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20 de abril de 2014

STF - MANDADO DE SEGURANÇA : MS 23565 DF

Publicado por Supremo Tribunal Federal - 1 ano atrás

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Dados Gerais

Processo: MS 23565 DF
Relator(a): Min. CELSO DE MELLO
Julgamento: 10/11/1999
Publicação: DJ 17/11/1999 PP-00033
Parte(s): DYRCEU FORTES LINS E SILVA
DÉLIO LINS E SILVA E OUTROS
PRESIDENTE DA REPÚBLICA
PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS
PRESIDENTE DO SENADO FEDERAL

Decisão

PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO. CONTROLE INCIDENTAL DE CONSTITUCIONALIDADE (CF, ART. 60,§ 4º). MANDADO DE SEGURANÇA.LEGITIMIDADE ATIVA DO MEMBRO DO CONGRESSO NACIONAL. WRIT MANDAMENTAL UTILIZADO POR SERVIDOR PÚBLICO.FALTA DE QUALIDADE PARA AGIR.MANDADO DE SEGURANÇA NÃO CONHECIDO.- O processo de formação das leis ou de elaboração de emendas à Constituição revela-se suscetível de controle incidental ou difuso pelo Poder Judiciário, sempre que,havendo possibilidade de lesão à ordem jurídico-constitucional, a impugnação vier a ser suscitada por membro do próprio Congresso Nacional, pois, nesse domínio,somente ao parlamentar - que dispõe do direito público subjetivo à correta observância das cláusulas que compõem o devido processo legislativo - assiste legitimidade ativa ad causam para provocar a fiscalização jurisdicional.- A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de recusar, a terceiros que não ostentem a condição de parlamentar, qualquer legitimidade que lhes atribua a prerrogativa de questionar, incidenter tantum, em sede mandamental, a validade jurídico-constitucional de proposta de emenda à Constituição, ainda em tramitação no Congresso Nacional.Precedentes.- Terceiros, ainda que invocando a sua potencial condição de destinatários da futura lei ou emenda à Constituição, não dispõem do direito público subjetivo de supervisionar a elaboração dos atos legislativos, sob pena de indevida transformação, em controle preventivo de constitucionalidade em abstrato -inexistente no sistema constitucional brasileiro (RTJ 136/25-26, Rel.Min. CELSO DE MELLO) -, do processo de mandado de segurança, que,instaurado por mero particular,converter-se-ia em um inadmissível sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade. Precedentes. Trata-se de mandado de segurança preventivo, com pedido de medida liminar, impetrado por servidor público federal aposentado, que pretende seja decretada "a nulidade e a inconstitucionalidade" da Proposta de Emenda à Constituição nº 136/99,encaminhada à Câmara dos Deputados pelo Senhor Presidente da República (Mensagem nº 1.542/99), destinada a viabilizar a instituição da contribuição de seguridade social sobre aposentados e pensionistas. Postula-se, ainda, seja reconhecida a invalidade "de todos os atos e deliberações quanto a ela praticados pelo Congresso Nacional, seja na Câmara dos Deputados ou no Senado Federal, os quais não deverão produzir quaisquer efeitos jurídicos" (fls. 8),por alegado desrespeito à norma inscrita no art. 60, § 4º, IV, da Carta Política, que definiu os direitos e garantias individuais como limitações materiais explícitas ao poder de reforma constitucional.O ora impetrante pretende, nesta sede mandamental, a concessão de medida liminar que determine "a imediata suspensão da tramitação de tal proposta de emenda à Constituição, até julgamento final do presente 'writ'" (fls. 6).Passo a apreciar o pedido de medida liminar.Busca-se, com o presente writ, a intervenção jurisdicional do Supremo Tribunal Federal em processo de reforma constitucional instaurado no âmbito do Poder Legislativo da União, para que esta Corte decrete a inconstitucionalidade da PEC nº 136/99 e de todas as deliberações congressuais a ela referentes, por suposta infringência da cláusula que limita o poder reformador outorgado ao Congresso Nacional (CF, art. 60, § 4º, IV).Ainda que em caráter excepcional, cabe reconhecer que o processo de formação das leis ou de elaboração de emendas à Constituição revela-se suscetível de controle incidental ou difuso pelo Poder Judiciário, sempre que, havendo possibilidade de lesão à ordem jurídico-constitucional, a judicial review vier a ser suscitada por membro do próprio Congresso Nacional, pois, nesse domínio, somente ao parlamentar assiste legitimidade ativa ad causam para provocar essa fiscalização (MS 23.334-RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO).Na realidade, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de não reconhecer, ao particular,legitimidade, para, em sede mandamental, questionar a validade jurídico-constitucional de proposta de emenda à Constituição, em tramitação no Congresso Nacional (RTJ 139/783, Rel. Min. OCTAVIO GALLOTTI).