo eleitoral. Citam, como exemplo de privilégio, o § 2º do art. 73 e o art. 76, cuja leitura “permite o uso em campanha de transporte oficial pelo Presidente da República, bem como autoriza a utilização da residência oficial pelo Presidente e Vice-Presidente, Governadores e Vice-Governadores candidatos à reeleição”.

Destacam, também a maior visibilidade dos candidatos detentores de mandato durante a campanha, em razão da potencialização da exploração eleitoral de atos do governo e da disposição de recursos orçamentários e manifestações públicas, assim como “a possibilidade de edição ilimitada, no nível federal, de medidas provisórias, que no período de seis meses antes das eleições, pode significar mudança estrutural na vida política, econômica e social do país direcionada a produzir dividendos político-eleitorais em prejuízo da isonomia do processo eleitoral e da segurança jurídica”.

Em relação à afronta ao princípio do pluripartidarismo, declaram que “ao viabilizar um favorecimento desproporcional aos candidatos detentores de mandatos, restringe-se, dissimuladamente, o espectro de opções político

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partidárias, fazendo com que três ou quatro agremiações partidárias que têm a possibilidade de utilização dos recursos de poder ganhem maior visibilidade e notoriedade perante o eleitorado”.

Asseveram que, em razão da inobservância dos referidos princípios constitucionais, restam também violados os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade e, consequentemente, o do devido processo material, uma vez que o § 5º do art. 14 da Constituição Federal e os demais atos normativos impugnados, ao tentarem assegurar a todos a participação no processo eleitoral e, portanto, evitar a discriminação: (i) geraram mais desigualdade em relação aos outros candidatos; (ii) excederam os limites necessários para a obtenção do fim desejado, visto que “a previsão da possibilidade da reeleição com a necessidade do afastamento nos seis meses que antecedem o pleito seria mais do que suficiente para a consecução do fim colimado”; e (iii) consideraram apenas o interesse dos candidatos à reeleição no Poder Executivo, não apreciando o interesse dos outros candidatos, bem como do corpo eleitoral.

Dessa forma, concluem os requerentes que não estariam demandando uma interpretação restritiva dos direitos políticos dos chefes do Executivo Federal, Estadual, Distrital e Municipal, mas impedindo “uma interpretação restritiva de direitos fundamentais de todos os candidatos que não exerçam mandato eletivo”.

3. Requerem seja concedida medida cautelar para conferir, desde logo, interpretação conforme à Constituição ao § 5º do art. 14 da Constituição Federal, assim como para suspender imediatamente a eficácia do § 2º do art. 73 e do art. 76 da Lei nº 9.504/97 e das Resoluções do Tribunal Superior Eleitoral nº 19.952, 19.953, 19.954, 19.955, todas de 02 de setembro de 1997.

Reputam presentes os requisitos da probabilidade do direito, diante das violações do texto constitucional demonstradas ao longo da inicial, e do perigo da demora na prestação jurisdicional, que se configuraria tanto genericamente, face a necessidade de se conformar, desde logo, os atos impugnados ao texto constitucional, quanto especificamente, ante o fato de que, caso acolhida a tese dos requerentes, seria necessário que os

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titulares de mandato eletivo e candidatos à reeleição renunciassem a seus cargos até seis meses antes do pleito, no dia 03 de maio de 1998.

Ao final, pugnam pela procedência da ação direta de inconstitucionalidade para que, confirmando a medida cautelar:

a) seja conferida interpretação conforme à Constituição Federal ao § 5º de seu art. 14, sem redução de texto, intencionando fixar exegese segundo a qual aplica-se a este dispositivo, a mesma condição de elegibilidade contida na parte final do § 6 º do art. 14 da Carta Magna;

b) seja declarada a inconstitucionalidade, com suspensão de eficácia, do § 2º do art. 73 e do art. 76, ambos da Lei nº 9.504/97; e

c) seja declarada a inconstitucionalidade, com suspensão da eficácia, das Resoluções do Tribunal Superior Eleitoral nº 19.952, 19.953, 19.954, 19.955, todas de 02 de setembro de 1997.

4. Em 26 de março de 1998, este Supremo Tribunal Federal, por votação unânime, não conheceu da ação direta quanto às resoluções do Tribunal Superior Eleitoral e, na parte que conheceu, indeferiu, por maioria, o pedido de medida cautelar, em conformidade com o voto do Ministro relator Néri da Silveira.

Para adequada compreensão da controvérsia constitucional, transcrevo a ementa do julgado colegiado em sede de medida cautelar:

EMENTA: - Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Art. 14, § 5º, da Constituição, na redação dada pela Emenda Constitucional nº 16/1997. 3. Reeleição do Presidente da República, dos Governadores de Estado e do Distrito Federal e dos Prefeitos, bem como dos que os hajam sucedido ou substituído no curso dos mandatos, para um único período subsequente. 4. Alegação de inconstitucionalidade a) da interpretação dada ao parágrafo 5º do art. 14 da Constituição, na redação da Emenda Constitucional nº 16/1997, ao não exigir a renúncia aos respectivos mandatos até seis meses antes do pleito, para o titular concorrer à reeleição; b) do § 2º do art. 73 e do art. 76, ambos da Lei nº 9.504, de 30.7.1997; c) das Resoluções do Tribunal Superior Eleitoral nºs 19.952, 19.953, 19.954 e 19.955, todas de 2.9.1997, que responderam, negativamente, a consultas

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sobre a necessidade de desincompatibilização dos titulares do Poder Executivo para concorrer à reeleição. 5. Não conhecimento da ação direta de inconstitucionalidade, no que concerne às Resoluções referidas do TSE, em respostas a consultas, porque não possuem a natureza de atos normativos, nem caráter vinculativo. 6. Na redação original, o § 5º do art. 14 da Constituição era regra de inelegibilidade absoluta. Com a redação resultante da Emenda Constitucional nº 16/1997, o § 5º do art. 14 da Constituição passou a ter a natureza de norma de elegibilidade. 7. Distinção entre condições de elegibilidade e causas de inelegibilidade. 8. Correlação entre inelegibilidade e desincompatibilização, atendendo-se esta pelo afastamento do cargo ou função, em caráter definitivo ou por licenciamento, conforme o caso, no tempo previsto na Constituição ou na Lei de Inelegibilidades. 9. Não se tratando, no § 5º do art. 14 da Constituição, na redação dada pela Emenda Constitucional nº 16/1997, de caso de inelegibilidade, mas, sim, de hipótese em que se estipula ser possível a elegibilidade dos Chefes dos Poderes Executivos, federal, estadual, distrital, municipal e dos que os hajam sucedido ou substituído no curso dos mandatos, para o mesmo cargo, para um período subsequente, não cabe exigir-lhes desincompatibilização para concorrer ao segundo mandato, assim constitucionalmente autorizado. 10. Somente a Constituição poderia, de expresso, estabelecer o afastamento do cargo, no prazo por ela definido, como condição para concorrer à reeleição prevista no § 5º do art. 14, da Lei Magna, na redação atual. 11. Diversa é a natureza da regra do § 6º do art. 14 da Constituição, que disciplina caso de inelegibilidade, prevendo se, aí, prazo de desincompatibilização. A Emenda Constitucional nº 16/1997 não alterou a norma do § 6º do art. 14 da Constituição. Na aplicação do § 5º do art. 14 da Lei Maior, na redação atual, não cabe, entretanto, estender o disposto no § 6º do mesmo artigo, que cuida de hipótese distinta. 12. A exegese conferida ao § 5º do art. 14 da Constituição, na redação da Emenda Constitucional nº 16/1997, ao não exigir desincompatibilização do titular para concorrer à reeleição, não

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ofende o art. 60, § 4º, IV, da Constituição, como pretende a inicial, com expressa referência ao art. , § 2º, da Lei Maior. 13. Não são invocáveis, na espécie, os princípios da proporcionalidade e razoabilidade, da isonomia ou do pluripartidarismo, para criar, por via exegética, cláusula restritiva da elegibilidade prevista no § 5º do art. 14, da Constituição, na redação da Emenda Constitucional nº 16/1997, com a exigência de renúncia seis meses antes do pleito, não adotada pelo constituinte derivado. 14. As disposições do art. 73, § 2º, e 76, da Lei nº 4.504/1997, hão de ser visualizadas, conjuntamente com a regra do art. 14, § 5º, da Constituição, na redação atual. 15. Continuidade administrativa e reeleição, na concepção da Emenda Constitucional nº 16/1997. Reeleição e não afastamento do cargo. Limites necessários no exercício do poder, durante o período eleitoral, sujeito à fiscalização ampla da Justiça Eleitoral, a quem incumbe, segundo a legislação, apurar eventuais abusos do poder de autoridade ou do poder econômico, com as consequências previstas em lei. 16. Não configuração de relevância jurídica dos fundamentos da inicial, para a concessão da liminar pleiteada, visando a suspensão de vigência, até o julgamento final da ação, das normas infraconstitucionais questionadas, bem assim da interpretação impugnada do § 5º do art. 14 da Constituição, na redação da Emenda Constitucional nº 16/1997, que não exige de Chefe de Poder Executivo, candidato à reeleição, o afastamento do cargo, seis meses antes do pleito. 17. Ação direta de inconstitucionalidade conhecida, tão-só, em parte, e indeferida a liminar na parte conhecida (ADI 1805 MC, Relator (a): Min. NÉRI DA SILVEIRA, Tribunal Pleno, julgado em 26/03/1998, DJ 14-11-2003 PP-00014 EMENT VOL-02132-12 PP-02272)

5. Solicitadas informações, a Câmara dos Deputados aponta inexistir qualquer violação de direito ou de garantia individual em razão da emenda constitucional sob análise. Dessa forma, refere que “não havendo, portanto, qualquer vício na tramitação da norma que se pretende eivada de

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inconstitucionalidade, nem sendo violada qualquer limitação explícita ou implícita impostas pelo constituinte originário, impossível, pois, o objeto da Ação Direta ora em apreço”.

Reputa como correta a interpretação conferida à norma constitucional pelo legislador infraconstitucional na elaboração da Lei nº 9.504/97 e pelo Tribunal Superior Eleitoral nas resoluções impugnadas, visto que a exigência de renúncia ou de desincompatibilização para concorrer à reeleição só poderia ser operada de maneira expressa pelo legislador, por se tratar de restrição a direitos políticos.

Ressalta que o uso indevido de recursos governamentais em prol de um candidato durante as eleições poderia ocorrer em favor de outros candidatos apoiados pelo Prefeito, Governador ou Presidente da República, bem como um candidato poderia renunciar ao cargo e seu substituto utilizar da máquina administrativa para auxiliar sua reeleição, ou ainda pelo fato de que esse comportamento abusivo poderia começar desde o primeiro dia de gestão do governante, não sendo necessário esperar os últimos seis meses antes da eleição para fazê-lo.

Aduz que o objetivo da introdução do instituto da reeleição foi justamente homenagear a continuidade administrativa, sendo ilógico defender interpretação que exija a renúncia do governante seis meses antes do pleito. Agrega que “a reeleição sem que seja obrigado a renunciar ao cargo é a lógica dominante nos países de regime presidencialista que admitem a recondução a mandato consecutivo dos detentores desse tipo de cargo”.

6. O Senado Federal defende que a alteração levada a cabo pelo Congresso Nacional, cujo resultado consistiu na Emenda Constitucional 16, ao introduzir a possibilidade de reeleição, prestigiou a continuidade administrativa. Assim, a interpretação tencionada pelos requerentes estaria a contrariar não somente o texto expresso da Constituição, como também o próprio espírito dessa alteração.

Afirma que o país já possui instituições fortes o suficiente para fiscalizar e controlar as ações do governante candidato, impedindo o uso indevido da máquina administrativa com o intuito de garantir sua reeleição.

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Critica a forma como a impessoalidade foi invocada pelos requerentes ao argumento de que “tutelada expressamente pelo caput do artigo 37 da Carta Maior significa que o objeto da ação governamental não pode,

o arrepio do princípio da isonomia, beneficiar determinados indivíduos; jamais pretende a Constituição dizer, como afirmam os Requerentes, que as idéias e convicções pessoais do governante, mesmo legitimadas pelos votos que o elegeram, nada representam em face da máquina administrativa”.

Entende que a reeleição não fere o princípio republicano, porquanto permitida para um único período subsequente, permitindo assim a rotatividade do governo, adotado o instituto, como regra, nas grandes democracias do cenário mundial. Por fim, assevera que “o ‘sistema constitucional de inelegibilidades’ mencionado pelos Requerentes não constitui cláusula pétrea, podendo perfeitamente ser alterado por emenda à constituição”, de modo que a não exigência de descompatibilização na hipótese de elegibilidade do § 5º do art. 14 configura um silêncio eloquente do legislador.

7. O Presidente da República acusa, preliminarmente, os requerentes de, ao não pedirem a pura e simples inconstitucionalidade dos atos normativos impugnados, dissimularem um pedido de declaração de constitucionalidade, conforme seus interesses, ausente legitimidade ad causam, a teor do § 4º do art. 103 da Constituição Federal.

No mérito, assinala presentes diferenças suficientes entre as hipóteses do § 5º e do § 6º do art. 14 a justificar a diversidade de tratamento da matéria conferida pelo legislador, não violado o princípio da isonomia. Repara que a permissão de reeleição visa a assegurar a continuidade de um programa de governo, de forma que se afigura “um contra-senso que para se conseguir a continuidade tenha de passar pelo descontínuo; que para obter a permanência do mandato tenha de interromper-se o mandato”.

Quanto ao § 2º do art. 73 da lei nº 9.504/97, defende que “é intuitivo que os candidatos possam usar os imóveis em que residem para os encontros a que se refere a lei. O imóvel é público, sim, mas, está afetado a uso particular. Via de regra, ninguém pode ocupar próprio do Estado, mas quando a lei permite a

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Relatório

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agente público usá-lo para residência, está pressuposto que lá se podem praticar quiser atos que, não sendo ilegais, se compatibilizem com o status residencial do imóvel ”.

Em relação ao art. 76 da referida lei, que permite ao Presidente da República o uso de transporte oficial durante a campanha, desde que ressarcidas as despesas, alega que a norma “tem pleno amparo na segurança que deve cercar o Presidente da República em seus deslocamentos”.

8. A Advocacia-Geral da União se manifesta pelo não cabimento do controle de constitucionalidade da Emenda Constitucional impugnada, ausente violação material ou formal dos requisitos previstos no art. 60 da Constituição Federal. Refere inadmissível a interpretação conforme à Constituição ao entendimento de que foi a intenção do legislador que as restrições previstas no § 6 º do art. 14 não fossem aplicáveis aos casos de reeleição para cargos do Poder Executivo.

No mérito, entende improcedentes as alegações dos requerentes, não violados o princípio da isonomia, “visto que há diferença substancial entre as funções dos cargos executivos e os demais cargos eletivos, consubstanciada na necessidade de continuidade dos serviços, o que autoriza a adoção do tratamento diferenciado imposto pela Emenda Constitucional impugnada”, nem o princípio da razoabilidade, ante o fato de que “a adoção do princípio da continuidade administrativa revela a adequação da norma (...) sendo certo que o princípio da proporcionalidade também foi observado, uma vez que o referido texto constitucional tratou iguais com igualdade e desiguais com desigualdade ”.

Em relação aos princípios da moralidade e da probidade administrativa, profere que o “que poderá vir a ferir o princípio da probidade administrativa e da moralidade é a utilização concreta da máquina administrativa, pelo candidato, e não a previsão constitucional abstrata de reeleição para cargos executivos sem a desincompatibilização. Ressalta-se, ainda, que a ocorrência eventual de fatos dessa natureza são qualificados de ilícitos pela legislação eleitoral em vigor, que prevê formas de coibição e punição”.

