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22 de Janeiro de 2022
2º Grau
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Supremo Tribunal Federal
ano passado
Detalhes da Jurisprudência
Processo
ACO 4001500-85.2016.1.00.0000 AC 4001500-85.2016.1.00.0000
Partes
AUTOR(A/S)(ES) : ESTADO DO AMAPÁ
Publicação
01/10/2020
Julgamento
28 de Setembro de 2020
Relator
ROSA WEBER
Documentos anexos
Inteiro TeorSTF_ACO_2883_fd5f4.pdf
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Inteiro Teor

Supremo Tribunal Federal

AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA 2.883 AMAPÁ

RELATORA : MIN. ROSA WEBER

AUTOR (A/S)(ES) : ESTADO DO AMAPÁ

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO AMAPÁ

RÉU (É)(S) : UNIÃO

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

Vistos etc.

Cuida-se de Ação Cível Originária ajuizada pelo ESTADO DO AMAPÁ em face da UNIÃO na qual questiona óbice, imposto pela ré, para a celebração de operações de crédito, consistente na inscrição, no CADIN, de pendências alegadamente afetas a órgãos autônomos (Caixa Escolares e UDE).

Sustenta, invocando a teoria da intranscendência das sanções, que não pode ser alcançado por restrições decorrentes de pendências de “órgãos autônomos”. Neste sentido, menciona estar amparado, em situação supostamente análoga, por decisão proferida na ACO 2648 (Rel. Dias Toffoli) que determinou à União a “retirada relativamente às irregularidades apontadas na Intimação Para Pagamento nº 00054951/2015 e a quaisquer outras que se originem de órgão autônomo ou de outro Poder local”.

Pede liminar para a suspensão das inscrições (evento 1).

Determinada a citação (evento 10) e a prévia oitiva da União, esta se manifestou alegando ausente suporte jurídico ao pleito, porque não incidente, na hipótese, a teoria da intranscendência das sanções pois “os débitos questionados na presente demanda não estão relacionados a outro Poder ou a órgão autônomo (Ministério Público, Assembleia Legislativa, ou outros)” e sim são “imputáveis aos caixas escolares e unidades descentralizadas de ensino, que consubstanciam unidades executoras por meio das quais as escolas públicas de ensino médio e educação infantil recebem recursos do Programa Dinheiro Direto da Escola (PODE)”. Sustentou ainda que “os ‘caixas escolares’ e as ‘UDEs’ nada mais são do que meros órgãos desconcentrados (e não

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descentralizados), da própria administração direta estadual (...) administrados pela própria Secretaria Estadual de Educação” (evento 21).

Em seguida veio a contestação, no mesmo sentido (evento 24).

Indeferi a liminar, entendendo ausente o fumus boni iuris (evento 27). Dessa decisão, interpôs o autor agravo regimental (evento 32).

Manifestou-se o autor em réplica (evento 44).

Autor e ré se manifestaram pela desnecessidade de produção de outras provas (eventos 50 e 53) e apresentaram alegações finais (eventos 57 e 60).

Parecer da Procuradora-Geral da República pela improcedência da ação (evento 62).

É o relatório. Decido.

A jurisprudência da Casa é caudalosa quanto à afirmação da competência originária desta Suprema Corte para o exame de lides como a presente, nas quais a União (e/ou autarquias federais) inviabilizam acordos de cooperação, convênios e operações de crédito com os Estados membros e respectivas entidades da administração indireta, mediante inscrição em cadastro de inadimplentes. Reconhece-se, em hipóteses tais, a existência de conflito federativo apto a atrair a aplicação do art. 102, I, f, da Constituição Federal, como atestam exemplificativamente as decisões na ACO 2455 MC-AgR, Relator Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe 04.11.2015, na AC 3389 MC-Ref, Relator Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe 29.8.2013, e na AC 2973 MC, Relatora Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 07.3.2012.

Prossigo no exame do feito.

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O pleito do autor não procede.

