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11 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - MEDIDA CAUTELAR EM MANDADO DE SEGURANÇA: MS 37351 DF XXXXX-70.2020.1.00.0000

Supremo Tribunal Federal
há 2 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Partes

Publicação

Julgamento

Relator

CELSO DE MELLO

Documentos anexos

Inteiro TeorSTF_MS_37351_81eaf.pdf
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Decisão

EMENTA: Proposta legislativa. Pretensão mandamental que objetiva impedir o Presidente da Câmara dos Deputados de pautá-la para efeito de votação no Plenário dessa Casa legislativa. Ausência de legitimidade ativa “ad causam” do impetrante, que é Advogado, para provocar referido controle jurisdicional. Qualidade para agir unicamente reconhecida aos membros do Congresso Nacional. Precedentes. Incidência, ainda, no caso, de outro obstáculo impeditivo do conhecimento desse pleito pelo Poder Judiciário: impossibilidade de intervenção jurisdicional em matéria – como o exercício do poder de agenda do Presidente da Casa legislativa – subsumível ao domínio de estrita regimentalidade. Necessidade de observância, nesse tema, do princípio constitucional da separação de poderes. Precedentes. Mandado de Segurança não conhecido. DECISÃO: Trata-se de mandado de segurança preventivo, com pedido de medida liminar, impetrado por ilustre Advogado que, agindo em causa própria, pretende questionar a tramitação, na Câmara dos Deputados, do Projeto de Lei nº 5.919/2019. O ora impetrante objetiva, com o presente “writ”, a intervenção jurisdicional do Supremo Tribunal Federal em referido procedimento instaurado no âmbito do Poder Legislativo da União, para “(...) que o Presidente da Câmara dos Deputados não paute a votação acerca da PEC 287/2016 enquanto os deputados não estiverem livres de coação por parte dos partidos políticos que os obrigam a ‘fechar questão’ para votarem de acordo com a vontade do partido, violando o princípio da representação” (grifei). Sendo esse o contexto, passo a apreciar questão prévia concernente à admissibilidade da presente ação mandamental. Cumpre ter presente, na linha do magistério jurisprudencial desta Suprema Corte ( MS 23.334/RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.), que apenas os membros do Congresso Nacional dispõem de legitimidade ativa “ad causam” para provocar a instauração do controle jurisdicional referente ao processo de formação das leis ou de elaboração de emendas à Constituição, assistindo-lhes, sob tal perspectiva, irrecusável direito subjetivo de impedir que o Poder Legislativo, no exercício de sua competência institucional, incida em desvios inconstitucionais. O exame dessa questão prévia leva-me a reconhecer que terceiros estranhos às Casas do Congresso Nacional, como a parte ora impetrante, não possuem qualidade para agir em sede mandamental mediante formulação de pleito que só excepcionalmente os congressistas podem deduzir. É por essa razão que o Supremo Tribunal Federal tem reconhecido, em reiteradas decisões, que mencionada legitimidade ativa concerne, unicamente, aos congressistas, e a estes, apenas ( MS 20.257/DF, Red. p/ o acórdão Min. MOREIRA ALVES – MS 27.971/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO – MS 31.816-AgR-MC/DF, Red. p/ o acórdão Min. TEORI ZAVASCKI – MS 31.832-MC/DF, Rel. Min. LUIZ FUX, v.g.): “(...) O processo de formação das leis ou de elaboração de emendas à Constituição revela-se suscetível de controle incidental ou difuso pelo Poder Judiciário, sempre que, havendo possibilidade de lesão à ordem jurídico-constitucional, a impugnação vier a ser suscitada por membro do próprio Congresso Nacional, pois, nesse domínio, somente ao parlamentar – que dispõe do direito público subjetivo à correta observância das cláusulas que compõem o devido processo legislativo – assiste legitimidade ativa ‘ad causam’ para provocar a fiscalização jurisdicional. (…).” ( MS 23.565/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO) A possibilidade extraordinária dessa intervenção jurisdicional, ainda que no próprio momento de produção das normas pelo Congresso Nacional, tem por finalidade assegurar aos