Também nega violação dos §§ 6º e do art. 14 da Constituição da Republica, pois tratam de hipóteses de elegibilidade distintas da do § 5º do citado artigo. Quanto à ofensa ao princípio do pluripartidarismo, aduz

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Relatório

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que “os partidos políticos continuarão se organizando com base nesse princípio, devido ao caráter pluralista de que reveste a própria organização da sociedade brasileira”

9. A Procuradoria-Geral da República opina pela improcedência do pedido. Afirma que “não há elementos nos autos que comprovem a não observância de todos os requisitos exigidos no art. 60 da Constituição, seja, sob o aspecto formal, seja sobre o aspecto material”, bem como que “a matéria contida na norma que sofreu alteração, mediante emenda constitucional, não se enquadra dentro daquelas que a constituição considera inalteráveis, ou seja, cláusulas pétreas”. Tampouco observa ofensa dos atos normativos impugnados aos princípios da isonomia, do pluralismo político, do pluripartidarismo, da razoabilidade e proporcionalidade, da probidade administrativa e da moralidade

Entende que o pedido dos requerentes, para que seja conferida interpretação conforme à Constituição ao § 5º do art. 14, “não encontra respaldo no texto expresso da Constituição, como também não traduz a vontade do legislador derivado. Nota-se que o § 5º trata de eleição para o mesmo cargo, e o § 6º regula eleição para outros cargos. Existe, portanto, diferença suficiente a inibir o tratamento igual para ambas as situações como pretendem os autores da presente ação”.

Relatados os principais elementos argumentativos do processo .

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23/11/2020 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 1.805 DISTRITO FEDERAL

VOTO

A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER (Relatora):

1. Senhor Presidente, transcrevo o teor dos preceitos legais submetidos a controle de constitucionalidade:

Constituição Federal

Art. 14.

§ 5º O Presidente da República, os Governadores de Estado e do Distrito Federal, os Prefeitos e quem os houver sucedido, ou substituído no curso dos mandatos poderão ser reeleitos para um único período subsequente. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 16/1997)

Lei nº 9.504/1997

Art. 73.

§ 2º A vedação do inciso I do caput não se aplica ao uso, em campanha, de transporte oficial pelo Presidente da República, obedecido o disposto no art. 76, nem ao uso, em campanha, pelos candidatos à reeleição de Presidente e VicePresidente da República, Governador e Vice-Governador de Estado e do Distrito Federal, Prefeito e Vice-Prefeito, de suas residências oficiais para realização de contatos, encontros e reuniões pertinentes à própria campanha, desde que não tenham caráter de ato público.

Art. 76. O ressarcimento das despesas com o uso de transporte oficial pelo Presidente da República e sua comitiva em campanha eleitoral será de responsabilidade do partido político ou coligação a que esteja vinculado.

Resoluções do TSE nºs 19.952, 19.953, 19.954 e 19.955, todas de 2.9.1997.

Resoluções decorrentes das respostas dadas às consultas

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nºs 327, 328, 332 e 338, cujas ementas tem o seguinte teor:

“1. Reeleição. Desincompatibilização. 2. Constituição, art. 14, § 5º, na redação introduzida pela Emenda Constitucional nº 16, de 4 de junho de 1997. 3. O art. 14, § 5º, da Constituição, na redação da Emenda Constitucional nº 16/1997, é norma que prevê hipótese de elegibilidade do Presidente da República, dos Governadores de Estado e do Distrito Federal e dos Prefeitos, bem como dos que os hajam sucedido ou substituído no curso dos mandatos, para um único período subsequente; a natureza de regra de elegibilidade não se modifica pelo fato de dispor que a reeleição é para um único período subsequente. 4. Na redação original, o parágrafo 5º do art. 14 da Constituição de 5 de outubro de 1988 previa, ao contrário, regra de inelegibilidade absoluta. 5. Distinção entre condições de elegibilidade e causas de inelegibilidades. Inelegibilidades de previsão constitucional e casos de inelegibilidades estabelecidos em lei complementar, de conformidade com o art. 14, § 9º, da Constituição Federal. 6. Inelegibilidade e desincompatibilização. A jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral tem assentado correlação entre inelegibilidade e desincompatibilização, que se atende pelo afastamento do cargo ou função, em caráter definitivo ou por licenciamento, conforme o caso, no tempo previsto na Constituição ou na Lei de Inelegibilidades. 7. Não se tratando, no § 5º do art. 14 da Constituição, na redação da Emenda Constitucional nº 16/1997, de caso de inelegibilidade, mas, sim, de hipótese em que se garante elegibilidade dos Chefes dos Poderes Executivos federal, estadual, distrital, municipal e dos que os hajam sucedido ou substituído no curso dos mandatos, para o mesmo cargo, para um período subsequente, bem de entender é que não cabe exigir-lhes desincompatibilização para concorrer ao segundo mandato, assim constitucionalmente autorizado. 8. Cuidando-se de caso de elegibilidade, somente a Constituição poderia, de expresso, estabelecer o afastamento no prazo por ela estipulado, como condição para concorrer à reeleição prevista no § 5º do art. 14, da Lei Magna, na redação atual. 9. O § 5º do art. 14 da Constituição em vigor, por via de compreensão, assegura, também, ao Vice-Presidente da República,

os Vice-Governadores e aos Vice-Prefeitos a elegibilidade aos mesmos cargos, para um único período subsequente. 10. Consulta que se

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responde, negativamente, quanto à necessidade de desincompatibilização dos titulares dos Poderes Executivos federal, estadual, distrital ou municipal, para disputarem a reeleição, solução que se estende aos Vice-Presidente da República, Vice-Governador de Estado e do Distrito Federal e Vice-Prefeito.”

I - LEGITIMIDADE

2. De plano, reconheço a ampla legitimidade ad causam do Partido Democrático Trabalhista (PDT), do Partido dos Trabalhadores (PT), do Partido Comunista do Brasil (PCdoB) e do Partido Liberal (PL), a teor do art. 103, VIII, da Constituição, desnecessária a demonstração da pertinência temática, consoante jurisprudência consolidada desta Casa (ADI 1.407-MC, Relator Ministro Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJ de 24.11.2000).

II - DELIMITAÇÃO DO OBJETO DA AÇÃO

3. Quanto ao objeto da ação, rememoro que o Plenário deste Supremo Tribunal, ao exame da medida cautelar, a partir do voto proferido pelo então Relator, Ministro Néri da Silveira, procedido ao juízo de admissibilidade, não conheceu da ação quanto às resoluções do Tribunal Superior Eleitoral.

As resoluções ora impugnadas decorreram de respostas dadas pelo Tribunal Superior Eleitoral às consultas nºs 327, 328, 332 e 338, cuja temática, embora em parte coincidente com a da presente ação direta – questionamentos acerca da necessidade de desincompatibilização dos titulares do Poder Executivo para disputarem a reeleição –, a ela não se submete enquanto objeto de controle concentrado, por se tratar de ato de interpretação, afastada a natureza normativa.

Com efeito, as respostas dadas às consultas, formuladas em tese, se inserem no exercício de competência específica da Corte Eleitoral, prevista no art. 23, XII, do Código Eleitoral e configuram ato interpretativo, ausente qualquer coeficiente de normatividade que possa

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qualificá-las como ato normativo primário, daí por que insuscetível de ser apreciado em sede de controle abstrato, verbis:

“Art. 23. Compete, ainda, privativamente, ao Tribunal Superior: [...]

XII – responder, sobre matéria eleitoral, às consultas que lhe forem feitas em tese por autoridade com jurisdição federal ou órgão nacional de partido político.”

Nessa linha, destaco precedente desta Suprema Corte, em que não conhecida a ação direta de inconstitucionalidade:

“Tendo sido o dispositivo impugnado fruto de resposta à consulta regularmente formulada por parlamentares no objetivo de esclarecer o disciplinamento das coligações tal como previsto pela Lei 9.504/97 em seu art. , o objeto da ação consiste, inegavelmente, em ato de interpretação”. (ADI 2626, Relator Ministro Sidney Sanches, Redatora para o acórdão Ministra Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ de 5.3.2004).

De toda forma, ainda que se pudesse cogitar, em ulterior desdobramento, de potencial violação da Constituição, ressalto que o dispositivo constitucional interpretado pelo TSE corresponde ao impugnado na presente ação.

4. O objeto desta ação está adstrito, portanto, à análise do art. 14, § 5º, da Constituição – alterado pela EC nº 16/1997 para permitir a reeleição aos ocupantes de cargos do Poder Executivo – bem como dos arts. 73, § 2º e 76 da Lei nº 9.504/1997.

No que diz com o dispositivo constitucional impugnado, esclareço que os autores não se insurgem quanto à possibilidade de reeleição, limitada a irresignação à ausência de previsão expressa de desincompatibilização para concorrer aos mesmos cargos, pugnando por interpretação conforme à Constituição para que contenha a mesma hipótese de inelegibilidade contida na parte final do § 6º do art. 14 da Constituição.

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III - PANORAMA HISTÓRICO ACERCA DA REELEIÇÃO

5. A fim de traçar um panorama histórico e melhor situar o debate, relembro que o Brasil possuía uma tradição política e jurídica – desde a primeira Constituição da Republica de 1891 até a Constituição de 1988 – de vedação constitucional de reeleição para os detentores de mandato do Poder Executivo, introduzido o instituto pela primeira vez em uma Constituição Brasileira com a EC nº 16/1997.

6. A Constituição de 1891, diante do rompimento com o regime monárquico anterior, marcado pela continuidade e hereditariedade do titular do poder, previu expressamente no art. 43, que o Presidente não poderia ser reeleito para o período imediato, com o propósito de legitimar o novo regime político:

“Art 43 - O Presidente exercerá o cargo por quatro anos, não podendo ser reeleito para o período presidencial imediato.”

Buscava-se, naquele momento, a descentralização do poder, bem assim a transitoriedade dos cargos, uma vez que uma das características mais marcantes da forma republicana é a limitação temporária do poder.

A Constituição de 1934 vedava a reeleição consecutiva para Presidente da República, ao permitir, no art. 52, nova eleição para o mesmo cargo somente após o decurso de quatro anos da cessação do mandato:

“Art 52 - O período presidencial durará um quadriênio, não podendo o Presidente da República ser reeleito senão quatro anos depois de cessada a sua função, qualquer que tenha sido a duração desta.”

Por sua vez, a Constituição de 1937 não vedava expressamente a reeleição, mas continha previsão acerca da indicação do sucessor do Presidente. Já a Constituição de 1946 vedou expressamente a reeleição no art. 82 e a Constituição de 1967 continha a referida previsão no art. 77, § 3º. Seguindo a tradição, a Constituição de 1988, antes da alteração promovida pelo poder constituinte reformador, vedava expressamente,

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no art. 82, a reeleição do Presidente da República sem limitar, todavia, a quantidade de mandatos, desde que não exercidos sucessivamente. Confira-se:

Constituição 1946:

“Art. 82. O Presidente e o Vice-Presidente da República exercerão o cargo por quatro anos.”

Constituição 1967:

“Art. 77. § 3º - O mandato do Presidente da República é de quatro anos.”

Constituição 1988 (antes da EC nº 16/1997:

“Art. 82. O mandato do Presidente da República é de quatro anos, vedada a reeleição para o período subsequente, e terá início em 1º de janeiro do ano seguinte ao da sua eleição.”

IV - A ALTERAÇÃO PROMOVIDA PELA EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 16/1997

7. A EC nº 16/1997, ao prever de forma inovadora no ordenamento jurídico a reeleição para um único período subsequente dos detentores de cargos no Poder Executivo, foi, desde o início, alvo de acirradas críticas quanto à sua constitucionalidade, tanto no meio político quanto jurídico.

Com efeito, a referida emenda descontinuou a tradição, permitindo, no § 5º do art. 14 da Constituição, a viabilidade de uma reeleição imediata para os chefes do Poder Executivo.

8. Concebida como instrumento para o aprimoramento da democracia presidencial, a justificação do Projeto de Emenda Constitucional – apresentada pelo então deputado Mendonça Filho – apontou que a reeleição conferiria efetividade ao exercício do poder, pois, ao privilegiar a continuidade administrativa , permitiria a implementação de uma proposta de governo consistente e voltada para o futuro.

O documento aludiu, ainda, ao princípio da participação popular , que propiciaria ao povo um juízo de aprovação ou reprovação tanto do programa partidário quanto do agente executor do programa:

“A exigência de renúncia prévia pode, com efeito, impedir a

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continuidade administrativa. A obrigatoriedade de renúncia do substituto implica, por outro lado, a formação de uma segunda chapa para a reeleição, o que tumultua o processo de negociação intrapartidária para a escolha de candidaturas.

Entendemos que o amadurecimento do processo democrático passa pelo instituto da reeleição, entendido este aqui como um fator importante de constituição de corpos administrativos estáveis. À população brasileira deve ser dada a opção de decidir pela continuidade de uma administração bem-sucedida, como já acontece na maioria dos países. Além disso, cria-se, com isso, a efetiva possibilidade de se levar a efeito o cumprimento de metas governamentais de médio prazo, o que se torna praticamente impossível no sistema atual”.

9. Por outro lado, questionou-se o possível desrespeito ao princípio republicano , uma vez que dificultaria a alternância do poder. Contudo, a principal crítica se direcionava à violação do princípio da isonomia entre os demais postulantes ao cargo, já que haveria uma suposta vantagem do titular do cargo, ante o uso da máquina administrativa durante a campanha, notadamente diante da ausência de desincompatibilização.

10. Vê-se, pois, que a matéria é controvertida, cuja análise exige a ponderação de valores de envergadura constitucional.

V - CONSTITUCIONALIDADE DA AUSÊNCIA DE DESINCOMPATIBILIZAÇÃO SOB O PRISMA DAS CONDIÇÕES DE ELEGIBILIDADE E CAUSAS DE INELEGIBILIDADE

11. Diante do novo cenário e a par das opiniões conflitantes quanto à reeleição, sobretudo no que diz com a necessidade de desincompatibilização, tanto a Corte Eleitoral – ao exame das resoluções decorrentes de respostas às consultas que, como dito alhures, foram excluídas do objeto da presente ação – quanto este Supremo Tribunal – ao julgamento da medida cautelar deste feito – situaram a permissão de reeleição no campo da elegibilidade e não da inelegibilidade, razão pela qual afastaram a necessidade de desincompatibilização.

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12. Como cediço, as condições de elegibilidade são pressupostos que devem ser preenchidos para que se possa concorrer à eleição – direito subjetivo de ser votado –, adequando-se o candidato ao regime jurídico do processo eleitoral.

As condições de elegibilidade estão enumeradas no art. 14, § 3º, da Magna Carta, mas também podem ser estipuladas em lei ordinária, quais sejam: nacionalidade brasileira; pleno exercício dos direitos políticos; alistamento eleitoral; domicílio eleitoral na circunscrição; filiação partidária; e idade mínima para exercício do cargo pleiteado.

De modo diverso, as inelegibilidades, que só podem ser estabelecidas pela Constituição ou por lei complementar (art. 14, § 9º, da CF), encerram hipóteses de impedimento para a candidatura e se referem à vida pregressa do candidato (art. , I, da LC nº 64/1990), ao exercício de um cargo, emprego ou função (art. , II a VII da LC nº 64/1990), ou ainda, à relação de parentesco (art. , § 3º, da LC nº 64/1990), caracterizando, portanto, situações que afetam a capacidade eleitoral passiva do cidadão.