Conquanto invoque a incidência da teoria da intranscendência das sanções para buscar a exclusão dos apontamentos de inadimplência em seu nome no CADIN, não se desincumbiu o autor de demonstrar que se tratavam de débitos de órgão financeiramente autônomo (como o são, com relação ao Poder Executivo, v. g., o Legislativo ou o Ministério Público) conforme a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (v.g. ACO 1654 AgR, Relatora Min. Rosa Weber, DJe 1º.8.2018)

Conforme esclareceu a ré em contestação (evento 24), os diversos débitos relacionados à “Caixa Escolar” e à “Unidade Executora” referemse a gastos do próprio Poder Executivo, decorrentes de recursos do Programa Dinheiro Direto da Escola (PDDE). Conquanto a execução de tais recursos se dê de forma descentralizada, sua gestão é toda do Poder Executivo, segundo dispõe a própria legislação do PDDE, a MP 2100-32/2001:

“Art. 9º Fica instituído, no âmbito do FNDE, o Programa Dinheiro Direto na Escola - PDDE, com o objetivo de prestar assistência financeira, em caráter suplementar, às escolas públicas do ensino fundamental das redes estaduais, municipais e do Distrito Federal e às escolas de educação especial qualificadas como entidades filantrópicas ou por elas mantidas, observado o disposto no art. 11 desta Medida Provisória.

Parágrafo único. A assistência financeira a ser concedida a cada estabelecimento de ensino beneficiário será definida anualmente e terá como base o número de alunos matriculados no ensino fundamental e especial, de acordo com dados extraídos do censo escolar realizado pelo Ministério da Educação no exercício anterior, e repassada:

I - diretamente à unidade executora ou à entidade representativa da comunidade escolar, na forma dos requisitos

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estabelecidos no art. 11;

II - ao Estado, ao Distrito Federal ou ao Município mantenedor do estabelecimento de ensino, nos demais casos.

Art. 10. Os recursos financeiros repassados para o PDDE serão destinados à cobertura de despesas de custeio, manutenção e de pequenos investimentos, exceto gastos com pessoal, que concorram para a garantia do funcionamento dos estabelecimentos de ensino.

Art. 11. O Conselho Deliberativo do FNDE expedirá as normas relativas aos critérios de alocação dos recursos, valores per capita, unidades executoras e caracterização de entidades, bem assim as orientações e instruções necessárias à execução dos Programas de que trata esta Medida Provisória.

Art. 12. O disposto no art. 2, nos §§ 4, 5º e 6º do art. 4º e no art. 5º desta Medida Provisória aplica-se, igualmente, no que couber, ao PDDE, quanto ao repasse de recursos financeiros aos entes descritos nos incisos I e IIdo parágrafo único do art. 9º .

Parágrafo único. Os Estados , o Distrito Federal e os Municípios firmarão termo de compromisso com o FNDE, no qual constará a obrigatoriedade de inclusão nos seus respectivos orçamentos dos recursos financeiros transferidos na forma dos incisos I e II do parágrafo único do art. 9º aos estabelecimentos de ensino a eles vinculados, bem como a responsabilidade pela prestação de contas desses recursos .

Art. 13. As prestações de contas dos recursos recebidos à conta do PDDE serão feitas das seguintes formas:

I - das unidades executoras das escolas públicas municipais, estaduais e do Distrito Federal, aos Municípios e às Secretarias de Educação a que estejam subordinadas, constituídas dos documentos e nos prazos estabelecidos pelo Conselho Deliberativo do FNDE;

II - dos Municípios e Secretarias de Educação dos Estados e do Distrito Federal, ao FNDE , na forma do Anexo II desta Medida Provisória, até 28 de fevereiro do ano subseqüente ao de recebimento dos recursos.

§ 1º As prestações de contas dos recursos transferidos para

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atendimento das escolas que não possuem unidades executoras próprias deverão ser feitas ao FNDE pelos Municípios e pelas Secretarias de Educação dos Estados e do Distrito Federal, constituídas dos documentos e no prazo estabelecido pelo Conselho Deliberativo do FNDE.” (destaquei)

Destarte, não demonstrado se tratar de recursos sob responsabilidade de outros poderes ou entidades autárquicas, não há se falar em intranscendência das sanções na hipótese.