parlamentares o direito público subjetivo – que lhes é inerente (RTJ 139/783, v.g.) – de verem elaborados, pelo Legislativo, atos estatais formalmente compatíveis com o texto constitucional (RTJ 99/1031-1032, v.g.), garantindo-se, desse modo, àqueles que participam do processo legislativo (mas sempre no âmbito da Casa legislativa a que pertence o congressista impetrante) a certeza de observância da efetiva supremacia da Constituição, excluídos, necessariamente, no que se refere à extensão do controle judicial, os aspectos discricionários concernentes às questões políticas e aos atos “interna corporis” (RTJ 102/27 – RTJ 112/598 – RTJ 112/1023, v.g.). Em suma: titulares do poder de agir em sede jurisdicional, tratando-se de controvérsia constitucional instaurada ainda no momento formativo da lei ou da emenda à Constituição, são os próprios membros do Congresso Nacional, a quem se reconhece, como líquido e certo, o direito público subjetivo à correta observância da disciplina jurídica imposta pela Carta Política em sede de elaboração das espécies normativas. O parlamentar, fundado em sua condição de copartícipe do procedimento de formação das normas estatais, dispõe, por tal razão, da prerrogativa irrecusável de impugnar, em juízo, o eventual descumprimento, pela Casa legislativa, das cláusulas constitucionais que lhe condicionam, no plano formal, a atividade de positivação dos atos normativos. Impende não desconsiderar, no ponto, por isso mesmo, o fato de que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, ainda que em caráter extraordinário, tem atribuído ao congressista legitimidade ativa “ad causam” para fazer instaurar controle jurisdicional prévio somente naquelas hipóteses em que a fiscalização preventiva destina-se a coibir erros ou desvios de caráter meramente procedimental, excluída, desse modo, a possibilidade de a “judicial review” viabilizar o controle jurisdicional de constitucionalidade material. Essa limitação, vale enfatizar, imposta ao controle jurisdicional prévio provocado por iniciativa de membro do Congresso Nacional foi bem destacada em julgamento plenário desta Suprema Corte, que restou consubstanciado em acórdão assim ementado: “1. Não se admite, no sistema brasileiro, o controle jurisdicional de constitucionalidade material de projetos de lei (controle preventivo de normas em curso de formação). O que a jurisprudência do STF tem admitido, como exceção, é ‘a legitimidade do parlamentar – e somente do parlamentar – para impetrar mandado de segurança com a finalidade de coibir atos praticados no processo de aprovação de lei ou emenda constitucional incompatíveis com disposições constitucionais que disciplinam o processo legislativo’ ( MS 24.667, Pleno, Min. Carlos Velloso, DJ de 23.04.04). Nessas excepcionais situações, em que o vício de inconstitucionalidade está diretamente relacionado a aspectos formais e procedimentais da atuação legislativa, a impetração de segurança é admissível, segundo a jurisprudência do STF, porque visa a corrigir vício já efetivamente concretizado no próprio curso do processo de formação da norma, antes mesmo e independentemente de sua final aprovação ou não. 2. Sendo inadmissível o controle preventivo da constitucionalidade material das normas em curso de formação, não cabe atribuir a parlamentar, a quem a Constituição nega habilitação para provocar o controle abstrato repressivo, a prerrogativa, sob todos os aspectos mais abrangente e mais eficiente, de provocar esse mesmo controle antecipadamente, por via de mandado de segurança. 