Consoante sintetizado nas ADIs nºs 29, 30 e 4578, a “elegibilidade é a adequação do indivíduo ao regime jurídico – constitucional ou legal complementar – do processo eleitoral, consubstanciada no não preenchimento de requisitos ‘negativos’ (as inelegibilidades)” (Relator Ministro Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe de 29.6.2012).

Quanto à diferença entre condições de elegibilidade e causas de inelegibilidade, Antônio Carlos Mendes pontua, com propriedade, em manifestação doutrinária sobre o tema:

“A consequência material é idêntica à impossibilidade de apresentação da candidatura ao eleitorado. Elegibilidade e Inelegibilidade, porém, são institutos jurídicos distintos e não podem ser tomados, segundo o significado literal, como o verso e o reverso da mesma realidade normativa. A elegibilidade pressupõe a implementação das condições de outorga do Direito público subjetivo de ser votado. A inelegibilidade configura a existência de proibição que impossibilita a candidatura. A inelegibilidade visa à garantia da liberdade de voto. A elegibilidade tem como finalidade obter o voto livre” (MENDES, Antônio Carlos. Introdução à Teoria das

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Inelegibilidades. São Paulo: Malheiros, 1994, p. 108).

A inelegibilidade cominada decorre da prática de algum ilícito eleitoral – abuso de poder, captação ilícita de sufrágio, captação ilícita de recursos de campanha, condutas vedadas –, com o intuito de desequilibrar a disputa e favorecer algum candidato (vida pregressa) e gera o efeito jurídico de impedir a candidatura.

No que diz com as inelegibilidades relacionadas à atividade profissional ou política, bem como ao vínculo de parentesco – inelegibilidade inata, pois decorre de um fato jurídico lícito –, a desincompatibilização se apresenta como forma de reversão da situação que limita a capacidade eleitoral passiva do cidadão, já que com o afastamento do cargo ou da função o candidato readquire a elegibilidade.

13. Nesse sentido é que a Medida Cautelar proferida neste feito assentou que a norma contida no art. 14, § 5º, da CF disciplina uma hipótese de elegibilidade , porquanto, ao permitir a reeleição, confere elegibilidade aos já titulares de cargos do Poder Executivo para disputar mais um pleito de forma subsequente. E, como dito anteriormente, a desincompatibilização é prevista como forma de remover uma causa de inelegibilidade, isto é, de afastar um estado jurídico negativo provocado pela inelegibilidade, por isso não exigida para a situação em comento. Confira-se trecho da ementa:

“[...] 6. Na redação original, o § 5º do art. 14 da Constituição era regra de inelegibilidade absoluta. Com a redação resultante da Emenda Constitucional nº 16/1997, o § 5º do art. 14 da Constituição passou a ter a natureza de norma de elegibilidade. 7. Distinção entre condições de elegibilidade e causas de inelegibilidade. 8. Correlação entre inelegibilidade e desincompatibilização, atendendo-se esta pelo afastamento do cargo ou função, em caráter definitivo ou por licenciamento, conforme o caso, no tempo previsto na Constituição ou na Lei de Inelegibilidades. 9. Não se tratando, no § 5º do art. 14 da Constituição, na redação dada pela Emenda Constitucional nº 16/1997, de caso de inelegibilidade, mas, sim, de hipótese em que se estipula ser possível a elegibilidade dos Chefes dos Poderes Executivos, federal,

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estadual, distrital, municipal e dos que os hajam sucedido ou substituído no curso dos mandatos, para o mesmo cargo, para um período subsequente, não cabe exigir-lhes desincompatibilização para concorrer ao segundo mandato , assim constitucionalmente autorizado” (ADI 1805 MC, Rel. Ministro Néri da Silveira, Tribunal Pleno, DJ de 14.11.2003, destaquei).

Do voto, extraio a ilação de que a emenda constitucional “alterou regra de inelegibilidade absoluta, restritiva, pois, de direitos políticos, quanto a determinados exercentes de poder, para converter-se em disposição assecuratória de elegibilidade”.

Prosseguindo quanto à natureza da norma permissiva de reeleição, discorre o Relator, Ministro Néri da Silveira, fazendo referência ao voto proferido no Tribunal Superior Eleitoral, ao exame da Consulta nº 327 (Res.-TSE nº 19.952/1997), que “não se tendo, na Emenda Constitucional nº 16/1997, mantido hipótese de inelegibilidade, mas, ao contrário, criado caso de elegibilidade, não se fazia mister prazo de desincompatibilização, o que é próprio das situações em que o afastamento do cargo ou função se faz indispensável, no prazo previsto na Constituição ou na Lei das Inelegibilidades, para desobstruir a inelegibilidade”.

Nessa linha, viceja a lição de José Afonso da Silva de que a regra contida no § 5º do art. 14 da Constituição, “de conteúdo de direitos políticos negativos (inelegibilidade), se transformou em direitos positivos , ao assegurar o direito subjetivo de titulares daqueles mandatos executivos de participação no processo eleitoral subsequente para o mesmo cargo, mas uma única vez”. (SILVA, José Afonso da. Comentário Contextual à Constituição. 9ª ed. São Paulo: Malheiros, 2014, p. 228).

14. Cumpre ressalvar que a reeleição se apresentara como uma hipótese de inelegibilidade somente quanto a um terceiro mandato consecutivo no âmbito do Poder Executivo, eis que neste caso há vedação expressa da Constituição, independentemente das circunstâncias ou da duração dos mandatos exercidos, abrangendo também os que sucederam ou substituíram o titular, assegurada alternância do poder.

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VI - CONSTITUCIONALIDADE DA AUSÊNCIA DE DESINCOMPATIBILIZAÇÃO SOB O PRISMA DO PRINCÍPIO DA IGUALDADE

15. Consoante relatado, os requerentes apontam um conflito entre a necessidade de restrição expressa de direitos políticos e a isonomia no processo eleitoral, pleiteando a adoção do princípio da proporcionalidade para equacionar a controvérsia e tornar exigível a desincompatibilização, assim como o é na hipótese do § 6º do art. 14 da Constituição, não alterado pela emenda constitucional.

Considerando que a igualdade é um ideal de justiça a ser perseguido e um fator de legitimação dos sistemas políticos, necessário fazer uma diferenciação entre o caso sob exame e as hipóteses de desincompatibilização previstas na Constituição, para se concluir pela constitucionalidade da novel disposição.

16. O art. 14, § 6º, da CF exige a renúncia para que os titulares de mandatos no âmbito do Poder Executivo disputem a eleição para cargos diversos :

“Art. 14.

§ 6º Para concorrerem a outros cargos, o Presidente da República, os Governadores de Estado e do Distrito Federal e os Prefeitos devem renunciar aos respectivos mandatos até seis meses antes do pleito.”

Como se vê, as situações não são equiparáveis, já que a desincompatibilização prevista no citado § 6º é correlata a outro cargo, a justificar o tratamento díspar para os que se encontram em situações diversas.

Ao comentar o dispositivo Miguel Reale Júnior ressaltou a notória diferenciação:

“Também a interpretação literal da expressão comum ‘outros cargos’ não permite tergiversações, ou seja, a regra da desincompatibilização presente no parágrafo 6º do artigo 14 da Constituição refere-se a outros cargos e, logo, não aos mesmos cargos.” (REALE JR, Miguel. Reeleição no exercício do cargo. Folha online, São Paulo, 02 de fevereiro de 1997. In: <

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http://www1.folha.uol.com.br/fsp/1997/2/02/opiniao/8.html>.

Acesso em: 28 de agosto de 2020.)

Há, portanto, uma relação de pertinência lógica entre o critério de discrímen e a disparidade estabelecida no tratamento jurídico, prestigiada pela Constituição a continuidade administrativa , quando se tratar de eleição para o mesmo cargo.

O Ministro Nelson Jobim, que foi relator da Revisão Constitucional de 1993, ocasião em que já se discutia a respeito do tema, enfatizou que, admitida a reeleição para os cargos executivos, “seria inconsistente manterse a exigência de renúncia prévia”, pois “poderia originar uma perturbação desnecessária na continuidade administrativa”. De fato, haveria uma interrupção da gestão, por um curto período, apenas para que o candidato participasse da campanha eleitoral.

Na mesma linha, Miguel Reale Júnior pondera que “seria contraditório visar continuidade administrativa e ao mesmo tempo destroçá-la com a obrigação da desincompatibilização”. (REALE JR, Miguel. Reeleição no exercício do cargo. Folha online, São Paulo, 02 de fevereiro de 1997. In: < http://www1.folha.uol.com.br/fsp/1997/2/02/opiniao/8.html>. Acesso em: 28 de agosto de 2020.)

Sintetizando esse posicionamento, Ingo Wolfgang Sarlet observa, quanto à não exigência de renúncia ou afastamento do cargo para concorrer à própria reeleição, que “tem prevalecido o entendimento de que a opção do legislador de reforma foi consciente e clara, inexistindo tanto a possibilidade de aplicação do disposto no § 6º do art. 14 da CF à hipótese, pois se cuida de outra inelegibilidade relativa, quanto a alternativa de, mediante legislação complementar, prever a desincompatibilização também nesses casos. [...] A partir do exposto e nos termos do então disposto no art. 14, § 6º, da CF, a desincompatibilização dos que ocupam cargo de chefe do Executivo no Brasil apenas é exigida como requisito positivo para que possam se candidatar a outros cargos, pois, no caso de concorrerem ao mesmo cargo (atendendo, é claro, aos requisitos do art. 14, § 5º, da CF), não terão de se desincompatibilizar ” (SARLET, Ingo Wolfgang. Curso de Direito Constitucional. Ingo Wolfgang Sarlet, Luiz Guilherme Marinoni e Daniel Mitidiero. 6ª ed. São Paulo: Saraiva, 2017, p. 724-5, destaquei)

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17. Trago à colação, também, a hipótese do § 7º do art. 14 que elenca hipótese de desincompatibilização relacionada ao vínculo de parentesco entre os que disputam o pleito:

“Art. 14.

§ 7º São inelegíveis, no território de jurisdição do titular, o cônjuge e os parentes consanguíneos ou afins, até o segundo grau ou por adoção, do Presidente da República, de Governador de Estado ou Território, do Distrito Federal, de Prefeito ou de quem os haja substituído dentro dos seis meses anteriores ao pleito, salvo se já titular de mandato eletivo e candidato à reeleição.”

A inelegibilidade decorrente de vínculo matrimonial e laços consanguíneos ou socioafetivos, além de evitar que o titular do mandato exerça influência sobre a candidatura de parentes, impede a consolidação do poder político nas mãos de uma única família, proibida a perpetuação de grupos familiares no poder.

A norma contida no § 7º do art. 14, como se vê, visa a impedir a hegemonia política de um mesmo grupo familiar, uma vez que, consoante advertido pelo Ministro Celso de Mello, ao exame do RE nº 344.882, “as formações oligárquicas constituem grave deformação do processo democrático. A busca do poder não pode limitar-se, nem restringir-se à esfera reservada de grupos privados, sob pena de frustrar-se o princípio do acesso universal às instâncias governamentais” (Relator Ministro Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 6.8.2004).

Não se pode, portanto, extrair da reeleição sem desincompatibilização uma violação do princípio da igualdade, se comparado às hipóteses previstas nos indigitados §§ 6º e 7º, pois se referem a situações diversas.

18. Ademais, o fator de desigualação tem caráter geral e abstrato quanto aos destinatários, podendo ser aplicado todas as vezes em que essa situação ocorra no caso concreto, ausente qualquer previsão direcionada a um indivíduo determinado.

Sobre o tema, destaco a percuciente observação de Humberto Ávila:

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“A concretização do princípio da igualdade depende do critério medida objeto de diferenciação. Isso porque o princípio da igualdade, ele próprio, nada diz quanto aos bens ou aos fins de que se serve a igualdade para diferenciar ou igualar as pessoas. As pessoas ou situações são iguais ou desiguais em função de um critério diferenciador” (ÁVILA, Humberto. Teoria dos Princípios: da definição à aplicação dos princípios jurídicos. 3 ed. São Paulo: Malheiros, 2004, p. 102).

Não detecto inobservância ao primado da isonomia nem mesmo quanto ao suscitado casuísmo do momento em que sufragada a permissão constitucional – admitida a sua aplicação aos que, na ocasião, já eram titulares dos cargos –, tendo em vista que após mais de 20 anos da vigência do instituto, desfrutaram da reeleição diversos candidatos vinculados a partidos com ideais bem antagônicos, respeitado, em última análise, o pluralismo político.

Vale pontuar que, no âmbito do Poder Legislativo, deputados e senadores disputam a reeleição às Casas Legislativas sem desincompatibilização, situação que tampouco viola o princípio da isonomia.

19. Observo, outrossim, que a previsão ou não da desincompatibilização estaria dentro da liberdade de conformação do legislador constituinte derivado, que, a partir de uma ponderação de interesses, optou por priorizar a continuidade administrativa, para que o mandato seja exercido sem interrupções.

Nesse ponto, destacou o Ministro Néri da Silveira, ao minucioso exame da medida cautelar:

“Se o constituinte derivado deveria ter incluído a cláusula de exigência de afastamento definitivo do titular, seis meses ante do pleito, tal como a matéria foi efetivamente discutida no Congresso Nacional, ou não, resultou isso de decisão política que não pode ser, aqui, confrontada, a ponto de alterar-se o conteúdo do preceito constitucional, por via de exegese da norma do art. 14, § 5º, em vigor, da Lei Magna, a fim de nele introduzir exigência que o constituinte reformador não quis fazê-la. Se é difícil admitir, como sustentam os

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autores, que para concorrer ao mesmo cargo não há necessidade de renúncia, fazendo-se esta necessária quando o titular pretenda disputar cargo diverso ( Constituição art. 14, §§ 5º e ), certo é que não cabe corrigir tal disposição em juízo de controle de constitucionalidade, onde a Corte desempenha função de legislador negativo e não de legislador positivo, para exigir, restringindo direitos, o que não foi estabelecido como condição pelo legislador constituinte, o qual optou, é exato, pela dispensa da cláusula do afastamento.”

20. Importante frisar que o controle de constitucionalidade de emendas constitucionais está circunscrito aos limites estabelecidos pelo constituinte originário para reforma do texto constitucional – as cláusulas pétreas previstas no art. 60. Precedentes: ADI 3.297, Relator Ministro Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe de 25.10.2019; ADI 3.128, Relatora Ministra Ellen Gracie, redator para acórdão Ministro Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJ de 18.2.2005; ADI 1.946-MC, Relator Ministro Sydney Sanches, Tribunal Pleno, DJ de 14.9.2001; ADI 939, Relator Ministro Sydney Sanches, Tribunal Pleno, DJ de 18.3.1994).

VII - INTERPRETAÇÃO RESTRITIVA E CONSOLIDAÇÃO DO INSTITUTO DA REELEIÇÃO NO SISTEMA POLÍTICO-ELEITORAL BRASILEIRO

21. Consoante explicitado, a emenda constitucional que permitiu a reeleição não previu expressamente a necessidade de desincompatibilização, de modo que o silêncio deve ser interpretado de forma restritiva, uma vez que a renúncia ao cargo configuraria uma restrição ao direito subjetivo de disputar a reeleição.