É irrecusável que a estrita observância das normas constitucionais condiciona a própria validade dos atos normativos editados pelo Poder Legislativo (CARL SCHMITT, "Teoria de La Constitución", p. 166, 1934; PAOLO BISCARETTI DI RUFFIA, "Diritto Costituzionale", vol. I/433-434, 1949; JULIEN LAFERRIÈRE, "Manuel de Droit Constitutionnel", p. 330, 1947; A. ESMEIN, "Elements de Droit Constitutionnel Français et Comparé", vol. I/643, 1927; SERIO GALEOTTI, "Contributo alla Teoria del Procedimento Legislativo",p. 241). Desse modo, torna-se possível, em princípio, a fiscalização jurisdicional do processo de criação dos atos normativos, desde que,instaurada para viabilizar, incidenter tantum, o exame da compatibilidade das proposições com o texto da Constituição da República, venha a ser iniciada por provocação formal de qualquer dos integrantes das Casas legislativas.Bem por isso, o Supremo Tribunal Federal, na análise dessa específica questão, consagrou orientação jurisprudencial que reconhece a possibilidade do controle incidental de constitucionalidade das proposições legislativas, desde que instaurado por iniciativa de membros do órgão parlamentar perante o qual se acham em curso os projetos de lei ou as propostas de emenda à Constituição:"Mandado de segurança contra ato da Mesa do Congresso que admitiu a deliberação de proposta de emenda constitucional que a impetração alega ser tendente à abolição da república.- Cabimento do mandado de segurança em hipóteses em que a vedação constitucional se dirige ao próprio processamento da lei ou da emenda, vedando a sua apresentação (...) ou a sua deliberação (como na espécie). Nesses casos, a inconstitucionalidade diz respeito ao próprio andamento do processo legislativo, e isso porque a Constituição não quer - em face da gravidade dessas deliberações, se consumadas - que sequer se chegue à deliberação, proibindo--a taxativamente. A inconstitucionalidade, se ocorrente, já existe antes de o projeto ou de a proposta se transformar em lei ou em emenda constitucional, porque o próprio processamento já desrespeita, frontalmente, a Constituição".(RTJ 99/1031-1032, Rel. p/ o acórdão Min. MOREIRA ALVES -grifei) A possibilidade extraordinária dessa intervenção jurisdicional, ainda que no próprio momento de produção das normas pelo Congresso Nacional, tem por finalidade assegurar, ao parlamentar (e a este, apenas), o direito público subjetivo - que lhe é inerente - de ver elaborados, pelo Legislativo, atos estatais compatíveis com o texto constitucional, garantindo-se, desse modo,àqueles que participam do processo legislativo, a certeza de observância da efetiva supremacia da Constituição, respeitados,necessariamente, no que se refere à extensão do controle judicial,os aspectos discricionários concernentes às questões políticas e aos atos interna corporis (RTJ 102/27 - RTJ 112/598 - RTJ 112/1023).Titulares do poder de agir em sede jurisdicional, portanto,tratando-se de controvérsia constitucional instaurada ainda no momento formativo do projeto de lei ou da proposta de emenda à Constituição, hão de ser os próprios membros do Congresso Nacional,a quem se reconhece, como líquido e certo, o direito público subjetivo à correta observância da disciplina jurídica imposta pela Carta Política, em sede de elaboração das espécies normativas. O parlamentar, fundado na sua condição de co-partícipe do procedimento de formação das normas estatais, dispõe, por tal razão,da prerrogativa irrecusável de impugnar, em juízo, o eventual descumprimento, pela Casa legislativa, das cláusulas constitucionais que lhe condicionam, no domínio material ou no plano formal, a atividade de positivação dos atos normativos.Desse modo, é ao congressista - e não a terceiros - que compete o direito subjetivo de questionar, em juízo, quando for o caso, a elaboração, pelo Congresso Nacional, de espécies normativas supostamente vulneradoras do texto constitucional.Terceiros, portanto - ainda que invocando a sua potencial condição de destinatários da futura lei ou emenda à Constituição -não podem investir-se na posição de parte ativamente legitimada ao controle jurisdicional prévio do processo de criação do direito positivo.Tenho enfatizado, por isso mesmo, em diversas decisões por mim proferidas no Supremo Tribunal Federal (MS 21.642-DF -MS 21.747-DF - MS 23.087-SP - MS 23.328-DF, v.g.), que terceiros não dispõem do direito público subjetivo de supervisionar a elaboração dos atos legislativos, sob pena de indevida transformação, em controle preventivo de constitucionalidade em abstrato - inexistente no sistema constitucional brasileiro (RTJ 136/25-26, Rel. Min. CELSO DE MELLO) -, do processo de mandado de segurança, que, instaurado por mero particular, converter-se-ia em um inadmissível sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade (RTJ 132/1136, Rel. Min. CELSO DE MELLO).Em suma: a eventual pretensão de terceiro, em não sofrer os efeitos derivados de norma legal ou de emenda à Constituição, ainda em fase de elaboração, e alegadamente ofensiva de qualquer das cláusulas constitucionais, não se eleva, só por si, à condição de direito líquido e certo para fins do processo mandamental e de ativação da jurisdição do Estado, especialmente - tal como no caso ocorre - se a tutela jurisdicional é invocada para paralisar o curso regular de processo