3. A prematura intervenção do Judiciário em domínio jurídico e político de formação dos atos normativos em curso no Parlamento, além de universalizar um sistema de controle preventivo não admitido pela Constituição, subtrairia dos outros Poderes da República, sem justificação plausível, a prerrogativa constitucional que detêm de debater e aperfeiçoar os projetos, inclusive para sanar seus eventuais vícios de inconstitucionalidade. Quanto mais evidente e grotesca possa ser a inconstitucionalidade material de projetos de leis, menos ainda se deverá duvidar do exercício responsável do papel do Legislativo, de negar-lhe aprovação, e do Executivo, de apor-lhe veto, se for o caso. Partir da suposição contrária significaria menosprezar a seriedade e o senso de responsabilidade desses dois Poderes do Estado. E se, eventualmente, um projeto assim se transformar em lei, sempre haverá a possibilidade de provocar o controle repressivo pelo Judiciário, para negar-lhe validade, retirando-a do ordenamento jurídico.” ( MS 32.033/DF, Red. p/ o acórdão Min. TEORI ZAVASCKI – grifei) É irrecusável que a estrita observância das normas constitucionais condiciona a própria validade formal dos atos normativos editados pelo Poder Legislativo (CARL SCHMITT, “Teoria de La Constitución”, p. 166, 1934; PAOLO BISCARETTI DI RUFFIA, “Diritto Costituzionale”, vol. I/433-434, 1949; JULIEN LAFERRIÈRE, “Manuel de Droit Constitutionnel”, p. 330, 1947; A. ESMEIN, “Éléments de Droit Constitutionnel Français et Comparé”, vol. I/643, 1927; SERIO GALEOTTI, “Contributo alla Teoria del Procedimento Legislativo”, p. 241, v.g.). Desse modo, torna-se possível, em princípio, a fiscalização jurisdicional do processo de criação dos atos normativos, desde que – instaurada para viabilizar, “incidenter tantum”, o exame da compatibilidade formal das proposições com o texto da Constituição da Republica – venha a ser iniciada por provocação de qualquer dos integrantes das Casas legislativas, objetivando – como adverte o precedente acima referido – neutralizar erros e incorreções de índole formal ou de caráter ritual. Terceiros, portanto, ainda que invocando a sua potencial condição de destinatários da futura lei ou emenda à Constituição, não podem investir-se na posição de parte ativamente legitimada ao controle jurisdicional prévio do processo de criação do direito positivo. Tenho enfatizado, por isso mesmo, em diversas decisões por mim proferidas no Supremo Tribunal Federal ( MS 21.642/DFMS 21.747/DFMS 23.087/SPMS 23.328/DF, v.g.), que terceiros não dispõem do direito público subjetivo de supervisionar a elaboração dos atos legislativos, sob pena de indevida transformação, em controle preventivo de constitucionalidade em abstrato – inexistente no sistema constitucional brasileiro (RTJ 136/25-26, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.) –, do processo de mandado de segurança, que, instaurado por mero particular, converter-se-ia em um inadmissível sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade (RTJ 132/1136, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.). Admitir-se a legitimidade ativa “ad causam” do ora impetrante equivaleria, em última análise, a permitir que se instaurasse verdadeiro controle preventivo de constitucionalidade ”in abstracto” dos atos inerentes ao processo de formação das espécies normativas, o que se revela inviável em nosso sistema institucional, na medida em que essa específica técnica de fiscalização constitucional concentrada sequer é prevista pelo ordenamento jurídico brasileiro, consoante já advertiu o Supremo Tribunal Federal em julgamento plenário que restou consubstanciado em acórdão assim ementado: “(...) O direito constitucional positivo brasileiro, ao longo de sua evolução histórica, jamais autorizou – como a nova Constituição promulgada em 1988 também não o admite – o sistema de controle jurisdicional preventivo de constitucionalidade em abstrato. Inexiste, desse modo, em nosso sistema jurídico, a possibilidade de fiscalização abstrata preventiva da legitimidade constitucional de meras proposições normativas, pelo Supremo Tribunal Federal. Atos normativos ‘in fieri’, ainda em fase de formação, com tramitação procedimental não concluída, não ensejam nem dão margem ao controle concentrado ou em tese de constitucionalidade, que supõe (...) a existência de espécies normativas definitivas, perfeitas e acabadas (...). A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem refletido, claramente, essa posição, em tema de controle normativo abstrato, exigindo, nos termos do que prescreve o próprio texto constitucional (...), que a ação direta tenha, e só possa ter, como objeto juridicamente idôneo apenas leis e atos normativos, federais ou estaduais, já promulgados, editados e publicados. A impossibilidade