Não por outro motivo, a Medida Cautelar proferida no presente feito, assentou a necessidade de previsão expressa da desincompatibilização, consoante trecho da ementa:

“[...] 10. Somente a Constituição poderia, de expresso, estabelecer o afastamento do cargo, no prazo por ela definido, como condição para concorrer à reeleição prevista no § 5º do art. 14, da Lei Magna, na redação atual. 11. Diversa é a natureza da regra

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do § 6º do art. 14 da Constituição, que disciplina caso de inelegibilidade, prevendo-se, aí, prazo de desincompatibilização. A Emenda Constitucional nº 16/1997 não alterou a norma do § 6º do art. 14 da Constituição. Na aplicação do § 5º do art. 14 da Lei Maior, na redação atual, não cabe, entretanto, estender o disposto no § 6º do mesmo artigo, que cuida de hipótese distinta.” (ADI 1805 MC, Rel. Ministro Néri da Silveira, Tribunal Pleno, DJ de 14.11.2003, destaquei)

O então Relator, Ministro Néri da Silveira, explicitou em seu voto, fazendo referência à manifestação anterior proferida no Tribunal Superior Eleitoral, que “a exigência de afastamento do cargo, na hipótese definida no § 5º do art. 14 da Constituição, com a redação em vigor, como condição da elegibilidade na norma prevista, somente seria, assim, cabível, se resultasse de cláusula expressa na Constituição”.

Retomando a ideia de que a reeleição encerra norma de elegibilidade e não hipótese de inelegibilidade, enfatizo, com esteio na reflexão de José Jairo, que “o conceito de inelegibilidade é normativo. Como tal, consideram-se apenas as hipóteses que a lei expressamente prescreve”. (GOMES, José Jairo. Direito Eleitoral. 10ª ed. São Paulo: Editora Atlas, 2014, p. 596)

Ademais, conforme consignado pelo Ministro Celso de Mello, “a técnica legislativa e interpretativa impõe clareza na edição da norma restritiva de direitos e veda o elastecimento de seu alcance pelo aplicador, impedindo o uso da interpretação extensiva ou analógica” (MS 36078-MC, Relator Ministro Celso de Mello, Decisão Monocrática, DJe de 7.10.2019).

À míngua de previsão constitucional, não se admite, portanto, como pretendem os autores, interpretação extensiva do § 6º do art. 14 da CF – necessidade de renúncia até seis meses antes do pleito para concorrer a outros cargos – para exigir a desincompatibilização também para os que pretendem disputar a reeleição, por se tratar de norma que restringe a capacidade eleitoral passiva.

22. Destaco, ainda, que o STF assentou a compatibilização da reeleição com a regra da inelegibilidade reflexa, interpretando conjunta e sistematicamente os §§ 5º e do art. 14 da Constituição, para assentar a

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elegibilidade de cônjuge e parentes do chefe do Poder Executivo para o mesmo cargo do titular quando este for reelegível e tiver se afastado definitivamente do cargo ou a ele renunciado ou falecido até seis meses antes da reeleição (RE nº 344882, Relator Ministro Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJe de 6.8.2004).

Em outra hipótese, enfrentando no RE nº 597994 difícil questão quanto à aplicação do instituto da reeleição, esta Suprema Corte assentou, em interpretação sistemática, que promotora de justiça, que já exercia mandato eletivo, mediante licenciamento, possuía o direito atual de disputar a reeleição, mesmo após a EC nº 45/2004 – que vedou aos membros do Ministério Público, sem exceção, o exercício de atividade político-partidária, sendo necessário o afastamento definitivo do cargo –, dada a ausência de regra de transição para disciplinar situações fáticas não abrangidas pelo novo regime jurídico instituído pela emenda constitucional. (RE nº 597994, Relatora originária Ministra Ellen Gracie, Relator designado Ministro Eros Grau, Tribunal Pleno, DJe de 28.8.2009).

Naquela ocasião, o Ministro Eros Grau, designado redator para o acórdão, consignou que “a interpretação do direito, e da Constituição, não se reduz a singelo exercício de leitura de seus textos, compreendendo processo de contínua adaptação à realidade e seus conflitos”.

23. Ve-se, pois, que a compreensão da reeleição como decorrência de uma norma de elegibilidade que não exige a desincompatibilização está estabilizada na jurisprudência, bem assim na nossa sociedade, notadamente se lembrarmos que desde a emenda todos os presidentes da república foram reeleitos.

Sobre o ponto, importante considerar, outrossim, já decorridos mais de vinte anos da promulgação da emenda, bem como da decisão cautelar deste Supremo Tribunal que endossou sua constitucionalidade – ainda que em exame perfunctório –, a vindicar uma interpretação consentânea com a realidade concreta, para que “os objetivos que procuramos realizar sejam vistos como elementos de um contexto total de vida, que pode ser intensificada ou danificada pelas decisões” (BERLIN, Isaiah. Estudos sobre a humanidade: uma antologia de ensaios. Tradução de Rosaura Eichenberg.

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São Paulo: Companhia das Letras, 2002, p. 56).

Isso porque, consoante advertido pelo Ministro Gilmar Mendes, “mudanças radicais na interpretação da Constituição devem ser acompanhadas da devida e cuidadosa reflexão sobre as suas consequências, tendo em vista o postulado da segurança jurídica” (RE 637485, Relator Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe de 21.5.2013).

Ressalto, ademais, que no âmbito eleitoral a segurança jurídica assume a sua face de princípio da confiança para proteger a estabilização das expectativas daqueles que participam dos prélios eleitorais.

VIII - MANUTENÇÃO DA ALTERNÂNCIA DO PODER NA REELEIÇÃO: RESPEITO AO PRINCÍPIO REPUBLICANO

24. O Estado Democrático brasileiro está fundamentado no princípio republicano , previsto no art. da CF, do qual decorre a periodicidade da representação política e a igualdade de acesso dos cidadãos aos cargos públicos, impedindo a perpetuação de uma mesma pessoa no poder.

Em manifestação doutrinária sobre o tema, Uadi Lammego Bulos preleciona que o princípio republicano “consagra a ideia de que os representantes eleitos pelo povo devem decidir em seu nome, à luz da responsabilidade (penhor da idoneidade da representação popular), da eletividade (meio de exercício da representação) e da temporariedade (fidelidade do mandato e alternância de poder)” (BULOS, Uadi Lammego. Curso de direito constitucional. 6. ed. rev. atual. São Paulo: Saraiva, 2011, p. 498)

Do mesmo modo, Ingo Wolfgang Sarlet aponta como características nucleares da República “a eletividade, a temporariedade dos mandatos e a responsabilidade dos governates” (SARLET, Ingo Wolfgang. Curso de Direito Constitucional. Ingo Wolfgang Sarlet, Luiz Guilherme Marinoni e Daniel Mitidiero. 6ª ed. São Paulo: Saraiva, 2017, p. 292)

Com efeito, a ideia da renovação está implícito no princípio republicano e se efetiva com o estabelecimento de limite ao número de mandatos consecutivos que pode ser exercido pelo gestor.

A possibilidade de reeleição no nosso sistema político-eleitoral,

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portanto, não viola o postulado republicano, ao revés, é por ele condicionada, pois somente é permitida para o exercício de um único mandato subsequente.

25. Tanto é assim que, mesmo com a viabilidade da reeleição, esta Suprema Corte em diversas ocasiões aludiu ao princípio republicano, ao se manifestar a respeito da temporariedade dos cargos políticos. Cito como exemplo a ADI 3853, que representa a cristalizada jurisprudência acerca da inconstitucionalidade da instituição de subsídio mensal vitalício a ex-governadores, em cujo voto a Ministra Cármen Lúcia asseverou:

“[...] No vigente ordenamento republicano e democrático brasileiro, os cargos políticos de chefia do Poder Executivo não são exercidos nem ocupados 'em caráter permanente', por serem os mandatos temporários e seus ocupantes, transitórios” (ADI 3853, Relatora Ministra Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe de 26.10.2007).

Na mesma linha, delimitando o alcance da prorrogação dos mandatos, a partir de interpretação teleológica do art. 14, § 5º, da CF, este Supremo Tribunal afirmou, em relação ao exercício de mandatos consecutivos de Prefeito em municípios diversos, que o princípio republicano “impede a terceira eleição não apenas no mesmo município, mas em relação a qualquer outro município da federação. Entendimento contrário tornaria possível a figura do denominado ‘prefeito itinerante’ ou do ‘prefeito profissional’, o que claramente é incompatível com esse princípio, que também traduz um postulado de temporariedade/alternância do exercício do poder” (RE nº 637485, Relator Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe de 21.5.2013).

Visando a assegurar a alternância do poder, esta Suprema Corte também consignou, ao exame do RE nº 756073, que o vice-prefeito que tenha sucedido ou substituído o titular no curso do mandato só poderá ser reeleito para um único período subsequente. Destacado ser improfícua a discussão da ocorrência de substituição ou sucessão para o fim de permitir a reeleição, pois o intuito é evitar o terceiro mandato (RE nº 756073 AgR, Relator Ministro Ricardo Lewandowski, Segunda Turma,

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DJe de 12.2.2014). No mesmo sentido: RE 318494, Relator Ministro Sepúlveda Pertence, Primeira Turma, DJ de 3.9.2004.

26. Observa-se, assim, que os valores placitados na Constituição mantiveram-se incólumes a partir da instituição da reeleição no nosso ordenamento jurídico, eis que o impedimento à perpetuação de mandatários no poder deflui do próprio regime republicano, bem como do princípio democrático, pois, “o que se deve garantir em uma democracia plena é a possibilidade da alternância, cabendo ao ordenamento apenas garantir os meios para que o cidadão possa, se assim desejar, implementá-la”, de modo que “a mera possibilidade de o cidadão não optar pela alternância não é apta a macular o processo democrático”. (NAGIME, Rafael. Reeleição no Poder Executivo: Viabilidade de sua adoção e desacerto de sua aplicação no Brasil. In: Elegibilidade e Inelegibilidades. FUX, Luiz; PEREIRA, Luiz Fernando Casagrande; AGRA, Walber de Moura (Coord.). Belo Horizonte: Fórum, 2018, p. 279).

Isso porque, “ao se permitir a reeleição, nada mais foi feito do que retirar uma limitação ao poder de escolha, passando o cidadão a poder optar pela continuidade subjetiva, ainda que somente por uma vez”. (NAGIME, Rafael. Reeleição no Poder Executivo: Viabilidade de sua adoção e desacerto de sua aplicação no Brasil. In: Elegibilidade e Inelegibilidades. FUX, Luiz; PEREIRA, Luiz Fernando Casagrande; AGRA, Walber de Moura (Coord.). Belo Horizonte: Fórum, 2018, p. 281)

IX - PECULIARIDADES DA ELEIÇÃO BRASILEIRA

27. Não se desconhece, consoante previamente advertido por Paul Singer, que a reeleição provocou uma queda vertical da taxa de renovação das chefias de governo e da rotatividade, reeleitos todos os candidatos à Presidência da República após a EC nº 16/1997. (SINGER, Paul. Custos políticos de um novo mandato. Folha online, São Paulo, 05 de janeiro de 1997. Acesso em 25 de agosto de 2020).

28. Essa circunstância se deve ao fato de que na eleição brasileira para cargos do Poder Executivo, há um personalismo político,

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influenciado o eleitor pelas características pessoais do candidato e não pelo projeto político.

As perspectivas sociológicas e psicológicas são mais relevantes na análise do comportamento eleitoral brasileiro do que a escolha racional, daí por que mais significativa a imagem do candidato a direcionar a escolha do eleitor do que a identificação partidária. (CASTRO, M. M. M. de. Determinantes do Comportamento Eleitoral: A Centralidade da Sofisticação Política. RJ: Tese de Doutorado, 1994)

Não por outro motivo, os partidos e líderes políticos buscam “não só o controle da máquina pública e dos mecanismos decisórios, mas frequentemente a manutenção ou a expansão de sua presença simbólica no tabuleiro do poder” (CARDOSO, Fernando Henrique. A arte da política: a história que vivi. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2006, p. 297).

29. Visto por outro ângulo, a possibilidade de reeleição pode aperfeiçoar a capacidade decisória dos eleitores – diante da escolha entre punir o mau governante ou premiar o bom administrador –, bem como ampliar a aptidão de realização de governo, dada a experiência acumulada, funcionando, portanto, como um instrumento de responsabilização eleitoral dos gestores (accountability).

Sob esse viés, Celso Bastos ponderou que “o fato de estar no exercício de funções executivas não desequilibra a igualdade que deve reinar entre os candidatos, porque a recandidatura não é exclusivamente fonte de vantagens, mas sem dúvida alguma, é raiz de não poucos desgastes perante a opinião pública” (BASTOS, Celso apud MARTINS, Ives Gandra da Silva. Aspectos jurídicos da reeleição presidencial. Folha de São Paulo, 8 de julho de 1998).

30. Em artigo que analisou o liame entre a reeleição e os custos da corrupção em disputas eleitorais nos municípios brasileiros com base em dados estatísticos, restou demonstrado que prefeitos em primeiro mandato cometem menos atos corruptos do que os que estão em segundo, porque a possibilidade de reeleição é um estímulo ao bom comportamento (BATISTA, Mariana. Incentivos da dinâmica política sobre a corrupção. Reeleição, competitividade e coalizões nos municípios

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brasileiros. In: Revista Brasileira de Ciências Sociais, vol. 28, nº 82, 2013).

Consoante arrematado pela autora do artigo:

“O mecanismo da reeleição representa a possibilidade de os eleitores avaliarem o comportamento de seus representantes e decidirem por reconduzi-los ao cargo ou negarem-lhe sua confiança. Dessa forma, o mecanismo da reeleição funciona como um constrangimento ao comportamento corrupto. Nesse sentido, espera-se que a expectativa da reeleição constranja o comportamento corrupto de prefeitos em primeiro mandato.”

31. Não obstante a taxa de reeleição nos municípios tenha sido alta – mais de 70% dos que concorreram à reeleição até 2008 foram bemsucedidos –, uma pesquisa em que analisados os dados eleitorais nos pleitos municipais de 1996 (quando ainda não havia a previsão de reeleição, mas cujos titulares de mandatos puderam disputar a eleição subsequente) 2000, 2004 e 2008, com o escopo de mensurar o desempenho eleitoral dos candidatos já titulares de cargos nas eleições subsequentes, demonstrou que prefeitos que concorrem à reeleição experimentam uma corrosão em seu desempenho eleitoral, tendo em vista a quantidade de votos obtidos no pleito. (BRAMBOR, Thomas e CENEVIVA, Ricardo. Reeleição e continuísmo nos municípios brasileiros. Novos estudos CEBRAP, nº 93, São Paulo: 2012)

Os pesquisadores explicam que há outros fatores que não são observados nas estatísticas, mas que são determinantes para o candidato ser eleito, como o carisma pessoal, a força do partido no município e a capacidade de financiamento da campanha. Esses candidatos são eleitos por uma grande margem de votos e vencem as eleições subsequentes não por se tratar de reeleição, mas em decorrência dessas características específicas.

Nesse sentido, alertam os autores da pesquisa:

“Os resultados das últimas quatro eleições municipais [1996, 2000, 2004 e 2008] contradizem, no entanto, os temores de continuísmo político e perpetuação das elites políticas locais. A análise dos resultados eleitorais dos municípios indica que aparentemente não

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houve, nesse período, nenhuma vantagem eleitoral significativa decorrente da incumbência da prefeitura. Isto é, os prefeitos que concorreram à reeleição no exercício do mandato público não desfrutaram de vantagem eleitoral relevante nas eleições municipais. Na verdade, nossos resultados apontam que os prefeitos que tentaram a reeleição no exercício do cargo sofreram uma considerável corrosão em seu desempenho eleitoral. Por conseguinte, a taxa de prefeitos elegíveis que lograram obter um segundo mandato foi baixa.” (BRAMBOR, Thomas e CENEVIVA, Ricardo. Reeleição e continuísmo nos municípios brasileiros. Novos estudos CEBRAP, nº 93, São Paulo: 2012)

Tanto é assim, que, à luz dos dados extraídos do sítio do TSE, no último pleito de 2016, o índice de prefeitos reeleitos foi de apenas 47%, ao passo que, em 2018 apenas metade dos vinte governadores que tentaram a reeleição obteve êxito.