De se destacar ainda que, após a negativa de liminar na presente ação, o autor ingressou com Reclamação nesta Suprema Corte, Rcl 25438, Rel. Ministro Dias Toffoli, invocando o mesmo princípio e o suposto descumprimento, pela ré, do quanto decidido na ACO 2648.

Ao julgar a referida Reclamação, assim se fundamentou o Ministro Dias Toffoli em decisão já transitada em julgado:

“A decisão paradigma, ao referir-se a “órgão e Poderes”, pretendeu alcançar tão somente o Ministério Público e o Tribunal de Contas estaduais – enquanto órgãos constitucionais autônomos – e o Tribunal de Justiça e a Assembleia Legislativa – enquanto instituições do Poder Judiciário e Legislativo estaduais, respectivamente.

Dessa perspectiva, o obstáculo à inscrição do Estado do Amapá em cadastros restritivos federais em razão da decisão proferida na ACO nº 2.648/AP não decorre da existência de diferentes personalidades jurídicas entre o ente estatal e as instituições locais responsáveis pelas irregularidades apuradas , como pretende fazer crer o reclamante.

Com efeito, a decisão proferida na ACO nº 2.648/AP está fundada no princípio da intranscendência das medidas restritivas de direito decorrentes de débitos de responsabilidade dos Poderes Legislativo e Judiciário ou do Ministério Público ou do Tribunal de Contas, todos estaduais, ao Governo do Estado

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do Amapá, porquanto ausente a competência do Poder Executivo local para intervir na esfera orgânica daquelas instituições , que dispõem de plena autonomia institucional a elas outorgadas por efeito de expressa determinação constitucional.

Assim, no tocante à inscrição do Estado do Amapá em cadastros restritivos federais relativamente a débitos decorrentes de inadimplemento de obrigações de responsabilidade da Assembleia Legislativa e do Ministério Público estaduais, entendo que procede a tese jurídica de violação à eficácia do julgado na ACO nº 2.648/AP.

A presente reclamação, entretanto, tem como objeto também inscrições do CNPJ do Estado do Amapá em cadastros restritivos federais relativamente ao inadimplemento de obrigações de responsabilidade de Caixas Escolares instituídos nas escolas públicas da rede estadual participantes do Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE), os quais possuem personalidade jurídica de direito privado, nos termos do Decreto nº 2.896/1998:

“Art. 1º As Unidades Executoras, a que se refere o inciso Ido parágrafo único do art. , da Medida Provisória nº 1.784, de 14 de dezembro de 1998, das escolas instituídas e mantidas pelo poder público, participantes do Programa Dinheiro Direto na Escola, são sociedades civis com personalidade jurídica de direito privado , sem fins lucrativos, que têm por finalidade receber e gerenciar os recursos destinados às escolas, inclusive aqueles recebidos do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE .

Parágrafo único. Para fins do disposto neste artigo, as sociedades civis são formadas por membros das entidades representativas da comunidade escolar, constituídas sob a forma de Associação de Pais e Mestres, Caixa Escolar, Conselho Escolar e similares.” (grifei)

Importante destacar que, dentre os recursos recebidos

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pelos Caixas Escolares estão aqueles repassados diretamente pelo FNDE – o qual consiste em uma autarquia federal criada pela Lei nº 5.537/68, e alterada pelo Decreto–Lei nº 872/69, sendo responsável pela execução de políticas educacionais do Ministério da Educação (MEC) -, nos termos do § 2º do art. 22 da Lei nº 11.947/98

“§ 2º A assistência financeira de que trata o § 1º será concedida sem a necessidade de celebração de convênio acordo, contrato, ajuste ou instrumento congênere, mediante crédito do valor devido em conta bancária específica:

I - diretamente à unidade executora própria, representativa da comunidade escolar, ou àquela qualificada como beneficente de assistência social ou de atendimento direto e gratuito ao público;

II - ao Estado, ao Distrito Federal ou ao Município mantenedor do estabelecimento de ensino, que não possui unidade executora própria.”