jurídica de controle abstrato preventivo de meras propostas de emenda não obsta a sua fiscalização em tese, quando transformadas em emendas à Constituição. Estas – que não são normas constitucionais originárias – não estão excluídas, por isso mesmo, do âmbito do controle sucessivo ou repressivo de constitucionalidade (...).” (RTJ 136/25-26, Rel. Min. CELSO DE MELLO) Cabe reconhecer, portanto, que falece legitimidade ativa “ad causam” ao ora impetrante para o ajuizamento da presente ação de mandado de segurança. Ainda que fosse possível superar esse obstáculo processual, melhor sorte não assistiria à parte impetrante, pois refoge à competência do Supremo Tribunal Federal incursionar em esfera peculiar à aplicação e à interpretação de textos normativos que se subsumam ao plano da estrita regimentalidade, eis que o impede o postulado da separação de poderes, cuja incidência, na matéria, visa obstar indevida interferência do Poder Judiciário em questões sujeitas ao domínio político de outro Poder da República. A pretensão mandamental ora em exame, como anteriormente assinalado, busca impedir o Presidente da Câmara dos Deputados de exercer, discricionariamente, o poder de agenda de que é titular, em ordem a inibi-lo de pautar a votação, pelo Plenário dessa Casa do Congresso Nacional, do Projeto de Lei nº 5.919/2019. Visa-se, portanto, com este “writ” a obtenção de provimento viabilizador de intervenção jurisdicional em área submetida ao poder de agenda do Presidente da Câmara dos Deputados, o que se revela inadmissível, pois o exercício dessa prerrogativa institucional subsume-se ao domínio estrito do regimento legislativo, circunstância essa que torna inviável a possibilidade jurídica de qualquer atuação do Poder Judiciário, constitucionalmente proibido de interferir na intimidade dos demais Poderes da República, notadamente quando provocado a invalidar ou a obstar atos que, desvestidos de transcendência constitucional, traduzem mera aplicação de critérios regimentais. Não custa rememorar, por oportuno, que a correção de desvios exclusivamente regimentais, por refletir tema subsumível à noção de atos “interna corporis”, refoge ao âmbito do controle jurisdicional, como tem decidido esta Suprema Corte ( MS 22.494/DF, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA – MS 22.503/DF, Red. p/ o acórdão Min. MAURÍCIO CORRÊA – MS 23.920-MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.): “MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO LEGISLATIVO NO CONGRESSO NACIONAL. ‘INTERNA CORPORIS’. Matéria relativa a interpretação, pelo presidente do congresso nacional, de normas de regimento legislativo é imune a critica judiciária, circunscrevendo-se no domínio ‘interna corporis’. Pedido de segurança não conhecido.” ( MS 20.471/DF, Rel. Min. FRANCISCO REZEK – grifei) “Mandado de segurança que visa a compelir a Presidência da Câmara dos Deputados a acolher requerimento de urgência- -urgentíssima para discussão e votação imediata de projeto de resolução de autoria do impetrante. – Em questões análogas à presente, esta Corte (assim nos MS 20.247 e 20.471) não tem admitido mandado de segurança contra atos do Presidente das Casas Legislativas, com base em regimento interno delas, na condução do processo de feitura de leis. Mandado de segurança indeferido.” ( MS 21.374/DF, Rel. Min. MOREIRA ALVES – grifei) “8. Não cabe, no âmbito do mandado de segurança, também discutir deliberação, ‘interna corporis’, da Casa Legislativa. Escapa ao controle do Judiciário, no que concerne a seu mérito, juízo sobre fatos que se reserva, privativamente, à Casa do Congresso Nacional formulá-lo. 9. Mandado de segurança indeferido.” ( MS 23.388/DF, Rel. Min. NÉRI DA SILVEIRA – grifei) “CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA. ATOS DO PODER LEGISLATIVO: CONTROLE JUDICIAL. ATO ‘INTERNA CORPORIS’: MATÉRIA REGIMENTAL. – Se a controvérsia é puramente regimental, resultante de interpretação de normas regimentais, trata-se de ato ‘interna corporis’, imune ao controle judicial, mesmo porque não há alegação de ofensa a direito subjetivo. II. – Mandado de Segurança não conhecido.” ( MS 