Os dados estatísticos revelam que, embora a reeleição seja um fator relevante, não é o único a garantir o sucesso dos candidatos nas urnas, notadamente porque o eleitor brasileiro não apresenta um comportamento homogêneo na escolha dos seus representantes, a exemplo dos governadores do Rio Grande do Sul que nunca foram reeleitos, desde a edição da EC nº 16/1997.

X - MECANISMOS JURÍDICOS DE CONTROLE DO USO DA MÁQUINA ADMINISTRATIVA PELOS TITULARES DE CARGOS POLÍTICOS E GARANTIA DA LEGITIMIDADE DAS ELEIÇÕES.

32. Em qualquer circunstância, essa peculiaridade do eleitor brasileiro – que supõe uma ponderável vantagem do candidato já titular de cargo eletivo, ante a constante exposição na mídia e presença em eventos – não é capaz de tisnar de inconstitucionalidade o instituto da reeleição, porque há mecanismos no sistema eleitoral para coibir o uso abusivo do poder, bem como garantir a moralidade no exercício dos mandatos e a legitimidade do pleito.

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Cumpre explicitar, no ponto, que a desnecessidade de desincompatibilização não mitiga a subordinação da candidatura à preservação da “normalidade e legitimidade das eleições”, prevista no § 9º do art. 14 da CF.

Consoante expressou o Ministro Celso de Mello, ao exame do RE 1128439 AgR, “o constituinte revelou-se claramente hostil a práticas ilegítimas que denotem o abuso de poder econômico ou que caracterizem o exercício distorcido do poder político administrativo. Com o objetivo de proteger a normalidade e a legitimidade das eleições contra a influência, sempre censurável , do poder econômico ou o abuso, absolutamente inaceitável, do exercício de função pública é que se definiram situações de inelegibilidade, destinadas a obstar, precisamente, entre as várias hipóteses possíveis, a formação de grupos hegemônicos que, monopolizando o acesso aos mandatos eletivos, virtualmente patrimonializam o poder governamental, convertendo-o, numa inadmissível inversão dos postulados republicanos, em verdadeira res domestica”. (RE 1128439 AgR, Relator Ministro Celso de Mello, Segunda Turma, DJe de 14.12.2018).

33. Nesse campo ressai a importância do controle judicial das eleições como forma de garantir o livre exercício da soberania popular, papel que incumbe à Justiça Eleitoral, dada a especialização da matéria.

Walber de Moura Agra e Rodrigo da Silva Albuquerque, em artigo sobre as condições de elegibilidade e as causas de inelegibilidade, destacam que a principal função da Justiça Eleitoral é “assegurar a legitimidade do pleito, ostentando o dever de depurar o processo eleitoral, escoimando qualquer abuso de poder, fraude e irregularidades que possam desnaturá-lo, garantindo um amplo grau de segurança jurídica tanto aos eleitores quanto aos candidatos e um elevado grau de previsibilidade e confiabilidade no certame eleitoral, principalmente para que o eleitor possa travar uma relação de confiança com o seu candidato e com o processo de alternância de poder”. (AGRA, Walber de Moura e ALBUQUERQUE, Rodrigo da Silva. Da delimitação temporal para a incidência das condições de elegibilidade e das causas de inelegibilidade no registro de candidatura. In: Estudos Eleitorais. Volume 9, nº 1, janeiro/abril 2014, p. 131)

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Os mesmos autores observam, ainda, ser imprescindível “que o processo de alternância de poder seja controlado racionalmente por meio de uma técnica judicial que assegure a normal execução das eleições, observando o apego

os preceitos legais vigentes que inibam qualquer tipo de estorvo ou empecilho ao correto exercício da soberania popular e a verdade eleitoral. Para isso, torna-se mister garantir a segurança jurídica nas relações jurídicas celebradas em razão do pleito eleitoral, densificando uma maior legitimidade dos resultados, fortalecendo as instituições democráticas e a vontade cívica dos cidadãos.” (AGRA, Walber de Moura e ALBUQUERQUE, Rodrigo da Silva. Da delimitação temporal para a incidência das condições de elegibilidade e das causas de inelegibilidade no registro de candidatura. In: Estudos Eleitorais. Volume 9, nº 1, janeiro/abril 2014, p. 129-30).

a) Exposição da imagem

34. Nesse contexto, analisando os mecanismos previstos na legislação eleitoral para preservar a isonomia na disputa de cargos políticos, destaco, no que diz com a exposição excessiva da imagem do candidato, o art. 45, IV, da Lei nº 9.04/1997 , segundo o qual é vedado às emissoras de rádio e televisão, em sua programação normal, dar tratamento privilegiado a candidato, partido ou coligação. Transcrevo o dispositivo:

“Art. 45. Encerrado o prazo para a realização das convenções no ano das eleições, é vedado às emissoras de rádio e televisão, em sua programação normal e em seu noticiário: [...]

IV - dar tratamento privilegiado a candidato, partido ou coligação.”

A norma legal impede o tratamento desigual a candidatos que se encontrem nas mesmas circunstâncias para evitar o favorecimento de determinado partícipe do processo eleitoral, ainda que seja natural o interesse do candidato em dispor de maior exposição na mídia, bem assim da emissora em traçar uma estratégia mercadológica para explorar a notícia.

De se observar que a posição de vantagem por exposição excessiva

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na mídia não é exclusiva dos que disputam a reeleição. Nessa linha, o § 1º do art. 45 do mesmo diploma legal impede a exibição de programa cujo apresentador ou comentador seja candidato:

“Art. 45 [...]

§ 1º A partir de 30 de junho do ano da eleição, é vedado, ainda, às emissoras transmitir programa apresentado ou comentado por pré-candidato, sob pena, no caso de sua escolha na convenção partidária, de imposição da multa prevista no § 2º e de cancelamento do registro da candidatura do beneficiário”.

b) Condutas vedadas aos agentes públicos

35. A legislação prevê as condutas vedadas aos agentes públicos como comportamentos tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre os candidatos, com o intuito de coibir o desequilíbrio no pleito.

36. No que diz respeito à presença em eventos, notadamente daqueles que tencionam a reeleição, o art. 77 da Lei nº 9.504/1997 proíbe, nos três meses anteriores ao pleito, o comparecimento de candidato à inauguração de obra pública , para impedir o uso da máquina em benefício da candidatura, verbis:

“Art. 77. É proibido a qualquer candidato comparecer, nos 3 (três) meses que precedem o pleito, a inaugurações de obras públicas.”

A proibição encontra fundamento na necessidade de impedir que eventos patrocinados com dinheiro público sejam utilizados em benefício de determinada candidatura, em detrimento do equilíbrio na disputa eleitoral (igualdade de oportunidades).

Esta Suprema Corte, ao exame da ADI 3305, chancelou a constitucionalidade da previsão contida no citado art. 77, assentando, notadamente quanto ao princípio da isonomia:

“[...] 2. O preceito inscrito no artigo 77 da Lei federal nº 9.504 visa a coibir abusos, conferindo igualdade de tratamento aos candidatos, sem afronta ao disposto no artigo 14, § 9º, da Constituição do Brasil. 3. A alegação de que o artigo impugnado violaria o princípio da isonomia improcede. A concreção do princípio da igualdade reclama

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ADI 1805 / DF

a prévia determinação de quais sejam os iguais e quais os desiguais. O direito deve distinguir pessoas e situações distintas entre si, a fim de conferir tratamentos normativos diversos a pessoas e a situações que não sejam iguais. 4. Os atos normativos podem, sem violação do princípio da igualdade, distinguir situações a fim de conferir a uma tratamento diverso do que atribui a outra. É necessário que a discriminação guarde compatibilidade com o conteúdo do princípio” (ADI 3305, Relator Ministro Eros Grau, Tribunal Pleno, DJ de 24.11.2006).

37. Outra conduta vedada que ganha especial relevo em relação aos que disputam a reeleição é a proibição, nos três meses que antecedem o pleito, de autorizar publicidade institucional dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos, prevista no art. 73, VI, b, da Lei das Eleicoes:

“Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais: [...]

VI - nos três meses que antecedem o pleito: [...]

b) com exceção da propaganda de produtos e serviços que tenham concorrência no mercado, autorizar publicidade institucional dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da administração indireta, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública, assim reconhecida pela Justiça Eleitoral.”

A divulgação de atos, programas, obras, serviços e campanhas deve ostentar, a teor do art. 37, § 1º, da CF, caráter educativo, informativo ou de orientação social, vedada a inclusão de nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção social. Confira-se:

“Art. 37.

§ 1º A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar

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ADI 1805 / DF

nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.”

Não obstante essa limitação constitucional, o detentor do poder possui uma forte estrutura à sua disposição, razão pela qual a proibição completa de publicidade institucional nos três meses que antecedem o pleito, salvo grave e urgente necessidade pública reconhecida pela Justiça Eleitoral, a evitar seja utilizada como propaganda “para o seu próprio proveito, sempre com olhos voltados para as eleições futuras”. (CONEGLIAN, Olivar. Eleições: radiografia da Lei 9.504/97. 9ª ed. Curitiba: Juruá Editora, 2016, p. 489)

O Tribunal Superior Eleitoral já assentou, ao exame do AgR-AI 95281, que caracteriza a referida conduta, a utilização, pelo agente público, de cores do partido político ao qual está filiado, em detrimento das cores oficiais da entidade federativa, em bens de uso comum, visando a favorecer eventual candidatura à reeleição. O Ministro Luiz Fux, relator, explicitou que “a ratio essendi da conduta vedada prevista no art. 73, VI, b, da Lei das Eleicoes consiste em evitar a utilização oblíqua de propagandas ou publicidades subvencionadas pelo Poder Público, que, verdadeiramente, objetivam divulgar subliminarmente informações favoráveis a players determinados, de sorte a vulnerar a igualdade de chances e a macula a higidez da competição eleitoral” (TSE – AgR-AI nº 95281, Relator Ministro Luiz Fux, DJe de 21.5.2015).

Na mesma linha, a Corte Superior Eleitoral permitiu a permanência de placas de obras públicas, desde que não contenham expressões que possam identificar autoridades, servidores ou administrações cujos dirigentes estejam em campanha eleitoral (TSE – Respe nº 26448, Relator Ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 6.5.2009).

38. De se mencionar, ademais, que o gasto público tende a aumentar no período final da gestão, para atrair a simpatia do eleitor, seja com o intuito de se reeleger, seja para conduzir aliado político ao poder.

Nesse contexto, surge a proibição, em ano de eleição, de distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública, para evitar que os programas sociais, salvo os já em execução

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ADI 1805 / DF

orçamentária no exercício anterior, sejam utilizados com finalidade eleitoreira. Referida conduta, vedada pelo art. 73, IV e § 10, da Lei nº 9.504/1997, igualmente angaria relevância no contexto da reeleição, porque pode servir para a propulsão de candidaturas. Veja-se:

“Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais: [...]

IV - fazer ou permitir uso promocional em favor de candidato, partido político ou coligação, de distribuição gratuita de bens e serviços de caráter social custeados ou subvencionados pelo Poder Público.

§ 10. No ano em que se realizar eleição, fica proibida a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior, casos em que o Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua execução financeira e administrativa.”

Consoante explicitado por José Jairo, “quer-se evitar a manipulação dos eleitores pelo uso de programas oportunistas, que, apenas para atender circunstâncias políticas do momento, lançam mão do infortúnio alheio como tática deplorável para obtenção de sucesso nas urnas”. (GOMES, José Jairo. Direito Eleitoral. 10ª ed. São Paulo: Editora Atlas, 2014, p. 611)

Destaco, por oportuno, julgamento em que o TSE afirmou que a prática de conduta vedada, “com repercussão de beneficiar 5 mil eleitores, por chefe do poder executivo candidato à reeleição , no contexto de uma eleição muito disputada e vencida pela diferença de 5 (cinco) votos, denota gravidade suficiente para configuração de abuso de poder político”, ante a intensificação atípica de programa de regularização fundiária nos meses anteriores ao pleito. Restou assentado, ainda, que “a quebra da rotina administrativa para que a fase mais relevante do programa social fosse realizada às vésperas do pleito, com nítida finalidade eleitoreira, somada à grande repercussão que a conduta atingiu” justificariam a imposição da sanção de cassação dos diplomas dos candidatos beneficiados (TSE – AI nº 28353, Relator Ministro Luís

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Roberto Barroso, DJe de 31.5.2019).

c) Condutas permitidas aos candidatos à reeleição: constitucionalidade dos arts. 73, § 2º e 76 da Lei nº 9.504/1997

39. A despeito das vedações legais mencionadas, o sistema eleitoral permite para os candidatos à reeleição, nos arts. 73, § 2º e 76 da Lei nº 9.504/1997, o uso em campanha de transporte oficial pelo Presidente da República, bem como o uso em campanha para qualquer candidato à reeleição a cargo do Poder Executivo das residências oficiais para realização de contatos, encontros e reuniões, desde que não tenha caráter de ato público.

40. A constitucionalidade desses permissivos legais, direcionados especificamente para os que disputam a reeleição, também é objeto de impugnação nessa ação: Transcrevo, mais uma vez, o teor dos dispositivos, para um exame mais acurado:

“Art. 73.

§ 2º A vedação do inciso I do caput não se aplica ao uso, em campanha, de transporte oficial pelo Presidente da República, obedecido o disposto no art. 76, nem ao uso, em campanha, pelos candidatos à reeleição de Presidente e VicePresidente da República, Governador e Vice-Governador de Estado e do Distrito Federal, Prefeito e Vice-Prefeito, de suas residências oficiais para realização de contatos, encontros e reuniões pertinentes à própria campanha, desde que não tenham caráter de ato público.

Art. 76. O ressarcimento das despesas com o uso de transporte oficial pelo Presidente da República e sua comitiva em campanha eleitoral será de responsabilidade do partido político ou coligação a que esteja vinculado.”

41. Para compreender o alcance das condutas vedadas, a partir de uma análise sistematizada da Lei das Eleicoes, anoto que conquanto proibido o uso de bens imóveis pertencentes ao Estado (art. 73, I), a legislação autorizou o uso das residências oficiais para “contatos, encontros e reuniões” (art. 73, § 2º) por se tratar de bem público afetado

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ao uso particular, permitida a utilização compatível com a natureza residencial do imóvel, em uma interpretação consentânea com a ideia de casa enquanto “asilo inviolável do indivíduo” (art. , XI, da CF). Transcrevo o teor dos dispositivos citados:

Lei nº 9.504/997:

“Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais: [...]

I - ceder ou usar, em benefício de candidato, partido político ou coligação, bens móveis ou imóveis pertencentes à administração direta ou indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, ressalvada a realização de convenção partidária.”

Constituição:

“Art. 5º. [...]

XI - a casa é asilo inviolável do indivíduo, ninguém nela podendo penetrar sem consentimento do morador, salvo em caso de flagrante delito ou desastre, ou para prestar socorro, ou, durante o dia, por determinação judicial.”