de reforma da Carta Política instaurado perante órgão competente.Admitir-se a legitimidade ativa ad causam do ora impetrante equivaleria, em última análise, a permitir que se instaurasse verdadeiro controle preventivo de constitucionalidade in abstracto dos atos inerentes ao processo de formação das espécies normativas,o que se revela inviável em nosso sistema institucional, na medida em que essa técnica de fiscalização constitucional concentrada sequer é prevista pelo ordenamento jurídico brasileiro, consoante já advertiu o Supremo Tribunal Federal, ao não conhecer da ADI nº 466-DF,Rel. Min. CELSO DE MELLO:"O direito constitucional positivo brasileiro, ao longo de sua evolução histórica, jamais autorizou - como a nova Constituição promulgada em 1988 também não o admite - o sistema de controle jurisdicional preventivo de constitucionalidade, em abstrato. Inexiste, desse modo, em nosso sistema jurídico, a possibilidade de fiscalização abstrata preventiva da legitimidade constitucional de meras proposições normativas, pelo Supremo Tribunal Federal.Atos normativos in fieri, ainda em fase de formação,com tramitação procedimental não concluída, não ensejam e nem dão margem ao controle concentrado ou em tese de constitucionalidade, que supõe (...) a existência de espécies normativas definitivas, perfeitas e acabadas (...).A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem refletido, claramente, essa posição, em tema de controle normativo abstrato, exigindo, nos termos do que prescreve o próprio texto constitucional (...), que a ação direta tenha, e só possa ter, como objeto juridicamente idôneo,apenas leis e atos normativos, federais ou estaduais, já promulgados, editados e publicados.A impossibilidade jurídica de controle abstrato preventivo de meras propostas de emenda não obsta a sua fiscalização em tese, quando transformadas em emendas à Constituição. Estas - que não são normas constitucionais originárias - não estão excluídas, por isso mesmo, do âmbito do controle sucessivo ou repressivo de constitucionalidade (...)."(RTJ 136/25-26, Rel. Min. CELSO DE MELLO) ALEXANDRE DE MORAES, ao admitir a possibilidade de controle judicial difuso de constitucionalidade das proposições legislativas e das propostas de emenda à Constituição, por iniciativa exclusiva dos membros do Poder Legislativo, expende preciso magistério a respeito do tema ora em análise ("Direito Constitucional", p. 549,6ª ed., 1999, Atlas):"Importante, porém, analisar-se a possibilidade do controle jurisdicional incidir sobre o processo legislativo em trâmite, uma vez que ainda não existiria lei ou ato normativo passível de controle concentrado de constitucionalidade.Assim sendo, o controle jurisdicional sobre (...) propostas de emendas constitucionais sempre se dará de forma difusa, por meio do ajuizamento de mandado de segurança, por parte de parlamentares que se sentirem prejudicados durante o processo legislativo. Reitere-se que os únicos legitimados à propositura de mandado de segurança, para defesa do direito líquido e certo de somente participarem de um processo legislativo conforme as normas constitucionais e legais, são os próprios parlamentares"(grifei).Impõe-se reconhecer, portanto, que falece legitimidade ativa ad causam ao ora impetrante para o ajuizamento da presente ação de mandado de segurança.A circunstância de ser, o ora impetrante, carecedor da ação mandamental revela-se bastante para autorizar o Relator da causa a negar seguimento ao pedido, nos termos do art. 38 da Lei nº 8.038/90, cuja legitimidade constitucional, por mais de uma vez, já foi reconhecida pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal:"É legítima, sob o ponto de vista constitucional, a atribuição conferida ao Relator para arquivar ou negar seguimento a pedido ou recurso intempestivo, incabível ou improcedente e, ainda, quando contrariar a jurisprudência predominante do Tribunal ou for evidente a sua incompetência (RI/STF, art. 21, § 1º; Lei nº 8.038/90,art. 38), desde que, mediante recurso - agravo regimental -possam as decisões ser submetidas ao controle do colegiado."(RTJ 139/53, Rel. Min. CARLOS VELLOSO - grifei)"Poderes processuais do Ministro-Relator.- Assiste, ao Ministro-Relator, competência plena,para, com fundamento nos poderes processuais de que dispõe,exercer o controle de admissibilidade das ações, pedidos ou recursos dirigidos ao Supremo Tribunal Federal. Cabe-lhe,em conseqüência, poder para negar trânsito, em decisão monocrática, a ações, pedidos ou recursos incabíveis,intempestivos, sem objeto ou que veiculem pretensão incompatível com a jurisprudência predominante do Tribunal.Precedentes."(RTJ 168/174-175, Rel. Min. CELSO DE MELLO) Desse modo, tendo em consideração as razões expostas, nego seguimento à presente ação de mandado de segurança, restando prejudicada, em conseqüência, a apreciação do pedido de medida liminar.Arquivem-se os presentes autos.Publique-se.Brasília, 10 de novembro de 1999.Ministro CELSO DE MELLO Relator 8

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