24.356/DF, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – grifei) Essa delimitação temática, portanto, inibe a possibilidade de intervenção jurisdicional dos magistrados e Tribunais na indagação dos critérios interpretativos dos preceitos regimentais orientadores de deliberações emanadas dos órgãos diretivos das Casas do Congresso Nacional, sob pena de desrespeito ao postulado consagrador da divisão funcional do poder. A submissão de questões de índole regimental ao poder de supervisão jurisdicional dos Tribunais implicaria, em última análise, caso admitida, a inaceitável nulificação do próprio Poder Legislativo, especialmente em matérias – como a de que trata este processo – em que não se verifica evidência de que o comportamento impugnado tenha vulnerado o texto da Constituição da Republica. Tratando-se, em consequência, de matéria sujeita à exclusiva esfera de interpretação regimental, não haverá como incidir a “judicial review”, eis que – tal como proclamado pelo Supremo Tribunal Federal – a exegese “de normas de regimento legislativo é imune à crítica judiciária, circunscrevendo-se no domínio ‘interna corporis’” (RTJ 112/1023, Rel. Min. FRANCISCO REZEK – grifei). As questões “interna corporis” acham-se excluídas, por isso mesmo, em atenção ao princípio da divisão funcional do poder – que constitui expressão reveladora de uma das decisões políticas fundamentais consagradas pela Carta da Republica –, da possibilidade de controle jurisdicional, devendo resolver-se, exclusivamente, na esfera de atuação da própria instituição legislativa. A jurisprudência constitucional do Supremo Tribunal Federal, bem por isso, tem reafirmado essa orientação em sucessivos pronunciamentos, nos quais ficou assentado que, em se tratando de questão “interna corporis”, deve ela ser resolvida, com exclusividade, “(…) no âmbito do Poder Legislativo, sendo vedada sua apreciação pelo Judiciário” (RTJ 102/27, Rel. Min. MOREIRA ALVES). A impossibilidade constitucional de controle, por parte do Poder Judiciário, dos atos “interna corporis” emanados de órgão congressual competente foi igualmente proclamada no julgamento do MS 20.509/DF, Rel. Min. OCTAVIO GALLOTTI (RTJ 116/67), ocasião em que o Plenário desta Suprema Corte, coerente com esse entendimento, afirmou: “Atos ‘interna corporis’, proferidos nos limites da competência da autoridade dada como coatora, com eficácia interna, ligados à continuidade e disciplina dos trabalhos, sem que se alegue preterição de formalidade, atacando-se, ao invés, o mérito da interpretação do Regimento, matéria em cujo exame não cabe ao judiciário ingressar. Mandado de Segurança de que não se conhece.” (grifei) O sentido dessas decisões do Supremo Tribunal Federal – a que se pode acrescentar o julgamento plenário do MS 20.464/DF, Rel. Min. SOARES MUÑOZ (RTJ 112/598) – consiste no reconhecimento da soberania dos pronunciamentos, deliberações e atuação do Poder Legislativo, na esfera de sua exclusiva competência discricionária. É por tal motivo que o Plenário do Supremo Tribunal Federal tem reiteradamente advertido que atos emanados dos órgãos de direção das Casas do Congresso Nacional, quando praticados, por eles, nos estritos limites de sua competência e desde que apoiados em fundamentos exclusivamente regimentais, sem qualquer conotação de índole jurídico-constitucional, revelam-se imunes ao “judicial review”, pois – não custa enfatizar – a interpretação de normas de índole meramente regimental, por qualificar-se como típica matéria “interna corporis”, suscita questão que se deve resolver, “exclusivamente, no âmbito do Poder Legislativo, sendo vedada sua apreciação pelo Judiciário” (RTJ 168/444). Foi precisamente com apoio nas razões que venho de expor que, em recente julgamento (ocorrido em 16/05/2017), o eminente Ministro RICARDO LEWANDOWSKI, na condição de Relator do MS 34.802- -MC/DF, não conheceu de mandado de segurança que objetivava suspender a discussão e a votação de determinada proposta de emenda à Constituição, fundamentando-se essa corretíssima decisão em “(…) jurisprudência cristalizada nesta Suprema Corte quanto ao tema de fundo, que impede a sua ingerência em matéria de âmbito estritamente doméstico do