42. Quanto ao uso do transporte oficial em campanhas, mister esclarecer que a permissão – condicionada ao ressarcimento das despesas pelo partido a que esteja vinculado o candidato – se direciona especificamente ao Presidente da República, ante a necessidade de garantir a segurança do Chefe de Estado.

Atos de violência ou de comoção contra o Presidente da República e candidato à reeleição podem repercutir na administração, de modo que, consoante ponderado por Olivar Coneglian, “não se pode chegar a ponto de hipocritamente acreditar que, enquanto faz campanha, o candidato não é presidente”. (CONEGLIAN, Olivar. Eleições: radiografia da Lei 9.504/97. 9ª ed. Curitiba: Juruá Editora, 2016, p. 501)

Não há, portanto, violação do princípio da isonomia, relacionada a prerrogativa à singularidade do cargo que ocupa, não configurando privilégio.

Sobre essas prerrogativas para os que disputam a reeleição e a

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eventual confusão entre as funções de dirigente e de candidato, Olivar Coneglian oportunamente comentou:

”Essas situações poderiam causar constrangimento num primeiro momento político, em que a reeleição foi introduzida no cenário brasileiro. Mas, com a repetição das eleições e a construção de uma cultura de reeleição, tanto os costumes quanto a visão da opinião pública sobre esses aspectos vão se solidificando e decantando, até um ponto em que o eleitor distinga suficientemente o que seja ato de campanha e o que seja atitude de governo” (CONEGLIAN, Olivar. Eleições: radiografia da Lei 9.504/97. 9ª ed. Curitiba: Juruá Editora, 2016, p. 503).

Ainda sobre o ponto, considerando se tratar de prerrogativa cujo fator diferencial, como dito, encontra amparo na proteção da segurança do chefe do Poder Executivo, a lei impôs o ressarcimento das despesas, a ser suportado pelo partido e cuja cobrança será feita pelo órgão de controle interno, sob pena de comunicação do fato ao Ministério Público Eleitoral. Nota-se, pois, que a lei permitiu o uso do transporte oficial, mas exigiu, em contrapartida, o ressarcimento dos gastos, como forma de impedir o uso da máquina administrativa em benefício do Presidente da República, candidato à reeleição.

Não verifico, portanto, violação do princípio da isonomia, uma vez que o tratamento diferenciado dispensado ao Presidente da República, candidato à reeleição, está justificado pelo cargo que ocupa e se apresenta como decorrência lógica da continuidade administrativa, a exigir a necessária proteção pelo ordenamento jurídico, afastada qualquer interpretação que impute inconstitucionalidade aos dispositivos questionados.

43. Mais uma vez, transcrevo excerto do voto proferido pelo Ministro Néri da Silveira, ao exame da medida cautelar:

“De fato, se o constituinte derivado quis estabelecer, no país, alterando a tradição republicana, a reeleição para os cargos de Presidente, Governador e Prefeito, sem exigir o afastamento definitivo até a data da eleição, cumpre entender que teve em conta, qual antes observei, a conveniência da continuidade administrativa, como valor

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relevante no instituto da reeleição.

Ora, se o Presidente e Governadores continuam administrando a República e os Estados, durante a campanha, porque não obrigados a se afastar do cargo, certo é que as medidas de segurança próprias da investidura – incluídas residência e transporte oficial – não se pode entender lhes foram subtraídas durante o período de campanha. Certo é que a lei não lhes assegura o abuso do poder de autoridade e do poder econômico equiparados que se encontram no ponto aos demais candidatos sujeitos à fiscalização e autoridade da Justiça Eleitoral, no que concerne a essa matéria.

Não vejo, assim, diante da natureza da investidura, seguida da permanência no cargo, contenham as normas em apreço regras inválidas diante dos princípios invocados na ação, pois essas disposições são explícitas nos limites a impedir o abuso no uso do imóvel ocupado para residência oficial, tendo garantido somente ao Chefe de Estado que continua sendo, durante a campanha, o transporte oficial para seus deslocamentos, inclusive em campanha, quando então o erário será indenizado nos termos definidos no art. 76 da Lei nº 9504. Vinculadas que estão essas regras ao fato da permanência no cargo, não as tenho, desde logo, como inválidas, reafirmando aqui não serem elas disposições a autorizarem o uso abusivo, o excesso de poder, o que se acontecer, há de apurar-se na forma da lei eleitoral, com as consequências nela previstas, inclusive cassação de registro ou de diplomação, conforme a hipótese”.

Releva frisar que a permissão para utilizar a residência e o carro oficial está em consonância com a garantia de continuidade no cargo para concorrer à reeleição, demonstrada que a ausência de previsão expressa de desincompatibilização foi uma opção do legislador constituinte derivado.

d) Hipóteses de inelegibilidade decorrentes da prática de abuso de poder

44. Além das condutas vedadas acima descritas, comportamentos que violam a moralidade e denotam abuso do poder econômico ou

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político também são passíveis de controle pelo sistema eleitoral, que contem hipóteses de inelegibilidade previstas diretamente na Constituição e outras relacionadas na da LC nº 64/1990 para dar cumprimento ao mandamento constitucional (art. 14, § 9º, da CF).

Cediço que o abuso do poder político se configura com o desvirtuamento do ato, praticado por agente público em decorrência de sua condição funcional, em manifesto desvio de finalidade, ainda que aparentemente promova benefício à população, comprometendo a isonomia entre os candidatos, bem assim a normalidade e a legitimidade do pleito.

Por seu turno, no abuso do poder econômico, o comprometimento da igualdade na disputa eleitoral se verifica pela utilização excessiva de recursos patrimoniais, públicos ou privados.

45. As hipóteses de abuso de poder, diferentemente das condutas vedadas, consubstanciam cláusulas abertas, na medida em que visam a preservar o sistema democrático e os valores placitados no art. 14, § 9º, da CF.

Por essa razão, apesar de as condutas vedadas estarem previstas de forma taxativa, não admitido acréscimo no elenco legal, os mesmos fatos podem configurar abuso de poder, se praticados com gravidade, tendo em vista as diferentes possibilidades que podem ocorrer na realidade fática.

Quanto ao ponto, destaco caso julgado pela Corte Superior Eleitoral, em que a falta de correspondência entre o ato e a hipótese descrita na lei como conduta vedada resultou em condenação por abuso de poder político e econômico de prefeito, candidato à reeleição e a consequente cassação do mandato, ante a utilização da máquina pública para promover evento com nítido caráter eleitoreiro – desvirtuando festa tradicional do município –, destacada a magnitude dos recursos públicos despendidos, em valor superior ao dobro do permitido para a campanha eleitoral. Confira-se trecho da ementa:

“[...] 11. Extrai-se da moldura fática dos acórdãos regionais que o primeiro recorrente, chefe do Poder Executivo municipal à época e candidato a reeleição , promoveu evento terceirizado e

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licitado, com dispêndio de valores vultosos na contratação de shows de bandas de reconhecimento notório (R$ 220.000,00 -duzentos e vinte mil reais) e gratuidade na entrada, utilizando-se , na ocasião, das cores amarela e vermelha, as mesmas de sua campanha . Consignou-se ainda o destaque desproporcional conferido ao número 12 (doze) em outdoor na entrada do evento, em formato idêntico ao adotado na campanha dos recorrentes e não de modo similar à própria EXPOEM, e em canecas usadas por participantes da festa.

12. Ademais, destacou-se que os valores empregados na festa e nos shows contratados eram maiores "[...] que o dobro do quanto poderiam os candidatos empregar na campanha [...]" (fl. 1188).

13. O significado político do evento ficou patente ao ter sido ressaltado pelo candidato a reeleição no grupo de WhatsApp "EXPOEM 2016", na passagem em que apresenta a festa como um diferencial da sua gestão em relação à anterior e direciona a escolha do eleitorado ao conclamar "a consciência na hora do voto". “ (TSE – REspe nº 24389, Relator Ministro Tarcísio Vieira De Carvalho Neto, DJe de 3.4.2019, destaquei)

46. Em outra ocasião, o Tribunal Superior Eleitoral, ao exame do Respe nº 41395, para o qual fui designada relatora, reconheceu o uso abusivo dos meios de comunicação social, em divulgação de matérias favoráveis apenas à candidata à reeleição, diante do transbordamento da liberdade de manifestação na esfera eleitoral. Transcrevo excerto da

ementa:

“[...] 15. A liberdade de manifestação conferida à imprensa escrita (art. 220, caput e § 6º, da CF) não é absoluta na esfera eleitoral, cujo transbordamento – de modo a privilegiar-se em excesso determinado candidato - deve ser rigorosamente punido . Precedentes.

16. Veiculado o Jornal Reação Popular - semanário gratuito disponível na forma impressa e via internet - no decorrer de 2012 unicamente para promover a candidata à reeleição , noticiar obras, serviços e programas da Prefeitura,

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bem assim para divulgar matérias desfavoráveis ao candidato adversário, segundo colocado.

17. Ignoradas técnicas elementares de jornalismo para a realização de campanha em favor da candidata à reeleição , Márcia Rosa, aos seguintes fundamentos: a) fotografias da candidata em 23 das 28 edições entre janeiro e setembro de 2012; b) linguagem que associa benfeitorias à "Prefeita Márcia Rosa", e não ao Poder Executivo; c) notório destaque à gestão, como em "mil dias de qualidade e bom preço no transporte urbano" e "nos últimos quatro anos, foram muitos os avanços nessa área [de sustentabilidade]"; d) intensificação no período eleitoral, divulgado que a "Prefeita Márcia Rosa" "já encaminhou à Câmara proposta que oferecerá melhorias para todo funcionalismo","criou Bolsa Família Municipal e implantou políticas sociais que fizeram a diferença" e que "moradores reconhecem melhorias no bairro e apoiam reeleição da Prefeita"; e) ampla e irrestrita cobertura de campanha, fazendo as vezes de assessoria de imprensa, evidenciada nas matérias "Prefeita recebe mais adesões a cada dia em sua jornada para a reeleição", "Prefeita aparece como favorita em todos os cenários", "Márcia Rosa visita bairro e recebe carinho da população", "Prefeita recebe carinho dos moradores do Caminho 2" e "Pesquisa Ibope dá Márcia Rosa disparada na liderança".

18. Evidenciado o estreito vínculo político e funcional entre os candidatos e os proprietários do Jornal Reação Popular, todos filiados ao mesmo partido.

19. Admitida por Márcia Rosa a utilização, pelo periódico, da assessoria de imprensa da Prefeitura para prestar contas do governo Municipal e para homenagear a candidata, a qual, logo após as edições, divulgava conteúdo semelhante em seu sítio de campanha.

20. Demonstrada a expressiva quantidade de jornais distribuída gratuitamente no primeiro semestre de 2012 e, notadamente, no período eleitoral - 28 edições, com tiragem de 5.000 exemplares, totalizando 140.000 exemplares, em colégio de

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quase 95.000 eleitores -, encontrados jornais até em hospitais públicos (certificado nos autos), a multiplicar o seu alcance, bem como veiculado na forma impressa apenas em ano eleitoral, após o qual divulgado apenas via internet.” (TSE – REspe nº 41395, Relator originário Ministro Herman Benjamin, de minha relatoria designada, DJe de 27.6.2019, destaquei).

47. Observa-se, assim, a profícua atuação da Justiça Eleitoral para preservar o livre exercício da democracia representativa, em igualdade de chances, a impedir a utilização abusiva do poder em benefício de candidaturas e as práticas corruptivas, notadamente nas hipóteses de reeleição dos chefes do Poder Executivo.

À época em que promulgada a emenda constitucional que permitiu a reeleição, foram colocados sob questionamentos os mecanismos de repressão às fraudes eleitorais. Todavia, algumas reformas eleitorais ocorreram desde sua vigência e aperfeiçoaram o sistema político-eleitoral, na busca do telos constitucional de resguardar a normalidade e a legitimidade das eleições.

48. Não há, portanto, razões para entender como inconstitucional a ausência de desincompatibilização dos titulares de mandatos para disputar a eleição subsequente, sob o argumento de possíveis vantagens eleitorais decorrentes da utilização indevida da máquina administrativa, uma vez existentes mecanismos no sistema eleitoral para coibir as condutas ilegais e abusivas que geram desigualdade de oportunidades no pleito, praticadas não apenas pelos que disputam a reeleição.

Ademais, milita a favor da manutenção da reeleição em nosso ordenamento jurídico o fato de que a prática de ilícitos eleitorais gera inelegibilidades que afastam os candidatos da vida política por tempo considerável.

XI - CONCLUSÃO

49. Tendo como fundamento os argumentos declinados no voto, bem como o minucioso exame empreendido na medida cautelar – não

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Voto-MIN.ROSAWEBER

Inteiro Teor do Acórdão - Página 54 de 73

ADI 1805 / DF

agasalhados aprioristicamente nenhuma conclusão, dada a sensibilidade do tema –, assento a constitucionalidade da previsão de reeleição dos chefes do Poder Executivo para um único mandato subsequente, sem desincompatibilização do cargo, uma vez resguardados os princípios republicano e democrático, bem assim garantida a igualdade na disputa dos cargos e a continuidade administrativa.

50. Sem embargo da compreensão pela constitucionalidade do instituto, mister pontuar que o debate acerca da legitimidade políticojurídica da reeleição, bem como da necessidade ou não de desincompatibilização cabe ao Congresso Nacional, necessário o diálogo com o Poder Legislativo para aprimorar os mecanismos de proteção da democracia, notadamente porque tramita no Congresso Nacional propostas tendentes a extirpar a reeleição do sistema eleitoral.

Ante o exposto, confirmando a medida cautelar, julgo improcedente a ação.

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VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 55 de 73

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 1.805 DISTRITO FEDERAL

RELATORA : MIN. ROSA WEBER

REQTE.(S) : PARTIDO DEMOCRÁTICO TRABALHISTA - PDT

ADV.(A/S) : HUGO LEAL MELO DA SILVA

REQTE.(S) : PARTIDO DOS TRABALHADORES - PT

ADV.(A/S) : LUIZ ALBERTO DOS SANTOS

REQTE.(S) : PARTIDO COMUNISTA DO BRASIL - PC DO B

ADV.(A/S) : PAULO MACHADO GUIMARAES

REQTE.(S) : PARTIDO LIBERAL - PL

ADV.(A/S) : RONALDO JORGE ARAUJO VIEIRA JUNIOR

INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

INTDO.(A/S) : MESA DA CÂMARA DOS DEPUTADOS

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

INTDO.(A/S) : MESA DO SENADO FEDERAL

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

INTDO.(A/S) : TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

V O T O

O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Partido Democrático Trabalhista – PDT, Partido dos Trabalhadores – PT, Partido Comunista do Brasil – PC do B e Partido Liberal – PL ajuizaram esta ação direta, com pedido de liminar, questionando a compatibilidade, com a Constituição Federal, dos artigos 1º da Emenda de nº 16, de 7 de maio de 1997, na parte em que deu nova redação ao § 5º do artigo 14; 73, § 2º, 76, da Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997, a versarem eleições; e das Resoluções nº 19.952, 19.953, 19.954 e 19.955, todas de 1997, do Tribunal Superior Eleitoral. Eis o teor:

Emenda Constitucional nº 16/1997:

Art. 1º O § 5º do art. 14, o caput do art. 28, o inciso II do art.

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VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 56 de 73

ADI 1805 / DF

29, o caput do art. 77 e o art. 82 da Constituição Federal passam a vigorar com a seguinte redação:

“Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:

[...]

§ 5º O Presidente da República, os Governadores de Estado e do Distrito Federal, os Prefeitos e quem os houver sucedido, ou substituído no curso dos mandatos poderão ser reeleitos para um único período subseqüente.”