Tendo sido instituído pela Medida Provisória nº 1.784/1998, o PDDE é atualmente regido pela Lei nº 11.947/2009 (art. 22, caput ), da qual transcrevo alguns dispositivos a fim de elucidar a responsabilidade na realização e fiscalização do programa:

“Art. 25. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão inscrever, quando couber, nos respectivos orçamentos os recursos financeiros destinados aos estabelecimentos de ensino a eles vinculados, bem como prestar contas dos referidos recursos.”

“Art. 26. As prestações de contas dos recursos recebidos à conta do PDDE, a serem apresentadas nos prazos e constituídas dos documentos estabelecidos pelo Conselho Deliberativo do FNDE serão feitas:

I - pelas unidades executoras próprias das escolas públicas municipais, estaduais e do Distrito Federal e dos polos presenciais do sistema UAB aos Municípios e às

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Secretarias de Educação a que estejam vinculadas, que se encarregarão da análise, julgamento, consolidação e encaminhamento ao FNDE, conforme estabelecido pelo seu conselho deliberativo; (Redação dada pela Lei nº 12.695, de 2012)

II - pelos Municípios, Secretarias de Educação dos Estados e do Distrito Federal e pelas entidades qualificadas como beneficentes de assistência social ou de atendimento direto e gratuito ao público àquele Fundo .

§ 1º As prestações de contas dos recursos transferidos para atendimento das escolas e dos polos presenciais do sistema UAB que não possuem unidades executoras próprias deverão ser feitas ao FNDE, observadas as respectivas redes de ensino, pelos Municípios e pelas Secretarias de Educação dos Estados e do Distrito Federal.”

“Art. 28. A fiscalização da aplicação dos recursos financeiros relativos à execução do PDDE é de competência do FNDE e dos órgãos de controle externo e interno do Poder Executivo da União e será feita mediante realização de auditorias, inspeções e análise dos processos que originarem as respectivas prestações de contas.”

Assim, reafirmo a conclusão de que, mesmo se tratando de sociedades civis com personalidade jurídica de direito privado, não há como se deduzir, na via reclamatória, pela completa autonomia dos Caixas Escolares instituídos nos estabelecimentos da rede de ensino estadual com relação ao Poder Executivo local.

A pretensão deduzida na presente reclamação, portanto, envolve o debate acerca do limite da responsabilidade do Estado do Amapá relativamente aos recursos federais do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação repassados à rede pública de ensino estadual para a realização de políticas

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educacionais, ante a existência de personalidade jurídica própria das unidades executoras responsáveis por receber e gerenciar esses recursos no âmbito de cada estabelecimento de ensino, matéria que, ao nesse juízo preliminar, não foi objeto de análise por esta Suprema Corte na ACO nº 2.648/AP.

Entendo, portanto, que o pedido para que o CNPJ do Estado do Amapá seja desvinculado do montante do débito contraído por entidades autônomas denominadas Caixas Escolares – no importe de R$ 1.676.900,73 (um milhão, seiscentos e setenta e seis mil e novecentos reais e setenta e três centavos) – transpõe o objeto da ação reclamatória, uma vez que não está adstrito ao cumprimento da decisão proferida por esta Suprema Corte na ACO nº 2.648/AP.

[…]

Dessa perspectiva, concluo que, quanto às Caixas Escolares, resta ausente a necessária aderência estrita entre o objeto do ato reclamado e do conteúdo da decisão paradigmática proferida nos autos da ACO nº 2.648/DF .” (Rcl 25438, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 03.4.2018, com e sem destaques na inicial)

Não demonstrada, pelo autor, a suposta ilegalidade nas restrições cadastrais feitas pela ré, é caso de improcedência da ação.

Por todo o exposto, julgo improcedente a presente ação.

Condeno o autor ao pagamento de honorários advocatícios que fixo em R$ 2.000,00 (dois mil reais), com fundamento no art. 85, § 8º, do Código de Processo Civil.

Prejudicado o agravo regimental da negativa da liminar (evento 32).

Publique-se. Intimem-se.

Transitada em julgado e nada sendo requerido, arquivem-se.

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Brasília, 28 de setembro de 2020.

Ministra Rosa Weber

Relatora

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Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/1101018888/acao-civel-originaria-aco-2883-ac-4001500-8520161000000/inteiro-teor-1101018908

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