Legislativo” (grifei). Concluindo: todos esses fundamentos confluem no sentido de que, em situações como a ora em exame, os temas debatidos devem constituir matéria suscetível de apreciação e resolução pelas próprias Casas que integram o Congresso Nacional, pois conflitos interpretativos dessa natureza – cuja definição deve esgotar-se na esfera doméstica do próprio Poder Legislativo – apresentam-se, em razão do postulado fundamental da divisão funcional do Poder, como insistentemente acentuado, imunes ao controle jurisdicional ( MS 22.183/DF, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA – MS 23.388/DF, Rel. Min. NÉRI DA SILVEIRA – MS 24.104/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO – MS 33.705-AgR/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.), a significar que se impõe ao Poder Judiciário mostrar-se deferente (e respeitoso) para com as escolhas políticas adotadas pela instância parlamentar. Impõe-se, finalmente, uma observação adicional: no exercício dos poderes processuais de que dispõe, assiste ao Ministro Relator competência plena para exercer, monocraticamente, o controle das ações, pedidos ou recursos dirigidos a esta Corte, legitimando-se, em consequência, os atos decisórios que, nessa condição, venha a praticar. Cumpre acentuar, neste ponto, que o Pleno do Supremo Tribunal Federal reconheceu a inteira validade constitucional da norma legal que inclui na esfera de atribuições do Relator a competência para negar trânsito, em decisão monocrática, a recursos, pedidos ou ações, quando incabíveis, intempestivos, sem objeto ou que veiculem pretensão incompatível com a jurisprudência predominante do Tribunal (RTJ 139/53, v.g.): “PODERES PROCESSUAIS DO MINISTRO RELATOR – Assiste ao Ministro Relator competência plena para, com fundamento nos poderes processuais de que dispõe, exercer o controle de admissibilidade das ações, pedidos ou recursos dirigidos ao Supremo Tribunal Federal. Cabe-lhe, em consequência, poder para negar trânsito, em decisão monocrática, a ações, pedidos ou recursos incabíveis, intempestivos, sem objeto ou que veiculem pretensão incompatível com a jurisprudência predominante do Tribunal. Precedentes.” (RTJ 168/174, Rel. Min. CELSO DE MELLO) Nem se alegue que esse preceito legal implicaria transgressão ao princípio da colegialidade, eis que o postulado em questão sempre restará preservado ante a possibilidade de submissão da decisão singular ao controle recursal dos órgãos colegiados no âmbito do Supremo Tribunal Federal, consoante esta Corte tem reiteradamente proclamado (RTJ 181/1133-1134, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – AI 159.892-AgR/SP, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.): “PODERES PROCESSUAIS DO MINISTRO-RELATOR E PRINCÍPIO DA COLEGIALIDADE – Assiste ao Ministro-Relator competência plena para exercer, monocraticamente, com fundamento nos poderes processuais de que dispõe, o controle de admissibilidade das ações, pedidos ou recursos dirigidos ao Supremo Tribunal Federal. Pode, em consequência, negar trânsito, em decisão monocrática, a ações, pedidos ou recursos, quando incabíveis, intempestivos, sem objeto ou, ainda, quando veicularem pretensão incompatível com a jurisprudência predominante na Suprema Corte. Precedentes. – O reconhecimento dessa competência monocrática deferida ao Relator da causa não transgride o postulado da colegialidade, pois sempre caberá, para os órgãos colegiados do Supremo Tribunal Federal (Plenário e Turmas), recurso contra as decisões singulares que venham a ser proferidas por seus Juízes.” (MS 28.097-AgR/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO) Sendo assim, e pelos fundamentos ora expostos, não conheço da presente ação de mandado de segurança, quer por ausência de legitimidade ativa “ad causam” do ora impetrante, quer por impossibilidade de intervenção do Poder Judiciário em matéria subsumível ao domínio de estrita regimentalidade, restando prejudicado, em consequência, o exame do pedido de medida cautelar. Arquivem-se estes autos. Publique-se. Brasília, 09 de outubro de 2020. Ministro CELSO DE MELLO Relator
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