[...]

Lei nº 9.504/1997:

Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais:

I – ceder ou usar, em benefício de candidato, partido político ou coligação, bens móveis ou imóveis pertencentes à administração direta ou indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, ressalvada a realização de convenção partidária;

[...]

§ 2º A vedação do inciso I do caput não se aplica ao uso, em campanha, de transporte oficial pelo Presidente da República, obedecido o disposto no art. 76, nem ao uso, em campanha, pelos candidatos a reeleição de Presidente e VicePresidente da República, Governador e Vice-Governador de Estado e do Distrito Federal, Prefeito e Vice-Prefeito, de suas residências oficiais para realização de contatos, encontros e reuniões pertinentes à própria campanha, desde que não tenham caráter de ato público.

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VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 57 de 73

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Art. 76. O ressarcimento das despesas com o uso de transporte oficial pelo Presidente da República e sua comitiva em campanha eleitoral será de responsabilidade do partido político ou coligação a que esteja vinculado.

§ 1º O ressarcimento de que trata este artigo terá por base o tipo de transporte usado e a respectiva tarifa de mercado cobrada no trecho correspondente, ressalvado o uso do avião presidencial, cujo ressarcimento corresponderá ao aluguel de uma aeronave de propulsão a jato do tipo táxi aéreo.

§ 2º No prazo de dez dias úteis da realização do pleito, em primeiro turno, ou segundo, se houver, o órgão competente de controle interno procederá ex officio à cobrança dos valores devidos nos termos dos parágrafos anteriores.

§ 3º A falta do ressarcimento, no prazo estipulado, implicará a comunicação do fato ao Ministério Público Eleitoral, pelo órgão de controle interno.

§ 4º Recebida a denúncia do Ministério Público, a Justiça Eleitoral apreciará o feito no prazo de trinta dias, aplicando aos infratores pena de multa correspondente ao dobro das despesas, duplicada a cada reiteração de conduta.

Afirmam violados os artigos 1º, inciso IV; 5º, inciso LV, e § 2º; 14, parágrafos 6º, 7º e 9º; 17; 37, cabeça e inciso I; e 60, § 4º, inciso IV, da Carta da Republica.

Ressaltam que, ao alterar a redação do § 5º do artigo 14, abrindo campo à reeleição, o constituinte reformador silenciou quanto à exigência, prevista no parágrafo seguinte, de desincompatibilização do cargo nos seis meses anteriores ao pleito.

Frisam favorecido o detentor de mandato no Executivo. Destacam contrariado o princípio da moralidade, no que permitido o uso, em campanha, de residência e transporte oficiais pelo candidato que pretende ser reeleito.

Buscam seja conferida interpretação conforme à Constituição ao § 5º do artigo 14 e à Lei nº 9.504/1997, assentada a observância da condição de elegibilidade prevista no § 6º do artigo 14, e declarados inconstitucionais

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os 73, § 2º, e 76 da Lei nº 9.504/1997.

O Tribunal, em 26 de março de 1998, inadmitiu a ação relativamente às Resoluções do Tribunal Superior Eleitoral e, na parte admitida, indeferiu, por maioria, a liminar, contra o voto por mim formalizado. Transcrevo a ementa, para fins de documentação:

Ação direta de inconstitucionalidade.

2. Art. 14, § 5º, da Constituição, na redação dada pela Emenda Constitucional nº 16/1997.

3. Reeleição do Presidente da República, dos Governadores de Estado e do Distrito Federal e dos Prefeitos, bem como dos que os hajam sucedido ou substituído no curso dos mandatos, para um único período subsequente.

4. Alegação de inconstitucionalidade a) da interpretação dada ao parágrafo 5º do art. 14 da Constituição, na redação da Emenda Constitucional nº 16/1997, ao não exigir a renúncia aos respectivos mandatos até seis meses antes do pleito, para o titular concorrer à reeleição; b) do § 2º do art. 73 e do art. 76, ambos da Lei nº 9.504, de 30.7.1997; c) das Resoluções do Tribunal Superior Eleitoral nºs 19.952, 19.953, 19.954 e 19.955, todas de 2.9.1997, que responderam, negativamente, a consultas sobre a necessidade de desincompatibilização dos titulares do Poder Executivo para concorrer à reeleição.

5. Não conhecimento da ação direta de inconstitucionalidade, no que concerne às Resoluções referidas do TSE, em respostas a consultas, porque não possuem a natureza de atos normativos, nem caráter vinculativo.

6. Na redação original, o § 5º do art. 14 da Constituição era regra de inelegibilidade absoluta. Com a redação resultante da Emenda Constitucional nº 16/1997, o § 5º do art. 14 da Constituição passou a ter a natureza de norma de elegibilidade.

7. Distinção entre condições de elegibilidade e causas de inelegibilidade.

8. Correlação entre inelegibilidade e desincompatibilização, atendendo-se esta pelo afastamento do cargo ou função, em caráter definitivo ou por licenciamento,

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conforme o caso, no tempo previsto na Constituição ou na Lei de Inelegibilidades.

9. Não se tratando, no § 5º do art. 14 da Constituição, na redação dada pela Emenda Constitucional nº 16/1997, de caso de inelegibilidade, mas, sim, de hipótese em que se estipula ser possível a elegibilidade dos Chefes dos Poderes Executivos, federal, estadual, distrital, municipal e dos que os hajam sucedido ou substituído no curso dos mandatos, para o mesmo cargo, para um período subsequente, não cabe exigir-lhes desincompatibilização para concorrer ao segundo mandato, assim constitucionalmente autorizado.

10. Somente a Constituição poderia, de expresso, estabelecer o afastamento do cargo, no prazo por ela definido, como condição para concorrer à reeleição prevista no § 5º do art. 14, da Lei Magna, na redação atual.

11. Diversa é a natureza da regra do § 6º do art. 14 da Constituição, que disciplina caso de inelegibilidade, prevendo se, aí, prazo de desincompatibilização. A Emenda Constitucional nº 16/1997 não alterou a norma do § 6º do art. 14 da Constituição. Na aplicação do § 5º do art. 14 da Lei Maior, na redação atual, não cabe, entretanto, estender o disposto no § 6º do mesmo artigo, que cuida de hipótese distinta.

12. A exegese conferida ao § 5º do art. 14 da Constituição, na redação da Emenda Constitucional nº 16/1997, ao não exigir desincompatibilização do titular para concorrer à reeleição, não ofende o art. 60, § 4º, IV, da Constituição, como pretende a inicial, com expressa referência ao art. , § 2º, da Lei Maior.

13. Não são invocáveis, na espécie, os princípios da proporcionalidade e razoabilidade, da isonomia ou do pluripartidarismo, para criar, por via exegética, cláusula restritiva da elegibilidade prevista no § 5º do art. 14, da Constituição, na redação da Emenda Constitucional nº 16/1997, com a exigência de renúncia seis meses antes do pleito, não adotada pelo constituinte derivado.

14. As disposições do art. 73, § 2º, e 76, da Lei nº 4.504/1997, hão de ser visualizadas, conjuntamente com a regra

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do art. 14, § 5º, da Constituição, na redação atual.

15. Continuidade administrativa e reeleição, na concepção da Emenda Constitucional nº 16/1997. Reeleição e não afastamento do cargo. Limites necessários no exercício do poder, durante o período eleitoral, sujeito à fiscalização ampla da Justiça Eleitoral, a quem incumbe, segundo a legislação, apurar eventuais abusos do poder de autoridade ou do poder econômico, com as consequências previstas em lei.

16. Não configuração de relevância jurídica dos fundamentos da inicial, para a concessão da liminar pleiteada, visando a suspensão de vigência, até o julgamento final da ação, das normas infraconstitucionais questionadas, bem assim da interpretação impugnada do § 5º do art. 14 da Constituição, na redação da Emenda Constitucional nº 16/1997, que não exige de Chefe de Poder Executivo, candidato à reeleição, o afastamento do cargo, seis meses antes do pleito.

17. Ação direta de inconstitucionalidade conhecida, tão-só, em parte, e indeferida a liminar na parte conhecida.

Inadmito a ação direta quanto às Resoluções, uma vez que, decorrentes de consultas formuladas, não possuem contornos normativos.

No julgamento da medida acauteladora, relator ministro Néri da Silveira, acórdão publicado no Diário da Justiça de 14 de novembro de 2003, fiz ver que, por ocasião da edição da Emenda Constitucional nº 16/1997, estava em vigor certo sistema no qual impossibilitada a reeleição e reveladas medidas voltadas ao equilíbrio na disputa e afastamento do patrimônio público material e imaterial no que direcionado a viabilizar projeto político deste ou daquele candidato.

Atentem para a redação original do § 5º do artigo 14:

§ 5º São inelegíveis para os mesmos cargos, no período subseqüente, o Presidente da República, os Governadores de Estado e do Distrito Federal, os Prefeitos e quem os houver sucedido, ou substituído nos seis meses anteriores ao pleito.

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Os parágrafos 6º e 7º, inalterados, preceituam:

§ 6º Para concorrerem a outros cargos, o Presidente da República, os Governadores de Estado e do Distrito Federal e os Prefeitos devem renunciar aos respectivos mandatos até seis meses antes do pleito.

§ 7º São inelegíveis, no território de jurisdição do titular, o cônjuge e os parentes consanguíneos ou afins, até o segundo grau ou por adoção, do Presidente da República, de Governador de Estado ou Território, do Distrito Federal, de Prefeito ou de quem os haja substituído dentro dos seis meses anteriores ao pleito, salvo se já titular de mandato eletivo e candidato à reeleição.

O § 9º remete a lei complementar a fixação de outras circunstâncias de inelegibilidade e prazos para a cessação, aludindo ao objetivo maior a ser alcançado, ou seja, resguardar “a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou emprego na administração direta ou indireta”.

O que nos vem da Lei Complementar nº 64, de 18 de maio de 1990? Necessidade de detentores de cargos e funções se afastarem com antecedência, a fim de chegarem a candidatura válida considerados cargos de presidente e vice-presidente da República, governador e vicegovernador de Estado e do Distrito Federal, prefeito e vice-prefeito, e cadeira no Senado ou na Câmara.

A Constituição Federal é um grande todo. Não encerra preceitos isolados, passíveis de interpretação como se fossem de autonomia maior, até mesmo podendo chegar-se a um paradoxo, a uma incoerência.

Indago: cabe emprestar ao § 5º do artigo 14 interpretação apartada, a ponto de ter-se quadro gerador de incongruência, exigindo-se, a detentor de mandato no Executivo, a renúncia, até seis meses antes do pleito eleitoral, para concorrer a outro cargo, e, em jogo reeleição, dispensando-7

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se a desincompatibilização? A resposta é desenganadamente negativa.

Ao placitar o disposto no § 5º do artigo 14 da Constituição Federal, surge, até mesmo de forma automática, desequilíbrio na disputa, tendo em conta os demais candidatos. Não cogito sequer de procedimento extravagante, utilizando-se a máquina administrativa para reeleição.

Tampouco no plano da lógica é viável a tentativa de conciliar, sob o mesmo parâmetro constitucional, a permanência considerada reeleição e a necessidade de afastamento se pretendida a concorrência a cargo diverso.

A levar em conta ensinamento de Jacob Bazarian, “quando não se respeitam as leis ou princípios lógicos, o pensamento perde sua precisão, sua coerência e consequência, e torna-se incoerente e contraditório” (O problema da verdade. São Paulo: Editora Alfa-Ômega, 1985. p. 117). Daí a importância, aponta o acadêmico turco radicado no Brasil na década de 1920, de recorrer-se aos princípios lógicos formais consagrados desde Aristóteles: o da identidade – a revelar ser tudo idêntico a si mesmo (“A é A”) –; o da não contradição – segundo o qual uma coisa não pode ser e não ser ela mesma, ao mesmo tempo e do mesmo ponto de vista (“A não é não A”) –; e o do terceiro excluído – a demonstrar que uma coisa é ou não é, não havendo espaço para o meio termo (“A é B ou A não é B”).

Ou bem se tem a previsão de desincompatibilização, considerado exercício de cargo, ou não se tem. É impróprio conceber a existência de terceiro grupo, no qual viabilizada a permanência de candidato à eleição ao mesmo cargo ocupado, mas não a diverso.

A interpretação literal do § 5º dissocia-se, a mais não poder, do sistema que a Lei Maior encerra, no que inelegíveis, no território de jurisdição do titular, cônjuge e parente consanguíneo até o segundo grau ou por adoção, quando o próprio mandatário, visando a reeleição, pode continuar no cargo e atravessar os pleitos.

Ao referir-se ao afastamento, a Carta da Republica remete a lei complementar, que o prevê ante possibilidade de influência, a partir do cargo ocupado, no resultado da eleição. Visa conferir legitimidade às regras eleitorais, tão caras em um Estado Democrático de Direito.

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A Constituição de 1988, apontada por Ulisses Guimarães como cidadã, elevou, ao patamar de direito público subjetivo e inderrogável, a participação em pleito eleitoral que se pretende ocorra com a igualização das condições dos candidatos.

Democracia não é apenas o regime político mais adequado entre tantos outros, ou, parafraseando Winston Churchill, o pior à exceção de todos os demais. Antes, deve ser compreendida como conjunto de mecanismos e instituições voltado a garantir, na medida do possível, igual participação dos membros da comunidade. Significa assegurar a formação e a captação da opinião pública, para que os rumos do Estado acompanhem as manifestações da soberania popular. É a condição da própria existência.

O processo eleitoral, pressuposto da democracia, deve revelar escolha livre e consciente por parte dos cidadãos. Trata-se de conceito ideal, sendo inviável alcançar a igualdade na plenitude. Isso não implica a inutilidade dos critérios mencionados. Permanecem valiosos, como guias à formulação de desenhos constitucionais, arranjos institucionais e sistemas políticos que aspirem ser democráticos, isto é, se pretendam promotores da igualdade em termos de cidadania.

Cumpre observar a interpretação sistemática e teleológica da Carta da Republica. Os artigos 73, § 2º, e 76 da Lei nº 9.504/1997 versam prerrogativas a estabelecerem vantagem para aquele que tentará a reeleição.

Em Direito, o meio justifica o fim, mas não o fim ao meio. Dias melhores pressupõem a observância irrestrita à ordem jurídiconormativa, especialmente a constitucional. É esse o preço pago ao viver-se em Estado Democrático de Direito.

Julgo procedente o pedido, para conferir interpretação conforme à Constituição Federal ao artigo 14, § 5º, da Carta da Republica, na redação dada pela Emenda de nº 16/1997, assentando a necessidade de renúncia, pelo chefe do Executivo que busca reeleger-se, até seis meses antes do pleito, a teor do § 6º do dispositivo. Declaro inconstitucionais os artigos 73, § 2º, e 76 da Lei nº 9.504/1997.

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23/11/2020 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 1.805 DISTRITO FEDERAL

RELATORA : MIN. ROSA WEBER

REQTE.(S) : PARTIDO DEMOCRÁTICO TRABALHISTA - PDT

ADV.(A/S) : HUGO LEAL MELO DA SILVA

REQTE.(S) : PARTIDO DOS TRABALHADORES - PT

ADV.(A/S) : LUIZ ALBERTO DOS SANTOS

REQTE.(S) : PARTIDO COMUNISTA DO BRASIL - PC DO B

ADV.(A/S) : PAULO MACHADO GUIMARAES

REQTE.(S) : PARTIDO LIBERAL - PL

ADV.(A/S) : RONALDO JORGE ARAUJO VIEIRA JUNIOR

INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

INTDO.(A/S) : MESA DA CÂMARA DOS DEPUTADOS

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

INTDO.(A/S) : MESA DO SENADO FEDERAL

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

INTDO.(A/S) : TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

V O T O

O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES: Trata-se de ADI, com pedido de medida cautelar, proposta pelo Partido Democrático Trabalhista (PDT), pelo Partido dos Trabalhadores (PT), pelo Partido Comunista do Brasil (PCdoB) e pelo Partido Liberal (PL), buscando seja dada interpretação conforme à Constituição ao art. 14, § 5º, da CF (na redação dada pela EC n. 16/97), no sentido de assentar que se aplica a tal dispositivo a condição de elegibilidade prevista na parte final do art. 14, § 6º, CF. Os requerentes pleiteiam, também, seja declarada a incompatibilidade, com a Constituição Federal, do art. 73, § 2º, e do art. 76, ambos da Lei n. 9.504/97, bem como das Resoluções do Tribunal Superior

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 66 de 73

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Eleitoral ns. 19.952, 19.953, 19.954, 19.955, todas de 02/09/97. Eis o teor do dispositivo constitucional e dos artigos de lei impugnados:

Constituição Federa l.

Art. 14. [...]

§ 5º . O Presidente da República, os Governadores de Estado e do Distrito Federal, os Prefeitos e quem os houver sucedido, ou substituído no curso dos mandatos poderão ser reeleitos para um único período subseqüente. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 16, de 1997)

Lei n. 9.504/97 ( Lei das Eleicoes).

Art. 73 . [...]

§ 2º . A vedação do inciso I do caput não se aplica ao uso, em campanha, de transporte oficial pelo Presidente da República, obedecido o disposto no art. 76, nem ao uso, em campanha, pelos candidatos a reeleição de Presidente e VicePresidente da República, Governador e Vice-Governador de Estado e do Distrito Federal, Prefeito e Vice-Prefeito, de suas residências oficiais para realização de contatos, encontros e reuniões pertinentes à própria campanha, desde que não tenham caráter de ato público.

Art. 76 . O ressarcimento das despesas com o uso de transporte oficial pelo Presidente da República e sua comitiva em campanha eleitoral será de responsabilidade do partido político ou coligação a que esteja vinculado.

§ 1º . O ressarcimento de que trata este artigo terá por base o tipo de transporte usado e a respectiva tarifa de mercado cobrada no trecho correspondente, ressalvado o uso do avião presidencial, cujo ressarcimento corresponderá ao aluguel de uma aeronave de propulsão a jato do tipo táxi aéreo.

§ 2º . No prazo de dez dias úteis da realização do pleito, em primeiro turno, ou segundo, se houver, o órgão competente de controle interno procederá ex officio à cobrança dos valores devidos nos termos dos parágrafos anteriores.

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§ 3º . A falta do ressarcimento, no prazo estipulado, implicará a comunicação do fato ao Ministério Público Eleitoral, pelo órgão de controle interno.

§ 4º . Recebida a denúncia do Ministério Público, a Justiça Eleitoral apreciará o feito no prazo de trinta dias, aplicando aos infratores pena de multa correspondente ao dobro das despesas, duplicada a cada reiteração de conduta.

As Resoluções do TSE ns. 19.952, 19.953, 19.954, 19.955, todas de 02 de setembro de 1997, assentaram a inexigibilidade de desincompatibilização dos titulares para disputarem a reeleição à chefia do Poder Executivo, solução estendida ao Vice-Presidente da República, aos Vice-Governadores e aos Vice-Prefeitos.

Em 26 de março de 1998, o Plenário desta CORTE, ao apreciar o pedido de medida cautelar, por votação unânime, não conheceu da ADI quanto às Resoluções do TSE (por ausência de caráter normativo e vinculante), e indeferiu, por maioria, o pedido de medida cautelar, na parte conhecida. O acórdão, da Relatoria do Min. NÉRI DA SILVEIRA, foi assim ementado:

Ação direta de inconstitucionalidade.

2. Art. 14, § 5º, da Constituição, na redação dada pela Emenda Constitucional nº 16/1997.

3. Reeleição do Presidente da República, dos Governadores de Estado e do Distrito Federal e dos Prefeitos, bem como dos que os hajam sucedido ou substituído no curso dos mandatos, para um único período subseqüente.

4. Alegação de inconstitucionalidade a) da interpretação dada ao parágrafo 5º do art. 14 da Constituição, na redação da Emenda Constitucional nº 16/1997, ao não exigir a renúncia aos respectivos mandatos até seis meses antes do pleito, para o titular concorrer à reeleição; b) do § 2º do art. 73 e do art. 76, ambos da Lei nº 9.504, de 30.7.1997; c) das Resoluções do Tribunal Superior Eleitoral nºs 19.952, 19.953, 19.954 e 19.955, todas de 2.9.1997, que responderam, negativamente, a consultas

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sobre a necessidade de desincompatibilização dos titulares do Poder Executivo para concorrer à reeleição.

5. Não conhecimento da ação direta de inconstitucionalidade, no que concerne às Resoluções referidas do TSE, em respostas a consultas, porque não possuem a natureza de atos normativos, nem caráter vinculativo.

6. Na redação original, o § 5º do art. 14 da Constituição era regra de inelegibilidade absoluta. Com a redação resultante da Emenda Constitucional nº 16/1997, o § 5º do art. 14 da Constituição passou a ter a natureza de norma de elegibilidade.

7. Distinção entre condições de elegibilidade e causas de inelegibilidade.

8. Correlação entre inelegibilidade e desincompatibilização, atendendo-se esta pelo afastamento do cargo ou função, em caráter definitivo ou por licenciamento, conforme o caso, no tempo previsto na Constituição ou na Lei de Inelegibilidades.

9. Não se tratando, no § 5º do art. 14 da Constituição, na redação dada pela Emenda Constitucional nº 16/1997, de caso de inelegibilidade, mas, sim, de hipótese em que se estipula ser possível a elegibilidade dos Chefes dos Poderes Executivos, federal, estadual, distrital, municipal e dos que os hajam sucedido ou substituído no curso dos mandatos, para o mesmo cargo, para um período subseqüente, não cabe exigir-lhes desincompatibilização para concorrer ao segundo mandato, assim constitucionalmente autorizado.

10. Somente a Constituição poderia, de expresso, estabelecer o afastamento do cargo, no prazo por ela definido, como condição para concorrer à reeleição prevista no § 5º do art. 14, da Lei Magna, na redação atual.

11. Diversa é a natureza da regra do § 6º do art. 14 da Constituição, que disciplina caso de inelegibilidade, prevendo se, aí, prazo de desincompatibilização. A Emenda Constitucional nº 16/1997 não alterou a norma do § 6º do art. 14 da Constituição. Na aplicação do § 5º do art. 14 da Lei Maior, na redação atual, não cabe, entretanto, estender o disposto no § 6º

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do mesmo artigo, que cuida de hipótese distinta.

12. A exegese conferida ao § 5º do art. 14 da Constituição, na redação da Emenda Constitucional nº 16/1997, ao não exigir desincompatibilização do titular para concorrer à reeleição, não ofende o art. 60, § 4º, IV, da Constituição, como pretende a inicial, com expressa referência ao art. , § 2º, da Lei Maior.

13. Não são invocáveis, na espécie, os princípios da proporcionalidade e razoabilidade, da isonomia ou do pluripartidarismo, para criar, por via exegética, cláusula restritiva da elegibilidade prevista no § 5º do art. 14, da Constituição, na redação da Emenda Constitucional nº 16/1997, com a exigência de renúncia seis meses antes do pleito, não adotada pelo constituinte derivado.

14. As disposições do art. 73, § 2º, e 76, da Lei nº 4.504/1997, hão de ser visualizadas, conjuntamente com a regra do art. 14, § 5º, da Constituição, na redação atual.

15. Continuidade administrativa e reeleição, na concepção da Emenda Constitucional nº 16/1997. Reeleição e não afastamento do cargo. Limites necessários no exercício do poder, durante o período eleitoral, sujeito à fiscalização ampla da Justiça Eleitoral, a quem incumbe, segundo a legislação, apurar eventuais abusos do poder de autoridade ou do poder econômico, com as conseqüências previstas em lei.

16. Não configuração de relevância jurídica dos fundamentos da inicial, para a concessão da liminar pleiteada, visando a suspensão de vigência, até o julgamento final da ação, das normas infraconstitucionais questionadas, bem assim da interpretação impugnada do § 5º do art. 14 da Constituição, na redação da Emenda Constitucional nº 16/1997, que não exige de Chefe de Poder Executivo, candidato à reeleição, o afastamento do cargo, seis meses antes do pleito.

17. Ação direta de inconstitucionalidade conhecida, tão-só, em parte, e indeferida a liminar na parte conhecida.

(ADI 1.805 MC/DF, Rel. Min. NÉRI DA SILVEIRA, Tribunal Pleno, j. 26/03/1998, DJ de 14/11/2003).

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É o breve relato do essencial.

Acompanho a Relatora, Min. ROSA WEBER, em relação à improcedência total da presente ADI, confirmando a óptica adotada quando do indeferimento da medida cautelar no Plenário, haja vista ter restado demonstrado, satisfatoriamente, a pertinência e a plena admissibilidade jurídica da inexigibilidade de desincompatibilização para fins da reeleição prevista no art. 15, § 4º, da CF, em harmonia com o contexto republicano e democrático adotado pela Constituição Federal.

Conforme destaquei em sede doutrinária, importante opção adotada pela Emenda Constitucional nº 16, de 4-6-1997, foi no tocante a inexigência de desincompatibilização do Chefe do Poder Executivo que pretenda candidatar-se à reeleição. A citada Emenda não exigiu ao titular de mandato executivo a necessidade de renunciar, ou mesmo de afastar-se temporariamente do cargo, para que pudesse concorrer a sua própria reeleição, demonstrando a nítida escolha pela ideia de continuidade administrativa (Direito constitucional. 36. Ed. São Paulo: Atlas, 2020, capítulo 7, item A.1 – reeleição e desincompatibilização).

O texto da Emenda Constitucional nº 16, de 4-6-1997, guarda muita relação com o texto do substitutivo apresentado pelo relator da Revisão Constitucional de 1994, o então deputado federal, e ex-Ministro do Supremo Tribunal Federal, Nelson Jobim, que afastando diversos textos que exigiam a prévia renúncia dos detentores de cargo executivo, concluiu pela redação que permitia ao chefe do Executivo concorrer à reeleição no exercício do cargo.

Salientava o então relator da Revisão Constitucional que “ora, admitindo-se a reeleição para cargos executivos, seria inconsistente manter-se a exigência de renúncia prévia... a exigência de renúncia prévia poderia originar uma perturbação desnecessária na continuidade administrativa... Em realidade, o instituto da reeleição é prática constante na maioria dos países democráticos, tais como os Estados Unidos e a França, sendo um prova da crença na maturidade da vontade da maioria, quando esta decide pela manutenção de uma administração

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bem-sucedida”, para então concluir pela possibilidade de reeleição, por um período subsequente, dos titulares de cargos do Poder Executivo, permitindo-lhes concorrer no exercício do cargo (JOBIM, Nelson. Relatório da revisão constitucional: pareceres produzidos. Brasília: Senado Federal, 1994. p. 57-58. t. I).

Entendemos que essa opção do legislador reformador foi clara e consciente, não havendo possibilidade de aplicação do § 6º do art. 14 da CF à presente hipótese, uma vez que se trata de outra espécie de inelegibilidade relativa, aplicável somente ao chefe do Executivo que pretenda candidatar-se a outros cargos. Nem tampouco nos parece correto qualquer interpretação no sentido de possibilitar-se, com fulcro no art. 14, § 9º, da Constituição Federal, a edição de lei complementar que preveja a necessidade de desincompatibilização do Chefe do Executivo para candidatar-se à reeleição. O citado § 9º, assim, com o § 6º, ambos do art. 14, estabelecem outras hipóteses de inelegibilidades relativas, que não se confundem e nem podem ser confundidas com a hipótese descrita no § 5º do citado artigo.

Ressalte-se que a própria redação do § 9º do art. 14 deixa isso claro, ao afirmar que: “Lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade...”. Obviamente, essa lei complementar deve estabelecer novas hipóteses, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para o exercício do mandato e a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou emprego na administração direta ou indireta, e não regulamentar as hipóteses já previstas pelo próprio legislador constituinte nos parágrafos antecessores e que tratam de normas constitucionais de eficácia plena.

Importante, ainda, considerar a impossibilidade de qualquer interpretação que restrinja o exercício de um direito político expressamente previsto pela Constituição Federal, no caso a possibilidade de reeleição do Chefe do Executivo para um único mandato sucessivo, sem que haja expressa limitação pelo próprio texto constitucional.

Destaco, por fim, que a perfeita correlação entre o princípio da

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VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 72 de 73

ADI 1805 / DF

continuidade administrativa e a dispensa de cláusula de afastamento (desincompatibilização) , no caso de reeleição para a chefia do Poder Executivo, já foi consagrada pela jurisprudência da CORTE, que, em diversos julgados, tangenciou o tema ao estabelecer que a dispensa de desincompatibilização somente tem lugar quando o candidato estiver concorrendo ao mesmo cargo que atualmente ocupa. Ou seja, para concorrer a outros cargos, o candidato deverá afastar-se do mandato nos seis meses anteriores ao pleito. Precedentes: AC 2.820 MC/DF, Rel. Min. AYRES BRITTO, DJe de 16/03/2011 e AI 531.089/AM, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA, DJe de 02/10/2006.

Ante o exposto, acompanho integralmente o Voto da Relatora, Ministra. ROSA WEBER, e julgo IMPROCEDENTE a ADI 1.805/DF, reconhecendo a constitucionalidade dos dispositivos impugnados (art. 14, § 5º, da CF, na redação da EC n. 16/97; art. 73, § 2º, e art. 76, ambos da Lei n. 9.504/97).

É como voto.

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Supremo Tribunal Federal

ExtratodeAta-23/11/2020

Inteiro Teor do Acórdão - Página 73 de 73

PLENÁRIO EXTRATO DE ATA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 1.805

PROCED. : DISTRITO FEDERAL RELATORA : MIN. ROSA WEBER

REQTE.(S) : PARTIDO DEMOCRÁTICO TRABALHISTA - PDT

ADV.(A/S) : HUGO LEAL MELO DA SILVA (59485/RJ)

REQTE.(S) : PARTIDO DOS TRABALHADORES - PT

ADV.(A/S) : LUIZ ALBERTO DOS SANTOS (49777/DF, 26485/RS)

REQTE.(S) : PARTIDO COMUNISTA DO BRASIL - PC DO B

ADV.(A/S) : PAULO MACHADO GUIMARAES (05358/DF)

REQTE.(S) : PARTIDO LIBERAL - PL

ADV.(A/S) : RONALDO JORGE ARAUJO VIEIRA JUNIOR (10146/DF)

INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

INTDO.(A/S) : MESA DA CÂMARA DOS DEPUTADOS

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

INTDO.(A/S) : MESA DO SENADO FEDERAL

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

INTDO.(A/S) : TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

Decisão: O Tribunal, por maioria, confirmando a medida cautelar, julgou improcedente o pedido formulado na ação direta de inconstitucionalidade, nos termos do voto da Relatora, vencidos os Ministros Marco Aurélio e Cármen Lúcia. Plenário, Sessão Virtual de 13.11.2020 a 20.11.2020.

Composição: Ministros Luiz Fux (Presidente), Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Dias Toffoli, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin, Alexandre de Moraes e Nunes Marques.

Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário

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